Bijlage 3 - Toelichting APV SG21

De driehoek, bestaande uit de burgemeester, de hoofdofficier van Justitie en de korpschef van politie, bepaalt welke beleids- en tolerantiegrenzen tijdens een (risico) evenement wordt gehanteerd. Deze grenzen geven aan of en hoe de politie namens het bevoegde gezag in algemene en specifieke situaties zal optreden, zoals in het geval van drugsbezit, zwarte kaartverkoop en dreigende openbare ordeverstoringen. Beveiliging De vergunninghouder is primair verantwoordelijk voor de orde en de veiligheid van de bezoekers op het evenemententerrein. Hij moet daarom zorgen dat er voldoende toezicht is. Afhankelijk van de aard van het evenement kunnen vrijwilligers dit toezicht uitoefenen, of huurt de organisator een (door het ministerie van justitie erkend) professioneel beveiligingsbedrijf in. De burgemeester kan bepalen dat het beveiligingsbedrijf in samenspraak met de politie een beveiligingsplan opstelt. Bij grote evenementen wordt- naast het bevoegde beveiligingspersoneel van de evenementenorganisatiedoorgaans ook (extra) politie ingezet om de orde op en rond het evenemententerrein te bewaken en hulp te verlenen aan het festivalpubliek. Over het opnemen van voorschriften in de evenementenvergunning met betrekking tot professionele beveiligingsbeambten, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de burgemeester van Tubbergen

51

voldoende had gemotiveerd waarom hij professionele begeleiding van het Pinksterfeest nodig achtte. ABRS 07-04-2004, LJN-nr. AO7140. Derde lid, het verbod van het eerste lid geldt voorts niet voor een wedstrijd op of aan de weg, voor zover in het daarvoor geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 10 juncto artikel 148 Wegenverkeerswet 1994. Zie hiervoor het commentaar van artikel 2:24, tweede lid, onder d. Zuid-Limburg staat bekend als belangrijkste wielerregio voor fietsend Nederland. Tienduizenden bezoekers komen jaarlijks individueel of in (on)georganiseerd verband fietsen of deelnemen aan wielertoertochten. Dit levert een belangrijke bijdrage aan de branding en economie. De toename van het aantal recreatieve wielrenners en het aantal (on)georganiseerde wielertoertochten legt echter ook een (te) grote druk op het gebied. Overlast neem steeds meer toe. De balans tussen verdraagzaamheid, leefbaarheid en veiligheid dreigt verstoord te raken. De provincie Limburg werkt samen met gemeenten om kansen en bedreigingen rondom de wielersport (aan) te pakken. Dit is in 2013 vastgelegd in het “Ambitiedocument Limburgse Wielergemeenten”. Hieruit blijkt dat wielersport meer is dan alleen het organiseren van wielerevenementen. Ook gezond bewegen (breedtesport), talentontwikkeling, maar ook het wegnemen van overlast van evenementen zijn belangrijke aandachtspunten.

Eén van de ambities is daarom regulering van de hoeveelheid toertochten en wedstrijden om zo draagvlak onder de bevolking te behouden voor deze economisch belangrijke pijler in (Zuid-) Limburg. Op basis van dit ambitiedocument is het (grensoverschrijdend) “Beleid wielertoertochten ZuidLimburg-Euregio” vastgesteld door de 18 gemeenten en de Belgische gemeente Voeren, in samenwerking met en ondersteund door het Huis voor de Sport Limburg en de wielerbranche. Doel is: • verbetering kwaliteit wielertoertochten (coördinatie en betere afstemming in de regio); • beperking overlast; • vergroting leefbaarheid, verdraagzaamheid, veiligheid van inwoners en deelnemers. Hiertoe zijn: • wielertoertochten vanaf 101 deelnemers aangemerkt als evenement (definitiebepaling evenement artikel 2:24 lid 2 f en artikel 2:24 lid 4); • is een meldingsplicht ingevoerd voor wielertoertochten met 101 t/m 250 deelnemers waarbij de melding uiterlijk 6 weken vóór de datum van het evenement wordt ingediend (artikel 2:25 lid 4 en 5); aan de melding zijn dezelfde weigeringsgronden gekoppeld als voor de vergunning ingevolge artikel 1:8); • is een vergunningplicht ingevoerd voor wielertoertochten vanaf 251 deelnemers (artikel 2:25 lid 1 juncto artikel 2:24). Jurisprudentie Rb. Maastricht 15-02-1977, ECLI:NL:RBMAA:1977:AJ4471.

Het in het vooruitzicht stellen van een beloning in de vorm van prijzen en dergelijke maakt de activiteit tot een wedstrijd. ARRS 12-08-1985, ECLI:NL:RVS:1985:AM8672. Een limitatieve omschrijving van het begrip ‘evenement’ kan in de praktijk tot problemen aanleiding geven. ABRvS 26-08-1987, ECLI:NL:RVS:1987:AM9878. Het door geblinddoekte personen proberen om in aanwezigheid van publiek met een sabel de hals van een van tevoren gedode gans af te slaan (het zogenaamde gansslaan) is een vertoning in de zin van artikel 39, eerste lid, van de APV Eijsden. Dit artikel is opgenomen in hoofdstuk III betreffende de openbare orde. Bij de afweging van belangen met betrekking tot de vergunningverlening moet derhalve in ieder geval het belang van de openbare orde worden betrokken. In casu gegronde reden voor vrees voor verstoring van de openbare orde, in aanmerking genomen de emoties rond het evenement en de escalatie daarvan. Vz. ARRS 06-08-1991, ECLI:NL:RVS:1991:AN2246. Het weigeren van een vergunning ten behoeve van het houden van evangelisatie activiteiten op het Museumplein in Ede is toegestaan wegens verstoring van de openbare orde en veiligheid. 52

