Rekenkameronderzoek Parkeerbeleid nader bezien Sittard-Geleen
Tekst van het document
Rekenkameronderzoek
Parkeerbeleid nader bezien Sittard-Geleen
Rekenkamer
Sittard-Geleen
Samenstelling Voorzitter mr. Debbie Heesakkers
Leden drs. Anne-Marie Rooskens drs. Erwin Maussen
Contact Secretaris Debbie Steens rekenkamer@sittard-geleen.nl Postbus 18 6130 AA Sittard www.sittard-geleen.nl/Bestuur/ GemeenteraadRekenkamer
Colofon Dit document is opgesteld door Rebel Living Mobility bv
Auteurs Jesse Hablé Robert Boshouwers Enno Gerdes
Parkeerbeleid nader bezien
2
Rekenkamer Sittard-Geleen
Inhoud Voorwoord
5
1. Inleiding
6
1.1 Aanleiding onderzoek
6
1.2 De scope van het onderzoek en onderzoeksvragen
6
1.3 Normenkader
9
1.4 Informatiebronnen
9
1.5 Leeswijzer
10
2. Bevindingen; beantwoording onderzoeksvragen
11
2.1 Autonome ontwikkelingen
11
2.2 Het parkeerbeleid in Sittard-Geleen
15
2.3 Kerngegevens en monitoring
18
2.4 Parkeerinstrumenten
20
2.5 Effectiviteit van instrumenten
23
2.6 Partners in parkeerbeleid
25
2.7 Gebruikerservaringen
26
2.8 Baten en lasten
32
2.9 Parkeertarieven
36
2.10 De rol van de gemeenteraad
39
3. Conclusies en aanbevelingen
41
3.1 Conclusie; beantwoording centrale vraagstelling
41
3.2 Conclusie; kwalificatie normenkader
43
3.3 Aanbevelingen
44
4. Bestuurlijke reactie
47
Nawoord
53
Parkeerbeleid nader bezien
3
Rekenkamer Sittard-Geleen
Lijst van figuren en tabellen Figuur 1: Parkeerbeleid als afgeleide van andere beleidstrajecten en de verhouding met de gestelde onderzoeksvragen (in het rood) en de wenselijke rol van de gemeenteraad (in het geel)
7
Figuur 2: Verwachte bevolkingskrimp (aantallen personen) Bron: Sittard-Geleen in Cijfers.
12
Figuur 3: Ontwikkeling autobezit per huishouden in de laatste jaren Bron: CBS-cijfers geïntegreerd in Duurzaamheidsindex gemeenten
13
Figuur 4: Resultaten over ervaringen van voldoende parkeergelegenheid (links) en groen (rechts) in de buurt per stadsdeel (bron: Inwonerspeiling Sittard-Geleen 2022)
30
Figuur 5: De mate waarin inwoners het eens zijn met de volgende stellingen (bron: Inwonerspeilingen 2020 en 2022 via waarstaatjegemeente.nl)
30
Figuur 6: Baten en lasten taakveld 2.2. Parkeren (€ per inwoner CBS, cijfers 2021)
33
Figuur 7: Opbouw baten van Taakveld 2.2. Parkeren (€ per inwoner CBS, cijfers 2021)
34
Figuur 8: Opbouw lasten van Taakveld 2.2. Parkeren (€ per inwoner CBS, cijfers 2021)
35
Figuur 9: Gevolgen van ontbreken van expliciet parkeerbeleid (gebaseerd op figuur 1)
43
Tabel 1: Hoofdlijn integraal parkeerbeleid gemeente Venlo en gemeente Emmen
17
Tabel 2: Actuele omvang gereguleerd gebieden en parkeertarieven Sittard-Geleen in vergelijking met Venlo en Emmen
36
Tabel 3: Moties en amendementen in de periode van opstellen.
40
Tabel 4: Kwalificatie van gestelde normen
44
Parkeerbeleid nader bezien
4
Rekenkamer Sittard-Geleen
Voorwoord De Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar het Parkeerbeleid in de gemeente Sittard-Geleen. Het onderzoek is uitgevoerd door Rebelgroup. Parkeren is een thema dat leeft. Binnen Nederlandse gemeenten zorgt parkeerbeleid frequent voor veel maatschappelijke en ook politieke discussie. Er is immers vaak sprake van tegengestelde parkeerbehoeften. Bewoners willen veelal gratis of goedkoop parkeren dicht bij de woning voor henzelf en voor hun bezoek. Diezelfde bewoner wil vaak ook een leefbare openbare ruimte met minder ‘blik’ op straat. Ondernemers en bezoekers willen ‘nabije’ en ‘betaalbare’ parkeerplaatsen. Vanuit gemeenteperspectief kan het thema parkeren diverse beleidsdoelen dienen, de gemene deler is dat er altijd een ruimtelijk effect is. Het parkeervraagstuk moet dan ook in relatie tot andere ruimtelijke vraagstukken worden bezien en het is aan de gemeente om hier op transparante wijze een belangenafweging te maken. Opvallend is dat de gemeente Sittard-Geleen in tegenstelling tot veel andere gemeenten geen overkoepelend integraal parkeerbeleid heeft waarin de koppeling met andere beleidsterreinen is gemaakt. Dat wil overigens niet zeggen dat er helemaal niets inzake parkeren is geregeld. In verschillende beleidsdocumenten worden wel degelijk uitspraken gedaan over de ruimtelijke koers van de gemeente die raken aan parkeren.
Ook in de praktijk wordt gestuurd op het gebied van parkeren. Heldere beleidsdoelstellingen gerelateerd aan parkeren ontbreken echter en ook het monitoren van doelstellingen gebeurt daarmee dan ook niet. Bij eerdere discussies die betrekking hebben op parkeren in Sittard-Geleen gaat het vaak over het instrumentarium. Deze heeft de gemeente Sittard-Geleen uiteraard, echter zijn deze niet gekoppeld aan doelstellingen. Dat bemoeilijkt een fundamentele discussie. Beslissingen over parkeren worden dan ook vaak reactief genomen. Wij vertrouwen erop dat dit rapport van meerwaarde is voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Wij denken dat dit onderzoek de raad en het College kan helpen bij het opstellen van nieuw parkeerbeleid. Met de nieuwe omgevingswet die met ingang van dit jaar in werking is getreden is dit een mooi moment om hier invulling aan te geven. De Rekenkamer is de gemeenteraad, het College en de ambtelijke organisatie en alle andere betrokkenen zeer erkentelijk voor hun medewerking.
Debbie Heesakkers Voorzitter Rekenkamer Gemeente Sittard-Geleen
Parkeerbeleid nader bezien
5
Rekenkamer Sittard-Geleen
1. Inleiding
1.1 Aanleiding onderzoek De Rekenkamercommissie heeft ten behoeve van de gemeenteraad van Sittard-Geleen een onderzoek uitgevoerd naar het parkeerbeleid van de gemeente. Parkeren kan diverse maatschappelijke (beleids)doelen dienen, maar heeft altijd een ruimtelijk effect. Ruimte is schaars, zeker binnenstedelijk, en er is vaak sprake van tegengestelde parkeerbehoeften. Parkeren moet voor velen bij voorkeur goedkoop en dicht bij de bestemming zijn, maar anderzijds willen ‘we’ ook een leefbare openbare ruimte met minder ‘blik’ op straat. Daarnaast zijn met de uitvoering van het gemeentelijk parkeerbeleid vaak grote bedragen gemoeid en afhankelijk van (gemeentelijke) keuzes kunnen deze kosten en opbrengsten bij verschillende partijen landen. De combinatie van het maatschappelijke belang gecombineerd met het financiële belang dat gemoeid is met parkeren is voor de Rekenkamercommissie aanleiding geweest om een onderzoek uit te voeren waarbij de effectiviteit en doelmatigheid van het parkeerbeleid onder de loep genomen wordt indachtig de (parkeer)ontwikkelingen van deze tijd.
1.2 De scope van het onderzoek en onderzoeksvragen Parkeren gaat over het stallen van de auto, fiets, deelmobiliteit en vrachtwagens. Dit onderzoek richt zich echter specifiek op het vraagstuk van parkeren van de auto. De scope van het onderzoek lichten we verder toe aan de hand van hoe wij als onderzoekers naar parkeerbeleid kijken. Dit is gevisualiseerd in figuur 1, waar we ook de wenselijke rol van de gemeenteraad duiden en de koppeling maken met de onderzoeksvragen geformuleerd voor dit onderzoek.
