0 Nota Grondbeleid 2021 Digitale versie.pdf

Nota Grondbeleid 2021

2

Inhoudsopgave 1. Inleiding 2. Doel en inhoud nota grondbeleid 2.1. Doelstelling grondbeleid 2.2. Wettelijke kaders 2.3. Onderdelen Paragraaf grondbeleid en Nota grondbeleid 2.4. Nota grondbeleid en dualisme 3.

Ruimtelijke visie en beleid 3.1. Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing 3.2. Natuur, landschap en duurzaamheid 3.3. Verkeer en vervoer 3.4. Bedrijfsinfrastructuur 3.5. Recreatie, toerisme en cultuur 3.6. Onderwijs, sport en culturele voorzieningen 3.7. Zorg en (sociaal) maatschappelijke voorzieningen

4.

Vormen van grondbeleid 4.1. Actief grondbeleid 4.2. Faciliterend / passief grondbeleid 4.3. Publiek Private samenwerking 4.4. Initiërend of stimulerend grondbeleid 4.5. Situationeel grondbeleid 4.6. Keuze grondbeleid

5.

Instrumenten voor actief grondbeleid 5.1. Grondverwerving 5.1.1. Minnelijke verwerving 5.1.2. Wet Voorkeursrecht Gemeenten 5.1.3. Onteigening 5.1.4. Strategische aankopen 5.2. Beheer 5.3. Gronduitgifte 5.3.1. Verkoop 5.3.2. Erfpacht 5.3.3. Huur 5.3.4. Bruikleen 5.3.5. Pacht 5.3.6. Opstalrecht 5.3.7. Keuze vorm gronduitgifte in gemeentelijke beleid

3

5.4. Grondprijsbeleid 5.4.1. Methodiek grondprijsbepaling 5.4.2. Keuze grondprijsbepaling 5.4.2.1. Openbare grond 5.4.2.2. Bedrijventerreinen 5.4.2.3. Overige gronden 6.

Instrumenten voor faciliterend grondbeleid 6.1. Ruimtelijke beleidskaders 6.2. Het bestemmingsplan (of omgevingsplan) 6.3. Exploitatieplan 6.4. Anterieure en posterieure overeenkomst 6.5. Afdeling Grondexploitatie (afdeling 6.4. Wro)

7.

Toekomstvisie grondbeleid in relatie tot beleidsdoelstellingen 7.1. Inleiding 7.2. Verevening 7.3. Visie op en uitvoering van het grondbeleid 7.3.1. Woningbouw 7.3.2. Natuur en landschap 7.3.3. Duurzaamheid 7.3.4. Verkeer en vervoer 7.3.5. Bedrijfsinfrastructuur 7.3.6. Recreatie, toerisme en cultuur 7.3.7. Onderwijs, sport en culturele voorzieningen 7.3.8. Zorg en (sociaal) maatschappelijke voorzieningen 8.

Financiële kaders 8.1. Risicomanagement 8.2. Reserves en voorzieningen 8.3. Weerstandsvermogen 8.4. Verlies- en winstnemingen

4

1.

Inleiding

Grondbeleid van een gemeente vormt het kader waarbinnen het ruimtelijk beleid, zowel ten aanzien van volkshuisvesting, economische ontwikkeling en openbare ruimte, als voor infrastructuur, recreatie en natuur op een verantwoorde en transparante wijze vorm kan krijgen. Het wordt vastgelegd in een Nota Grondbeleid. Grondbeleid is geen doel op zich maar helpt de gemeente om haar ruimtelijk beleid te realiseren. De Nota Grondbeleid geeft de instrumenten die de gemeente kan gebruiken bij het vervullen van haar ambities op de verschillende beleidsterreinen zoals vastgelegd in de gemeentelijke structuurvisie, het Visiedocument Krachtig Verbonden 2021. De mate waarin de gemeente sturing wil geven aan het bereiken van deze ambities bepaalt of de gemeente kiest voor een meer passief of een meer actief grondbeleid. Bij passief grondbeleid beperkt de gemeente zich tot haar overheidstaak. Ze stelt de ruimtelijke kaders op en maakt afspraken met de ontwikkelende partij over gemaakte kosten en vereveningsbijdragen. Bij actief grondbeleid neemt de gemeente de rol van de ontwikkelaar over zodat maximaal kan worden gestuurd op welke ontwikkelingen waar en wanneer gewenst zijn. ›

Grondbeleid is een middel om bestuurlijke doelen te realiseren, meer bepaald het geheel van hulpmiddelen (instrumenten - voorkeursrecht gemeenten, onteigening, kostenverhaal Wro etc.) dat in onderlinge samenhang wordt ingezet om bestuurlijke doelen op het gebied van de ruimtelijke ordening te realiseren.

De vorige Nota Grondbeleid 2015-2020 is vastgesteld door de gemeenteraad op 25 februari 2016. De Nota Grondbeleid 2021 is een actualisatie van voornoemde nota. Op één onderdeel wordt de nota specifiek gewijzigd ten opzichte van de vorige nota en dat is de wijze van grondprijsbepaling voor bedrijventerreinen. Deze prijsbepaling vond eerder plaats op basis van de vergelijkingswaarde-methode (vergelijking met de gehanteerde prijzen in omliggende gemeenten). In 2019 heeft de gemeenteraad de keuze gemaakt om de prijzen te bepalen op basis van de reële marktwaarde (wat is een koper bereid om te betalen). Daarnaast zijn sinds de vaststelling van de vorige Nota Grondbeleid twee belangrijke documenten vastgesteld / in werking getreden die eveneens leiden tot de herziening van de Nota Grondbeleid. Dit zijn: ➜ Het Visiedocument Krachtig Verbonden 2021 Op 25 februari 2021 is het Visiedocument Krachtig Verbonden 2021 vastgesteld, hierna “het Visiedocument”. Het Visiedocument biedt een samenhangend beleidskader waarbinnen de (ruimtelijke) keuzes voor de toekomst van Sluis worden gemaakt. Het Visiedocument biedt tevens de kapstok voor het vragen van fondsbijdragen als bijdrage in bovenplanse voorzieningen of aan ruimtelijke ontwikkelingen. De ruimtelijke beleidsdoelstellingen uit het Visiedocument zijn in deze herziene Nota Grondbeleid nader uitgewerkt.

Het Visiedocument vormt de gemeentelijke structuurvisie als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening. Het grondbeleid is één van de bouwstenen voor de nieuwe Omgevingsvisie. De inhoud van de Omgevingswet zal gevolgen hebben voor het grondbeleid. Zolang niet bekend is hoe de Omgevingswet eruit gaat zien betreffende het grondbeleid, is het niet mogelijk om hierop al te anticiperen in deze Nota Grondbeleid. Mocht de Omgevingswet en/of andere ontwikkelingen aanleiding geven tot aanpassing van het grondbeleid, dan zal hierover separaat worden geadviseerd of zal herziening van deze nota plaatsvinden. ➜ Notitie “Grondbeleid in begroting en jaarstukken” (2019) van de Commissie BBV De notitie van de commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten) geeft richtlijnen voor het gemeentelijk grondbeleid. Deze notitie vervangt de Notitie Grondexploitaties 2016. De nieuwe notitie kent vooral verduidelijkingen ten opzichte van de notitie uit 2016 en niet zozeer verzwaringen. Ook wordt in de nieuwe notitie meer aandacht besteed aan de informatiebehoefte voor de raad.

5

In de Nota Grondbeleid staat aangegeven welke vorm van grondbeleid de gemeente voorstaat en welke instrumenten het zal inzetten om het ruimtelijk beleid tot uitvoering te brengen. De gemeenteraad en het college hebben hierin elk hun eigen rol. De kaderstellende en controlerende rol zijn expliciet neergelegd bij de gemeenteraad. De Nota Grondbeleid is een belangrijk instrument van de kaderstellende rol. De controlerende rol voert de raad uit op basis van informatieverschaffing door het college (en de organisatie). Het college beschikt over uitgebreide taken en verantwoordelijkheden voor de uitvoering van het grondbeleid en legt verantwoording af aan de raad over de uitgaven en de daarmee behaalde resultaten.

6

2.

