bijlage b RV STAF Huisvesting ontheemden rapport Clingendael.pdf

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Monika Sie Dhian Ho, Bob Deen, Myrthe Wijnkoop, Jos Meester, Kaspar Pucek, Niels Drost, Goos Hofstee en Moneera Yassien

Clingendael Rapport

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Monika Sie Dhian Ho Bob Deen Myrthe Wijnkoop Jos Meester Kaspar Pucek Niels Drost Goos Hofstee Moneera Yassien Clingendael Rapport November 2022

Het onderzoek voor dit rapport is uitgevoerd in opdracht van het Directoraat-Generaal Oekraïense ontheemden (DG OEK) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V). De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust uitsluitend bij de auteurs.

November 2022 © Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’. Coverfoto © REUTERS Ongeautoriseerd gebruik van enig materiaal is een inbreuk op copyright, merkrecht, en / of ander recht. Indien een gebruiker materiaal wil downloaden van de website of van enige andere bron gerelateerd aan het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ of Instituut Clingendael, voor persoonlijk of niet-commercieel gebruik, dan moet de gebruiker alle voorschriften en wetgeving voor copyright, merkrecht of overige gelijkluidende kennisgevingen die zijn opgenomen en weergegeven in het oorspronkelijke materiaal in acht nemen. Materiaal op de website mag worden gereproduceerd of openbaar gemaakt, verspreid of gebruikt voor publieke en niet-commerciële doeleinden, onder de voorwaarde dat Instituut Clingendael duidelijk als bron wordt vermeld. Toestemming voor gebruik van het logo van Instituut Clingendael is vereist. Deze toestemming kan worden verkregen door een mail te sturen aan de afdeling Communicatie van Instituut Clingendael via press@clingendael.org.

De hiernavolgende web link activiteiten zijn door Instituut Clingendael verboden en kunnen leiden tot inbreuk op merkrecht en copyright: links met oneigenlijk en ongeautoriseerd gebruik van het Clingendael logo in enige vorm, framing, inline links, of metatags, en hyperlinks of enige vorm van gebruik of toepassing van een link die de URL verbergt.

Over Instituut Clingendael Het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ is een toonaangevende denktank en academie op het gebied van internationale betrekkingen. Met onze analyses, trainingen en publieke debat willen we overheden, bedrijfsleven, ngo’s en de samenleving in bredere zin inspireren en equiperen, om zo een bijdrage te leveren aan een veilige, duurzame en rechtvaardige wereld. The Clingendael Institute P.O. Box 93080 2509 AB The Hague The Netherlands Volg ons op sociale media  @clingendaelorg  The Clingendael Institute  The Clingendael Institute  clingendael_institute  Clingendael Institute Email: info@clingendael.org Website: www.clingendael.org

Over de auteurs Monika Sie Dhian Ho is algemeen directeur van Instituut Clingendael, vicevoorzitter van de Commissie Europese Integratie van Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), en vicevoorzitter van de Staatscommissie Demografische ontwikkelingen. Bob Deen is Senior Research Fellow en coördinator van het Clingendael Russia & Eastern Europe Centre. Myrthe Wijnkoop is Senior Research Fellow Migratie bij de EU and Global Affairs Unit van Clingendael. Jos Meester is Senior Research Fellow bij de Conflict Research Unit van Clingendael en projectleider Early Warning Early Action. Kaspar Pucek is Research Fellow bij Clingendael en docent bij het Instituut voor Geschiedenis van de Universiteit Leiden. Niels Drost is Junior Research Fellow bij het Clingendael Russia & Eastern Europe Centre. Goos Hofstee is Research Fellow bij de Security Unit van Clingendael, gespecialiseerd in strategic foresight, geopolitical trend analysis en horizon scanning. Moneera Yassien is Junior Research Fellow bij de Conflict Research Unit van Clingendael.

Inhoud 1

Inleiding 

1

2 Migratie- en terugkeer­intenties: de situatie in Oekraïne 

2

2.1 2.2

2

Factoren van invloed op migratie- en terugkeerintenties  Recente ontwikkeling van de factoren van invloed op migratie- en terugkeerintenties 

4

3

Doormigratie-intenties vanuit landen van eerste opvang 

13

3.1 3.2

Factoren van invloed op doormigratie-intenties naar Nederland  13 Recente ontwikkeling van de factoren van invloed op doormigratie-intenties  15

4

Percepties van ontheemden op sociale media 

23

4.1 4.2

Twitterdata  Google Trends 

23 24

5

Conclusie 

29

Annex 1: Schematisch overzicht van factoren die van invloed zijn op de migratieen terugkeer­intenties van Oekraïners 

31

Annex 2: Schematisch overzicht van factoren en indicatoren die van invloed zijn op de doormigratie-intenties van Oekraïners 

32

1 Inleiding In opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid brengt Instituut Clingendael doorlopend de laatste ontwikkelingen rondom de oorlog in Oekraïne en de situatie van Oekraïense ontheemden in de Europese Unie in kaart. Het doel van dit lopende onderzoek is om een onderbouwde inschatting te maken van (1) het aantal Oekraïense ontheemden dat in Nederland moet worden beschermd, (2) de duur van die bescherming en (3) het aantal in Nederland verblijvende ontheemde Oekraïners dat terug zal keren. In eerder onderzoek heeft Clingendael een aantal factoren in Oekraïne en in de landen van eerste opvang geïdentificeerd dat van invloed is op (door-)migratiestromen, waaruit een initiële conclusie volgde dat Nederland rekening moet houden met een langdurig verblijf van ontheemde Oekraïners.1 Dit rapport werkt deze factoren nader uit in een empirisch onderbouwd model dat de basis vormt voor regelmatige updates. Achtereenvolgens komen de factoren aan bod die migratie- en terugkeerintenties van ontheemden vanuit en naar Oekraïne bepalen (hoofdstuk 2), en de factoren die van invloed zijn op doormigratie vanuit landen van eerste aankomst naar Nederland (hoofdstuk 3). We operationaliseren elke factor met een aantal indicatoren die maandelijks worden gemonitord op basis van publiek beschikbare bronnen.

Vervolgens maken we op basis van de ontwikkeling van de verschillende indicatoren in de loop van oktober 2022 een inschatting of de betreffende factor zal bijdragen tot terugkeer dan wel tot de komst van nieuwe vluchtelingen. Tot slot worden de verschillende factoren in samenhang met elkaar geanalyseerd en worden op basis daarvan vooruitzichten en conclusies geformuleerd over de te verwachten beschermingsopdracht voor de Nederlandse Rijksoverheid.

1

Zie voor een toelichting hierop: Monika Sie Dhian Ho, Bob Deen, Myrthe Wijnkoop, et al., “Opvang van Oekraïners in Nederland: een kwestie van lange adem”, Instituut Clingendael, 13 oktober 2022.

1

2 Migratie- en terugkeer­ intenties: de situatie in Oekraïne 2.1

Factoren van invloed op migratie- en terugkeerintenties

Bij de monitoring van de situatie in Oekraïne en daarmee samenhangende migratie- en terugkeerintenties, richten we ons op vier factoren van invloed: (1) de tijdsduur van het conflict; (2) de intensiteit van de gevechtshandelingen; (3) het door Rusland bezette gebied; en (4) de economie van Oekraïne Deze vier factoren van invloed zijn geoperationaliseerd in een reeks indicatoren, zoals weergegeven in figuur 1. Om een inschatting te maken van de tijdsduur van het conflict zijn vier indicatoren in beschouwing genomen. Allereerst is gekeken naar politieke doelstellingen en uitingen van de voornaamste actoren ten aanzien van voortzetting of beëindiging van het conflict. Daarvoor nemen we speech acts mee van onder meer Russische, Oekraïense, Amerikaanse en Europese politici. Daarnaast is het ook van belang om de kans op een staakt het vuren te monitoren. Hoe berichten media uit de landen van de betrokken partijen hierover, en wat is de inschatting van experts? Ook het draagvlak voor de oorlog binnen de verschillende samenlevingen is van invloed op de tijdsduur van het conflict. Representatief opinieonderzoek naar de mate van steun van bevolkingen voor de oorlog is hier een belangrijke graadmeter voor. Tot slot bepaalt de door- en voortzettingsmacht van de vechtende partijen – inclusief hun industrieel-militair vermogen – de tijdsduur van het conflict.