Vz. ARRS 27-05-1992, JG 93.0002. Braderie is geen jaarmarkt of gewone markt. Pres. Rb. Utrecht 06-06-1995, ECLI:NL:RBUTR:1995:AH5284. Motorcrosswedstrijden op zondag. Trainingswedstrijden voor 13.00 uur. Schending van de zondagsrust? Pres. Rb. Groningen 11-08-1995, Gst. 1996, 7030, 3. Vergunning voor houden van festivals. Ruime uitleg begrip ‘openbare orde’. ABRvS 11-03-1999, ECLI:NL:RVS:1999:AP6097 (‘Koninginnenacht Den Haag’). Het toekennen van de bevoegdheid tot het verlenen van een evenementenvergunning aan de burgemeester is niet in strijd met artikel 162 van de Gemeentewet. De Afdeling oordeelt dat een dergelijke bevoegdheidstoekenning in lijn is met het bepaalde in artikel 174 van de Gemeentewet. Een stelsel waarbij voor een evenement een naar tijd en plaats bepaalde algemene evenementenvergunning wordt afgegeven aan een organisator, die binnen de in de vergunning aangegeven grenzen en voor de in de vergunning al opgenomen activiteiten op privaatrechtelijke grondslag zonder bemoeienis van de burgemeester overeenkomsten sluit, waarmee verder invulling wordt gegeven aan het evenement, is toegestaan. ABRvS 02-04-1999, ECLI:NL:RVS:1999:BL3041. Gebruik perceel voor evenementen, o.a. schuurfeesten in strijd met de bestemming. Dat evenementen elk slechts een of een enkele maal per jaar worden georganiseerd, doet daar niet aan af.

Slechts in bijzondere omstandigheden afzien van handhavend optreden (op verzoek van belanghebbende). ABRvS 13-12-1999, ECLI:NL:RVS:1999:AP5740. Ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet is de burgemeester – en niet het college – bevoegd om geluidsvoorschriften op te nemen in de evenementenvergunning. Pres. Rb. ‘s-Hertogenbosch 14-02-1997, ECLI:NL:RBSHE:1997:ZF0239. Kooigevecht is niet een sportwedstrijd maar een evenement. Weigering vergunning op grond van veiligheid van personen en de goede zeden. ABRvS 25-08-2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA6939. In hoger beroep: Het is primair aan de burgemeester om invulling te geven aan het begrip zedelijkheid als bedoeld in de APV. Weigering op grond van zedelijkheid is toegestaan. Geen sprake van gevaar voor veiligheid van personen. Rb. Groningen 21-01-2001, ECLI:NL:RBGRO:2001:AB1828. Met het oog op de bescherming van het belang van de openbare orde en veiligheid kan de evenementenvergunning worden ingetrokken, omdat de organisatie van het evenement onjuiste dan wel onvoldoende gegevens heeft verstrekt ter verkrijging van de vergunning en omdat het evenement niet zal worden georganiseerd volgens oorspronkelijke plannen. Pres. Rb. Leeuwarden 06-09-2001, ECLI:NL:RBLEE:2001:AD3917. Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. er doen zich geen weigeringsgronden voor op grond van de artikelen 2.1.5.1 (oud) en 2.2.2 (oud) van de APV.

Ook strijdigheid met het bestemmingsplan biedt geen grondslag voor weigering vergunning. Rb. Amsterdam 13-03-2003, ECLI:NL:RBAMS:2003:AF6101. Vechtsportevenement is een evenement in de zin van de APV en vormt niet zonder meer een inbreuk op de openbare orde en zedelijkheid. ABRvS 29-04-2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF8028. Aanvraag om evenementenvergunning moet worden beoordeeld aan de hand van de belangen die zijn opgenomen in de weigeringsgronden van de APV-bepaling. Andersoortige belangen kunnen geen zelfstandige weigeringsgrond opleveren.

53

ABRvS 11-06-2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF9809. Intrekken van een vergunning vereist een zorgvuldige voorbereiding, Als specifieke kennis bij het bestuursorgaan ontbreekt, moet advies worden ingewonnen met betrekking tot MKZ-besmetting. Zes werkdagen zijn daarvoor voldoende. ABRvS 07-04-2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO7140. Voor wat betreft het opnemen van voorschriften in de evenementenvergunning met betrekking tot professionele beveiligingsbeambten, oordeelde de Afdeling dat de burgemeester van Tubbergen voldoende had gemotiveerd waarom hij professionele begeleiding van het Pinksterfeest nodig achtte. ABRvS 28-04-2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO8495. De burgemeester kon nadere voorschriften aan de door hem alsnog verleende vergunning verbinden. Rb. Haarlem 06-05-2004, ECLI:NL:RBHAA:2004:AO9076. Burgemeester heeft terecht evenementenvergunning voor meerdaags festival geweigerd wegens ontbreken van politiecapaciteit voor een extra dag. Hij heeft in dit kader grote beleidsvrijheid. ABRvS 13-04-2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT3708 (Schuttersfeest Diepenheim, hof van Twente) en Rb. Leeuwarden 27-07-2005, ECLI:NL:RBLEE:2005:AU0442 (Veenhoopfestival Smallingerland). Het gebruik van de grond voor het houden van het schuttersfeest houdt strijdigheid met het bestemmingsplan in die niet is toegestaan, althans niet zonder een passende planologische vrijstelling.