Parkeerbeleid nader bezien
6
Rekenkamer Sittard-Geleen
Figuur 1: Parkeerbeleid als afgeleide van andere beleidstrajecten en de verhouding met de gestelde onderzoeksvragen (in het rood) en de wenselijke rol van de gemeenteraad (in het geel). Parkeren is een ruimtelijk vraagstuk. Wij beschouwen parkeerbeleid daarom als een afgeleide van ruimtelijk beleid. Gemeenten in Nederland stellen de kaders van het ruimtelijk beleid vast in de Omgevingsvisie. Vervolgens komt in de uitwerking van de Omgevingsvisie op verschillende beleidsterreinen het parkeervraagstuk naar voren. Zo wordt met het faciliteren van parkeren voor winkelend publiek de economie gestimuleerd maar zien we ook steeds meer stimuleren van parkeren aan de randen van de stad, al dan niet in combinatie met een milieuzone, om de leefbaarheid en (lucht)kwaliteit in centra te verbeteren. Ruimte is per definitie schaats. In ruimtelijke ordening wordt de ruimte voor de auto afgewogen tegen andere ruimtelijke vraagstukken (wonen, werken, groen, spelen, toegankelijkheid etc.). In mobiliteits- en duurzaamheidsbeleid wordt vastgelegd hoe o.a. duurzaamheid, verkeersveiligheid en doorstroming geborgd worden. Het parkeerbeleid brengt deze doelstellingen samen, waarbij de verschillende doelstellingen soms met elkaar in conflict komen.
Het parkeerbeleid dient om deze doelstellingen beter tegen elkaar af te wegen en te vertalen naar parkeerinstrumenten (parkeernormen, regulering etc.), middelen (budgetten) en inzet (beleidsuitvoering, handhaving). De rol van de gemeenteraad inzake parkeerbeleid is drievoudig. Zij stelt kaders, inhoudelijk en financieel, middels besluitvorming en zij controleert de uitvoering (inhoudelijk en financieel).
Parkeerbeleid nader bezien
7
Rekenkamer Sittard-Geleen
Onderzoeksvragen De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:
Hoe geeft de gemeente Sittard-Geleen haar parkeerbeleid vorm, welke doelen streeft de gemeente na met haar parkeerbeleid en worden deze doelen bereikt?
De onderzoeksvragen die geformuleerd zijn voor dit onderzoek raken elk aspect van het tot stand komen, uitvoeren en de effectiviteit van parkeerbeleid. De vragen corresponderen met figuur 1 en zijn weergegeven in het rood: 1.
Welke autonome ontwikkelingen zien we die raken aan gemeentelijk parkeerbeleid? 2. Wat is het parkeerbeleid van de gemeente Sittard-Geleen: welke doelstellingen zijn er gesteld? Hoe verhouden deze zich tot doelstellingen van andere gemeenten? Hoe verhouden deze zich tot de overige gemeentelijke (mobiliteits-) doelstellingen? 3. Wat zijn de kerngegevens over parkeren in de gemeente Sittard-Geleen en worden deze gemonitord? 4. Welke instrumenten worden ingezet en worden de doelstellingen hiermee gerealiseerd? Hoe verhouden deze zich tot de ‘middelen’ die andere gemeente inzetten? 5. Zijn deze instrumenten effectief, (hoe) worden ze gemonitord? 6. Wie zijn de belangrijkste partners in het parkeerbeleid? 7. Hoe kijken de gebruikers aan tegen het parkeerbeleid? 8. Welke baten en lasten kent het parkeerbeleid in Sittard-Geleen en (hoe) worden deze gemonitord en hoe verhouden deze zich tot de baten en lasten van andere gemeenten? Hoe verhouden deze zich tot de kosten en baten van andere gemeente? 9. Hoe zijn de parkeertarieven opgebouwd in Sittard-Geleen en hoe hebben deze zich in de loop der jaren ontwikkeld? Hoe verhoudt dit zich tot andere gemeenten? Welke (landelijke) ontwikkelingen spelen hierbij een rol? 10. Op welke wijze is/wordt de gemeenteraad betrokken bij en geïnformeerd over de doelstellingen, uitvoering, de resultaten en de inzet van middelen van het parkeerbeleid? 11.
Het onderzoek focust zich dus op het geheel van tot stand komen, uitvoeren en effectiviteit van parkeerbeleid. Dit onderzoek richt zich daarbij met name op de periode 2017 – 2023, maar beschouwt ook gebeurtenissen en ontwikkelingen van voor deze periode die van invloed zijn geweest.
Parkeerbeleid nader bezien
8
Rekenkamer Sittard-Geleen
1.3
Normenkader
Effectiviteit en doelmatigheid beschouwen we vanuit de volgende normen: De gemeente heeft zicht op de kerngegevens en autonome ontwikkelingen ten aanzien van parkeren; De doelen die de gemeente Sittard-Geleen wil bereiken met haar parkeerbeleid zijn helder en concreet geformuleerd; De doelen zijn vertaald naar prestaties/maatregelen; Het is duidelijk wanneer en waarom het parkeerbeleid succesvol is; De samenhang tussen parkeerbeleid en andere beleidsterreinen is helder en duidelijk; De besluitvorming van de raad inzake parkeren is gekoppeld aan monitoring en bestuurlijke informatievoorziening aan de raad. Bij de beantwoording van de individuele onderzoeksvragen relateren we aan het eind van elke paragraaf de bevindingen aan deze normen. In de conclusies in hoofdstuk 3 geven we een totaalbeoordeling van de normen.
1.4 Informatiebronnen Voor het onderzoek zijn de bevindingen en conclusies gebaseerd op zes informatiebronnen: 1. 2.
3.
4.
Een documentenanalyse van de gemeentewebsite, beleidsstukken, de inwonerspeiling 2022 en raadsinformatiestukken van de gemeente Sittard-Geleen; Interviews met interne stakeholders binnen de gemeente. Dat zijn beleidsambtenaren van parkeren en mobiliteit, wethouder Stedelijke ontwikkeling, Omgevingsbeleid, Mobiliteit en Leefomgeving en afgevaardigden van de gemeenteraad; Interviews met externe stakeholders: Centrummanagement Sittard en Centrummanagement Geleen, de werkgroep Sittard-Geleen Inclusief, een panel van bewoners afkomstig uit de bewonersplatforms en afgevaardigden van de woningcorporatie en ontwikkelende partij. Beleidsdocumenten van vergelijkbare gemeenten. Voor een uitgebreide analyse van mobiliteit- en parkeerbeleidsdoelstellingen zijn de gemeente Venlo en gemeente Emmen geselecteerd. Dit betreffen allebei gemeenten waar beperkt wordt verdicht, gemeente die zich nabij de grens begeven, en gemeenten die zich buiten de Randstad bevinden met vergelijkbare inwoneraantallen. Daarmee zijn het vergelijkbare gemeenten als Sittard-Geleen. Gemeente Venlo is daarnaast ook een fusiegemeente, net als Sittard-Geleen.
Parkeerbeleid nader bezien
9
Rekenkamer Sittard-Geleen
5.
6.
Financiële informatie via het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) van de gemeente Sittard-Geleen vergeleken met een breed scala aan andere gemeenten. Dit betreffen gemeente Emmen en Venlo, maar ook andere gemeenten om een breder beeld te schetsen. Aanvullende algemene informatie van websites, landelijke cijfers, kengetalen van kennisinstellingen zoals het CROW, en onderzoekservaringen van de onderzoekers elders in het land.
1.5 Leeswijzer In het tweede hoofdstuk worden de onderzoeksvragen beantwoord. We lichten in iedere paragraaf de gebruikte informatiebronnen toe en sluiten iedere paragraaf af met een deelconclusie waarin de betreffende deelvraag wordt beantwoord. In hoofdstuk 3 volgen de conclusies en aanbevelingen.
Parkeerbeleid nader bezien
10
Rekenkamer Sittard-Geleen
2. Bevindingen; beantwoording onderzoeksvragen 2.1 Autonome ontwikkelingen Onderzoeksvraag 1: Welke autonome ontwikkelingen zien we die raken aan gemeentelijk parkeerbeleid?
In deze paragraaf behandelen we kort de belangrijkste autonome ontwikkelingen die raken aan parkeerbeleid. We hebben deze lijst opgesteld op basis van landelijke ervaringen t.a.v. parkeerbeleid. Elke ontwikkeling wordt kort gedefinieerd en gerelateerd aan Sittard-Geleen.