De intensiteit van de gevechtshandelingen bepalen we ten eerste op basis van het aantal slachtoffers dat valt in de strijd. Omdat het lastig is om dit met zekerheid vast te stellen, nemen we verschillende gerapporteerde verliezen en claims hierover mee. Dit betreft zowel de Oekraïense claims over verliezen van beide partijen als de Russische claims hierover, alsook wat betrouwbare media en lokale bronnen rapporteren. Ook het aantal gevechtshandelingen (zoals explosies) en hun impact; het aantal burgerdoden, beschietingen en verwoeste objecten; het aantal buiten werking gestelde energiecentrales en andere kritieke infrastructuur in Oekraïne; en de humanitaire omstandigheden in Oekraïne zijn indicatoren voor de intensiteit van gevechten.

2

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden | Clingendael Rapport, November 2022

Figuur 1

Overzicht van factoren en indicatoren voor migratie- en terugkeerintenties van Oekraïners

Politieke doelstellingen en uitingen hierover van voornaamste actoren Kans op akkoord en staakt-het-vuren

Bezet Oekraïens gebied

Tijdsduur conflict

Draagvlak voor oorlog binnen samenlevingen

Bevolkingsdichtheid van bezet gebied / middelgrote steden Kaart van bezet gebied Absolute aantallen km2 door Rusland bezet/door Oekraïne bevrijd

Migratie en terugkeer

Door- en voortzettingsmacht Burgerdoden, beschietingen en verwoeste objecten Aantallen slachtoffers die vallen in de strijd Aantal gevechtshandelingen in Oekraïne

Intensiteit gevechten

Elektriciteit en kritieke infrastructuur

Bruto binnenlands product (bbp)

Bescherming van eigendomsrecht en r‘ ule of law’ in bredere zin

Inflatie

Corruptie Ondernemingsklimaat

Werkloosheid

Humanitaire omstandigheden

Wisselkoers grivna

Kosten wederopbouw

3

Economie

Begrotingstekort Financiële steun uit buitenland

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

Bij het analyseren van het door Rusland bezette gebied in Oekraïne gaat het niet alleen om absolute aantallen vierkante kilometers. Belangrijk in deze context zijn vooral de kenmerken van het gebied in relatie tot migratiepotentieel. Wat is de bevolkingsdichtheid, gaat het om landbouwgrond en natuurgebieden of juist om (middel)grote steden, en waar in Oekraïne bevindt het bezette gebied zich? Dit illustreren we aan de hand van kaarten uit betrouwbare bronnen. Voor onze analyse hoe de economie van Oekraïne ervoor staat kijken we naar twee groepen indicatoren. De eerste groep bestaat uit drie macro-economische indicatoren, die een graadmeter zijn voor de levensstandaard in Oekraïne: het bruto binnenlands product (bbp), inflatie en werkloosheid. Het bbp en de inflatie geven daarnaast ook inzicht in de weerbaarheid van het Oekraïense thuisfront. Voor het bbp hebben we zowel kwartaalcijfers van de State Statistics Service of Ukraine (SSSU), alsook prognoses voor heel 2022 van het IMF, de Wereldbank, en de European Bank for Reconstruction and Development (EBRD). Inflatiecijfers voor 2022 hebben we op maandelijkse basis van de Oekraïense centrale bank, terwijl de inflatieprognose voor 2022 van het IMF komt. De maandelijkse werkloosheidscijfers zijn ook van de Oekraïense centrale bank en zijn helaas alleen in absolute cijfers uitgedrukt.

Ook is het niet duidelijk waar de gegevens van door Rusland bezette gebieden als de provincies Donetsk en Loehansk op gebaseerd zijn. De tweede groep indicatoren geeft inzicht in de financiële gezondheid van de Oekraïense overheid. Die is van belang om de oorlog tegen Rusland voort te kunnen zetten, maar zal daarnaast ook invloed hebben op de levensstandaard van Oekraïners (bijvoorbeeld via de capaciteit van de overheid om sociale voorzieningen te kunnen blijven betalen, evenals de salarissen van ambtenaren). Hiervoor geven we twee cijfers. Het eerste is het begrotingsoverschot/tekort op maandelijkse basis sinds het begin van de oorlog. En het tweede cijfer betreft de financiële steun die Kyiv uit het buitenland heeft ontvangen sinds het begin van de oorlog. Beide cijfers zijn afkomstig van de Oekraïense centrale bank.

2.2

Recente ontwikkeling van de factoren van invloed op migratie- en terugkeerintenties

Tijdsduur conflict Uitingen over politieke doelstellingen en tijdsduur van het conflict geven aanleiding tot somberheid over de duur van het conflict. De kans op een diplomatieke doorbraak was al uitermate gering maar is nog verder afgenomen. Speech acts, inschattingen van experts en mediaberichten wijzen erop dat alle partijen zich op lijken te maken voor een militaire confrontatie die tot diep in 2023 en mogelijk zelfs langer zal duren. Belangrijke aanwijzingen hiervoor zijn de Russische annexatie van vier Oekraïense provincies en het decreet van Zelensky op 4 oktober dat Oekraïne niet zal

4

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

onderhandelen met Vladimir Poetin.2 Uitspraken van Poetin bieden weinig hoop op serieuze onderhandelingen: zo stelde de Russische president recent opnieuw dat Oekraïne “zijn soevereiniteit heeft verloren” en dat het land “rechtstreeks wordt gecontroleerd vanuit de Verenigde Staten, die het gebruiken als stormram tegen Rusland, tegen onze uniestaat met de Republiek Belarus, en tegen de CSTO [een militair bondgenootschap] en het GOS [een verband van voormalige Sovjetrepublieken] als geheel”.3 Poetin ziet Oekraïne niet als gelijkwaardige onderhandelingspartner. Het Russische narratief verandert ook: in Rusland wordt inmiddels veel minder gesproken over het “denazificeren” van Oekraïne en staat nu de “desatanificatie” van Oekraïne centraal, waarmee de Russen opschalen naar een heilige oorlog.4 Daarnaast dreigen zelfs de bescheiden behaalde diplomatieke resultaten zoals de graandeal teloor te gaan.5 Op 29 oktober heeft Rusland de graandeal eenzijdig opgezegd, na een veronderstelde Oekraïense aanval in de baai van Sebastopol.6 Er zijn wel toegenomen contacten tussen het westen en Rusland, waaronder directe telefoongesprekken tussen de Russische Minister van Defensie Shoigu en zijn tegenhangers van de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Turkije, maar deze lijken vooral gericht op het managen van het risico van verdere escalatie en Russische waarschuwingen voor een

eventuele inzet van een vuile bom of het opblazen van een stuwdam in de regio Cherson. Rusland treft voorbereidingen om het bezette gebied beter te gaan verdedigen zoals de ‘Wagner Linie’ en een gedeeltelijke terugtrekking achter de Dnipro. Rusland lijkt erop gericht te zijn Oekraïne nu vooral economisch op de knieën te krijgen en concessies af te dwingen door de kritieke infrastructuur van het land stelselmatig te verwoesten. Zo is inmiddels meer dan een derde van het Oekraïense elektriciteitsnet vernietigd en vraagt de Oekraïense overheid aan Oekraïense ontheemden in het buitenland om tot de lente niet terug te keren omdat de netwerken dit niet aan kunnen.7

2

Pavel Polityuk, “Zelenskiy decree rules out Ukraine talks with Putin as 'impossible'”, Reuters, 4 oktober 2022.

3 4

Vladimir Putin, “Meeting with heads of CIS security and intelligence agencies”, Kremlin, 26 oktober 2022. Zie bijvoorbeeld uitspraken van Poetin tijdens de annexatieceremonie eind september: Vladimir Putin, “Signing of treaties on accession of Donetsk and Lugansk people's republics and Zaporozhye and Kherson regions to Russia”, Kremlin, 30 september 2022.