Het feest heeft naar omvang, duur en uitstraling een planologische relevantie. ABRvS 04-05-2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5100. Aanwezigheid van hoger aantal bezoekers dan 25.000 bij evenement zal leiden tot concrete, zich direct aandienende, de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie. Burgemeester was derhalve bevoegd verbod uit te vaardigen. ABRvS 11-01-2006, ECLI:NL:RVS:2006:AU9388 (‘The Royce’). De burgemeester heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat “Ghosthouse” een evenement in de zin van de APV is, waarvoor een vergunning nodig is. De burgemeester heeft onder oplegging van een dwangsom gelast de voorgenomen houseparty geen doorgang te laten vinden. De burgemeester heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het feest vanwege de grootschaligheid, de muziekstijl, het soort publiek dat er komt, en de sluitingstijd - drie uur na de toegestane sluitingstijd - niet tot de normale bedrijfsvoering van de inrichting behoort. Artikel 2:26 Ordeverstoring Deze bepaling geeft een verbod om de orde bij evenementen te verstoren, dat zich in zijn algemeenheid tot bezoekers richt. Artikel 2:26a Evenementen Overtreding van dit artikel kan ertoe leiden dat er toepassing wordt gegeven aan artikel 2:75, zijnde bestuurlijke ophouding. Verwezen wordt naar het bijbehorende uitvoeringsbesluit. Het derde en vierde lid van artikel 2:26a zijn vervallen.

Zie de toelichting bij artikel 2:1a. Artikel 2:26b Betaald voetbalwedstrijden Artikel 2:26c Kennisgeving Artikel 2:26d Ordeverstoring Artikel 2:26e Opvolgen aanwijzingen 54

Artikel 2:26f Verwijderingsplicht voetbalsupporters Artikel 2;26g Gezichtsbedekkende kleding Artikel 2:26h Supportersstromen Artikel 2:26i

Plaatsbewijzen

Artikel 2:26j

Stadionomgevingsverbod

Algemene toelichting Bij risicowedstrijden betaald voetbal komt regelmatig de vraag van politie om een noodbevel vast te stellen. Om de noodzaak voor een noodbevel te ondervangen hebben de Limburgse gemeenten met een BVO (Betaald Voetbal Organisatie) voetbalbepalingen geformuleerd om in de APV op te nemen. Een noodbevel is dan in veel gevallen niet meer nodig. Dit is juridisch correct omdat risicowedstrijden voorzienbaar zijn en bij deze wedstrijden vaak om de gewenste bevoegdheden wordt gevraagd. Indien zaken een terugkerend karakter hebben moeten deze zaken in de APV worden geregeld i.p.v. in voorkomend geval telkens noodbevoegdheden toe te passen. Het aanwenden van noodbevoegdheden door de burgemeester dient bij wijze van uitzondering te gebeuren. Dit geldt eens temeer waar het voorzienbare of meer structurele noodbevoegdheden betreft, zoals risicowedstrijden in het betaald voetbal. Voordat de burgemeester zijn noodbevoegdheden aanwendt, is het steeds zaak om na te gaan of er geen reguliere maatregelen ingezet kunnen worden, zoals bijvoorbeeld artikel 172a van de Gemeentewet of artikel 2:1 en 2:78 van de VNG model-APV, of meer specifieke bepalingen die betrekking hebben op overlast in het kader van betaald voetbalwedstrijden. Tegelijkertijd geldt dat het evenmin wenselijk of zelfs mogelijk is om voor álle mogelijke situaties een voorziening in de APV te treffen.

Welke maatregelen geschikt zijn om in de APV op te nemen is daarom in grote mate afhankelijk van de specifieke problematiek die zich in de gemeente voordoet en of deze incidenteel of structureel van aard is. Gemeenten kunnen dit, mede op basis van ervaringen uit het verleden, zelf het beste inschatten. Als het wenselijk en noodzakelijk is deze bepalingen op te nemen kan dit op grond van de autonome verordenende bevoegdheid van de gemeente. De bepalingen moeten telkens voldoen aan de eisen van geschiktheid, proportionaliteit, subsidiairiteit en evenredigheid (hetgeen mede afhankelijk is van de specifieke gemeentelijke context) en moeten zodanig geformuleerd zijn dat deze kenbaar en voorzienbaar zijn. AFDELING 4: TOEZICHT OP OPENBARE INRICHTINGEN Algemene toelichting Exploitatie horeca-inrichtingen Op grond van de hierna volgende bepalingen in de model APV kan worden afgewogen of voor de exploitatie van een horeca inrichting vergunning moet worden verleend, rekening houdend met de openbare orde en het woon en leefklimaat, en of ter bescherming van diezelfde motieven aan de vergunning voorschriften moeten worden verbonden. Het verdient aanbeveling dergelijke voorschriften op te nemen in de APV, en niet in een verordening krachtens artikel 23 Drank en Horecawet of een (leefmilieu)verordening krachtens artikel 7, eerste lid, sub a, Wet op de stads en dorpsvernieuwing.

Bij een verordening krachtens de Drank en Horecawet is in de eerste plaats de reikwijdte van het begrip 'horecabedrijf' van belang: artikel 1, eerste lid, Drank en Horecawet ziet bijvoorbeeld niet op bedrijven waarin geen alcoholhoudende drank wordt verstrekt, anders dan artikel 2:27, eerste lid.