Krimp of groei In gemeenten kan sprake zijn van krimp of juist groei. Dit zijn tegengestelde bewegingen. Bij krimp daalt het aantal inwoners en/of neemt de economische activiteit in de regio af. Oorzaken van krimp zijn zaken als vergrijzing en groei/verstedelijking elders. Veel voorkomende gevolgen van krimp zijn het verdwijnen van voorzieningen en economische functies uit kleinere kernen. Ook moeten mensen die in krimpende gemeenten wonen vaak steeds verder reizen om hun werk of voorzieningen te bereiken. In krimpende gemeenten zien we daarnaast vaak dat het openbaar vervoer uitdunt. De combinatie van deze factoren maakt dat in krimpende gemeenten mensen in de regel vaker afhankelijk zijn van de auto. In gemeenten waar sprake is van groei wordt het juist drukker. In deze gebieden is steeds meer ruimte nodig voor wonen, werken en voorzieningen. We zien dat in gemeenten waar sprake is van groei er door de toenemende schaarste steeds minder ruimte is voor de auto. Het gebruik van de openbare ruimte wordt geïntensiveerd. In gebieden waar veel woningen worden gebouwd worden ten behoeve van de leefbaarheid autoluwe zones ingericht. Tot nog toe was autoluwte vooral een fenomeen in stadscentra en (winkel)gebieden, maar in groeiende gemeenten bereikt dit fenomeen ook steeds meer de woonwijken, vooral in nieuwe gebiedsontwikkeling.
De auto altijd voor de deur parkeren is minder vanzelfsprekend. Voorbeelden zijn Merwedekanaalzone in Utrecht en Spoorzone Zwolle.
Parkeerbeleid nader bezien
11
Rekenkamer Sittard-Geleen
In Sittard-Geleen is sprake van krimp. Dit wordt geconstateerd in de Omgevingsvisie (2016): “de samenleving en de economie zijn volop in ontwikkeling, we hebben te maken met krimp en vergrijzing”. In de Omgevingsvisie wordt de consequentie daarvan voor het parkeervraagstuk nog niet geduid. Het is de verwachting dat krimp zich de komende decennia doorzet. Zie ook figuur 2. In krimpende gemeenten zoals SittardGeleen is minder vaak spraken van (veel/grote) dilemma’s tussen ruimte voor parkeren enerzijds en ruimte voor groen, verblijfsruimte en wonen anderzijds. In Sittard-Geleen zijn we tijdens het onderzoek zulke situaties ook niet tegengekomen. Op specifieke locaties is er (een gevoel van) hoge parkeerdruk, maar gerelateerd aan andere (groei) gemeenten is dit op stadsniveau zeer beperkt.
Figuur 2: Verwachte bevolkingskrimp (aantallen personen). Bron: Sittard-Geleen in Cijfers.
Autobezit Autobezit is het aantal auto’s dat een huishouden gemiddeld bezit. Het is niet eenduidig of autobezit een autonome ontwikkeling is of een afgeleide ontwikkeling ten gevolge van zaken als toenemend milieubewustzijn, het verdwijnen of duurder worden van openbaar vervoer, en de nasleep van de Coronacrisis waarin de voorkeur wordt gegeven aan privévervoer. Binnen de scope van dit onderzoek kiezen wij ervoor om het autobezit als een relevante autonome ontwikkeling te definiëren, mede vanwege de meetbaarheid ervan. Uit onderzoek van het Kennisinstituut voor mobiliteit en cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijkt dat het autobezit in drukke steden afneemt en in de regio (waaronder Sittard-Geleen) juist toeneemt. In krimpende en vergrijzende gemeenten ligt een hogere afhankelijkheid van de auto ook in de lijn der verwachtingen (zie ‘krimp of groei’). In Sittard-Geleen neemt het autobezit licht toe (zie daarvoor figuur 3). Met de komst van meer auto’s is het mogelijk dat autoverkeer en de
Parkeerbeleid nader bezien
12
Rekenkamer Sittard-Geleen
parkeerdruk toenemen. Omdat de bevolking krimpt, zou het ook kunnen dat het aantal personenauto’s niet toeneemt. Deze ontwikkeling dient dus altijd in samenhang met de bevolkingsgroei te worden beschouwd. Indien de toename van auto’s tot overlast leidt kan de gemeente maatregelen nemen om die druk te beheersen, zoals het realiseren van meer pareermogelijkheden aan de randen van drukke gebieden. Of en hoe de gemeente Sittard-Geleen deze ontwikkeling vertaalt naar parkeerbeleid en -instrumenten hebben we niet kunnen vaststellen.
Figuur 3: Ontwikkeling autobezit per huishouden in de laatste jaren. Bron: CBS-cijfers geïntegreerd in Duurzaamheidsindex gemeenten
Verduurzaming/mobiliteitstransitie Het is algemeen bekend dat een veranderend klimaat een opgave heeft ontketend voor de verduurzaming van het mobiliteitssysteem. De uitstoot dient verminderd te worden. We zien dan ook dat het elektrificeren van voertuigen volop aan de gang is. Vanuit ontwikkelingen rondom circulariteit en beperking van het grondstoffengebruik is ook een transitie van bezit naar gebruik zichtbaar; technologische ontwikkelingen rondom het delen van voertuigen zijn in opkomst (Mobility as a Service, MaaS). Voor het succes daarvan dienen deze diensten concurrerend te zijn met de ‘eigen’ auto. Parkeerbeleid kan een middel hiervoor zijn. Dit laatste is iets dat we in veel gemeenten terugzien. In Sittard-Geleen heeft verduurzaming als doelstelling haar weg richting het mobiliteitsbeleid gevonden. In 2022 is het nieuwe mobiliteitsplan vastgesteld waar een mobiliteitstransitie expliciet als doelstelling benoemd is. Daarbij wordt het STOMPprincipe genoemd (het ordeningsprincipe voor duurzame mobiliteit: Stappen, Trappen, Openbaar Vervoer, MaaS, Particuliere Auto). Sturend parkeerbeleid waarin de voorkeur wordt gegeven voor langzaam verkeer, openbaar vervoer en deelmobiliteit is daar in
Parkeerbeleid nader bezien
13
Rekenkamer Sittard-Geleen
gemeenten vaak onderdeel van. In Sittard-Geleen is deze doelstelling nog niet aan parkeerbeleid gekoppeld. Parkeren maakt geen onderdeel uit van het mobiliteitsplan. In gemeenten zien we vaak dat de actualisatie van parkeerbeleid vaak volgt na nieuw mobiliteitsbeleid.
Digitalisering van de parkeerketen Technologie wordt steeds meer gebruikt om de ruimte die er is beter te benutten. Een voorbeeld is data rondom het gebruik van openbare stallingsgarages met ‘slimme’ slagbomen. Slimme parkeerverwijssystemen spelen steeds meer een rol in het slim inpassen van de ruimte die de auto inneemt. Deze trend, de digitalisering van de parkeerketen, is landelijk de laatste jaren ingezet. Dat betreft het vergaren van realtime beslisinformatie over parkeren inclusief het makkelijk en toegankelijk maken van services zoals het aanvragen van vergunningen en het betalen van parkeergelden via de apps. Ook op het gebied van handhaving biedt de digitalisering kansen. Zo worden parkeercontroles in gereguleerde zones in gemeenten steeds vaker uitgevoerd met scanauto’s. Hiermee stijgt het aantal controles substantieel en navenant vaak ook de betalingsbereidheid. Sittard-Geleen heeft op dit terrein de afgelopen jaren een ontwikkeling doorgemaakt. Handhaving gebeurt op basis van digitale controle van kentekens (met een apparaat, (nog) niet met scanauto’s). Er zijn nieuwe digitale systemen aangelegd om het de bewoners, bedrijven en bezoekers makkelijker te maken hun weg te vinden in het parkeerlandschap van de gemeente. Dat gaat bijvoorbeeld over het vinden van parkeergelegenheden op de digitale kaart en het aanvragen van een vergunning.
De gemeente gebruikt deze trend dus om services aan gebruikers en handhaving beter uitvoerbaar te maken. Er wordt nog niet gestuurd op betere capaciteitsverdeling.
Deelconclusie We zien dat de gemeente Sittard-Geleen in de basis zicht heeft op autonome ontwikkelingen die raken aan parkeren. Vertaling naar parkeerinstrumenten vindt op onderdelen plaats. We zien echter (nog) geen expliciete vertaling van autonome ontwikkelingen naar samenhangend parkeerbeleid.
Parkeerbeleid nader bezien
14
Rekenkamer Sittard-Geleen
2.2 Het parkeerbeleid in Sittard-Geleen Onderzoeksvraag 2: Wat is het parkeerbeleid van de gemeente Sittard-Geleen: welke doelstellingen zijn er gesteld? Hoe verhouden deze zich tot doelstellingen van andere gemeenten en hoe verhouden deze zich tot de overige gemeentelijke (mobiliteits-)doelstellingen?