Doel en inhoud Nota Grondbeleid

2.1.

Doelstelling (nota) grondbeleid

Grondbeleid heeft een belangrijke functie in het zeker stellen van de financieel-economische uitvoerbaarheid van ontwikkelingen. Grondbeleid kent drie niveaus: • • •

Strategisch: welke rol wil de gemeente spelen op de grond- en vastgoedmarkt; Tactisch: welke keuzes en afwegingen kan de gemeente maken bij de toepassing van instrumenten; Operationeel: welke instrumenten, middelen en menskracht worden er ingezet.

De Nota Grondbeleid heeft drie doelen: • • •

Sturen: de nota geeft eenduidige kaders. Met dit beleidskader kan de gemeente een samenhangend, strategisch en daardoor effectief grondbeleid voeren; Faciliteren: de nota geeft concrete juridische en financiële instrumenten voor het bepalen van strategieën om de (ruimtelijke) doelstellingen van de gemeente te ondersteunen en te realiseren; Informeren: het BBV verplicht gemeenten sinds 2004 bij de begroting en het jaarverslag een programmaplan/verantwoording op te stellen met daarin een paragraaf over het grondbeleid. Na vaststelling van de Nota Grondbeleid kan in de Paragraaf Grondbeleid in de begroting en de jaarrekening een goede koppeling gelegd worden met de wijze van uitvoering van het grondbeleid door de gemeente aan de hand van de gestelde beleidskaders. De nota bevat – samen met de Paragraaf Grondbeleid - informatie over alle aspecten van grondbeleid om zo transparant beleid te maken zowel naar de interne organisatie toe als naar extern.

2.2.

Wettelijke kaders

De mogelijkheden en beperkingen van grondbeleid worden ingekaderd door regelgeving en reeds vastgesteld beleid, vooral van andere overheden. Ons eigen vastgesteld beleid schept ook kaders, zij het dat deze weer gewijzigd kunnen worden. Hieronder worden de relevante wettelijke kaders behandeld. ➜ Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) Provincies en gemeenten stellen ieder jaar begrotings- en verantwoordingsstukken op. Dit is wettelijk vastgesteld. Deze documenten moeten voldoen aan bepaalde regels, die vanaf begrotingsjaar 2004 zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). De commissie BBV houdt er toezicht op dat gemeenten hun documenten opstellen zoals dit is beschreven in de BBV. Deze regels zijn vastgelegd om meer transparantie te bieden bij het opstellen van de begrotings- en verantwoordingsstukken. (Zie verder onder 2.3.). Uitgangspunt van het BBV is dat de begroting en jaarstukken allereerst voldoen aan de informatiebehoefte van de gemeenteraad. Dit vanwege het budgetrecht dat een van de belangrijkste rechten van de gemeenteraad is. Het budgetrecht van de raad houdt in dat het college in principe alleen uitgaven kan doen en verplichtingen kan aangaan na toestemming ofwel autorisatie van de raad. Met het vaststellen van de gemeentelijke begroting geeft de raad het college deze toestemming.

➜ De Wet op de Vennootschapsbelasting Overheidslichamen zijn als gevolg van een wetswijziging met ingang van 1 januari 2016 belastingplichtig voor de vennootschapsbelasting (hierna: ‘vpb’), voor zover zij een onderneming in fiscale zin drijven.

7

Deze wetswijziging is ingevoerd, omdat de voormalige wetgeving in de visie van de Europese Commissie elementen van staatssteun bevatte. Doelstelling van de huidige regeling is om een gelijk speelveld te creëren tussen overheidsondernemingen en private ondernemingen. De vpb-plicht geldt voor alle commerciële en niet-commerciële activiteiten waarmee door de gemeente in concurrentie wordt getreden. Relevant voor deze Nota Grondbeleid zijn de clusters Vastgoed en Grondexploitaties. Beide clusters betreffen activiteiten die in basis te kwalificeren zijn als Vpb-plichtig. Bij het cluster Vastgoed dient per object de omschrijving, de huurinkomsten en fiscaal toerekenbare kosten te worden aangegeven. De waardering van het vastgoed dient plaats te vinden tegen de waarde in het economisch verkeer oftewel de marktwaarde. Door middel van de bestemming van de betreffende vastgoedobjecten op 1 januari 2016 kan de gemeente zelf enigszins sturen op de waarde, maar de marktwaarde van een object op 1 januari 2016 is in beginsel een objectief vast te stellen gegeven. Deze marktwaarde dient door een taxatie bepaald te worden. Boekwaardes of in het verleden betaalde koopprijzen door de gemeente zijn in dit verband niet relevant. Bij het cluster Grondexploitaties gaat het dan om de lopende actieve grondexploitaties.

Van belang is of er sprake is van een geobjectiveerd winstoogmerk; in dat geval is er eveneens sprake van een vpb-plicht. Voor de gemeentelijke grondexploitaties is reeds geoordeeld dat de lopende exploitaties een sterk negatief resultaat kennen waarmee de gemeente buiten de vpb-plicht blijft. ➜ De Wet Markt en Overheid Gemeenten die economische activiteiten verrichten moeten zich houden aan de gedragsregels Markt en Overheid die zijn opgenomen in de Mededingingswet. Deze regels betreffen een aanvulling op de Europese mededingingsregels. De Wet Markt en Overheid (Wet M en O) is op 1 juli 2012 in werking getreden. Sinds 1 juli 2014 geldt deze wet zowel voor bestaande activiteiten als voor nieuwe activiteiten. De bedoeling van de wet is, om ondernemers de instrumenten te geven om zich tegen oneerlijke concurrentie/ steunmaatregelen door de overheid te verzetten. De Wet M en O bevat vier gedragsregels die het gelijke speelveld tussen overheden en ondernemingen beogen te creëren: • • • •

Integrale kostendoorberekening: overheden moeten ten minste de integrale kosten van hun goederen of diensten in hun tarieven doorberekenen. Bevoordelingverbod: overheden mogen hun eigen overheidsbedrijven niet bevoordelen ten opzichte van concurrerende bedrijven. Gegevensgebruik: overheden mogen de gegevens die ze vanuit hun publieke taak verkrijgen niet gebruiken voor economische activiteiten die niet dienen ter uitvoering van de publieke taak. Dit verbod geldt niet als andere overheidsorganisaties of bedrijven ook over de gegevens kunnen beschikken. Functiescheiding: als een overheid op een bepaald terrein een bestuurlijke (bijvoorbeeld toetsende) rol heeft voor bepaalde economische activiteiten en ook zelf die economische activiteiten uitvoert, mogen niet dezelfde personen betrokken zijn bij de uitoefening van de bestuurlijke bevoegdheid en bij het verrichten van de economische activiteiten van de overheidsorganisatie.

De wet kent een aantal uitzonderingen. Eén van die uitzonderingen is dat de wet niet van toepassing is als de gemeenteraad gemotiveerd besluit dat bepaalde economische activiteiten in het algemeen belang plaatsvinden. Dat algemeen belang is er niet, indien de markt zelf voorziet in het aanbod van de desbetreffende goederen of diensten. Evenmin wordt als algemeen belang aangemerkt het eigen financieel of economisch belang. Er moet dus sprake zijn van een breder belang als volksgezondheid, maatschappelijke zorg en welzijn, culturele activiteiten, ruimtelijke ordening en veiligheid. Bij het vaststellen dat economische activiteiten in het algemeen belang plaatsvinden moet in de motivering onder meer worden aangegeven dat er een afweging heeft plaatsgevonden tussen het algemeen belang en de belangen van mogelijke derden.