5

Laura Pitel, Roman Olearchyk en Emiko Terazono, “Backlog of ships strains Ukraine-Russia Black Sea grain export deal”, Financial Times, 10 oktober 2022.

6

Marc Santora, “Russia Withdraws From Grain Deal After Drone Attack on Black Sea Fleet”, The New York Times, 29 oktober 2022.

7

Tweet van Zelensky op 18 oktober 2022; Hugo Bachega en Merlyn Thomas, “Ukraine war refugees asked not to return this winter”, BBC News, 25 oktober 2022.

5

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

De Oekraïense ‘theory of victory’ lijkt steeds meer te zijn dat Rusland zelf met instabiliteit te kampen zal moeten krijgen alvorens het zal stoppen met het bedreigen en aanvallen van Oekraïne. Zo zei Zelensky in een speech dat Oekraïne het “zogenaamde tweede leger van de wereld breekt” en dat “hoe meer van zijn potentieel Rusland nu verliest, hoe meer echte vrijheid alle volkeren naast en binnen Rusland zullen krijgen.”8 Ook stappen zoals de erkenning van de ‘Tsjetsjeense Republiek Ichkerië’ door de Oekraïense Verhovna Rada wijzen in die richting.9 Alhoewel er toenemende spanningen zichtbaar zijn binnen het Russische (militaire) leiderschap wijzen deze nog niet op een structurele verandering van koers of een op handen zijnde machtswisseling. Het sentiment onder bevolkingen is ook niet noemenswaardig veranderd; door de mobilisatie is de steun voor de oorlog in Rusland wel gedaald, maar vooralsnog staat 72% van de bevolking achter de acties van de Russische strijdkrachten.10 En ondanks de ontberingen van de oorlog, vindt nog steeds een grote meerderheid van 86% van de Oekraïners dat het land zich gewapend moet verzetten tegen de Russische invasie.11 Ook in westerse landen is de steun voor de Oekraïners niet noemenswaardig gedaald.

Zo heeft de nieuwe Britse premier Rishi Sunak kort na zijn benoeming aan Zelensky laten weten dat de steun van het Verenigd Koninkrijk even sterk als voorheen zal zijn, heeft de Duitse president Frank-Walter Steinmeier extra militaire en financiële steun toegezegd tijdens een bezoek aan Kyiv, en heeft de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Anthony Blinken laten weten dat de steun voor Oekraïne onverminderd doorgaat.12 De grootschalige steun aan Oekraïne begint niettemin geleidelijk aan een binnenlands-politieke kwestie te worden binnen de VS en zou door de Republikeinse Partij mogelijk na de midterm verkiezingen ter discussie gesteld kunnen worden. Een kritische brief van 30 Democratische volksvertegenwoordigers

8

Onderstreping is toegevoegd aan het originele transcript. Zie: speech van Zelensky op 24 oktober, gepubliceerd op Telegram.

9

Meduza, “Ukraine’s parliament declares ‘Chechen Republic of Ichkeria’ Russian-occupied territory”, 18 oktober 2022.

10

Ondanks dat het Levada Centrum een sterke reputatie heeft en in zijn methodologie rekening houdt met de huidige omstandigheden, zitten er haken en ogen aan opinieonderzoek in een repressieve maatschappij waarin mensen niet zomaar vrij hun mening kunnen of willen geven. Russen zijn daarnaast over het algemeen politiek passief en steunen doorgaans de lijn van de regering. Rekening houdend met deze context is het zinnig om dit soort opinieonderzoek te gebruiken als een van de weinige graadmeters die we nog hebben van de Russische publieke opinie. Zie: Levada Centrum, “КОНФЛИКТ С УКРАИНОЙ: СЕНТЯБРЬ 2022 ГОДА”, 29 september 2022.

11

Gareth Jones, “Most Ukrainians back continued armed resistance to Russia - poll”, Reuters, 24 oktober 2022.

12

RFE/RL, “Sunak Appointed Britain’s Prime Minister, Vows Support For Ukraine Will Be ‘As Strong As Ever’”, 25 oktober 2022; Miranda Murray en Gareth Jones, “Germany’s president, in Kyiv, pledges more military, financial support for Ukraine”, Reuters, 25 oktober 2022; Anthony J. Blinken, “U.S. Support for Ukraine in the Face of Russian Strikes”, U.S. Department of State, 10 oktober 2022.

6

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

in het Congres waarin zij Biden opriepen met Poetin te onderhandelen werd schielijk teruggetrokken na een storm van kritiek.13 Al deze indicatoren die de tijdsduur van het conflict betreffen wijzen eerder in de richting van noodzakelijk langdurig verblijf van Oekraïense ontheemden in EU-landen dan op mogelijkheden voor grootschalige terugkeer. Intensiteit gevechten De intensiteit van de gevechten is in oktober toegenomen, met Oekraïense offensieven in Cherson en de Donbas en grootschalige Russische aanvallen op kritieke infrastructuur door heel Oekraïne. Het aantal geregistreerde burgerdoden is daardoor in oktober met 230 personen toegenomen naar 6374 vermoorde burgers sinds de Russische invasie. Het werkelijke aantal zal naar schatting in de tienduizenden liggen.14 De Oekraïense strijdkrachten proberen voor het intreden van de winter nog zoveel mogelijk terrein te bevrijden. Rusland tracht ondertussen het veroverde gebied juist te verdedigen en huurlingen van Wagner rond Bachmoet proberen zelfs nog nieuwe dorpen in te nemen.

Verliezen aan beide zijden zijn zeer hoog: Oekraïne claimt dat zo’n 69.000 Russische soldaten zijn omgekomen sinds de grootschalige invasie in februari, onafhankelijke Russische media hebben de dood van ten minste 7184 Russische troepen vastgesteld, en de Russische minister van Defensie Shoigu claimde in September dat 5937 soldaten zijn gesneuveld.15 Oekraïne geeft geen informatie vrij over het aantal gesneuvelde Oekraïense soldaten, maar eind augustus schatte de Oekraïense opperbevelhebber Valery Zaluzhnyi het aantal op bijna 9000 sinds februari.16 Shoigu claimde in september dat Rusland 61.207 Oekraïense soldaten heeft omgebracht.17 Het ligt niet in de lijn der verwachting dat beide zijden deze mate van intensiteit in de komende periode kunnen volhouden; het terrein zal minder gunstig worden voor de zeer mobiele militaire operaties met pantservoertuigen waarmee Oekraïne tot nu toe het meeste succes heeft geboekt. Ook moet Oekraïne deels wachten op nieuwe

13 14

The Guardian, “Progressive Democrats retract Biden Ukraine letter after furious debate”, 25 October 2022. Office of the High Commissioner for Human Rights, “Ukraine: civilian casualty update 24 October 2022”, United Nations, 24 oktober 2022; Alan Yuhas, “Thousands of Civilian Deaths and 6.6 Million Refugees: Calculating the Costs of War”, The New York Times, 24 augustus 2022.

15

Ministry of Defence of Ukraine, “The total combat losses of the enemy from 24.02 to 26.10”, 26 oktober 2022; Mediazona, “Russian casualties in Ukraine. Mediazona count, updated”, laatste update op 7 oktober; Meduza, “Shoigu says 5,937 Russian soldiers have died in Ukraine”, 21 september 2022.

16

Interfax Ukraine, “Майже 9 тис. українських героїв загинули у війні з РФ - Залужний”, 22 augustus 2022.

17

RIA Novosti, “Украина потеряла более ста тысяч человек погибшими и ранеными, заявил Шойгу”, 21 september 2022.