Integraal expliciet parkeerbeleid ontbreekt In Sittard-Geleen ontbreekt expliciet parkeerbeleid. Er is geen visie of overkoepelend kader hoe de gemeente tegen het parkeervraagstuk aankijkt. Een kader voor (parkeer) afwegingen tussen beleidsdoelstellingen die met elkaar (kunnen) conflicteren, zoals we in de inleiding beschreven, ligt niet expliciet vast. Daarmee is niet eenduidig vast te stellen wat het parkeerbeleid van de gemeente Sittard-Geleen is en wat de doelstellingen zijn. Het voorgaande antwoord op de onderzoeksvraag is kort en duidelijk maar doet daarmee niet volledig recht aan de situatie in Sittard-Geleen. Er is weliswaar geen parkeerbeleid maar in divers ander vastgesteld beleid worden weldegelijk uitspraken gedaan over de ruimtelijke koers van de gemeente. In door de gemeenteraad vastgestelde beleidsdocumenten Omgevingsvisie (2016), Toekomstvisie (2021) en de Mobiliteitsaanpak (2022) hebben we ruimtelijke uitgangspunten van de gemeente gevonden die een mogelijke opmaat zijn voor parkeerbeleid. In die documenten is het onderwerp parkeren echter nog niet expliciet benoemd. Voorbeelden van uitspraken die richting geven aan parkeerbeleid: -
In de Omgevingsvisie is de uitspraak gedaan dat er sprake is van krimp, vergrijzing en leegstand van gebouwen. Daaruit volgt de uitspraak dat in wijk- en buurtcentra voorzieningen, winkels en ontmoetingsplekken worden geconcentreerd. Daarnaast wordt de volgende uitspraak gedaan in de Omgevingsvisie: “De binnenstad van Sittard fungeert als regionaal ontmoetingscentrum. Cultuur, historie, winkels, horeca en het studentenleven komen hier samen. Om de levendigheid te behouden wordt het winkelcentrum compacter gemaakt. De aanloopstraten veranderen geleidelijk, bijvoorbeeld door er betaalbare woningen en bedrijfsruimten voor studenten en starters te realiseren. Het centrum van Geleen heeft het profiel van innovatief winkel- en dienstencentrum, met ook hier aandacht voor een compacter centrum en de leegstandsaanpak.” Zoals beschreven in paragraaf 2.1 zijn deze ontwikkelingen van invloed op het parkeerbeleid. Met deze uitspraak wordt een mogelijke doelstelling van parkeerbeleid dus al beschreven.
Parkeerbeleid nader bezien
15
Rekenkamer Sittard-Geleen
-
-
In het vierde speerpunt van de Toekomstvisie wordt gestreefd naar een duurzame, diverse en veilige woon- en leefomgeving. Aangezien parkeren ook een onderdeel is van de leefomgeving, heeft dit streven een uitwerking op parkeren. In de Mobiliteitsaanpak die in november 2022 is vastgesteld zijn als hoofdopgaven benoemd: “1) het verduurzamen van het mobiliteitssysteem en het reduceren van de CO2-uitstoot; 2) het verbeteren van de verkeersveiligheid; 3) het ontwikkelen van de agglomeratiekracht (multimodale bereikbaarheid); 4) het vergroten van de inclusieve samenleving; 5) het verbeteren van de leefbaarheid van de omgeving en de positieve gezondheid van onze inwoners.”. Een link vanuit deze hoofdopgaven naar parkeerbeleid is logisch, maar ontbreekt nog.
Ook zijn er recente ontwikkelingen die nog niet zijn vastgesteld, maar waarin mogelijk ook contouren voor parkeerbeleid worden gelegd: De opmaat naar parkeerbeleid wordt in de Mobiliteitsaanpak expliciet genoemd: “voor het parkeren van personenauto’s worden op dit moment nieuwe kaders opgesteld in de nieuwe parkeernota van onze gemeente. Ook deze zullen gericht zijn op het bijdragen aan de mobiliteitstransitie.” (Mobiliteitsaanpak, p.12). De parkeernota is nog niet geactualiseerd. We lichten dat in paragraaf 2.4 verder toe. De visie op de detailhandel wordt op dit moment geactualiseerd. We beschouwen dit als ontwikkeling op economisch beleid waarmee ook het parkeerbeleid verder vorm kan worden gegeven, met name in relatie tot de stadscentra. Ten slotte wordt er in de praktijk wel degelijk gestuurd op het gebied van parkeren. Zo kunnen bijvoorbeeld buurten die overlast ervaren een verzoek indienen voor gereguleerd parkeren. In het centrum van Geleen zijn en worden diverse pilots ‘gedraaid’ om centrumbezoek beter te faciliteren. Een duidelijke en eenduidige koers hierbinnen is er echter niet en ligt niet (duidelijk) vast. Dit bemoeilijkt eenduidigheid, communicatie en bekendheid/transparantie.
Parkeerbeleid in vergelijkbare gemeenten Zoals toegelicht in paragraaf 1.4 is het zinvol om als vergelijking met SittardGeleen het parkeerbeleid van gemeente Venlo en gemeente Emmen te bekijken. In beide gemeenten is een integraal beleidsdocument parkeren opgesteld. Het ambitiedocument voor het nieuwe beleidsplan parkeren uit gemeente Venlo is vastgesteld in 2021 en in 2017 is de parkeervisie gemeente Emmen opgesteld. In Emmen concentreert de parkeervisie zich op de toegankelijkheid van het centrum. In Venlo wordt ook de koppeling met bredere mobiliteitsontwikkelingen gemaakt. Daarbij is ook het duurzaamheidsvraagstuk nadrukkelijker aan de orde. In onderstaande tabel worden de doelen en uitgangspunten van het parkeerbeleid benoemd van de gemeenten Venlo en Emmen.
Parkeerbeleid nader bezien
16
Rekenkamer Sittard-Geleen
Tabel 1: Hoofdlijn integraal parkeerbeleid gemeente Venlo en gemeente Emmen Gemeente Venlo
Gemeente Emmen
Parkeervisie / parkeerstrategie
Er is in 2021 een ambitiedocument vastgesteld voor het nieuwe Beleidsplan Parkeren.
Er is een parkeervisie vastgesteld in 2017.
Doelen
Tot doel is gesteld een toekomstgericht en gedragen beleidsplan te ontwikkelen voor parkeren voor de komende 10 jaar. De themagerichte ambities zijn omschreven als duurzame verstedelijking, duurzaam parkeren, heldere parkeerregels, leefbare woonstraten en doelgroepgericht parkeren.
In Emmen is de integrale parkeervisie toegespitst op de toegankelijkheid van het Centrum. Het geformuleerde doel omvat de toegankelijkheid van het centrum door voldoende parkeergelegenheid. Andere doelen zijn niet geformuleerd.
Uitgangspunten voor parkeermaatregelen en inzet zoals geformuleerd in het parkeerbeleid
Vier uitgangspunten zijn geformuleerd.
Vijf uitgangspunten zijn gedefinieerd.
1. Er wordt richting gegeven aan nieuwe mobiliteitsontwikkelingen. 2. Er worden doelgroep- en gebiedsgerichte (Venlo Centrum, Venlowijken, Blerick-Boekend-HoutBlerick, Arcen-Lomm-Velden, Tegelen-Steyl-Belfeld) keuzes gemaakt. 3. Er wordt getracht een balans te vinden tussen ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid, duurzaamheid en bereikbaarheid. 4. Er wordt inzicht geboden in financiële consequenties van te maken beleidskeuzes.
1. Gebiedsgerichte uitwerking van het beleid (centrum, woongebieden, dorpskernen, bedrijventerreinen) 2. Doelgroepgericht beleid (bewoners, bezoekers van bewoners, ondernemers, mensen met een handicap) 3. Gereguleerde zones, tijden en tarieven 4. Financiële interne huishouding. Emmen betaalt kosten voor parkeren uit opbrengsten: parkeerexploitatie. Er wordt geen beroep gedaan op algemene middelen en er wordt vereffeningsfonds opgesteld voor verrekening winst/verlies. 5. Parkeernormen gebaseerd op autobezit.
We zien dat in Venlo de afweging tussen diverse beleidsdoelstellingen expliciet wordt benoemd in het parkeerbeleid. In Emmen heeft het parkeerbeleid als primair doel om het centrum toegankelijk te maken. Daarmee is de scope qua doelstellingen wat nauwer. Bij beide gemeenten is er sprake van een overkoepelend beleidsdocument dat de basis vormt voor het parkeerbeleid. Sommige gemeenten noemen het een visie, in andere gemeenten heet het een parkeerstrategie, -koersdocument of een -beleidsplan. Een overkoepelend beleidsstuk komt veel voor in het land. Recente andere voorbeelden zijn Delft, Leiden, Utrecht, Groningen, Amersfoort en Zwolle. In dit soort beleidsstukken wordt de strategische beleidskoers uitgezet. De uitwerking in het beleid volgt daarna. Voor Sittard-Geleen zou een logische eerstvolgende stap het opstellen van zo’n document zijn.