8

Op 25 juni 2014 heeft de raad van de gemeente Sluis een aantal taken vastgesteld waarbij het algemeen belang aanleiding vormt om niet aan de bepalingen van de Wet M en O te voldoen. Deze taken zijn: • • • • •

in gebruik geven van, verhuur en exploitatie van sportaccommodaties verhuur maatschappelijk vastgoed gemeentelijke begraafplaatsen facilitaire dienstverlening bij evenementen tarieven gemeentelijke parkeerterreinen

Bij voornoemde taken is omwille van het algemeen belang geen sprake van een integrale kostendoorberekening in de gehanteerde tarieven. De uitbreiding van woningbouw en bedrijventerreinen en de exploitatie van woningen dienen plaats te vinden in overeenstemming met de gedragsregels. Dit houdt in dat voor kavels marktconforme prijzen en voor de verhuur van niet-maatschappelijk vastgoed marktconforme huurprijzen moeten worden gehanteerd. ➜ Regels staatssteun Decentrale overheden die steun willen verlenen, moeten goed kijken naar de regels voor staatssteun. Vanwege de mogelijke verstoring van de mededinging op de Europese markt, is staatssteun in principe verboden. Er gelden echter vele uitzonderingen op het staatssteunverbod. De EU wil gelijke concurrentievoorwaarden scheppen voor alle ondernemingen op de interne markt. Controle op overheids- of staatssteun aan ondernemingen is dan ook één van de belangrijkste onderdelen van het Europese mededingingsbeleid. De staatssteunregels zijn neergelegd in de artikelen 107, 108 en 109 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Bij het verlenen van steun moeten decentrale overheden deze bepalingen in acht nemen. Staatssteun is in principe verboden (art. 107 lid 1 VWEU), omdat hiermee de mededinging op de Europese markt kan worden verstoord.

Een maatregel levert pas staatssteun op als er aan alle voorwaarden van de cumulatieve criteria van het staatssteunverbod wordt voldaan. Cumulatief wil zeggen dat er aan alle voorwaarden moet worden voldaan alvorens er sprake is van staatssteun. Om te beoordelen of er sprake is van staatssteun, worden de volgende cumulatieve criteria gehanteerd (art. 107 lid 1 VWEU): • • • • •

de steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht; de steun wordt door staatsmiddelen bekostigd; deze staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit); de maatregel is selectief: het geldt voor één of enkele ondernemingen, een specifieke sector/regio; de maatregel vervalst de mededinging (in potentie) en (dreigt te) leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU.

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in december 2016 de Handreiking Staatssteun voor de overheid gepubliceerd. Deze handreiking beschrijft stapsgewijs op welke wijze uitgesloten kan worden dat een grondtransactie staatssteunelementen bevat en indien dit wel het geval is, onder welke voorwaarden sprake kan zijn van toelaatbare steun al dan niet na een voorafgaand onderzoek door de Europese Commissie. ➜ Aanbestedingswet Een inkoopopdracht van de overheid heet een aanbesteding. De overheid moet zich aan bepaalde regels houden bij aanbestedingen. Door deze regels kopen overheden integer in.

9

En ze krijgen de beste kwaliteit voor een zo goed mogelijke prijs. Ondernemers krijgen door de regels een eerlijke kans om een overheidsopdracht te winnen. De regels staan in de Aanbestedingswet 2012. Overheden moeten zich bij een aanbestedingsprocedure aan de volgende uitgangspunten houden: • • • •

Overheden moeten bedrijven dezelfde kansen geven op opdrachten. Zonder te letten op het land waar ze vandaan komen (dit heet het non-discriminatiebeginsel). Overheden moeten alle bedrijven die kans maken op naar een opdracht hetzelfde behandelen (dit heet het gelijkheidsbeginsel). Overheden moeten duidelijke informatie aan ondernemers geven over de aanbesteding (dit heet het transparantiebeginsel). Overheden moeten eisen stellen die in verhouding staan tot de opdracht en de grootte daarvan (dit heet het proportionaliteitsbeginsel).

Overheden schrijven aanbestedingen uit voor: • • •

Werken Bijvoorbeeld bouwkundige en civieltechnische werken. Hieronder vallen de bouw van een brug, een kantoorgebouw of de aanleg van een weg. Leveringen Hieronder vallen aankoop, huur, lease en huurkoop van producten. Diensten Hieronder vallen alle inkopen die niet onder ‘werken’ of ‘leveringen’ vallen. Denk bijvoorbeeld aan schoonmaakdiensten of de beveiliging van kantoren.

De prijs van een opdracht bepaalt: • •

welke soort aanbestedingsprocedure de overheid moet kiezen. en of de overheid de opdracht nationaal of internationaal aanbesteedt.

Op 17 december 2019 is het “Inkoop- en Aanbestedingsbeleid Zeeuws-Vlaanderen 2020” vastgesteld. Dit beleid is in samenwerking met de gemeenten Hulst en Terneuzen opgesteld en is van toepassing voor alle Zeeuws-Vlaamse gemeenten. Het betreft een actualisatie van het uit 2013 daterende beleid, met name op het gebied van Maatschappelijk Verantwoord Inkopen en gewijzigde wetgeving en jurisprudentie. Het beleidskader Zeeuwse samenwerking Social Return on Investment (SROI) maakt integraal onderdeel uit van dit beleid. ➜ De Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Afdeling Grondexploitatie De ruimtelijke plannen die bepalen hoe Nederland er in de toekomst uit zal zien, vinden thans nog hun basis in de Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals op 1 juli 2008 in werking getreden. Voor de gemeente zijn de belangrijkste planningsinstrumenten het bestemmingsplan en de structuurvisie. Het bestemmingsplan biedt de wettelijke basis voor de inzet van de grondbeleidsinstrumenten als kostenverhaal, voorkeursrechten en onteigening. De Wro bepaalt dat rijk, provincie en gemeente(raad) voor hun grondgebied een structuurvisie moeten vaststellen, waarin de hoofdlijnen van een integrale ruimtelijke ontwikkeling worden vastgelegd. Een structuurvisie verwoordt tevens de wijze waarop de raad zich voorstelt de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling te (laten) verwezenlijken.

Behalve richtinggevend voor het ruimtelijke beleid kan een structuurvisie ook een juridische basis zijn voor het vragen van bovenplanse vereveningsbijdragen/ bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Het Visiedocument Krachtig Verbonden 2021 is de gemeentelijke structuurvisie. Het instrumentarium in de Afdeling Grondexploitatie van de Wro maakt kostenverhaal mogelijk via een privaatrechtelijke overeenkomst (de zogenoemde anterieure overeenkomst) of via het exploitatieplan en de omgevingsvergunning.

10

Daarnaast biedt de Afdeling Grondexploitatie de mogelijkheid locatie-eisen te stellen en specifieke locaties aan te wijzen voor de realisatie van sociale woningbouw, middenhuur en (collectief ) particulier opdrachtgeverschap. Uitgangspunt van de wet is dat de gemeente kostenverhaal moet toepassen. De Wro gaat ervan uit dat partijen eerst onderhandelen. Als deze onderhandelingen niet leiden tot een anterieure overeenkomst, biedt de wet een publiekrechtelijke stok achter de deur voor locatie-eisen en kostenverhaal middels een exploitatieplan. In de praktijk blijkt overigens dat naar schatting in meer dan 90% van de ruimtelijke ontwikkelingen de anterieure overeenkomst wordt gebruikt voor het kostenverhaal en niet het exploitatieplan. Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet komt de Wro te vervallen. In de Omgevingswet wordt het kostenverhaal geregeld in de afdelingen 13.6 en 13.7. In grote lijnen blijft de insteek voor het kostenverhaal hetzelfde. ➜ De Crisis- en herstelwet De Crisis- en herstelwet (Chw, 2010) is bedoeld om bouwprojecten sneller uit te kunnen voeren en daarmee de crisis tegen te gaan. De Eerste Kamer stemde er in 2013 mee in om de wet ook na 2014 te laten gelden. Het besluit zorgt ervoor dat een aantal regelingen voor bouwprojecten in de toekomst in stand blijft, waardoor ze meer zekerheid hebben.