7

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

wapenleveranties uit het westen omdat het zelf geen munitie voor de vele westerse wapensystemen kan fabriceren. De Russische voorraden van Iraanse drones en precisiemunitie zijn evenmin toereikend om de huidige intensiteit van bombardementen nog maanden vol te houden. Hoewel we niet precies weten hoe de Russische munitievoorraden er over het geheel genomen voor staan, is de inschatting dat ook deze op termijn op zullen raken.18 De Russische terreurcampagne met de inzet van Iraanse drones in dichtbevolkt Oekraïens gebied, net als de ongefundeerde Russische beschuldigingen dat Oekraïne een vuile bom zou willen inzetten, lijken niet alleen als doel te hebben om infrastructuur te vernietigen maar ook om de burgerbevolking angst aan te jagen. Op de Russische staatstelevisie zijn pleidooien te zien om de vluchtelingenstroom vanuit Oekraïne naar Europa verder aan te jagen.19 Hoewel de intensiteit van de gevechten waarschijnlijk zal afnemen, en het moreel van de Oekraïense bevolking hoog blijft maakt de Russische tactiek van vernietiging van kritieke (energie)infrastructuur, gecombineerd met slechte humanitaire omstandigheden als gevolg van de inzettende winter, het eerder waarschijnlijk dat er meer Oekraïners hun land zullen verlaten dan dat ontheemden op grote schaal naar Oekraïne terug zullen kunnen keren.

Bezet Oekraïens gebied Oekraïne is er in oktober wederom in geslaagd delen van haar grondgebied te bevrijden. Naar schatting 1100 vierkante kilometer is heroverd op Rusland in oktober. Dit betreft echter vooral dorpen en relatief dunbevolkt gebied. Het zou een groot keerpunt zijn als Oekraïne de stad Cherson en de dorpen op de westoever van de Dnipro weet te veroveren, maar het risico is reëel dat Rusland deze gebieden onbewoonbaar zal maken door beschietingen, de inzet van een radiologisch wapen of het opblazen van de stuwdam van Nova Kakhovka. De kans op duurzame terugkeer van burgers naar Cherson is beperkt aangezien Rusland positie zal blijven innemen op de oostelijke oever van de Dnipro en vanaf daar ook beschietingen kan uitvoeren op Cherson en Mikolayiv. Op dit moment lijkt het erop dat Rusland heeft besloten de stad Cherson te versterken en de uitgeputte professionele troepen daar af te lossen met recent gemobiliseerden, terwijl Oekraïne terugdeinst voor een grootschalig offensief dat tot straatgevechten en verwoesting in Cherson zou kunnen leiden. Een langere belegering van de stad-Cherson behoort daarom tot de mogelijkheden, met alle gevolgen voor de achtergebleven burgerbevolking van dien.

18

Pavel Luzin, “A farewell to arms. By year end Russia will be left almost without shells, artillery and armored vehicles”, The Insider, 31 augustus 2022.

19

Fragment uit een uitzending op het Russische Eerste Kanaal, gedeeld in een tweet van Anton Gerashchenko, 25 oktober 2022.

8

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

Figuur 2

Door Rusland bezet (rood) en door Oekraïne bevrijd (blauw) gebied20

Er is een reële kans dat Oekraïne in het voorjaar, of eventueel zelfs nog vóór het intreden van de winter, gebied zal bevrijden in noord-Luhansk, ten noorden van Severodonetsk. Met name de plaatsen Kreminna en Svatove staan onder druk. De zogenaamde ‘Wagner Linie’ loopt ten zuiden van deze plaatsen, langs de oevers van de Siversky Donets rivier, wat erop wijst dat Rusland zich opmaakt om ook deze moeilijk verdedigbare gebieden op termijn op te geven en de posities langs de zuidkust te consolideren. Het is mogelijk maar op dit moment niet zeer waarschijnlijk dat Oekraïne naast de Donbas en Cherson nog een derde offensief kan starten in Zaporizhzhia en ook nog zuidwaarts richting Melitopol kan oprukken. Voor de komende maanden is het onwaarschijnlijk dat er grote nieuwe delen Oekraïne in het oosten en zuiden bevrijd zullen worden. De terugkeermogelijkheden voor ontheemde Oekraïners zullen daarmee beperkt blijven tot gebieden in het westen en midden van het land.

20

George Barros, Kateryna Stepanenko, and Thomas Bergeron, “Interactive Map: Russia’s Invasion of Ukraine - Assessed Control of Terrain in Ukraine as of November 1, 2022, 3:00 PM ET”, Institute for the Study of War, 1 november 2022.

9

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

Economische situatie Het reële Oekraïense bruto binnenlands product (bbp) is in de eerste drie kwartalen van dit jaar dramatisch gedaald. Volgens de State Statistics Service of Ukraine (SSSU) was er sprake van een daling van 15,1 procent in het eerste kwartaal ten opzichte van het vorige jaar. In het tweede kwartaal liep dat op tot 37,2 procent. En volgens een schatting van het Oekraïense Ministerie van Economie (Economische Zaken) is het bbp in de eerste drie kwartalen van 2022 in totaal met 30 procent gedaald. 21 Het is dan ook niet verwonderlijk dat de algemene prognoses voor heel 2022 somber zijn. Zowel het IMF als de Wereldbank voorspellen dat het Oekraïense bbp dit jaar met 35 procent zal dalen. Om hier enige context aan te geven: dit is de grootste daling van het bbp in één jaar sinds Oekraïne onafhankelijk werd in 1991. Zelfs gedurende de jaren ’90, toen de Oekraïense economie bijna een decennium lang kromp, was er geen jaar dat zo een sterke daling zag. De economie van Oekraïne heeft zwaar te lijden onder de oorlog.

Niet alleen is er veel infrastructuur en productiecapaciteit beschadigd of vernietigd als gevolg van de gevechten, maar er zijn ook ernstige knelpunten in de leveringsnetwerken (supply bottlenecks), logistieke en financiële problemen, en een arbeidstekort (ongeveer 15 procent van de vooroorlogse bevolking had rond het midden van augustus het land verlaten, terwijl nog eens 15 procent ontheemd is geraakt en een aanzienlijk deel van de mannelijke beroepsbevolking nu dient in het leger). 22 De export van graan en staal – twee van de belangrijkste exportproducten van Oekraïne – is in het bijzonder getroffen door de Russische blokkade van Oekraïense havens en de verwoesting van veel staalfabrieken in het oosten van Oekraïne. Pas na de ondertekening van de graandeal in juli konden de eerste schepen een maand later uit Oekraïense havens vertrekken. 23 De deal kwam echter al vrij snel onder druk te staan door achterstanden, langere wachttijden en Russische dreigementen om de deal niet te verlengen nadat deze op 19 november zou aflopen. 24 Inmiddels heeft Rusland daad bij het woord gevoegd en is het op 29 oktober uit de overeenkomst gestapt. 25

21

Pavel Polityuk, “Ukraine economy seen shrinking by 30% in 2022 - first deputy prime minister”, Reuters, 24 oktober 2022.

22 Vanora Bennett, “EBRD expects Ukraine’s economy to contract by nearly a third in 2022”, European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), 28 september 2022. 23 Louise van Schaik en Niels Drost, “Global food insecurity due to the war in Ukraine”, Instituut Clingendael, 26 juli 2022. 24

Pitel et al., “Backlog of ships”, Financial Times; Sarah Anne Aarup en Eddy Wax, “Putin menaces Black Sea grain deal, but UN says it can be saved”, Politico EU, 14 oktober 2022; Vladimir Soldatkin, Jake Cordell, Gabrielle Tetrault-Farber, et al., “Putin to look at revising 'cheating' Ukrainian grain export deal”, Reuters, 7 september 2022.

25

Marc Santora, “Russia Withdraws From Grain Deal After Drone Attack on Black Sea Fleet”, The New York Times, 29 oktober 2022.