Parkeerbeleid nader bezien
17
Rekenkamer Sittard-Geleen
Deelconclusie We concluderen dat er geen expliciet en op zichzelf staand parkeerbeleid in SittardGeleen is vastgelegd in een integraal beleidsstuk. Daardoor zijn de doelen die de gemeente Sittard-Geleen wil bereiken met haar parkeerbeleid niet helder en concreet geformuleerd en logischerwijs ook niet vertaald naar prestaties/maatregelen. Daarmee is het dan ook niet duidelijk wanneer de gemeentelijke inzet op parkeren succesvol is. De samenhang tussen parkeren en andere beleidsterreinen ligt niet vast en is daarmee minimaal niet helder en niet duidelijk, maar in het slechtste geval ontbreekt samenhang volledig. In veel andere gemeenten is wel sprake van een overkoepelend parkeerbeleid. We hebben uit andere beleidsstukken van Sittard-Geleen weldegelijk elementen richting parkeerbeleid geïdentificeerd. Dat kan een vertrekpunt zijn voor parkeerbeleid.
2.3 Kerngegevens en monitoring Onderzoeksvraag 3: Wat zijn de kerngegevens over parkeren in de gemeente Sittard-Geleen en worden deze gemonitord?
Bij gebrek aan parkeerbeleid is er ook geen helder monitoringsplan en set aan kerngegevens gedefinieerd. In de interviews met ambtenaren van de gemeente hebben we vernomen dat er recent stappen zijn ondernomen in de digitalisering van de parkeerketen. Daardoor komt betere informatie beschikbaar en kan op termijn de informatie vertaald worden naar managementinformatie. We hebben toch een aantal cijfers over parkeren bij de gemeente achterhaald. Daar komen de volgende beelden uit naar voren. Het is onbekend hoeveel straatparkeerplaatsen er zijn binnen de gemeente. Wel weten we dat er in Sittard 1614 gereguleerde parkeerplaatsen op straat zijn. In Geleen zijn er 553 gereguleerde parkeerplaatsen op straat. Er zijn binnen de gemeente dus 2167 parkeerplekken waar sprake is van betaald parkeren. In Sittard zijn 700 bewonersvergunningen uitgegeven en in Geleen 530. Met deze vergunningen mogen bewoners de auto parkeren op gereguleerde parkeerplaatsen. Er zijn gegevens over transacties en transactieduur over gereguleerde parkeerplaatsen beschikbaar. Volgens de geïnterviewden is er in noch Sittard noch in Geleen een capaciteitsprobleem. En zijn er ook beperkt signalen dat er te weinig plek is. Daarom wordt de bezetting van de gereguleerde parkeerplaatsen niet systematisch gemeten.
Parkeerbeleid nader bezien
18
Rekenkamer Sittard-Geleen
De gemeente beschikt over 2100 plekken in openbare stallingsgarages. De bezetting van de openbare stallingsgarages in het bezit van gemeente is doordeweeks minder dan 30%. Alleen op marktdagen in Sittard (donderdag) en Geleen (zaterdag) is de piekbezetting tussen de 60% en 80% volgens de betrokken ambtenaren. In de Nen-norm 1814 wordt als richtlijn gegeven dat ongeveer 2% van de parkeercapaciteit wordt ingericht als algemene gehandicaptenparkeerplaats. Op basis daarvan zouden we van de gereguleerde parkeerplaatsen zo’n 43 gehandicaptenparkeerplaatsen verwachten (2% van 2167). In de hele gemeente zijn er 289 algemene gehandicaptenparkeerplaatsen. We hebben niet kunnen vaststellen of norm van 2% gehaald wordt. In Nederlandse gemeenten vindt strategische monitoring van het parkeerbeleid plaats door cijfers over aantallen parkeerplekken en parkeerbezettingscijfers te koppelen aan strategische beleidsdoelstellingen. Op die manier kan de parkeerdruk gemonitord worden. We zien in toenemende mate dat gemeenten dit ook doen om inzicht te krijgen in lage druk. Dan kunnen er maatregelen worden genomen om bestaande parkeercapaciteit beter te benutten. Indien een gemeente overweegt parkeerregulering in een wijk in te voeren (bijvoorbeeld doordat er klachten van overmatige parkeerdruk van bewoners komen) worden parkeerdrukmetingen uitgevoerd.
In Sittard-Geleen heeft dat niet recent plaats gevonden.
Deelconclusie We concluderen dat een strategische monitoring van kerngegevens ontbreekt waarmee de gemeente dus beperkt zicht heeft op de kerngegevens. Dit lijkt mede een gevolg van het feit dat ook een integraal parkeerbeleid ontbreekt. Bezetting van het parkeerareaal is de belangrijkste indicator voor voldoende parkeergelegenheid. De gemeente monitort dat voor de parkeergarages via de bezettingsinformatie. Voor het straat parkeren wordt de bezetting niet systematisch gemeten, omdat er via transacties enige monitoring is en er beperkt signalen van een te hoge parkeerdruk zijn. Er hebben ook recentelijk geen parkeerdrukmetingen plaatsgevonden.
Parkeerbeleid nader bezien
19
Rekenkamer Sittard-Geleen
2.4 Parkeerinstrumenten Onderzoeksvraag 4: Welke instrumenten worden ingezet en worden de doelstellingen hiermee gerealiseerd? Hoe verhouden deze zich tot de instrumenten die andere gemeente inzetten?
Sittard-Geleen heeft zoals toegelicht in paragraaf 2.2 geen parkeerbeleid, maar zet wel degelijk instrumenten inzake parkeren. Deze instrumenten liggen dus niet vast in een parkeerbeleid maar hebben we afgeleid van de gemeentelijke website en interne interviews. De instrumenten hebben te maken met een aantal parkeerzaken die in Nederlandse gemeenten van de omvang van Sittard-Geleen standaard aanwezig zijn. We lichten ze toe in drie clusters aan instrumenten, waarvan elk cluster gezamenlijk een doel lijkt te dienen. Voor de volledigheid melden we dat deze doelen door de onderzoekers impliciet zijn afgeleid en dus niet expliciet door gemeente zijn opgesteld. 1. 2. 3.
Het reguleren van parkeren in drukbezochte gebieden: het centrum van Sittard, het centrum van Geleen en het ziekenhuis Zuyderland; Het creëren van voldoende parkeergelegenheid voor nieuwbouw zonder dat de parkeerdruk bovenmatig toeneemt; Het creëren van toegankelijke parkeergelegenheid voor gehandicapten.
Deze drie clusters van instrumenten lichten we hieronder kort toe.
Het reguleren van parkeren in drukbezochte gebieden Uit de interviews is naar voren gekomen dat de gemeente in het verleden is begonnen met het reguleren van het parkeren rondom de centra en het ziekenhuis omdat daar veel bezoekers naar toe komen. Een samenhangend pakket van instrumenten is gaandeweg tot stand gekomen. Parkeergarages werden aangelegd om vooral bezoekers ruimte te bieden. Het parkeren op straat werd gereguleerd om diezelfde bezoekers te ontmoedigen op straat te parkeren. Op deze manier wordt getracht de parkeerdruk op straat te beperken en toch voldoende parkeermogelijkheid te bieden. Zo is het straatparkeren in de centra van Sittard en Geleen en in het gebied De Haese Geleen nabij het ziekenhuis Zuyderland gereguleerd tussen bepaalde tijden. Dat betekent dat er in deze gebieden bezoekerstarieven gelden. Bezoekers rekenen per uur af. Net buiten de centra gelden ‘blauwe zones’. Dat wil zeggen dat bezoekers maximaal twee uur gratis mogen parkeren (met de parkeerschijf). De gemeente handhaaft hierop middels digitale controles. Bewoners van deze gebieden komen in aanmerking
Parkeerbeleid nader bezien
20
Rekenkamer Sittard-Geleen
voor een vergunning voor het parkeren van hun auto(‘s) op straat en voor een bezoekersregeling. Voor de zones waar mensen wonen kunnen zij een aanvraag doen. Voor bezoekers van de centra en het ziekenhuis en in sommige gevallen dus bewoners (via een abonnement) wordt het parkeren in de openbare stallingsgarages geaccommodeerd. De voornaamste voorbeelden zijn de Odaparking in Sittard, de Marktgarage in Geleen en de parkeergarage van het Zuyderland. Deze zijn allemaal een tijd geleden gerealiseerd en (inmiddels) in het bezit van de gemeente. De gemeente doet de exploitatie van de parkeergarages zelf en besteedt dit niet uit aan een externe partij. Voor het parkeren in de garages geldt een maximaal dagtarief en/of een regeling voor een eerste uur gratis. Daarmee is parkeren in de garages goedkoper dan op straat. Dat wordt gedaan om bezoekers te stimuleren hun auto in de garages te parkeren, en niet op straat. De inkomsten uit parkeergeld en boetes (enkel boetes voor het zonder geldig parkeerticket op een parkeerplek op straat parkeren) zijn gemeentelijke inkomsten waarmee de kosten voor handhaving en de exploitatie van de parkeerplekken op straat en in garages deels gedekt kunnen worden. We reflecteren verder op de tarieven en kosten in paragraaf 2.8 en paragraaf 2.9.