55

In de tweede plaats liggen aan de voorschriften Drank en Horecawet primair sociaal hygiënische en sociaal economische motieven ten grondslag. De vergunningplicht in deze paragraaf is ook van toepassing op coffeeshops. Dat roept de vraag op hoe zich dit verhoudt met de Opiumwet. De Opiumwet verbiedt immers de handel in drugs. Uitgangspunt moet echter zijn dat de vergunningverlening geen betrekking heeft op de handel in drugs, maar op het feit dat een alcoholvrije horeca-inrichting wordt geëxploiteerd. In deze paragraaf worden coffeeshops dan ook als gewone horecabedrijven behandeld en zijn geen bijzondere bepalingen over coffeeshops opgenomen. Dat laat overigens onverlet dat ten aanzien van coffeeshops vanwege de effecten die met name deze inrichtingen kunnen hebben op het woon- en leefklimaat en de openbare orde - wel degelijk een specifiek beleid kan worden vastgesteld. Meer informatie hierover is te vinden in de publicatie 'De Wet 'Damocles', bestuursdwangbevoegdheid in artikel 13b Opiumwet' van het Steun- en informatiepunt drugs en veiligheid (VNG-uitgeverij, Den Haag 1999). Op horecabedrijven zijn naast de regels van deze paragraaf nog vele andere regels van toepassing. Zo ook onder andere de Drank en Horecawet, de Wet milieubeheer en Wet op de stads en dorpsvernieuwing.

Drank en Horecawet De Drank en Horecawet regelt onder meer de uitoefening van het horecabedrijf, bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. De wet regelt dus niet de verstrekking van alcoholvrije drank. Wet milieubeheer Op horecabedrijven zijn de regels van de Wet milieubeheer (Wm) van toepassing. Meer in het bijzonder gelden daarvoor de regels van het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer, een op artikel 8.40 van de Wet milieubeheer (Wm) gebaseerde amvb Om onder de werking van het Besluit te vallen moet er sprake zijn van een horeca , sport of recreatie inrichting die behoort tot een in het Inrichtingen en vergunningenbesluit milieubeheer genoemde categorie(Ivb). Zo zijn op grond van categorie van bijlage I van het Ivb vergunningplichtig: hotels, restaurants, pensions, cafe's, cafetaria's snackbars discotheken en aanverwante inrichtingen. Dit houdt in dat de inrichting op basis van artikel 1.1., derde lid, van de Wm is aangewezen als een inrichting die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken en dat de inrichting vergunningplichtig is. Deze vergunningplicht geldt echter niet voor inrichtingen die zijn aangewezen in een besluit op grond van artikel 8.40 van de Wm. Dit betreft dus onder andere het hiervoor genoemde Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer.

De hierin genoemde inrichtingen zijn niet vergunningplichtig, maar dienen te voldoen aan de algemene regels die het Besluit stelt. Het Besluit heeft betrekking op wat plaatsvindt binnen het horecabedrijf, daartoe behorende terrassen en de directe omgeving. Gemeentelijke verordening Artikel 121 van de Gemeentewet biedt gemeenten verordenende bevoegdheid zolang deze niet in strijd is of komt met een hogere wettelijke regeling. Bij de opzet van het Besluit is getracht geen aspecten te regelen die reeds in andere kaders worden gereguleerd. Vanuit dit gezichtspunt wordt in het Besluit expliciet vermeld dat het voor gemeenten ruimte overlaat om overlast betreffende de openbare orde tegen te gaan met behulp van een gemeentelijke verordening. In het Besluit wordt aangegeven dat daarbij gedacht wordt aan overlast door bezoekers van horecagelegenheden, de gebruikers en bezoekers van sport en recreatie inrichtingen, geluidhinder door vrachtwagens, bromfietsen enzovoort. Door de gekozen opzet is de afbakening tussen enerzijds de Wm (vergunningplichtig of vallend onder het Besluit) en anderzijds plaatselijke verordeningen duidelijker geworden. De direct aan de inrichting gerelateerde vormen van verstoring van het milieu vallen onder het toepassingsgebied van de Wm. De

56

voorschriften van het Besluit richten zich in beginsel ook op de indirecte gevolgen, die de inrichting kan veroorzaken, voorzover deze liggen in de macht van de houder van de inrichting. De andere gevolgen die een bedrijf of een collectief van bedrijven direct of indirect met zich mee kan brengen en die een aantasting van de openbare orde of het woon of leefklimaat mogelijk maakt, worden in de model APV gereguleerd. Jurisprudentie APV Een gemeentelijke verordening waarin een vergunningstelsel is opgenomen dat specifiek regels stelt ten behoeve van coffeeshops is in strijd met de Opiumwet. Rb Amsterdam 16 januari 1998 en 19 januari 1998, AB 1998, 222 en 223 m.nt. FM; Rb Dordrecht 3 juli 1998, JG 98.0202; Pres. Rb Rotterdam 16 juli 1998, JG 98.0203 en Pres. Rb Zutphen 14 september 1998, JG 98.0204 m.nt. W.A.G. Hillenaar. Burgemeester is bevoegd tot bestuursdwang, dit vergt wel zorgvuldigheid bewijsvoering. Afvoeren van gedooglijst is geen gedoogbesluit. LJN-nr. AO7469, JG 04.0105, m. nt. A.L. Esveld. Weigering om af te wijken van beleidsregels om een nog niet gevestigde coffeeshops te gedogen is een Awb-besluit. Rechtbank Assen, 03/527BESLU, JG 04.0104 m. nt. A.L. Esveld. Intrekken gedoogverklaring brengt niet-ontvankelijk verklaring met zich mee, zolang niet feitelijk handhavend is opgetreden. LJN-nr. AO6089, JG 04.0079, m. nt. A.L. Esveld.