10

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

Via de graandeal hebben 409 schepen met 9,7 miljoen ton aan voornamelijk mais en graan de Oekraïense Zwarte Zee havens kunnen verlaten. 26 Dit heeft op zijn beurt ook weer spoorwegcapaciteit vrijgemaakt voor de export van andere producten, zoals metalen. De economische vooruitzichten voor volgend jaar zijn erg onzeker en zullen in grote mate afhangen van de ontwikkelingen op het slagveld. De Wereldbank voorspelt een heel matig begin van economisch herstel in 2023 met een bbp-groei van 3,3 procent. 27 De EBRD is net als voor 2022 ook voor 2023 optimistischer dan de Wereldbank, en voorspelt een groei van 8 procent volgend jaar. 28 Zorgwekkend is dat de maandelijkse inflatie – die al vóór het uitbreken van de oorlog in februari dit jaar boven de 10 procent lag – sinds het uitbreken van de oorlog onophoudelijk is gestegen en, volgens de Oekraïense centrale bank, 24,6 procent bedroeg in september. Het IMF voorspelt dat de inflatie op jaarbasis voor 2022 gaat oplopen tot 20,6 procent. Doordat de Oekraïense overheid voor het financieren van begrotingstekorten in eerste instantie erg afhankelijk was van de creatie van nieuw geld, in plaats van nieuwe schulden aan te gaan, is de inflatie flink aangewakkerd dit jaar. De situatie lijkt zich nu overigens enigszins te verbeteren, wat grotendeels lijkt te komen door de toename van de buitenlandse financiële steun (zie hieronder).

Daar kwam voor een periode een positieve bijdrage van de graanexport bij, maar deze vervalt nu weer door het opzeggen van de graandeal door Rusland. Zoals te verwachten valt, is het begrotingstekort van de Oekraïense overheid dit jaar snel opgelopen. Terwijl er afgelopen februari nog een overschot van ongeveer 48 miljard hryvnia was, veranderde dat snel in een tekort van ongeveer 349 miljard hryvnia in juni. Sindsdien is het weer enigszins gedaald tot 337 miljard hryvnia in augustus (de meest recente maand waarvoor de Oekraïense centrale bank data heeft gepubliceerd). De enorme toename van Westerse financiële steun de afgelopen maanden lijkt daarin een belangrijke, zo niet cruciale, rol te hebben gespeeld. Volgens de Oekraïense centrale bank liepen de financiële steun van de EU, andere landen, en van internationale organisaties tussen juni en augustus op van ongeveer 80 tot 270 miljard hryvnia. De Westerse financiële steun komt met name van de Verenigde Staten (14,9 miljard euro) en de EU (12,3 miljard euro). 29 Daarbij moet wel vermeld worden dat de Verenigde Staten ver op de EU vooruitlopen in het daadwerkelijk uitbetalen van die financiële steun (8,5 miljard euro tegenover 3,6). Deze steun zal ook in de nabije toekomst erg belangrijk blijven. De Oekraïense overheid verwacht volgend jaar een begrotingstekort ter waarde

26

United Nations Black Sea Grain Initiative Joint Coordination Centre, “Vessel Movements”, 29 oktober 2022.

27

Interfax-Ukraine, “World Bank Improves Growth Forecast for Ukrainian Economy in 2023 to 3.3%,”

28

Bennett, “EBRD expects Ukraine’s economy to contract”, EBRD.

Kyiv Post, 5 oktober 2022. 29 Kiel Institute for the World Economy, “Ukraine Support Tracker”, update 11 oktober 2022.

11

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

van 38 miljard dollar te hebben, wat gelijkstaat aan 19 procent van het vooroorlogse bbp van het land. Kritiek punt op termijn is ook in hoeverre de Westerse steun uit leningen dan wel giften zal bestaan.30 Figuur 3

Overheidssteun voor Oekraïne31

30 “Ukraine’s economy seems to be growing again,” The Economist, 18 oktober 2022. 31

Kiel Institute for the World Economy, “Ukraine Support Tracker”.

12

3 Doormigratie-intenties vanuit landen van eerste opvang 3.1

Factoren van invloed op doormigratie-intenties naar Nederland

Meest bepalend voor de mate van doormigratie vanuit landen van eerste opvang naar andere landen in de EU waaronder Nederland zijn: (1) het potentieel (voor doormigratie); (2) een verslechtering van leefomstandigheden in het land van eerste opvang; (3) familie en sociale netwerken; en (4) de feitelijke mogelijkheden voor doormigratie. Per kritieke factor is er een aantal indicatoren geselecteerd dat inzicht geeft in de recente ontwikkeling van die factor. Zo kan het potentieel voor doormigratie bepaald worden aan de hand van aantallen Oekraïense ontheemden in landen van eerste opvang, in combinatie met hun migratie-intenties met betrekking tot land van bestemming, achtergrondkenmerken van de ontheemden, en het moment waarop zij het land hebben verlaten. Bij de factor leefomstandigheden zijn onder meer indicatoren op het gebied van huisvesting, onderwijs en werk van belang, naast algemenere indicatoren als stabiliteit in het betreffende land en het draagvlak aldaar voor opvang en bescherming. De Richtlijn Tijdelijke Bescherming blijft in ieder geval van toepassing tot maart 2024. Voor alle landen in de EU geldt daarmee dus voorlopig hetzelfde beschermingskader op hoofdlijnen. In de praktijk zijn er echter nog altijd (grote) verschillen tussen de manier waarop lidstaten hier invulling aan geven.

Zicht op deze praktische invulling is cruciaal voor vroege signalering van eventuele push- (en in mindere mate pull-)factoren voor doormigratie. Ten aanzien van doormigratie geldt dat een aantal (sub)indicatoren een meer continu karakter heeft – zoals omvang van de diaspora in diverse EU-landen; wet- en regelgeving rondom het toepasselijk juridisch kader – terwijl andere indicatoren meer volatiel zijn, zoals het aantal mensen dat werk heeft gevonden. Inzicht in doormigratieintenties via bevolkingsonderzoek is beperkt door beperkte beschikbaarheid en representativiteit van de verschenen surveys.

13

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden | Clingendael Rapport, November 2022

Figuur 4

Overzicht van factoren en indicatoren voor migratie- en terugkeerintenties van Oekraïners

Algemene (politieke en economische) stabiliteit Opvang, huisvesting en basisbehoeften

Leefomstandigheden

Economisch toekomstperspectief

Omvang van diaspora in potentiële bestemmingslanden

Verblijfszekerheid: duidelijkheid over statusverlening

Narratief vanuit familie/netwerken die elders in EU verblijven

Draagvlak voor opvang Oekraïners

Onderwijs en taallessen

Aantallen (IDP’s, TPD registraties, grensoverschrijdingen)

Demografisch profiel

Potentieel voor doormigratie

Wijze van toelating en registratie in bestemmingsland

14

Beleid en uitvoering inzake gezinshereniging

Beschikbare informatie over de situatie in (andere) lidstaten

Doormigratie

Doorreisintenties

Moment van vertrek

Familiebanden en sociale netwerken

Mate van vestigingskeuze

Feitelijke doorreismogelijkheden

Kosten van de reis en benodigde documenten Mate van grenscontrole

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

Aangezien Polen momenteel de hoogste aantallen Oekraïense ontheemden opvangt, 32 ligt daar de focus van onze analyse deze maand. In Hongarije verblijven momenteel ‘slechts’ 30.000 Oekraïense ontheemden. Hongarije telt wel een groot aantal grensoverschrijdingen en is daarmee veeleer een transitland dan een eerste opvangland.

3.2

Recente ontwikkeling van de factoren van invloed op doormigratie-intenties

Potentieel voor doormigratie Hierbij gaat het allereerst om de aantallen ontheemden die mogelijk zouden willen en/of kunnen doorreizen vanuit de buurlanden naar elders. Deze aantallen worden op hun beurt bepaald door de situatie in Oekraïne. Het aantal intern ontheemde mensen (IDPs) is inmiddels gestegen tot tussen de 6,2 en 6,5 miljoen.33 Ook het aantal registraties in EU-lidstaten als tijdelijke beschermde blijft toenemen, recentelijk van 4,3 naar ruim 4,4 miljoen.34 Het gaat echter om een beperkte stijging. De grensoverschrijdingen (bewegingen, geen aantallen personen) stijgt mee en blijft het veelvoudige van het aantal registraties.35 Het gaat om zogenoemde ‘pendulum migration’: 36 mensen reizen heen en weer, en grensoverschrijding richting Oekraïne betekent niet dat er terugkeer plaatsvindt. De meest populaire landen om naar door te migreren binnen de EU blijven Duitsland en Tsjechië. 37 Hier verblijven inmiddels ruim een miljoen respectievelijk bijna een half miljoen Oekraïense ontheemden. 38 Deze gegevens zijn relevant in combinatie met directe of oorspronkelijke migratie intenties. Zo wilde een aanzienlijk deel (een kwart) van de Oekraïners al voor de Russische invasie op 24 februari 2022 migreren.39 Sinds het begin van de oorlog is er

32

Afgezien van Rusland, waar 2,8 miljoen Oekraïners verblijven. Echter dit betreft ook (grotendeels) delen van de Oekraïense bevolking die gedeporteerd of onvrijwillig ‘geëvacueerd’ zijn uit de conflictregio’s.