In Nederland zijn stadscentra van gemeenten van vergelijkbare grootte als SittardGeleen in de ervaring van de onderzoekers in de regel gereguleerd. De combinatie van maatregelen (tarieven op straat, bewonersvergunningen, bezoekersregelingen en accommoderen parkeren in garages) is standaard. Ook in de vergeleken gemeenten Emmen en Venlo zijn de centra met dergelijke pakketten instrumenten gereguleerd. Daarmee zijn de instrumenten die Sittard-Geleen hanteert in lijn met elders in het land. Voor wat betreft de exploitatie van het ziekenhuis parkeren is Sittard-Geleen wel uniek. Doorgaans wordt ‘ziekenhuisparkeren’ gedaan vanuit de vastgoedexploitatie van het ziekenhuis. We lichten dit verder toe aan de hand van een geraadpleegd onderzoek in paragraaf 2.9.
Het creëren van parkeergelegenheid voor nieuwbouw zonder dat de parkeerdruk bovenmatig toeneemt Het instrument waarmee bij nieuwe projecten wordt gezorgd dat er voldoende parkeerruimte wordt gerealiseerd is de nota parkeernormen. Deze dateert uit 2012. Het doel van de nota is als volgt geformuleerd: “Het vaststellen van gemeentelijke parkeernormen voor nieuwe ruimtelijke plannen en (herstructurerings-)projecten in Sittard-Geleen om in de toekomst de parkeerbehoefte te kunnen faciliteren en de bereikbaarheid en leefbaarheid van Sittard-Geleen te waarborgen.” In Nederland heeft iedere gemeente in de regel een parkeernota met parkeernormen. Wij beschouwen de nota parkeernormen in de context van dit onderzoek als een instrument om de parkeeropgave voor nieuwe projecten te bepalen.
Parkeerbeleid nader bezien
21
Rekenkamer Sittard-Geleen
In de nota zijn parkeernormen en een stappenplan gedefinieerd om de parkeerbehoefte van een project te bepalen. Het kennisplatform CROW schrijft bandbreedtes van parkeernormen voor. Daarnaast biedt het CROW handvatten voor een systematiek voor, die gemeenten kunnen gebruiken voor hun nota’s. In Sittard-Geleen worden, net als bij veel andere gemeenten, in de nota parkeernormen de CROW handvatten gebruikt. De gemeente Sittard-Geleen volgt daarmee wat in het land gebruikelijk is. De systematiek uit de nota parkeernormen in Sittard-Geleen is echter beperkt innovatief. Zo missen zaken als fietsparkeren en is er geen regeling voor het stimuleren van bijvoorbeeld deelmobiliteit. Daarmee wordt duurzamer vervoer niet gestimuleerd. Dit zijn onderdelen die we in den lande steeds vaker wel zien terugkomen in nota’s parkeernormen. Het uitgangspunt is dat het parkeren op eigen terrein van de ontwikkeling wordt gerealiseerd. Met deze bepaling regelt de gemeente in de nota dat er ten gevolge van ontwikkelingen geen extra parkeerdruk ontstaat op straat in de omgeving. Ontheffing is in sommige gevallen mogelijk. De gemeente toetst de bouwplannen op de nota bij het verlenen van een bouwvergunning.
Het creëren van toegankelijke parkeergelegenheid voor gehandicapten Voor de toegankelijkheid heeft de gemeente instrumenten tot haar beschikking om mensen met een handicap te ondersteunen in het parkeren van hun auto. De gemeente geeft op aanvraag individuele gehandicaptenparkeerplaatsen (IGPP) uit nabij de woning voor de auto van de aanvrager. Daarnaast worden op diverse plekken in de gemeente algemene gehandicapten parkeerplaatsen (AGPP) gerealiseerd voor mensen met een gehandicaptenparkeerkaart. Voor nieuwe ontwikkelingen zijn in de Bouwverordening en de nota parkeernormen richtlijnen opgenomen richting gehandicapten-parkeerplaatsen. Op deze manier borgt de gemeente de toegankelijkheid voor mensen met een handicap. In den lande is dit de standaard.
Deelconclusie Ondanks het ontbreken van parkeerbeleid beschikt de gemeente Sittard-Geleen wel degelijk over parkeerinstrumenten. Deze instrumenten zijn te kwalificeren als ‘standaardinstrumenten’ die we bij gemeenten die de omvang van Sittard-Geleen hebben, nagenoeg altijd zien. Een aantal afgeleide doelstellingen worden ermee gerealiseerd: het reguleren van parkeren in drukbezochte gebieden (centra en ziekenhuis), het realiseren van parkeergelegenheid van nieuwe ontwikkelingen en het realiseren van toegankelijkheid voor mensen met een handicap. Een opvallende afwezige in deze opsomming is doelen op het gebied van duurzaamheid. In steeds meer gemeenten worden parkeerinstrumenten ook hiervoor ingezet (denk aan het stimuleren van parkeren aan de randen van de stad, al dan niet in combinatie met een milieuzone).
Parkeerbeleid nader bezien
22
Rekenkamer Sittard-Geleen
2.5 Effectiviteit van instrumenten Onderzoeksvraag 5: Zijn de instrumenten effectief, (hoe) worden ze gemonitord? De ingezette instrumenten hebben zoals gezegd te maken met een aantal parkeerzaken die in Nederlandse gemeenten van de omvang van Sittard-Geleen standaard aanwezig zijn (zie 2.4). Omdat er geen monitoring plaatsvindt (zie 2.3) en er geen expliciete doelstellingen zijn bepaald (zie 2.2) aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of instrumenten effectief zijn, is de effectiviteit van maatregelen lastig objectief te bepalen. Met dat grote voorbehoud reflecteren we op basis van ervaringen elders kort op de effectiviteit voor zo ver we dat uit de opgehaalde informatie denken te kunnen afleiden.
Het reguleren van parkeren in drukbezochte gebieden In principe lijken de ingezette instrumenten effectief te zijn geweest. Het gewenste effect, het beperken van de drukte op straat wordt bereikt. Dit is af te leiden uit de signalen die we hebben ontvangen van de gemeente dat de parkeerdruk op straat niet zodanig hoog is dat er maatregelen dienen te worden genomen. Wanneer de effectiviteit van parkeermaatregelen in en rondom de centra echter bekeken wordt vanuit bredere beleidsdoelstellingen, wordt dezelfde vraag van effectiviteit ingewikkelder. Meest illustratief hiervoor zijn parkeerinstrumenten in het centrum van Geleen. Gebrek aan parkeercapaciteit en beperken drukte op straat lijkt redelijk succesvol. Vanuit economisch perspectief is het beeld echter anders. We hebben uit diverse raadsstukken, interviews en nieuwsartikelen kunnen achterhalen dat de effectiviteit van parkeermaatregelen in het centrum van Geleen vaak ter discussie stond. Er waren/zijn zorgen over (te) duur parkeren in relatie tot een afname van winkelende publiek in het centrum van Geleen. Dit heeft geleid tot nogal wat wisselingen in tariefstructuur de afgelopen jaren in de hoop met name het parkeren in Geleen passend te maken bij de economische activiteit in het centrum.