In het najaar van 2014 is het laatste deel van de wet in werking getreden. Dit deel maakt onder meer het tijdelijk gebruik van gronden en panden eenvoudiger en verruimt de termijn (van 5 naar 10 jaar). De Crisis- en herstelwet blijft van kracht tot de Omgevingswet in werking treedt. De Omgevingswet zal meerdere wetten vervangen, waardoor het omgevingsrecht fundamenteel wijzigt. Ook de Crisis- en herstelwet is daardoor dan niet meer nodig. ➜ De Omgevingswet en de Aanvullingswet grondeigendom Naar verwachting treedt per 1 januari 2022 de Omgevingswet in werking. De Omgevingswet integreert 26 wetten op het gebied van de fysieke omgeving in één wet. De Omgevingswet heeft betrekking op de gehele fysieke omgeving en zal het nieuwe wettelijk kader vormen voor onderwerpen als bodem, geluid, lucht, milieu, waterbeheer, ruimtelijke ordening, monumentenzorg en natuur. Daarnaast zijn er vier Algemene Maatregelen van Bestuur (in plaats van 117) opgesteld en circa tien ministeriële regelingen (in plaats van 120). De stelselherziening Omgevingswet kent vier doelstellingen: • • • •

Bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving. Vergroten van bestuurlijke afwegingsruimte voor de fysieke leefomgeving. Vergroten van inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak van het Omgevingsrecht. Versnellen van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

Belangrijke instrumenten voor gemeenten onder de Omgevingswet worden de Omgevingsvisie, het omgevingsplan en het projectbesluit. ➜ Wet VET (Voortgang Energietransitie) Vanaf 1 juli 2018 krijgt nieuwbouw met een kleinverbruikersaansluiting geen gasaansluiting meer. Dit betekent dat er meer elektriciteit verbruikt zal moeten worden wat op termijn zal leiden tot meer verzwaringen in het elektriciteitsnetwerk. Dit kan leiden tot extra beslag op beschikbare ruimte rondom verdeelstations en trafokasten en extra verstoringen van het landschap.

11

2.3.

Onderdelen Paragraaf grondbeleid en Nota grondbeleid

Het BBV verplicht gemeenten sinds 2004 bij de begroting en het jaarverslag een programmaplan/verantwoording op te stellen met daarin een paragraaf over het grondbeleid (de Paragraaf Grondbeleid). Volgens artikel 16 BBV moet de Paragraaf Grondbeleid ten minste de volgende onderwerpen bevatten: 1. 2. 3. 4. 5.

Een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting. Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert. Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie. Een onderbouwing van de geraamde winstneming. De beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken.

De wijze waarop vorm wordt gegeven aan deze onderwerpen in de Paragraaf Grondbeleid is vormvrij. De gemeente kan ook kiezen voor een afzonderlijke Nota Grondbeleid. Indien er een actuele Nota Grondbeleid is, krijgt de Paragraaf Grondbeleid meer een samenvattend karakter die wel zelfstandig leesbaar moet blijven (zie verder paragraaf 7.1).

2.4.

Nota grondbeleid en dualisme

De invoering van het dualisme in 2002 heeft geleid tot een duidelijke taakverdeling enverdeling van verantwoordelijkheden tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. Ook naar het grondbeleid toe vertaalt zich deze verdeling. De raad stuurt op hoofdlijnen en stelt de kaders en het college voert het beleid uit binnen de gestelde kaders. De raad controleert vervolgens in hoeverre de uitvoering van het grondbeleid door het college binnen de vastgestelde kaders heeft plaatsgevonden. In onderstaand schema is de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling nader uitgewerkt:

Taak

Orgaan

Instrument

Kaders stellen

Gemeenteraad

• •

Nota Grondbeleid Paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening

Uitvoeren

College B&W

• • •

Gronduitgifte Aankopen Sluiten van (zakelijke) overeenkomsten

Toetsen

Gemeenteraad

• • • •

Begroting Jaarrekening Kadernota Bestuursrapportages

12

3.

Ruimtelijke visie en beleid

De basis voor de uitvoering van ruimtelijke plannen ligt bij het vormen van ruimtelijk beleid. Grondbeleid is een belangrijk instrument voor verwezenlijking van dat ruimtelijk beleid, zowel ten aanzien van volkshuisvesting, economische ontwikkeling en openbare ruimte, als voor infrastructuur, recreatie en natuur. Ruimtelijk beleid is de visie van een gemeente op de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen: waar worden welke woningen gebouwd, waar wordt welke bedrijvigheid beoogd en welke voorzieningen zijn nodig. Sociaalmaatschappelijke voorzieningen completeren de ruimtelijk-planologische visie, maar ook groen en water moeten als ruimtelijke functies worden ingepast. Het economisch beleid van de gemeente richt zich op het creëren of behouden van werkgelegenheid. Dit vertaalt zich ruimtelijk naar de (her)ontwikkeling van bijvoorbeeld bedrijventerreinen, toeristische voorzieningen of horeca. Bij dit alles behoren infrastructurele voorzieningen en andere openbare voorzieningen. Iedere raadsperiode wordt door de coalitiepartijen een coalitieprogramma vastgesteld waarin de missie van de coalitie wordt beschreven. De uitgangspunten uit het Coalitieakkoord “Dynamisch, continuerend en grensverleggend” voor de periode 2018-2022 zijn mede bepalend voor het in die periode te voeren beleid. Daarnaast wordt het ruimtelijk beleid neergelegd in één of meerdere structuurvisies.

Maar ook economische visies, detailhandelsstructuurvisies, bedrijventerreinenvisies etc. kunnen relevant zijn voor de ruimtelijke ontwikkeling van een gemeente en het daarbij behorend grondbeleid. De gemeente Sluis kent meerdere beleidsdocumenten, gericht op een specifiek beleidsveld. De genoemde beleidsuitgangspunten zijn overgenomen in de gemeentelijke structuurvisie: het Visiedocument Krachtig Verbonden 2021. Het Visiedocument geeft een integrale visie op de gemeente Sluis weer. Het bevat de hoofdlijnen van nieuwe ontwikkelingen en de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren beleid. Op basis van het Visiedocument Krachtig Verbonden 2021 zijn onderstaand per beleidsveld de ruimtelijke beleidsdoelen geformuleerd.

3.1. • • •

• • • •

Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing

We gaan terughoudend om met extra bebouwing in met name ons kustgebied om de eigenheid en authenticiteit van onze streek te bewaken. Dit conform de Zeeuwse Kustvisie. Uit oogpunt van het algemeen belang, zoals leefbaarheid, gaan we actief sturen op de ontwikkeling van de permanente woningmarkt. Daarbij hanteren we de volgende woonmilieus: centrum-dorps, dorps en landelijk. We maken het aanbod van de woningvoorraad passend op de vraag waarbij we rekening houden met duurzaamheid, toegankelijkheid en zorggeschiktheid. Rond 2030, maar vóór 2040 moet er een balans zijn tussen de kwalitatieve en kwantitatieve woningvoorraad dus de vraag naar (een bepaald type) woningen moet dan in overeenstemming zijn met het aanbod. Het gaat daarbij om woningen die nodig zijn om ook in de toekomst de inwoners van Sluis passend te kunnen huisvesten (inclusief starters, gezinnen, nieuwe migranten, arbeidskrachten en hun gezinnen). In het passend maken van het aanbod houden we tevens rekening met duurzaamheid, toegankelijkheid en zorggeschiktheid. Wij willen bereiken dat het voor iedereen goed, betaalbaar en duurzaam wonen en leven is in onze kernen, daarbij hoort voldoende betaalbare woonruimte voor elke categorie, van jong tot oud, van arm tot rijk. We hanteren een positieve grondhouding ten aanzien van het herbestemmen van cultureel erfgoed.

We verminderen het aantal gemeentelijke accommodaties door voorzieningen te clusteren (gezamenlijk gebruik van gemeentelijke accommodaties). We staan geen permanente bewoning toe op recreatieparken.

13

3.2. • • • • • • • • • • • •

We werken in samenwerking met overheden, natuurorganisaties en de agrarische sector aan goed waterbeheer, waaronder waterberging. De nadruk dient in de toekomst te liggen op verdere ontwikkeling en verbinding van bestaande natuurgebieden/waterpartijen. Er worden geen volledig nieuwe (recreatie)natuurgebieden ontwikkeld. Mocht grondverwerving toch noodzakelijk zijn dan dient vrijwillige grondverwerving een voorwaarde te zijn. Natuurgebieden in onze gemeente dienen openbaar toegankelijker, beleefbaarder en goed onderhouden te zijn. Hierover dienen afspraken te worden gemaakt met de natuurbeheerder. In overleg met grondbeheerders kan gekeken worden om binnen de bestemming ‘Agrarisch’ afspraken te maken voor aanleg van bijvoorbeeld grasweides, waterputten, bloemenweides e.d. Het karakteristieke landschap dient behouden te blijven en versterkt te worden waarbij een natuurlijk evenwicht zal zijn tussen de mogelijkheden voor activiteiten in het buitengebied en de specifieke kernkwaliteiten. Opwekking van duurzame energie op land in het buitengebied moet zo min mogelijk een verstoring van het landschap met zich meebrengen. We realiseren een infrastructuur die bijdraagt aan de transitie naar duurzame mobiliteitsvormen. Concreet betekent dit voor de kortere termijn een richtinggevende visie ten aanzien van locaties en hoeveelheden laadpalen.