33 Internal Displacement Monitoring Center, Country Profile Ukraine; UNHCR, Internally Displaced Persons Ukraine. 34 UNHCR, Operational Data Portal Ukraine Refugee Situation. 35 Ibid. 36

Fundamental Rights Agency (FRA), The Russian war of agression against Ukraine-The broad fundamental rights impact in de EU, 21 oktober 2022, p. 11.

37

UNHCR, Lives on Hold: Intentions and Perpectives of Refugees from Ukraine, nr. 1, 12 juli 2022. Deze eerste survey is afgenomen in mei en juni 2022 en betrof alleen 6 buurlanden of landen in de nabijheid van Oekraïne (Polen, Tsjechië, Moldavië, Hongarije, Roemenië en Slowakije); EUAA, Surveys of Arriving Migrants from Ukraine. Factsheet 14, juni 2022; IOM DTM, Ukraine Response 2022 – Poland – Refugee Flows to Poland: Needs and Intentions Survey (12 April - 1 June 2022), 6 juli 2022.

38 UNHCR, Operational Data Portal Ukraine Refugee Situation 39 M. Elinder, O. Erixson and O. Hammer, “How large will the Ukrainian refugee flow be and which EU countries will they seek refuge in?”, Delmi Policy Brief, 2022: 3.

15

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

een aantal (in aantallen respondenten beperkte) survey-onderzoeken gedaan naar de migratie-intenties van Oekraïense ontheemden. Het beeld dat hieruit naar voren komt wisselt sterk. Uit een recent UNHCR-survey onderzoek blijkt dat 81% van de ontheemden op termijn wil terugkeren naar Oekraïne, maar slechts 13% denkt dit binnen drie maanden te doen. Het deel van deze groep dat uit westelijke oblasts komt is groter dan die uit oostelijke oblasts.40 Deze cijfers zijn vergelijkbaar met de eerdere (in aantal respondenten beperktere) UNHCR-survey van juli 2022.41 Het overgrote deel (79%) van degenen die niet op korte termijn terug willen keren, is van plan te blijven in het huidige opvangland: dit geldt voor 86% van degenen die in een van de buurlanden verblijven. Slechts 4% heeft de intentie door te migreren, de rest weet het nog niet. Dit percentage met doormigratie-intenties is lager dan in juli 2022 (65% respectievelijk 9%). Een verklaring hiervoor kan zijn dat dit laatste onderzoek niet alleen in de buurlanden van Oekraïne is uitgevoerd maar ook in andere landen, waarheen al doormigratie heeft plaatsgevonden. Deze recente UNHCR-onderzoeken bevestigen het beeld van eerdere (kleinere) surveyonderzoeken van voor zomer 2022 dat de wens tot doormigratie vanuit de buurlanden van Oekraïne naar andere landen van de EU vooralsnog beperkt is.

Een rapport van de Poolse Centrale Bank spreekt over 5% van de Oekraïense ontheemden in Polen die zouden willen doormigreren,42 36% voorziet verblijf langer dan een jaar en 16 procent wil op lange termijn in Polen blijven. Volgens de survey van het European Union Agency for Asylum (EUAA) had in juni 84% van de ondervraagde ontheemden hun voorkeursland bereikt, en dus geen plannen om verder te reizen.43 Uit de surveys van IOM volgt een veel hoger percentage ontheemden met doormigratie intenties, en geen af- maar toename van dit percentage: 44 % in de periode apriljuni 2022, en 54% in de periode juli-september 2022.44 Een verklaring kan zijn dat de surveys door IOM zijn uitgevoerd op het moment van binnenkomst in Polen. Naast de beperkte geografische reikwijdte van de survey, kan het ook zijn dat intenties na verloop van tijd veranderen en ontheemden na een periode van verblijf in Polen toch (voorlopig) van doormigratie afzien. Ook lijkt het erop dat er mogelijk een groter aandeel niet-Oekraïense ontheemden is betrokken in de survey, die minder directe banden met Polen als eindbestemming hebben (bijvoorbeeld minder diaspora) en eerder geneigd zijn door te reizen.

40 UNHCR, Lives on Hold: Intentions and Perspectives of Refugees from Ukraine, nr. 2, 23 september 2022. Hierbij zijn 4800 surveys genomen van ontheemden in 43 landen in de periode augustus-september 2022. 41

UNHCR, Survey juli 2022, p. 16.

42

Poolse Centrale Bank, Rapport, 2022. Deze studie is gebaseerd op een enquête die eind april/begin mei 2022 is afgenomen.

43 EUAA, Surveys of Arriving Migrants from Ukraine. Factsheet 14, juni 2022. 44 IOM DTM Survey juli 2022; IOM DTM Ukraine Response 2022 – Poland – Refugee Flows to Poland: Needs and Intentions Survey -Change over Time (12 April- 26 September 2022), 25 oktober 2022.

16

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

Ook het moment van vluchten lijkt een factor te zijn bij het potentieel voor doormigratie. Van de Oekraïners die op een later moment zijn gevlucht is een groter deel van plan door te migreren dan degenen die direct na het begin van de oorlog zijn gevlucht (februari-maart). De meer recent ontheemden zijn meer geneigd in het eerste opvangland te blijven.45 Tot slot speelt het demografische profiel een rol. De meerderheid van de Oekraïense ontheemden zijn vrouwen met kinderen, vaak hooggeschoold met diverse professionele kwaliteiten. Vrouwen met kinderen en andere naaste (oudere) familieleden zijn in mindere mate voornemens om door te reizen naar andere landen, veelal vanuit de wens zo veel mogelijk stabiliteit en rust voor hun kinderen te garanderen.46 De ondervraagden die van plan waren om naar een ander gastland te vertrekken waren vaker mannen en vluchtelingen die alleen reisden.47 (Verslechtering) Leefomstandigheden in landen van eerste opvang Het door ontheemden verwachte sociaaleconomische perspectief en specifieke gebeurtenissen die tot een wezenlijke verslechtering in de persoonlijke situatie leiden (ontstane perspectief) vormen een cruciale factor voor de mate van doormigratie.48 Het gebeurt geregeld dat men in eerste instantie helemaal niet van plan was door te reizen, maar dit later toch doet vanwege de precaire situatie waarin men zich inmiddels bevindt in het eerste

opvangland. Een eerste indicator voor eventuele verslechtering van de leefomstandigheden is de algemene politieke en economische situatie in eerste opvanglanden. Polen kent woelige politieke tijden, zowel intern als in relatie tot Brussel.49 De verkiezingen die gepland staan voor volgend jaar zullen het politieke debat alleen maar doen verscherpen. Daarnaast is er sprake van een torenhoge inflatie,50 die eind dit jaar een piek zal

45 UNHCR, Survey, juli 2022: 20% van de ontheemden die in juni in arriveerden in Polen wil doormigreren. De IOM DTM Survey van oktober 2022 lijkt dit beeld te bevestigen. Hieruit volgt dat het aandeel doormigratie-intenties is gestegen van in de periode juli-sept (54%) t.o.v. April-juni (44%). 46 UNHCR, Survey, september 2022. 47

Ibid.