Of deze aanpassingen effectief zijn geweest is niet geheel duidelijk, omdat de afname van winkelend publiek een fenomeen is dat niet alleen door het parkeervraagstuk wordt bepaald. Ook de Coronaperiode en de toename van online shoppen zijn van invloed. Dit gehele fenomeen hebben we niet uitgebreid kunnen onderzoek. Zoals eerder vermeld, doet de Omgevingsvisie wel al een uitspraak over de signatuur van de centra. Daarnaast wordt dit mogelijk in de herijkte visie Detailhandel verder vormgegeven. We concluderen dat de effectiviteit van het reguleren van parkeren in het centrum van Geleen afhangt van de bril waarmee er naar effectiviteit wordt gekeken en dat er
Parkeerbeleid nader bezien
23
Rekenkamer Sittard-Geleen
behoefte is aan duidelijkheid in de afwegingen. De effectiviteit kan daarna worden bezien. Om het vraagstuk rondom parkeren rondom het ziekenhuis Zuyderland in SittardGeleen te duiden hebben we de landelijke ontwikkeling rondom ziekenhuis parkeren geduid. De primaire functie van ziekenhuizen is het verlenen van zorg. Ziekenhuizen hebben een regionale functie; patiënten (en hun bezoekers) komen vanuit de regio en komen gedurende de hele week, ook in de avond, nacht en tijdens het weekend naar het ziekenhuis toe. Vaak zijn patiënten fysiek beperkt. Daarnaast verlenen ziekenhuizen een belangrijke ontwikkeling als werkgever. Ook voor werknemers is een goede bereikbaarheid dus belangrijk, niet in de laatste plaats omdat voor avond- en nachtdiensten de aankomst ook 24 uur per dag doorgaat. Deze ontwikkelingen samen maken dat ziekenhuizen in de regel ruim voorzien zijn in autoparkeerplaatsen. Ruime parkeergebouwen, soms ondergronds, zijn niet ongewoon. Het beheer brengt kosten met zich mee. De parkeerexploitatie wordt niet vanuit zorgbudgetten gefinancierd. In het land zien ziekenhuizen zich daarom genoodzaakt parkeergelden te innen voor een financieel gezonde vastgoedexploitatie. Het is tamelijk uniek dat de gemeente eigenaar is van de parkeergarage. Uit interviews is afgeleid dat de gemeente de parkeergarage heeft gekocht omdat het ziekenhuis in financiële nood verkeerde.
De effectiviteit van deze maatregel als parkeerinstrument is moeilijk te bepalen, omdat de beslissing is genomen omwille van een financieel gezond ziekenhuis.
Het creëren van parkeergelegenheid voor nieuwbouw zonder dat de parkeerdruk bovenmatig toeneemt Met de nota parkeernormen (2012) heeft de gemeente een instrument in handen om voor nieuwbouwplannen te zorgen dat er voldoende parkeergelegenheid wordt gecreëerd. Door te sturen op realisatie van de parkeeropgave op eigen terrein, zorgt gemeente ervoor dat er geen onevenredige druk op straat ontstaat. Daarmee is het instrument effectief voor die doelstelling. Echter zijn andere mogelijke doelstellingen, zoals het realiseren van duurzaam vervoer niet inbegrepen. Hoe er door ontwikkelende partijen naar de nota wordt gekeken beschrijven we in paragraaf 2.7.
Het creëren van toegankelijke parkeergelegenheid voor gehandicapten; Op het gebied van gehandicaptenparkeerplaatsen lijken de ingezette instrumenten effectief omdat de instrumenten zodanig zijn ingericht dat er gelegenheid wordt geboden aan mensen met een handicap om de auto te parkeren. Het is mogelijk voor mensen een parkeerplaats aan te vragen. Omdat we geen informatie hebben kunnen achterhalen van de aantallen gehandicaptenparkeerplaatsen in de gemeente kunnen we helaas geen uitspraken
Parkeerbeleid nader bezien
24
Rekenkamer Sittard-Geleen
doen of er voldoende plekken zijn. In de NEN-norm-1814 wordt een richtlijn gehanteerd van minimaal 2%. Er zijn op het gebied van gehandicaptenparkeerplaatsen nog wel verbeterslagen mogelijk. Er zijn wel signalen dat individuele gehandicaptenparkeerplaatsen soms niet (meer) voldoen aan de hedendaagse standaarden. Zo zijn enkele gehandicaptenparkeerplaatsen te klein zijn voor hulpmiddelen en zijn op sommige plekken de parkeerplaatsen pal aan een drukke weg. Hier wordt meer over geschreven in paragraaf 2.7.
Deelconclusie We concluderen dat de effectiviteit beperkt te achterhalen is vanwege het gebrek aan expliciet parkeerbeleid en monitoring. Voor zo ver we hebben kunnen overzien voldoen instrumenten aan waar ze in ‘smalle zin’ voor in het leven zijn geroepen. De effectiviteit in brede zin is niet te bepalen. De afgelopen jaren heeft met name de (economische) effectiviteit van de instrumenten rond het reguleren van het centrum van Geleen veelvuldig ter discussie gestaan.
2.6 Partners in parkeerbeleid Onderzoeksvraag 6: Wie zijn de belangrijkste partners in het parkeerbeleid? Op basis van ervaring met parkeerbeleid in het land, interne interviews en een inventarisatie van beleids- en raadstukken hebben we een aantal belangrijke partners geïdentificeerd. Daarbij maken we een onderscheid tussen gemeentelijke functionarissen (interne partners) en belanghebbenden (externe partners).
De belangrijkste interne partners Allereerst zijn een aantal interne partners geïdentificeerd. In onderstaand overzicht zijn de belangrijkste partners en hun taak gegeven. Dit betreffen: De gemeenteraad. De gemeenteraad stelt kaders voor het parkeerbeleid en controleert op de uitvoering en begroting. Wethouder. De wethouder is verantwoordelijk bestuurder voor het parkeerbeleid; De betrokken beleidsambtenaren. De beleidsafdelingen bij de gemeente stellen het beleid op in samenwerking met het college en werken het beleid uit. Zij zijn direct of indirect actief op het gebied van beleid rondom parkeren. Zoals eerder beschreven zijn idealiter alle beleidsterreinen waar een koppeling met het parkeervraagstuk betrokken. De betrokken uitvoerende ambtenaren. De ‘Unit Parkeren’ bestaat uit een aantal medewerkers van de gemeente die de parkeerinstrumenten uitvoeren. Dit bestaat uit één contractmanager parkeergarage, één functioneel beheerder en
Parkeerbeleid nader bezien
25
Rekenkamer Sittard-Geleen
twee mensen op de uitvoerig. Daarnaast zijn er een aantal monteurs. De samenwerking inclusief het beheer van de parkeergarages wordt gecoördineerd door een coördinator. Met betrekking tot de parkeergarages zit de uitvoering verdeeld over verschillende afdelingen. Team Vergunningen ‘huurt’ de parkeergarage van Team Vastgoed.
De belangrijkste externe partners De volgende externe partners hebben bovenmatig belang en/of een belangrijke rol bij parkeerbeleid, Centrummanagement Geleen en Centrummanagement Sittard. Beide centra kennen een belangenvereniging voor de ondernemers. De toegankelijkheid van de centra voor bezoekers met de auto is onderdeel van hun werkgebied. Werkgroep Sittard-Geleen Inclusief. De werkgroep bestaat uit deskundigen op het onderwerp inclusiviteit en borgt het onderwerp inclusiviteit in gemeentelijke beleidsprocessen. Toegankelijkheid voor gehandicapten en de auto is onderdeel van het werkgebied. Ontwikkelaars en woningcorporaties. Ontwikkelaars en woningcorporaties realiseren parkeerplaatsen voor nieuwbouwplannen en herstructureringsgebieden. Bewonersplatforms. Er zijn bewonersplatforms van de verschillende stadsdelen binnen de gemeente. Deze platforms worden regelmatig geraadpleegd over gemeentelijke vraagstukken, waaronder parkeren.
Deelconclusie We concluderen dat de belangrijkste partners in Sittard-Geleen bekend zijn en op hoofdlijnen ook vergelijkbaar met andere gemeenten in Nederland.
2.7 Gebruikerservaringen Onderzoeksvraag 7: Hoe kijken de gebruikers aan tegen het parkeerbeleid?
Gebruikers zijn enerzijds ambtenaren die de parkeerinstrumenten moeten uitvoeren en anderzijds externe partners die veel te maken krijgen met het gemeentelijk parkeervraagstuk. Dat zijn de ondernemers in de binnenstad, mensen met een handicap, ontwikkelde partijen die parkeergelegenheid realiseren en bewoners. We baseren de antwoorden op deze vragen op interne interviews met de wethouder, de gemeenteraad, beleidsambtenaren en uitvoerende ambtenaren. Daarnaast hebben we externe partijen geïnterviewd: Centrummanagement Sittard, Centrummanagement Geleen, de werkgroep Sittard-Geleen Inclusief, een ontwikkelende partij en een
Parkeerbeleid nader bezien
26
Rekenkamer Sittard-Geleen
woningcorporatie. Tot slot hebben we de Inwonerspeiling 2022 geraadpleegd en een tafelgesprek met ca. 20 bewoners gevoerd afkomstig uit verschillende stadsdelen. Om de vraag te beantwoorden hoe de gebruikers aankijken tegen het onderzoek beschouwen we eerst de ambtenaren. Daarna de ondernemers in de binnenstad, de mensen met een handicap, ontwikkelende partijen en tot slot bewoners.