De gevolgen van klimaatverandering moeten zo goed mogelijk opgevangen worden binnen het landschap waarbij de overlast minimaal dient te zijn. We leveren een bijdrage aan de instandhouding en versterking van de biodiversiteit. Voor de realisatie van zonneparken blijft de zonneladder (voorkeursvolgorde bij het toestaan van zonneparken) het gemeentelijk uitgangspunt. Dat betekent dat landbouw- en natuurgronden ontzien worden en zon op het dak wordt gestimuleerd. De potentiele zoeklocatie voor grootschalige opwek van duurzame energie ligt rondom het hoofdverdeelstation van Oostburg. We sluiten aan bij het provinciale beleid inzake tiphoogtes van kleine windturbines.

3.3. • • •

• • • • • • •

Verkeer en vervoer

We geven uitvoering aan GGA-projecten in het kustgebied en het achterland (GGA staat voor gebiedsgerichte aanpak). Samen met de andere wegbeheerders en belanghebbenden maken we duidelijke keuzes. We stemmen het parkeerbeleid aan de kust af op de slagenstructuur. We willen geen knip in de zeeweg langs de kust. Inwoners en bezoekers moeten gebruik kunnen maken van een ononderbroken kustweg voor tweerichtingsverkeer voor alle vormen van mobiliteit tussen Cadzand-Bad en Breskens.

3.4. •

Natuur, landschap en duurzaamheid

Bedrijfsinfrastructuur

We zetten verdere stappen tot het weg bestemmen van (delen van) de nog uit te geven particuliere bedrijventerreinen. We stimuleren landschappelijke inpassing van bestaande bedrijventerreinen. We zetten in op uitbreiding van het bedrijventerrein in Eede met 2,5 hectare. We bieden de mogelijkheid tot realisatie van zonneparken op de bedrijventerreinen. Detailhandel is voorbehouden voor de centrumgebieden. Vestiging van kleinschalig particuliere detailhandel en hobbymatige activiteiten blijven mogelijk op de bedrijventerreinen. We nemen een sturende rol om winkelgebieden sterker en compacter te maken. We stimuleren de realisatie van Nieuwe Economische Dragers, rekening houdend met de verblijfsrecreatieparadox en de impact op het landschap. De nieuwvestiging van intensieve veehouderijen is in de gehele gemeente Sluis niet toegestaan.

14

3.5. • • • • • •

Het aanbod van recreatieve overnachtingsmogelijkheden moet aansluiten bij de vraag; kwaliteit is hierbij leidend in plaats van kwantiteit. Er moet sprake zijn van een passende vereveningsregeling (rood-voor-groen), waarbij recreatieondernemers die uitbreiden evenredig bijdragen aan voorzieningen elders en die hen niet belemmert te investeren in kwaliteit. We bewerkstelligen spreiding van bezoekers over kust en achterland door de aantrekkelijkheid van het achterland te vergroten. We bewerkstelligen behoud, en waar nodig verbetering en uitbreiding, van kwalitatief volwaardige (recreatieve) routes en optimalisering van beheer en onderhoud. Een breder cultureel aanbod, gericht op meerdere doelgroepen Het behoud van het cultureel erfgoed, zowel het gebouwde als het archeologische en het landschappelijke erfgoed.

3.6. • • •

•

Onderwijs, sport en culturele voorzieningen

Een duurzame (toekomstbestendige), betaalbare en bereikbare onderwijsinfrastructuur. Behoud van een goede binnensportaccommodatie in de vijf grootste kernen. Deze accommodaties krijgen ook een functie voor de omliggende kernen. Er dient evenwicht te zijn in vraag en aanbod van voorzieningen waarbij functioneel, doelmatig, toegankelijk en betaalbaar de kaders zijn. Voorzieningen dienen daarbij voor eenieder bereikbaar te zijn.

3.7. •

Recreatie, toerisme en cultuur

Zorg en (sociaal) maatschappelijke voorzieningen

We concentreren zorggeschikte woningen in twee kernen, om doelmatig en efficiënt zorg aan huis te kunnen leveren en ontvangen. Woonzorgzones dragen bij aan het langer zelfstandig wonen. Er dient evenwicht te zijn in vraag en aanbod van voorzieningen waarbij functioneel, doelmatig, toegankelijk en betaalbaar de kaders zijn. De wens is één ontmoetingsplek per kern en in de vijf grootste kernen een clustering van maatschappelijke voorzieningen in een multifunctioneel centrum.

15

4.

Vormen van grondbeleid

Om te komen tot ontwikkeling van gronden zijn er verschillende mogelijkheden met betrekking tot de te voeren vorm van grondbeleid. Aspecten die bij deze afweging een belangrijke rol spelen zijn de grondpositie en de acceptatie van risico’s. Er zijn op hoofdlijnen twee vormen van grondbeleid te onderscheiden, actief en passief. Passief grondbeleid wordt ook wel faciliterend grondbeleid genoemd.

4.1.

Actief grondbeleid

Bij actief grondbeleid heeft de gemeente een initiërende en actieve rol en heeft zij de regie in eigen handen. Een gemeente die een actief grondbeleid voert bij het ontwikkelen van locaties, verwerft en verkoopt zelf de gronden. De gemeente draagt zorg voor het bouw- en woonrijp maken, het inrichten van de openbare ruimte en het aanleggen van de infrastructuur. De bouwrijpe gronden worden uiteindelijk door de gemeente aan derden uitgegeven die vervolgens zorg dragen voor de bouw van het vastgoed. Bij actief grondbeleid wordt voor de ontwikkeling een grondexploitatie opgesteld die wordt vastgesteld door de gemeenteraad. De grondexploitatie bestaat uit een overzicht van kosten en opbrengsten van de productie van bouwrijpe en woonrijpe grond, uitgezet in de tijd (fasering), rekening houdend met kosten- en opbrengstenstijgingen en rentetoerekening. De inkomsten uit gronduitgifte gelden als de belangrijkste bron van opbrengsten van de grondexploitatie. Het saldo van de kosten en de opbrengsten per locatie is het resultaat van een grondexploitatie. Dit saldo kan zowel positief zijn (opbrengsten hoger dan de kosten), alsook negatief zijn (opbrengsten lager dan de kosten). De gemeente draagt het volledige risico van de grondexploitatie.

Met andere woorden: de regie en het volledige risico van de planrealisatie liggen volledig bij de gemeente, maar daar tegenover ook de volledige exploitatiewinst. Actief grondbeleid ziet dus toe op het actief transformeren van gronden met het doel om deze aan derden uit te geven die vervolgens zorg dragen voor de bebouwing ervan. Investeringen die de gemeente doet in het kader van de aanleg van wegen of de realisatie van een multifunctioneel centrum hebben een ander doel. Daarbij is geen sprake van grondtransformatie met daarop volgend de uitgifte van bouwrijpe grond en dus geen actief grondbeleid. Het voeren van een actief grondbeleid kent voor- en nadelen. De belangrijkste voordelen zijn: • • •

De gemeente heeft het gehele proces van verwerving tot uitgifte van de bouwkavel zelf in de hand. De gemaakte kosten worden gedekt uit de opbrengsten. Wanneer de opbrengsten de kosten overschrijden, is de gemaakte winst voor de gemeente. De gemeente kan de fasering en de invulling zelf bepalen.