48 De eerdergenoemde survey-onderzoeken van UNHCR, EUAA en het Poolse Centrale Bank laten dit ook zien: doormigratie-intenties worden (mede) bepaald door de situatie waarin men zich op dat moment bevindt, zoals opvangomstandigheden (ontheemden in Hongarije, Roemenië en Moldavië zijn meer geneigd door te reizen of terug te keren, net als degenen die in centrale opvanglocaties worden opgevangen), of economische redenen zoals het vinden van werk voor levensonderhoud. Oekraïners in Polen geven aan dat zij het opbouwen van een zelfstandig bestaan (woning en werk) het belangrijkste vinden. 49 GMF, Polish Politics in the midst of the war in Ukraine, maart 2022. 50 Focus Economics, Poland inflation July 2022, augustus 2022.

17

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

bereiken.51 De verwachting is dat de Poolse economie sterk zal vertragen ten opzichte van eerdere jaren.52 Ook in andere buurlanden, zoals Roemenië – waar naar verwachting het BNP zal dalen van 5,9% in 2021 naar 2,6 in 202353 – en Slowakije, worden structurele kwetsbaarheden in de economie door de immer stijgende prijzen blootgelegd en is er sprake van enorme inflatie. Een volgende relevante indicator zijn de directe leefomstandigheden zoals onderdak, huisvesting en toegang tot basisbehoeften. Vanaf de start van het conflict hebben vooral particulieren en het maatschappelijk middenveld Oekraïense ontheemden opgevangen in landen als Polen, Roemenië en Slowakije.

Particuliere initiatieven waren gericht op de acute noden, met een zeer beperkte rol van de centrale overheid.54 Nu de oorlog blijft voortduren zijn er meer structurele oplossingen nodig, op de korte en middellange termijn, voor huisvesting van ontheemden, en dat is in de meeste landen van eerste opvang een grote uitdaging.55 Zo verkeerde de Poolse woningmarkt al in zwaar weer en die situatie is na het uitbreken van de oorlog alleen maar verergerd.56 Veel ontheemden kunnen geen betaalbare woning vinden, kortlopende huren lopen af en de Poolse overheidssubsidies voor particuliere opvang zijn ingetrokken.57 In Slowakije loopt financiële steun aan lokale overheden en organisaties moeizaam,58 en zijn er bijvoorbeeld geen sociale woningen beschikbaar voor Oekraïners.59 In Roemenië zijn nog voldoende collectieve opvangplekken beschikbaar, maar deze zijn niet geschikt voor langdurig verblijf. Huisvesting is dus een groot probleem en door de hoge prijzen en druk op de lasten voor alle inwoners, is verder investeren in opvang en voorzieningen lastig. Naast (permanente) huisvesting is toegang tot onderwijs en werk van groot belang voor het ervaren van enig toekomstperspectief in het land van eerste opvang. Ruim driekwart van de Oekraïense ontheemden wil de kinderen zo snel mogelijk in het

51

OECD, Poland Economic Snapshot, juni 2022.

52

Worldbank, Press Release Poland Growth Potential, 18 juli 2022.

53 Worldbank, Romania Overview. 54 Polish Economic Institute, How polish society has been helping refugees from Ukraine, juli 2022. Wel regelde de Poolse overheid dat Oekraïners toegang kregen tot het nationale zorgsysteem (zie The New Humanitarian, Poland: Ukraine refugee concern grows, 4 augustus 2022) en hebben ze recht op dezelfde socialezekerheidsrechten als Poolse burgers. Zie Europese Commissie, Website on Integration Zie ook in rol van UNHCR in Roemenië. 55 OECD Policy Responses Ukraine, Housing support for Ukrainian refugees in receiving countries, 27 juli 2022. 56 Foreign Policy, ’Winter is coming - for Ukrainian refugees’, 12 oktober 2022. 57

Notes from Poland, ’Poland begins to withdraw special benefits for Ukrainian refugees,’ juni 2022.

58 Eurativ, ’Slovakia local authorities yet to use eu money for ukrainian refugees, 18 juli 2022; Times Higher Eduction, ‘Ukrainian refugee costs final straw for Slovakian universities,‘ 5 september 2022. 59 FRA, National legislation implementing the EU Temporary Protection Directive in selected EU Member States, augustus 2022.

18

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

opvangland naar school sturen.60 Toegang tot onderwijs is vanaf het begin van de opvang van ontheemden een grote uitdaging gebleken. Vaak is het onderwijsstelsel in de eerste landen van opvang overbelast en niet toegerust op de integratie van zoveel Oekraïense kinderen in het onderwijs, in combinatie met taalvraagstukken en omgang met traumatische ervaringen.61 UNHCR voegt daar recent nog problemen aan toe als gebrek aan stabiele woonplaats (verhuisbewegingen), onvoldoende informatie over het schoolsysteem en problemen met inschrijven.62 Alhoewel er in de buurlanden van Oekraïne wel degelijk door de overheid wordt geprobeerd meer kinderen op te nemen in het reguliere onderwijs, lukt dat maar mondjesmaat en wordt veel onderwijs online vanuit Oekraïne gevolgd. In Roemenië ging voor de zomer minder dan 10% van de kinderen naar school, en in Bulgarije iets meer dan 10%. In Slowakije was ongeveer de helft ingeschreven in het onderwijs. De verwachting is dat het aantal kinderen dat de komende maanden naar school gaat, ondanks de belemmeringen, zal toenemen gezien de recente investeringen hierin.

Zo heeft de Poolse regering aangegeven 400.000 Oekraïense kinderen te kunnen verwelkomen op school.63 Zelf kunnen voorzien in het levensonderhoud is voor veel ontheemden een cruciale voorwaarde om in het opvangland te blijven.64 De economische tegenwind in de buurlanden zorgt (vooralsnog) niet voor grote werkloosheid aldaar. Zo daalde de werkloosheid in Roemenië in augustus zelfs tot 5,1%, het laagste niveau sinds november 2020,65 en in Polen tot 3%.66 In Slowakije is, ondanks de hoge inflatie sprake van economische groei, en weinig impact op de arbeidsmarkt.67 In algemene zin gelden de regels die volgen uit de Richtlijn Tijdelijke Bescherming en wordt, op papier althans, direct toegang tot de arbeidsmarkt verleend zonder extra formaliteiten.68 In de praktijk zijn er wel drempels rondom taal, kinderopvang en erkenning van kwalificaties waardoor niet iedereen die dat wil ook direct aan het werk kan. Toch slaagt een groter deel van de Oekraïense ontheemden dan gemiddeld het geval is bij vluchtelingen er in snel aan

60 UNHCR, Survey, september 2022. 61

Europese Commissie, Website on Integration, 27 juli 2022.

62 UNHCR, The implementation of the Temporary Protection Directive, Six months on, oktober 2022. Zie ook Fundamental Rights Agency (FRA), The Russian war of agression against Ukraine-The broad fundamental rights impact in de EU, 21 oktober 2022, p. 38 e.v. 63 Ibid. 64 Zie ook de diverse eerdere genoemde surveys over noden en intenties waaruit dit blijkt. 65 Trading Economics, Romania Unemployment Rate, september 2022. 66 OECD, Policy Responses Ukraine, 27 juli 2022. 67 OECD, Slovak Republic Economic Snapshot, juni 2022. 68 Behalve in Hongarije, daar is wel een werkvergunning nodig. Zie FRA, supra noot 55. Maar wordt momenteel wel een gewerkt een snelle erkenning van kwalificaties voor medisch personeel. UNHCR, supra noot 58, p.30-31.

19

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

het werk te gaan: 69 gemiddeld is ongeveer een derde tot de helft aan het werk, en dit lijkt gestaag toe te nemen.70 Vaak betreft dit echter de meer laaggeschoolde functies of de informele sector, waardoor een groot deel van de ontheemden overgekwalificeerd is voor het werk. In tijden met oplopende kosten van energie, huren en levensonderhoud, roept dit de vraag op hoe perspectiefrijk ontheemden deze banen vinden op de langere termijn. Een andere indicator voor doormigratie betreft onzekerheid of onduidelijkheid over verkrijgen van een verblijfsstatus.71 Oekraïense ontheemden hebben zoals vermeld recht op tijdelijke bescherming, en recent is de toepassing van de richtlijn uitgebreid tot maart 2024. Toch heeft niet iedereen hier een beroep op gedaan en/of de keuze gemaakt om geen of een andere vergunning aan te vragen. Ook wordt de reikwijdte van de richtlijn in toenemende mate door lidstaten beperkt tot Oekraïners zelf, en worden derdelanders die in Oekraïne verbleven ten tijde van de start van het conflict uitgesloten.72 De laatste indicator is maatschappelijk draagvlak voor de opvang van ontheemden in de buurlanden.