Ambtenaren die instrumenten uitvoeren Bij de betrokken ambtenaren is ook het besef van ontbreken van heldere beleidsdoelstellingen voelbaar. De uitvoering van parkeerinstrumenten wordt door de sommige betrokken ambtenaren als gefragmenteerd ervaren. Dat is in overeenstemming met de constatering die we deden dat de uitvoering bij verschillende afdelingen zit. Een sprekend voorbeeld is het beheer van de parkeergarages. Team Vergunningen huurt de garages van Team Vastgoed. De teams hebben eigen budgetten en taken. Onderdelen van de gemeente komen daardoor soms tegenover elkaar te staan. De opvolging van taken waarin iets van elkaar nodig is, gebeurt in de ervaring van de ambtenaren niet altijd even vlot. Door het opheffen van enkele langlopende storingen verloopt de opvolging van taken echter steeds beter. Veranderingen in instrumenten voelen voor de uitvoerende ambtenaren reactief aan. Dat heeft zich met name gemanifesteerd in de (frequente) wijzigingen van tarieven in het centrum van Geleen en de ingewikkelde fijnmazige parkeerzonering van het centrum in Geleen. Beiden zijn ambtelijk genoemd als moeilijk uitvoerbaar en moeilijk uitlegbaar. Beide voorbeelden illustreren dat in de beleving van de ambtenaren de uitvoering het “beleid” bepaalt en niet andersom. Deze ervaringen zijn in lijn met de conclusies uit paragraaf 2.2 dat expliciet parkeerbeleid ontbreekt.
Als er op voorhand geen expliciete doelstellingen zijn geformuleerd en de instrumenten daar niet aan zijn gekoppeld, is het niet onlogisch dat de ambtenaren de uitvoering als reactief aanvoelen. Het wordt ook bestuurlijk gestaafd dat aanpassingen in parkeerintrumentarium in Sittard-Geleen veelal reactief stand zijn gekomen. Uit interviews met de raad, de wethouder en uit raadsstukken volgen dat tarieven en zoneringen het afgelopen jaren meerdere keren zijn gewijzigd, ten gevolge van signalen uit de omgeving. De tussenstap, het opstellen van beleid waarin de hoogte van tarieven werd bepaald aan de hand van afgewogen beleidsdoelstellingen, ontbrak.
Ondernemers in de binnenstad Centrummanagement Sittard en Centrummanagement Geleen behartigen de belangen van de ondernemers in de centra en zijn voor het onderzoek geïnterviewd. Ook de interviews met de gemeenteraad en de wethouder gingen veelal over parkeren in het centrum. De ervaring is verschillend. Waar in Sittard over het algemeen positief naar het parkeervraagstuk wordt gekeken is in Geleen de emotie voelbaar. Dit
Parkeerbeleid nader bezien
27
Rekenkamer Sittard-Geleen
dateert uit de tijd van de fusie. Sittard en Geleen moesten gelijk behandeld worden, zo ook op het onderwerp parkeren, terwijl, ogenschijnlijk, pas relatief recent breed het besef is ingedaald dat de centra een fors andere signatuur hebben. Er is onder sommige ondernemers in Geleen een gevoel van de dupe zijn van ‘Sittardse’ tarieven op (‘funshoppen’), terwijl een Geleens centrum meer gericht is op kort parkeren (‘runshoppen’). Parkeertarieven zijn meermaals aangepast. De pijn is echter nog niet weg bij de ondernemers. Het parkeren wordt nog steeds als te duur ervaren en de leegstrand en vertrek van ondernemers uit het centrum wordt in verband gebracht met de parkeertarieven. Daarnaast is door de hoeveelheid aan aanpassingen van de tarieven volgens het Centrummanagement onduidelijkheid ontstaan over waar je nu precies wanneer kan parkeren. Centrummanagement Sittard en Geleen hebben in de loop der jaren de weg beter gevonden naar de gemeente. Het gesprek is de laatste tijd goed. Op het gebied van vindbaarheid en aantrekkelijkheid van parkeren in de parkeergarages kan er volgens de ondernemers nog wel het een en andere worden gewonnen. Voorbeelden zijn de veiligheid en aantrekkelijkheid (schoon, goed onderhouden) van de parkeergarages, en de vindbaarheid naar de garages toe, en binnen de garages naar de uitgang.
Ook is het niet overal even duidelijk hoe de betaling werkt met betrekking tot uitrijkaarten en kentekenregistraties.
Toegankelijkheid voor mensen met een handicap Op het gebied van parkeren voor mensen met een handicap zit in Sittard-Geleen beweging. Recentelijk is de Lokale Inclusie Agenda (LIA) vastgesteld, dat tot doelstelling heeft het onderwerp inclusiviteit integraal te borgen in het gemeentelijk beleid. Toegankelijkheid voor mensen met een handicap is daarbij een onderwerp. De werkgroep Sittard-Geleen Inclusief heeft in verschillende planfases een adviesrol voor toegankelijkheid in nieuwbouwprojecten. Dit zijn recentelijke ontwikkelingen waar de effectiviteit nog van moet blijken. De ervaring van de werkgroep is dat stappen naar betere toegankelijkheid voor nieuwe projecten zijn gezet. De samenwerking door de werkgroep met de gemeente wordt als prettig ervaren. Op het gebied van parkeren vinden de gesprekken plaats met de technisch ontwerpers. De werkgroep speelt door haar adviesrol nog een noodzakelijke rol in het borgen van de doelstellingen rondom toegankelijkheid. De commissie ziet als ideaalbeeld dat de processen binnen de gemeente zodanig geborgd zijn dat hun advies niet meer nodig is. Uit de ervaringen van de leden van de werkgroep zijn wel signalen gekomen dat er op onderdelen nog een achterstand is in de stad. Op verschillende plaatsen in de gemeente voldoen gehandicaptenparkeerplaatsen niet (meer) aan de hedendaagse standaarden.
Zo zijn enkele gehandicaptenparkeerplaatsen te klein zijn voor hulpmiddelen en zijn op sommige plekken de parkeerplaatsen pal aan een drukke weg.
Parkeerbeleid nader bezien
28
Rekenkamer Sittard-Geleen
Ontwikkelende partijen Voor het onderzoek is gesproken met een vastgoedontwikkelaar en een vertegenwoordiger van een woningcorporatie. Zij zijn verantwoordelijk binnen hun organisaties voor (enkele) nieuwbouw en transformatieprojecten. Uit het interview komt terug dat de nota parkeernormen in principe een helder kader vormt voor de realisatie van parkeerplekken. Wel worden de normen en de systematiek als rigide ervaren. Zo is er weinig differentiatie binnen parkeeropgave van verschillende woontyperingen. Ook is de zonering rigide, er is sprake van strakke zonering. Het gevolg is dat een ontwikkeling die net in een zone ligt die minder centraal gelegen is, wordt geconfronteerd met een hogere parkeernorm. De nuance is daarbij niet altijd makkelijk te maken. Zij missen de mogelijkheid tot maatwerk. Bijvoorbeeld normen gebaseerd op doelgroepen of alternatieve invulling van de parkeereis met andere vormen van mobiliteit.
Bewoners In het onderzoek heeft vanwege praktische beperkingen geen uitgebreid participatietraject plaatsgevonden. Om toch een indruk te krijgen van hoe er vanuit bewoners naar het parkeervraagstuk wordt gekeken hebben we de resultaten van de Inwonerspeiling geanalyseerd. Daarnaast heeft er een bijeenkomst met bewoners uit verschillende wijkplatforms plaatsgevonden. De resultaten van de Inwonerspeiling uit 2020 en 20221 zijn geraadpleegd. Zie daarvoor figuur 4 en 5. Daar staan weergeven in welke mate bewoners van de verschillende stadsdelen het eens zijn met de stellingen ‘er is voldoende parkeergelegenheid in de buurt’ en ‘er is voldoende groen in de buurt’. We zien in figuur 4 dat de ervaringen van bewoners erg uiteenlopen, ook binnen stadsdelen. Mensen ervaren vaker voldoende dan onvoldoende groen en parkeergelegenheid. Bij groen is dat verschil groot, bij parkeergelegenheid klein.