Uitoefening bestuursdwangbevoegdheid is mogelijk, het ontbreken van vastgesteld en gepubliceerd coffeeshopbeleid doet daar niet aan af. LJN-nr. AO2883, JG 04.0110, m. nt. A.L. Esveld. Exploitant horeca-inrichting verantwoordelijk voor handelingen in zijn inrichting met betrekking tot handel in softdrugs. Inrichting gesloten. LJN-nr. AI0787, JG 03.0168, m. nt. T. van der Reijt. Sluiting woning op grond van art. 174a Gemeentewet om andere reden dan drugsoverlast toegestaan. LJN-nr. AF5325, JG. 03.0126, m. nt. T. van der Reijt. Verspreiding via internet van cannabismenulijsten is volgens de Opiumwet openbaarmaking . LJN-nr. AO6423, JG 04.0130 m. nt. A.L. Esveld. Persoonlijke verwijtbaarheid speelt geen rol bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van de inrichting noopt. LJN-nr. AP0405, JG 04. september, m. nt. A.L. Esveld. Een hennepkwekerij van 89 planten in een woning leidt niet tot ontbinding van het huurcontract. LJNnrs. AQ9905 en AQ9850, JG 04. oktober, m. nt. A.L. Esveld. Gebiedsontzegging i.v.m. met overlast, die te maken heeft met de handel in en het gebruik van verdovende middelen, zijn gerechtvaardigd door het algemeen belang in een democratische samenleving. LJN-nr. AP8138, JG 04.0132 m. nt. A.L. Esveld. Het onderverhuren van een kamer in een woning t.b.v. een hennepkwekerij leidt tot ontbinding huurcontract. Gerechtshof ’s-Hertogenbosch, rolnr.

C0201144/HE, JG 04. oktober, m. nt. A.L. Esveld. Aankondiging bevel tot sluiting op grond van artikel 13b Opiumwet is geen besluit in de zin van de Awb. Rechtbank Groningen, AWB 03/90 GEMWT VEN, JG. 03.0064, m. nt. T. van der Reijt. Jurisprudentie Drank- en Horecawet BEM! niet ontvankelijk. Sommige horecaondernemers ondervinden economische last van de horecaactiviteiten van verenigingen, buurthuizen e.d. (zogenoemde paracommerciële inrichtingen). Gemeenten moeten op grond van de Drank- en Horecawet (DHW) voorwaarden stellen om e.e.a. in goede banen te leiden. Op 1 januari 2000 is de Stichting Bevordering Eerlijke Mededinging horeca-

57

activiteiten (afgekort: BEM!) gestart met het beteugelen van oneerlijke mededinging vanwege paracommerciële inrichtingen door gemeenten en paracommerciële inrichtingen er op te wijzen dat gemeenten voorwaarden moeten stellen en dat de inrichtingen deze moeten naleven. De horecaondernemers deden dat liever niet zelf omdat zij repercussies vreesden. De BEM! was speciaal voor (het uitdelen van waarschuwingen en) het voeren van processen opgericht omdat de ABRS bepaalde (onder meer in de uitspraak van 19 februari 1996, R03.93.2171, AB 1996, 241) dat de landelijke vereniging Koninklijk Verbond van Ondernemers in het Horeca- en Aanverwante Bedrijf "Horeca Nederland" te Woerden niet ontvankelijk was. De Afdeling oordeelde toen dat met artikel 3a (thans artikel 4) van de (DHW) is beoogd het zogenoemd paracommercialisme te beteugelen ten faveure van reguliere horecaondernemers - een belang dat zich naar zijn aard in beginsel leent voor een collectieve behartiging ervan op plaatselijk of regionaal niveau. De Afdeling achtte dit belang niet zodanig van aard dat Horeca Nederland zich dit als landelijk opererende vereniging - binnen het kader van haar zeer algemene doel - kan aantrekken. De Afdeling constateert nu dat het doel van de BEM! op zichzelf voldoende specifiek is maar dat de belangen die de BEM! wil behartigen toch plaatselijke of hooguit regionale kwesties betreffen.

Dat kunnen de horecaondernemers volgens de Afdeling zelf wel doen, ook al vrezen zij eventuele repercussies. De BEM! is volgens de Afdeling daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Terzijde wordt vermeld dat de minister van VWS in de Alcoholnota (TK 2000-2001, 27565, nr. 2) aangeeft voornemens te zijn de bepalingen over het paracommercialisme te schrappen vanwege het feit dat bepalingen die zijn ingegeven uit economische overwegingen niet in een volksgezondheidwet als de DHW thuis horen. ABRS 22-05-2002, 200103867/1, LJN-nr. AE2813, JG 02.0129 m.nt. A.L. Esveld. Gevolmachtigde als leidinggevende horecabedrijf geaccepteerd, in tegenstelling tot huidige praktijk. LJN-nr. AG1744, JG 04.0078 m.nt. A.L. Esveld. 24 Internetcomputers trekken een zelfstandige stroom bezoekers, strijd met de Drank- en Horecawet. LJN-nr.AO 8501, JG 04.0103 m.nt. A.L. Esveld: Gst 2004, 188 m. nt. J.L.A. Kessen. Artikel 2:27 Definitie De omschrijving van het begrip 'horecabedrijf' sluit zoveel mogelijk aan bij de Drank- en Horecawet en hoofdstuk 3 van de model-APV. In de praktijk is gebleken dat in coffeeshops soms uitsluitend cannabisproducten tegen vergoeding worden verstrekt (en genuttigde dranken om niet). Om te voorkomen dat een coffeeshop in dat geval niet zou worden bestreken door de begripsomschrijving 'horecabedrijf', is in het eerste lid de aanduiding 'rookwaren' toegevoegd.