Net als de algemene politieke en economische situatie in het land gaat het bij draagvlak om een breder ervaren gevoel van perspectief: ben ik hier wel welkom, en voor hoelang nog? Als het maatschappelijk draagvlak tanende is, kan dit ook leiden tot politieke besluitvorming over striktere regels. Dit kan vervolgens weer een effect hebben op een verslechtering van de leefomstandigheden en ervaren toekomstperspectief. In het begin van het conflict was er enorm veel draagvlak bij de Europese bevolking voor humanitaire steun (92%), opvang en bescherming van Oekraïense ontheemden (90%).73 Ook in de buurlanden was er een warm welkom: veel van de opvang en hulp kwam direct vanuit de samenleving. Zo heeft zeker 7% van de Poolse bevolking onderdak geboden aan ontheemden en meer dan driekwart van de Polen bood op de een of andere manier hulp. In Slowakije nam in algemene zin zelfs het draagvlak voor migratie toe.74 Toch is aannemelijk dat het draagvlak de komende tijd (wat) zal afnemen: door conflict fatigue, financiële grenzen van continue particuliere steun, ook in het licht van de groeiende economische crisis en stijgende inflatie.75

69 OECD, Policy Responses Ukraine. The potential contribution of Ukrainian refugees to the labour force in European host countries, 27 juli 2022. 70

UNHCR, Survey, 23 september 2022. Zie bijvoorbeeld ook t.a.v. de situatie in Tsjechië: Europese Commissie, Website on Integration, 13 juli 2022.

71

K. Kuschminder, T. Dubow, A. Üstübici et al., “Decision making on the Balkan Route and the EU-Turkey Statement”, Maastricht University - Maastricht Graduate School of Governance (MGSoG), 2019.

72

ECRE Information Sheet, juni 2022.

73

Europese Commissie, Eurobarometer 2022, 6 september 2022.

74

Europese Commissie, Website on Integration, 22 augustus 2022; Europese Commissie, Website on Integration, 28 september 2022; Polish Economic Institute, Report, juli 2022.

75

Zie The New Humanitarian, ‘Is Polands smooth reception of Ukrainian refugees heading for trouble?’, 4 augustus 2022; Europese Commissie, Website on Integration, 13 september 2022; Euronews, ’Slovakia has been a haven for refugees from Ukraine but for how long?, april 2022.

20

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

Familie en sociale netwerken De afwezigheid van sociale netwerken in het land van eerste opvang en dus de wens om familie/verwanten/vrienden na te reizen in een belangrijk factor voor doormigratie.76 Omgekeerd is de aanwezigheid van familie en sociaal netwerk in het land van eerste opvang een belangrijke reden om juist niet door te migreren.77 Landen als Polen, maar ook Tsjechië en Duitsland hadden voor de oorlog al een omvangrijke Oekraïense diaspora: ruim een miljoen, respectievelijk rond de 130.000 en 250.000 duizend. Deze drie landen vangen nu ook de meeste ontheemden op, hetgeen op termijn zal leiden tot een steeds groter netwerk, met een steeds grotere aantrekkingskracht voor andere Oekraïners. Een belangrijke factor in doormigratie zijn de narratieven van Oekraïense netwerken die over de verschillende potentiële bestemmingslanden gedeeld worden. Hoewel de tendens enigszins negatief is, lijken de percepties over landen als Duitsland en Tsjechië positiever te worden. De meningen over Polen, maar ook bijvoorbeeld Nederland lijken vrij neutraal en stabiel. Zie hierover meer uitgebreid hoofdstuk 3. Het recht op gezinshereniging is vervat in de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. Dat betekent dat iedereen die geregistreerd is als tijdelijk beschermde diens echtgenoot/ echtgenote en minderjarige kinderen (kerngezinsleden) direct mag laten overkomen.

Als alleenstaande minderjarige geldt dit ten aanzien van ouders en (minderjarige) broers en zussen. Of dit daadwerkelijk doormigratie vergemakkelijkt en versnelt, hangt af van de uitvoering ervan in de praktijk. Organisaties als UNHCR, ECRE en FRA rapporteren flinke problemen in dit opzicht doordat er veelal geen (duidelijke) procedures zijn. Ook het ontbreken van documenten die gezins-of familieband aantonen is vaak nog een grote drempel.78 Doordat de wetgeving in Oekraïne en in de EU ten aanzien van voogdijschap over (alleenstaande) minderjarige kinderen verschilt, ontstaan ten aanzien van de erkenning van de voogdij en overdracht daarvan complicaties die snelle hereniging in de weg kunnen staan.79

76

Zie ook UNHCR Surveys van juli en september 2022. Ook uit het EU AA en IOM DTM onderzoek blijkt dat een groot deel de keuze voor het bestemmingsland bepaald vanwege bestaande relaties. Dit geldt in algemene zin als drijvende kracht voor doormigratie, het kan ook voorkomen dat sociale netwerken juist afraden om naar een bepaald land af te reizen.

77 UNHCR, Survey, juli 2022: 79% van de Polen gaf aan daar de willen blijven o.a. vanwege de netwerken. 78

UNHCR Rapport oktober 2022; FRA Rapport oktober 2022; ECRE Information Sheet, juni 2022.

79

FRA Rapport oktober 2022.

21

Gestage toename van de beschermingsopdracht voor Oekraïense ontheemden Clingendael Rapport, November 2022

Feitelijke doorreismogelijkheden Doormigratie vanuit eerste opvanglanden naar andere EU-landen is voor Oekraïners relatief eenvoudig, in contrast met de regels die gelden voor asielzoekers. Wel bestaat er een grote behoefte aan informatie.80 Alhoewel uit de surveys en rapporten blijkt dat er op verschillende deelterreinen een gebrek aan informatie wordt ervaren, zijn er verschillende informatiecampagnes gestart door zowel nationale autoriteiten als EU-instellingen om Oekraïense ontheemden ‘de weg te wijzen’ via websites in het Oekraïens. Het EUAA publiceert sinds kort informatieboekjes over de diverse bestemmingslanden op de website.81 Het blijft de vraag in hoeverre de ontheemden hiermee worden bereikt, veel informatie zal via informelere routes bij hen komen. Bij het besluit om de Richtlijn Tijdelijke Bescherming te laten doorlopen tot maart 2024, is geen aanpassing aangekondigd ten aanzien van het niet toepassen van de DublinVerordening voor deze specifieke groep ontheemden. Met andere woorden, voorlopig blijven Oekraïners vrije vestigingskeuze hebben. Hoewel voor velen zal gelden dat de looptijd van het visumvrij inreizen (2 keer 90 dagen) voorbij is, geldt dat zij zich vanaf het moment dat ze zich binnen de Schengenzone bevinden relatief vrij kunnen bewegen door de beperkte grenscontroles binnen het Schengengebied.

Alhoewel op papier de registratie en toelating in bestemmingslanden relatief eenvoudig zou moeten zijn gezien de toepassing van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming, en de lange wachttijden inmiddels achter de rug zijn82 – zo heeft Polen een digitale werkwijze rondom uitgifte van documenten ontwikkeld83 – worden er nog altijd problemen ervaren rondom de registratie en toelating als tijdelijk beschermde. Dit komt onder andere doordat de procedures in de diverse landen verschillen, er niet altijd genoeg tolken zijn of informatie beschikbaar is, waardoor er juridische onzekerheid ontstaat voor de ontheemden.84 Uit de recente surveys blijkt dat ontheemden het veelal ‘te riskant’ zouden vinden om door te migreren in deze fase, uit vrees moeilijkheden te krijgen met toegang tot verblijfsrecht en voorzieningen elders. Verder ziet men veel vooral administratieve problemen en kosten, die op dit moment de potentiële voordelen van doorreizen overschaduwen.85