Het nadeel van een actief grondbeleid is dat de risico’s van de planrealisering volledig bij de gemeente berusten, zoals bijvoorbeeld hogere aankoopkosten, onvoorziene saneringskosten of het niet kunnen verkopen (of in erfpacht uitegeven) van bouwrijpe kavels (renteverlies). Maar ook een beperkte marktkennis of het ontbreken van benodigde menskracht kunnen risico’s vormen bij de toepassing van actief grondbeleid. Voor actief grondbeleid wordt gekozen als: • • •

Een sterke regierol belangrijk is om publieke doelen te behalen. Een locatie een belangrijke strategische positie heeft voor het beleid. Een locatie een laag risicoprofiel heeft en potentieel winstgevend is.

›

Bij actief grondbeleid is de sturing door de gemeente maximaal maar zijn de risico’s hoog.

16

4.2.

Passief of faciliterend grondbeleid

Bij passief grondbeleid wordt de gemeente gedurende het proces van planvorming en uitvoering geen eigenaar van de gronden. De gemeente laat de grondverwerving en gronduitgifte over aan andere partijen (particulieren, ontwikkelaars, bouwers, beleggers, en dergelijke). De invloed van de gemeente op de toekomstige bestemming en de inrichting van de grond loopt dan ook niet via het grondeigendom, maar via het bestemmingsplan. Het verhalen van de gemaakte kosten vindt plaats via de anterieure overeenkomst of een exploitatieplan. Dat is sinds 1 juli 2008 geregeld in de regeling voor grondexploitatie, in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Het grote voordeel van passief grondbeleid is dat de gemeente nagenoeg geen financiële risico’s loopt omdat de ontwikkelingsrisico’s bij de marktpartijen liggen. Het nadeel van passief grondbeleid is dat de gemeente beperkter is in haar sturingsmogelijkheden dan bij actief grondbeleid en minder invloed heeft op de planning en timing van gewenste locatieontwikkelingen. De gehele uitvoering komt immers bij derden (ontwikkelaars) te liggen. Deze ontwikkelingen moeten echter wel passen binnen de door de gemeente vastgestelde beleidskaders. Er is dus ook bij passief grondbeleid altijd een mate van sturing mogelijk vanuit de gemeente. Voor faciliterend grondbeleid wordt gekozen als: • • •

De gemeente geen grondpositie heeft. Het risicoprofiel voor de voorgenomen ontwikkeling hoog is. De opbrengstpotentie laag is.

›

Bij passief grondbeleid is de sturing door de gemeenten minimaal maar zijn de risico’s laag.

4.3.

Publiek Private Samenwerking (PPS)

Naast actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid zijn verschillende mengvormen van publiek-private samenwerking (PPS) mogelijk tussen gemeenten en private ontwikkelaars. PPS is te omschrijven als een juridisch gestructureerde samenwerking tussen een of meer publieke partijen en een of meer marktpartijen op het terrein van de grondexploitatie. Hierbij werken alle partijen vanuit hun eigen doelstellingen aan een gezamenlijk project. Risico’s, kosten en opbrengsten zijn volgens de gekozen PPS-mengvorm verdeeld over de partijen. PPS is in de kern een instrument van actief grondbeleid, maar het markeert de overgang naar faciliterend grondbeleid. De gemeente is initiërend (dus actief ) in het proces, maar tevens faciliterend in relatie tot de private partner. Indien de gemeente over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet met het oog op de verlegging of vermindering van de risico’s. Indien de gemeente niet over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet om alsnog invloed op de ontwikkeling te verkrijgen. In dit laatste geval zal met name de aanleg van openbare voorzieningen als breekijzer fungeren. De meest voorkomende PPS-vormen zijn: • • •

Het concessiemodel. Het coalitiemodel (bouwclaim). Het alliantiemodel (joint venture).

PPS – concessiemodel

In een concessiemodel wordt de gebiedsontwikkeling zoveel mogelijk door marktpartijen uitgevoerd. Aanvankelijk heeft de gemeente het initiatief. Zij regisseert de aanbesteding en definieert vervolgens, veelal samen met de private ontwikkelaar(s), de te leveren output en het kwaliteitsniveau daarvan. Dat kan bijvoorbeeld met het stedenbouwkundig programma van eisen en de kwaliteitsnormen waaraan het openbare terrein moet voldoen.

17

Marktpartijen krijgen zo de ruimte om al in een vroeg stadium mee te denken over de (optimale) wijze waarop de gebiedsontwikkeling gestalte krijgt. De publieke en private partijen verdelen de risico’s van de werkzaamheden op een evenwichtige wijze en leggen deze vast in een concessiecontract. Na ondertekening van het concessiecontract, tijdens de realisatiefase, draagt de gemeente haar taken en bevoegdheden met betrekking tot de aanleg van de publieke voorzieningen over aan de private ontwikkelaar(s): de gemeente verleent hen een concessie. De rol van de overheid is vervolgens toegespitst op het toetsen van onder meer de omvang en kwaliteit van de geleverde output en het afnemen van onderdelen hiervan (bijvoorbeeld het openbaar gebied).

PPS – coalitiemodel (bouwclaim)

In een coalitiemodel verdelen gemeente en private ontwikkelaars vooraf in goed overleg de werkzaamheden, verantwoordelijkheden, zeggenschap en risico’s die bij de ontwikkeling, realisatie, exploitatie en/of beheer van een project behoren. Ze leggen deze vast in een samenwerkingsovereenkomst. Deze vorm van PPS wordt ook wel het bouwclaimmodel genoemd. In een bouwclaim zijn gronden geheel of gedeeltelijk in bezit van marktpartijen. Zij kunnen op een bouwlocatie grond hebben verworven om op termijn bouwvolume te creëren, maar niet met de intentie direct te starten met realisatie. In een bouwclaimmodel verkopen zij de betreffende gronden voor een overeengekomen (acceptabele) prijs aan de gemeente die de grondexploitatie voert. De gemeente betaalt meestal een lagere prijs dan de op dat moment geldende marktwaarde voor deze gronden. Vaak zijn de marktpartijen namelijk niet geïnteresseerd in de grondexploitatie sec, voor zover dit al mogelijk zou zijn gegeven de aanbestedingsregels. In ruil voor het deficit dat marktpartijen met de verkoop aan de gemeente lopen, krijgen zij ontwikkelrechten, ofwel bouwclaims. Deze bouwclaims gelden bijvoorbeeld voor een aantal te bouwen woningen, soms op dezelfde locatie, soms ook elders binnen de gemeente. Nadat de gronden bouwrijp zijn gemaakt, worden de bouwrijpe kavels terug geleverd aan de ontwikkelaar.

Het openbaar gebied blijft achter bij de gemeente. De meerwaarde voor de gemeente zit in het afdekken van het risico door bij de aankoop van de grond reeds prijsafspraken over de gronduitgifte te maken. Er ontstaat grip op de ontwikkeling, omdat in een vroeg stadium gezamenlijke planvorming kan plaatsvinden. Omdat bij een bouwclaim de gemeente het economische risico volledig heeft overgenomen, is zij wel risicodrager als de ontwikkelaar de bouwrijpe kavels niet kan afnemen (zoals in crisistijd het geval was). De gemeente houdt de investering dan in de boekwaarde waar jaarlijks rente aan wordt toegerekend.

PPS – alliantiemodel (joint venture)

Er is sprake van een alliantiemodel wanneer overheid en bedrijfsleven samen voorzieningen ontwikkelen, realiseren, exploiteren en/of beheren vanuit een gezamenlijke risicoacceptatie ten aanzien van (geraamde) kosten en (verwachte) opbrengsten. Het verschil met het coalitiemodel is dat werkzaamheden, verantwoordelijkheden, zeggenschap en risico’s niet onderling worden verdeeld maar worden gedeeld. Meer precies: ze worden overgedragen aan een speciaal hiervoor opgerichte gemeenschappelijke projectorganisatie (zwakke variant) of joint venture (sterke variant) waarin zowel de gemeente als de marktpartijen deelnemen. In dit model hebben de partijen er een gezamenlijk belang bij dat er ontwikkeld wordt. Voor een Publiek Private Samenwerking wordt gekozen als: • •

Er behoefte is om kennis te delen. De gemeente meer sturing wil om haar publieke doelen te realiseren, maar niet (alle) gronden in het plangebied bezit.