De sluitingsbepalingen van deze paragraaf betreffen de gedeelten van de inrichting, waarin de eigenlijke horecawerkzaamheden worden uitgeoefend: een op het trottoir gesitueerd terras behoort wel tot de inrichting, de zich boven de inrichting bevindende woning van de houder niet. Ook sportkantines, sociëteiten, clublokalen, verenigingsgebouwen e.d. zijn als inrichting aan te merken. Het besloten karakter van een horecabedrijf kan de veronderstelling wekken dat de in de APV opgenomen sluitingstijden niet van toepassing zijn op dat bedrijf: immers, volgens de jurisprudentie kan een gemeentelijke verordening geen activiteiten betreffen die elk karakter van openbaarheid missen. Dit laatste kan niet worden gezegd van activiteiten die een weerslag hebben op een openbaar belang, waarvan ook sprake is bij besloten horecabedrijven. De sluitingsuurbepaling ziet niet op activiteiten binnen het bedrijf, maar op de (nadelige) invloed die daarvan uitgaat op de omgeving: bijvoorbeeld in de vorm van overlast van komende en gaande bezoekers (het aan en afrijden van auto's, het slaan met portieren, claxonneren, menselijk stemgeluid e.d.).

Het behoeft geen betoog dat, naast de houder van het horecabedrijf, een aantal categorieën van personen moet worden uitgezonderd van het begrip bezoekers: om te beginnen diens gezinsleden en elders wonende bloed- en aanverwanten, maar ook de personen die in de inrichting nachtverblijf houden en als zodanig zijn vermeld in het daartoe bestemde register (zie hiervoor de toelichting bij 58

artikel 2:35 1 e.v.) en de personen die wegens dringende redenen in de inrichting aanwezig moeten zijn (zoals in de inrichting werkzame personeelsleden, of personen die de tapinstallatie onderhouden of herstellen). In essentie wordt in de Basisnota reclame-, uitstal- en terrassenbeleid beoogd de beeldkwaliteit van de openbare ruimte te verbeteren. Het is daarom noodzakelijk gebleken om de definitie van het begrip terras iets verder te verfijnen, zodat alle beeldbepalende elementen die tot een terras behoren op een deugdelijke grondslag in de APV berusten. De omschrijving van het begrip horecabedrijf sluit zoveel mogelijk aan bij het begrip “horecabedrijf” in de Drank- en Horecawet. Het begrip is verduidelijkt met de -explicietere- opname van het onderdeel “shishabars/lounges”. Dit zijn horecabedrijven waar gerookt kan worden met waterpijpen. Van deze inrichtingen kan een zelfde soort overlast uitgaan als bij coffeeshops (rondhangen op straat, parkeeroverlast etc.). In veel (met name grotere) gemeenten, waaronder Sittard-Geleen, is een toename van dergelijke vestigingen te constateren Ook het RIEC (regionaal Informatie en coördinatiecentrum) ondersteunt opname van deze categorie in de begripsomschrijving en onderstreept het belang van dit vergunningstelsel. Op verzoek van gemeenten is het waterpijpcafé aan de definitie toegevoegd.

Hierdoor is de zogenaamde ‘shisha lounge’ expliciet als openbare inrichting in de zin van deze afdeling opgenomen. Het roken van een waterpijp, ook bekend onder de namen shisha, hookah, nargileh, ghaliyan of hubble bubble, wordt steeds populairder in Nederland, met name in de grote- en middelgrote steden. Het roken van waterpijpen is niet zonder brandgevaar en het levert ook de nodige (stank)overlast voor de omgeving op. Bij het omvallen van een waterpijp kunnen brandende kooltjes een ontstekingsbron vormen voor het interieur van de inrichting met rookontwikkeling of brand tot gevolg. ‘Shisha lounges’ en soortgelijke inrichtingen die het roken van waterpijp aanbieden, stralen daarnaast een bepaalde aantrekkingskracht uit op jongeren. In dit soort inrichtingen wordt naast de waterpijpactiviteiten ook vaak gedeald of illegaal gegokt en is vaak sprake van vernielingen, geluidsen parkeeroverlast, bedreiging en mishandeling. Tot slot kunnen er ook banden zijn met criminele organisaties of netwerken. Gelet op de genoemde gevaren en risico’s voor de omgeving van een dergelijke inrichting, die direct ingrijpen in de openbare orde en veiligheid, vallen dit soort inrichtingen altijd onder het vergunningstelsel. In artikel 2:27 lid 1 onder B zijn uitzonderingen opgenomen op de vergunningplicht. Een aantal “bedrijven” oefenen activiteiten uit met een besloten karakter.

Hierbij is noch de openbare orde, noch het woon- en leefklimaat op enigerlei wijze in het geding. Deze zijn vrijgesteld van de vergunningplicht. Indien horeca binnen een andere hoofdactiviteit wordt geëxploiteerd door een afzonderlijke ondernemer is deze horeca exploitatievergunningplichtig. Jurisprudentie Een café is geen discotheek! LJN-nr. AO9751, JG 04.0133 m.nt. A.L. Esveld. Artikel 2:28 Exploitatievergunning horecabedrijf Eerste lid Op grond van de APV kan overlast worden tegengegaan die de openbare orde betreft en zich buiten het bedrijf afspeelt. Omdat die overlast groot kan zijn, verdient het aanbeveling een vergunningstelsel te hanteren, zodat de openbare orde en het woon en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf door middel van een preventieve toetsing kunnen worden beschermd. De vergunningverlening dient ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet te geschieden door de

59

burgemeester. In dit artikel is bepaald dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voorzover deze betrekking hebben op het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen. Tweede lid In de praktijk komt het regelmatig voor, dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag noch de openbare orde noch het woon en leefklimaat zich tegen verlening verzetten, terwijl het geldende bestemmingsplan vestiging van een horecabedrijf ter plaatse niet toelaat. Het is dan moeilijk uit te leggen dat de exploitatievergunning moet worden verleend, maar dat daarvan geen gebruik gemaakt kan worden. Daartoe is strijd met het bestemmingsplan als imperatieve weigeringsgrond opgenomen. Blijkens jurisprudentie is dit aanvaardbaar omdat een dergelijke bepaling geen zelfstandige planologische regeling bevat. Weliswaar brengt het tweede lid mee dat de burgemeester treedt in een beoordeling van het geldende bestemmingsplan, maar dit laat de bevoegdheid van het college bij de toepassing van het geldende bestemmingsplan onverlet. Van een doorkruising van de Woningwet of de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geen sprake. Derde en vierde lid Met het oog op de bescherming van de openbare orde en de woon en leefomgeving kan ook het aantal horecabedrijven aan een maximum worden gebonden (maximumstelsel).

Het is dan geoorloofd een vergunning te weigeren indien het woon en leefklimaat in de betrokken straat of buurt door de vestiging van een nieuw horecabedrijf zou worden aangetast. Blijkens jurisprudentie acht de Afdeling op zichzelf aannemelijk, dat aantasting van de woon en leefsituatie wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van het totale aantal inrichtingen (in casu bordelen) in die gemeente. Volgens de Afdeling laat dat echter onverlet, dat het bevoegd orgaan per inrichting dient aan te tonen of aannemelijk te maken, dat en in hoeverre de aanwezigheid dan wel de wijze van exploitatie van de betrokken inrichting de leef en woonsituatie in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt. Eenzelfde redenering geldt voor de wijze waarop de rechter oordeelt over de weigering van een vergunning voor een horecabedrijf in het belang van de openbare orde. De Afdeling heeft vaker bepaald, dat het als een openbare ordebelang kan worden beschouwd dat het aantal te verlenen vergunningen kan worden gemaximeerd; te denken valt bijvoorbeeld aan de beoordeling van het gemeentelijk standplaats en ventvergunningenbeleid. Volgens deze opvatting kan het aantal te verlenen vergunningen worden beperkt tot een vastgesteld maximumaantal, indien door een veelheid van horecabedrijven (in de straat of de wijk) de openbare orde in gevaar wordt gebracht.

Wèl dient in ieder afzonderlijk geval te worden aangetoond of aannemelijk gemaakt dat van zo'n gevaar in concreto daadwerkelijk sprake is. Belangrijk hulpmiddel bij een dergelijk beleid kan een horecanota of een vergelijkbaar beleidsstuk zijn, waarin gemotiveerd het maximumaantal te verlenen vergunningen is vermeld of horecaconcentratie of horecastiltegebieden zijn aangewezen. Ook een leefmilieuverordening op basis van de Wet op de stads en dorpsvernieuwing kan als hulpmiddel dienen, omdat daaruit het karakter van de straat of de wijk blijkt. Uiteraard zal een dergelijk beleid moeten sporen met het voor het betreffende gebied van kracht of in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. In het algemeen mag de burgemeester afwijzend beslissen op een aanvraag om een vergunning, indien verlening niet strookt met het op de verordening gebaseerde beleid. Niettemin zal de burgemeester steeds moeten nagaan, of bijzondere omstandigheden nopen tot het maken van een uitzondering op dit beleid: iedere vergunningaanvraag moet immers zelfstandig en met inachtneming van de betrokken belangen te worden beoordeeld. De exploitatievergunning is primair een overlastvergunning: zij biedt de mogelijkheid preventief te toetsen, of de exploitatie van een horecabedrijf zich al dan niet verdraagt met het woon en leefklimaat en de openbare orde ter plaatse.

Daarbij is van belang in welke mate van het bedrijf zelf overlast te duchten is, maar ook in welke mate de komst van het bedrijf de leefbaarheid en het karakter van de

60

buurt zal aantasten. In het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer worden algemene regels gesteld ter bescherming van het milieu voor wat zich afspeelt in het horecabedrijf en de directe omgeving daarvan. Daarnaast kunnen, indien deze algemene regels niet voldoen, gelet op artikel 5 van dat Besluit in verband met voorschrift 4.1.4 uit de bijlage bij dat Besluit nadere eisen worden gesteld voor: het aanbrengen van technische voorzieningen binnen de inrichting; de periode van openstelling van de gehele inrichting of een terras; de situering van een terras; het in acht nemen van gedragsregels die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen, waaronder regels voor aan en afrijdend verkeer en komende en gaande bezoekers. Voor een nadere toelichting op dit besluit wordt verwezen naar de toelichting op artikel 4.1.1. Krachtens artikel 1.4 van de model APV kunnen voorschriften worden verbonden aan de exploitatievergunning. Denkbaar is dat die betrekking hebben op dezelfde onderwerpen als hiervoor genoemd, indien daarmee wordt beoogd de openbare orde of de woon en leefomgeving te beschermen. Beleidsregels hieromtrent zijn opgenomen in het Horeca exploitatievergunningenbeleid. Het overleggen van een identiteitsbewijs is noodzakelijk ter identificatie en natrekking persoonsgegevens.