›

Bij een PPS is de mate van sturing door de gemeenten afhankelijk van de samenwerkingsvorm. De risico’s zijn gedeeld.

18

4.4.

Initiërend of stimulerend grondbeleid

Naast het opstellen van een structuurvisie kan het voeren van stimulerend grondbeleid met een actieve houding van een gemeente bij gebiedsontwikkeling, de door de markt gewenste duidelijkheid met zich meebrengen. Dus geen afwachtende houding als gemeente, maar initiatief nemen door de doelstellingen te bepalen voor het gewenste ruimtelijk beleid, zowel ten aanzien van volkshuisvesting, economische ontwikkeling en openbare ruimte, als voor infrastructuur, recreatie en natuur. Vervolgens in samenwerking met provincies, corporaties, marktpartijen en burgers locaties aanwijzen om de betreffende doelstellingen te kunnen realiseren. Daarna de gemeentelijke strategie per locatie bepalen (voor zover daarin een keuze gemaakt moet en kan worden) en marktpartijen het vertrouwen geven dat initiatieven zullen worden gesteund, ofwel door een actieve bijdrage ofwel via een meer faciliterende rol ofwel een mixvorm die aansluit bij de doelstellingen. Een voorbeeld hiervan is het faciliteren van een stedelijke herverkaveling. Dit kan worden toegepast indien de bestaande kavelstructuur en eigendomssituatie een goede en snelle uitvoering van de voorgenomen plannen in de weg staat. De gemeente kan dan een grondruil in het plangebied stimuleren (= stedelijke herverkaveling).

Hierbij wordt grondbezit (met verrekening van waardeverschillen) geruild tussen de grondeigenaren om gebiedsontwikkeling mogelijk te maken. De gemeente kan deze stedelijke herverkaveling faciliteren door partijen aan tafel te brengen, de eigendommen in kaart te brengen, te verzoeken een plan te maken en hen warm te maken voor een aanpak. De gemeente faciliteert, eventueel met externe ondersteuning, om partijen ieder een evenredig aandeel in de ontwikkeling te geven. Van belang is dat de gemeente een plan niet oplegt. Dan krijgt ze de partijen niet warm, en ontstaat een afwachtende houding.

4.5.

Situationeel grondbeleid

Daar waar gemeenten in het verleden vaak een duidelijke keuze maakten tussen actief dan wel faciliterend grondbeleid, heeft de term situationeel grondbeleid de afgelopen jaren zijn intrede gedaan. Situationeel grondbeleid houdt in dat een gemeente per ontwikkeling (op projectniveau) beoordeelt of zij een actieve of faciliterende rol gaat vervullen. Dit gaat dus verder dan wat in veel nota’s grondbeleid staat, dat de gemeente ‘in principe uitgaat van faciliterend grondbeleid’ of ‘streeft naar actief grondbeleid’. De vertaling van het grondbeleid naar projectniveau geeft inzicht in de financiële en ruimtelijke haalbaarheid. Zo is het goed denkbaar dat de wensen van de gemeente tot een negatief financieel resultaat kunnen leiden. In dat geval kan de gemeente besluiten het tekort voor haar rekening te nemen, uiteraard zonder dat er sprake mag zijn van staatssteun. Bij maatschappelijk gewenste ontwikkelingen, denk bijvoorbeeld aan de realisatie van sportcomplexen en multifunctionele centra, is dit een zeer wel denkbare optie. Bij andere ontwikkelingen wordt eerder gekeken naar een aanpassing en optimalisatie van het ruimtelijk beleid.

4.6.

Keuze grondbeleid

In de Nota Grondbeleid 2015-2020 heeft de gemeente Sluis ervoor gekozen om met name een faciliterend grondbeleid te voeren waarbij de gemeente naar een zo sterk mogelijke regierol streeft en het kostenverhaal en de vereveningsbijdragen worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst. In incidentele gevallen kon de keuze worden gemaakt voor een actief grondbeleid. Grondverwerving vindt dan pas plaats na een vooraf vastgestelde exploitatieopzet. De strikte tweedeling tussen actief en faciliterend grondbeleid is enigszins achterhaald. Bij vrijwel elke locatieontwikkeling is tegenwoordig sprake van overleg en onderhandelingen tussen de gemeente en marktpartijen. Zelden is het alleen de gemeente of alleen een marktpartij die een gebiedsontwikkeling tot stand brengt als er sprake is van ontwikkelingen die vanuit de gemeente zeer gewenst zijn (bv. bij herstructureringslocaties).

19

In de Nota Grondbeleid 2021 wordt daarom voor de komende jaren gekozen voor situationeel grondbeleid. Dit betekent dat per ontwikkellocatie of project wordt gekeken naar de gewenste vorm van grondbeleid: actief, facilitair of een tussenvorm (samenwerking). Zo kan de gemeente verantwoord en gecontroleerd sturen op de ruimtelijke ambities en doelstellingen. Het is immers niet mogelijk om een algemene strategie te bedenken voor alle locaties. Per locatie spelen veel facetten een rol, zoals grondposities, capaciteit van de gemeente, wens tot regie van de gemeente en de risico’s die de gemeente wil lopen. Daarom moet de gemeente sterk locatie-specifiek kunnen sturen. Situationeel grondbeleid vereist van de gemeentelijke organisatie dat zij keuzes kan overzien en initiëren, zo nodig in samenwerking met marktpartijen. Hoeveel gemeentelijke regie gewenst is op een ontwikkellocatie, wordt voor een belangrijk deel bepaald door de doelstellingen en ambities per locatie. Deze vloeien voort uit het gemeentelijk beleid zoals vastgelegd in o.a. het coalitieakkoord en het Visiedocument. In hoofdstuk 7, paragraaf 2 zijn de locatie-specifieke keuzes voor de in hoofdstuk 3 genoemde ruimtelijke beleidsdoelstellingen nader uitgewerkt.

20

5.

Instrumenten voor actief grondbeleid

5.1.

Grondverwerving

Gemeentelijke grondverwerving kan op twee verschillende manieren plaatsvinden, te weten via minnelijke aankoop en – in uiterste gevallen – via onteigening. Daarnaast bestaat nog de mogelijkheid om een voorkeurspositie te verkrijgen via het vestigen van voorkeursrechten. In dat geval is de koop echter alleen mogelijk als de eigenaar wil vervreemden.

5.1.1. Minnelijke verwerving Minnelijke verwerving is de eerst aangewezen manier voor de gemeente om gronden te verwerven. Minnelijke verwerving betekent dat gronden op vrijwillige basis worden aangeboden. In dat geval voeren de gemeente en de grondeigenaar onderhandelingen over de prijs en de andere voorwaarden van levering. Meer in het algemeen en in het bijzonder bij onderhandelingen met rechtspersonen geldt, ter vermijding van staatssteun, dat de marktwaarde van de grond van te voren goed wordt ingeschat. Dit kan door een onafhankelijke en gecertificeerde taxateur in te schakelen om de marktwaarde te bepalen. Als er geen voorkeursrecht op de grond gevestigd is, dient tevens rekening te worden gehouden met mogelijke andere kopers. Dit kan een prijsopdrijvend effect hebben. Het is daarbij aan te bevelen een strategisch verwervingsplan op te stellen. Dit plan geeft aan wat, waarom, wanneer en tegen welke prijs de gemeente aan wil kopen en binnen welke termijn de verworven gronden voor een bepaalde ontwikkeling worden aangewend.

5.1.2. Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) geeft gemeenten het wettelijke recht (en geen plicht) van voorrang op de verwerving van onroerende zaken (de wet spreekt ook van gronden). Bij actief grondbeleid wordt dit instrument vaak toegepast. Deze wet kent drie doelen: het versterken van de regierol van gemeenten bij de uitvoering van ruimtelijk beleid, meer inzicht in de grondmarkt en prijsbeheersing. Wanneer het voorkeursrecht is gevestigd dienen eigenaren, als zij hun eigendom willen verkopen, eerst de gemeente in de gelegenheid te stellen de betreffende onroerende zaak te verwerven. Op deze wijze biedt het voorkeursrecht de gemeente gedurende het planvormingsproces bescherming tegen ongewenste verkopen aan derden. Na vestiging is het voorkeursrecht drie jaar geldig en wordt verlengd met het vaststellen van de planologische grondslag. De gemeente kan met de grond die verkregen wordt, publieke doelen en ruimtelijke plannen (bestemmingsplan, inpassingsplan of structuurvisie) uitvoeren. Het voorkeursrecht krijgt via de Aanvullingswet grondeigendom een plaats in de Omgevingswet.

5.1.3. Onteigening Als minnelijke verwerving niet mogelijk is, maar de gemeente toch over bepaalde gronden wil beschikken, kan de gemeente onteigenen. Verwerving vindt dan onder dwang plaats. Het onteigeningstraject is gebonden aan regels die zijn omschreven in de Onteigeningswet. De bepalingen uit de Onteigeningswet worden – enigszins aangepast – overgenomen in de Aanvullingswet grondeigendom.

5.1.4. Strategische aankopen De kern van actief grondbeleid is strategisch verwervingsbeleid, ook wel anticiperend aankopen genoemd. Dat houdt in dat de gemeente, vooruitlopend op de verwachte planvorming, gronden aankoopt om binnen een bepaald plangebied haar grondpositie en onderhandelingspositie te versterken met als doel het in gang zetten dan wel versnellen van een bepaalde ontwikkeling.

21

Ook de prijs van de te verwerven gronden kan voor een gemeente aanleiding zijn in een vroegtijdig stadium te verwerven. Immers, gronden zijn vooruitlopend op de planvorming nog ‘koud’ of ‘lauw’: Dat wil zeggen dat de verwervingsprijs veelal lager ligt dan in een later stadium van de ontwikkeling wanneer plannen zich concreter aandienen en derden (projectontwikkelaars) zich op de grondmarkt begeven. Het vroegtijdig verwerven van percelen brengt voor gemeenten echter risico’s met zich mee. Het is immers niet zeker of en wanneer de gemeente tot planvorming kan overgaan en de kosten (aankoop-, rente- en beheerskosten) in het kader van een grondexploitatie ‘goedgemaakt’ kunnen worden. De verworven gronden moeten wel op de balans van de gemeente worden opgenomen. Dit kan een aanzienlijke last zijn, met name indien de gronden langdurig in bezit van de gemeente blijven en de marktprijs zodanig daalt dat de gemeente tot afwaardering van de gronden moet overgaan. Het weerstandsvermogen van een gemeente dient dus van een voldoende omvang te zijn om dergelijke risico’s verantwoord te nemen.

5.2.

Beheer

Als de gemeente grond in haar bezit krijgt, kijkt zij hoe zij deze gronden (en opstallen) het beste kan beheren. Onder beheer verstaat men ‘het tijdelijk uitvoeren van feitelijke en juridische maatregelen ten aanzien van verworven onroerende zaken met het oog op de instandhouding daarvan’. Er bestaat verschil tussen technisch en juridisch beheer. Technisch beheer gaat over het onderhoud aan gebouwen en het bewerken van (landbouw) gronden. Deze nota gaat alleen in op het juridisch beheer. Er zijn verschillende vormen om grond in gebruik te geven zoals huur, (erf )pacht of bruikleen. Het gebruik van land voor niet-agrarische doeleinden tegen een bepaalde prijs noemt men ‘huur’. Bij verhuur van onroerende zaken ter uitoefening van de landbouw, spreekt men over ‘pacht’. Bij pacht worden de gronden in gebruik gegeven aan een gebruiker die hierbij een economisch oogmerk heeft. Ontbreekt een prijs, dan gaat het vaak om een ‘bruikleen’. De bruikleenovereenkomst kan worden aangegaan voor de ingebruikgeving van gronden die zowel agrarisch als niet-agrarisch in gebruik worden genomen. De ingebruikgeving vindt gratis plaats. De bruiklener heeft alleen de verplichting tot zorg en onderhoud van de zaak. Dit is geen tegenprestatie in de zin van het huur- of pachtrecht. Bruikleen gebeurt gratis en is vaak per direct opzegbaar. Administratiekosten kunnen wel in rekening worden gebracht.

Het onderscheid tussen pacht en bruikleen is dat bij de pacht de pachter verplicht is tot een tegenprestatie. Dit is in de meeste gevallen de pachtprijs. Pacht is aan strikte regels gebonden. Huur is een rechtsvorm die behalve voor grond ook voor gebouwen wordt gebruikt. Erfpacht noemt men ook wel zakelijke huur. Echter, zij wordt in de praktijk nauwelijks met huur vergeleken. Vaker vindt de vergelijking plaats met eigendom. Erfpacht geeft namelijk aan de rechthebbende meer bevoegdheden dan die voort zouden vloeien uit een huurovereenkomst. Daar staat tegenover dat de rechten van de huurder op voortgezet genot bij het einde van het eigendomsrecht vaak veel sterker zijn dan die van de erfpachter. Een nadere omschrijving van deze verschillende vormen staat uitgewerkt in paragraaf 5.3. De gemeente kiest afhankelijk van haar beheerdoelstelling voor één van voornoemde rechtsfiguren. Soms zal de gemeente flexibel willen zijn ten aanzien van de inrichting of het beheer van gronden, zonder dat zij blijvende verplichtingen met derden aangaat. In andere gevallen streeft de gemeente naar het op langere termijn in gebruik geven van gronden (met langlopende verplichtingen). In dat geval is het belangrijk dat de gemeente voorziet dat het terrein voor langere tijd hetzelfde gebruik zal kennen.

22

5.3.

Gronduitgifte

De uitgifte van gronden kan in verschillende vormen plaats vinden. Deze paragraaf gaat in op zes uitgiftevormen. De keuze voor een van deze vormen houdt verband met de mate waarin de gemeente bemoeienis met de grond wenst te behouden. Verkoop en erfpacht zijn vooral in beeld bij de uitgifte van grond voor woningen en/ of bedrijvigheid. De overige uitgiftevormen worden voor andere doeleinden gebruikt.

5.3.1. Verkoop

De uitgifte van (bouw)grond gebeurt door middel van een verkoopovereenkomst. Daarin leggen de gemeente en de koper vast tegen welke prijs, onder welke voorwaarden, op welk tijdstip en met welke bestemming de grond wordt overgedragen.

5.3.2. Erfpacht

In het geval van erfpacht wordt een erfpachtovereenkomst gesloten voor een bepaalde, langdurende of eeuwigdurende periode. De grond blijft in eigendom van de gemeente. De erfpachter krijgt het gebruiksrecht van de grond en de daarop gerealiseerde of door de erfpachter te realiseren opstallen. De erfpachter heeft een positie die nagenoeg gelijk is aan de positie van eigenaar. De erfpachter kan het opstal inclusief het erfpachtrecht ook overdragen en bezwaren met een hypotheek. De erfpachter betaalt voor het gebruiksrecht een bedrag aan de eigenaar van de grond, de zogeheten erfpachtcanon. Na afloop van de duur van een bepaalde of langdurende erfpacht kan herwaardering naar de actuele grondwaarde plaatsvinden. In vrijwel alle gemeenten die erfpacht toepassen is het mogelijk om eeuwigdurende erfpacht te verkrijgen waardoor herwaardering niet meer plaatsvindt.

5.3.3. Huur

De algemene regels rond huur en verhuur staan in de wet. Deze regels vormen het kader voor te sluiten huurovereenkomsten. Het kan gaan om verhuur van onroerende dan wel roerende zaken voor een bepaalde tijd. Bij huur van gebouwde onroerende zaken gelden regels van dwingend recht. De huurovereenkomst is een overeenkomst waarbij de ene partij, de verhuurder, zich verbindt om aan de andere partij, de huurder, voor een bepaalde tijd en een bepaalde prijs het genot van een bepaalde zaak volledig of gedeeltelijk af te staan. Ontbreekt één van deze zaken dan is geen sprake van een huurovereenkomst. Dat wil niet zeggen dat er geen geldige overeenkomst tot stand is gekomen. Als bijvoorbeeld de prijs ontbreekt, kan er wel sprake zijn van een bruikleenovereenkomst.