Vijfde lid Hoewel in een vergunning voor een terras meestal ook de invloed op de openbare ruimte wordt meegewogen, wordt de beslissing op grond van jurisprudentie van eenvoud hier aan de burgemeester overgelaten i.p.v. het college. Een aparte terrasvergunning of terrasbeleid voor een terras waar een activiteit bedoeld in artikel 2:27, eerste lid, plaatsvindt, zonder daarin het horecabedrijf zelf te betrekken, is niet aan de orde gezien het gestelde in artikel 2:27, tweede lid. Zesde lid, sub e In artikel 2:28 lid 5 is bepaald dat in afwijking van het bepaalde in artikel 2:10 de burgemeester beslist in geval van een vergunningaanvraag die betrekking heeft op een of meer bij het horecabedrijf horende terrassen voor zover deze zich op de weg bevinden over de ingebruikneming van die weg ten behoeve van het terras. Hieromtrent, zo stelt deze bepaling, kunnen nadere regels gesteld worden. In de uitwerking van de Basisnota reclame-, uitstal – en terrassenbeleid heeft de Raad uitvoeringsbeleid vastgesteld en de uitvoering van dit beleid, voor zover dit betrekking heeft op het terrassenbeleid, opgedragen aan de burgemeester. Binnen het proces tot vaststelling van dit beleid is ook nadrukkelijk bezien in hoeverre deregulering kan bijdragen aan een vermindering van de administratieve lastendruk voor ondernemers.

Omdat de voorschriften per individuele horecaondernemer sterk kunnen verschillen, is toch gekozen voor een vergunningplicht, waarbij de vergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend. Deze systematiek zou ertoe kunnen leiden dat in geval van reconstructie en/of herinrichting van de openbare ruimte in een gebied waarbinnen terrassen zijn vergund, problemen ontstaan. Om die reden is onder dit artikellid een imperatieve intrekkingsgrond opgenomen die hier op ziet. Zesde lid, sub f In de Basisnota reclame-, uitstal- en terrassenbeleid is de verbetering van de beeldkwaliteit van de openbare ruimte als een van essentiële hoofddoelstellingen neergelegd. Om binnen het terrassenbeleid op grond van een deugdelijke juridische grondslag te kunnen reguleren en handhaven, dient een en ander op een deugdelijke juridische grondslag te rusten. In artikel 2:10 APV is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie ervan. Dit verbod geldt niet voor terrassen, als bedoeld in artikel 2:28 vijfde lid APV. Uit de toelichting op artikel 2:10 tweede lid

61

onder g blijkt dat het verbod niet geldt voor terrassen behorend bij een horecabedrijf, waarvoor door de burgemeester vergunning wordt verleend op grond van artikel 2:28 Het terras maakt blijkens de begripsomschrijving uit artikel 2:27 deel uit ven het horecabedrijf. De bepaling om terrassen te vergunnen op grond van artikel 2:28 is derhalve een afbakeningsbepaling. Dit blijkt eens te meer uit de toelichting op artikel 2:10 onder g, waar wordt gesteld dat, indien het terras niet behoort bij een voor publiek openstaand gebouw of een in artikel 2:28 bedoeld horecabedrijf en het college het bevoegde bestuursorgaan is, wel de in dit artikel bedoelde eisen van toepassing zijn. Zevende lid Afbakening Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het zevende lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Aanvullend lid: verplichte verklaring omtrent gedrag Op basis van artikel 1.5 is de vergunning persoonsgebonden. Dat is bij deze exploitatievergunning niet zonder reden. De persoon van de exploitant speelt een belangrijke rol in de wijze van exploitatie en dus ook in de wijze waarop deze exploitatie het woon- en leefklimaat en de openbare orde beïnvloedt. Om die reden kan het raadzaam zijn om de verplichting op te nemen voor de vergunningaanvrager om een recente verklaring omtrent gedrag over te leggen. Dit zou kunnen door een nieuw lid aan dit artikel toe te voegen, dat als volgt luidt: De burgemeester weigert de vergunning als bedoeld in het eerste lid indien de houder geen verklaring omtrent gedrag overlegt die uiterlijk drie maanden voor de datum waarop de vergunningaanvraag is ingediend, is afgegeven. Een verklaring omtrent het gedrag (VOG) wordt aangevraagd bij de gemeente waar men staat ingeschreven in de Gemeentelijke Basisadministratie. Het Centraal Orgaan VOG geeft de verklaring namens de Minister van Justitie af. In het kader van de Wet BIBOB, (Bevordering integriteitsbeoordelingen openbaar bestuur) is het aan te raden dit artikellid op te nemen. Indien toepassing wordt gegeven aan de mogelijkheden van de Wet BIBOB, zal de gemeente eerst zelf al het mogelijke moeten doen om de integriteit en achtergrond van de vergunningaanvrager te onderzoeken.

Een belangrijk hulpmiddel kan daarbij de verklaring omtrent het gedrag zijn. Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000 In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting. Jurisprudentie Strijd met het bestemmingsplan is als weigeringsgrond aanvaardbaar. ABRS 24 03 1997, AB 1997, 201 m.nt. FM, Gst. 1997, 7058, 4 m.nt. HH, JG 97.0165 m.nt. E.M.H. Franssen. Aannemelijk is dat de aantasting van de woon en leefsituatie wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van het totale aantal inrichtingen. ARRS 22-05-1987, AB 1988, 240; ARRS 08 01 1988, AB 1988, 417; ABRS 24 01 1995, Gst. 1995, 7011, 3, JG 95.0200.

62

Aannemelijk is dat woon- en leefklimaat nadelig wordt beïnvloed door de uitbreiding van een horecainrichting waardoor de bezoekerscapaciteit wordt vergroot. ABRS 20-05-1997, R03.93.1560, JU 982016 (VNG-databank). Weigering van vergunning voor coffeeshop die niet voldoet aan de in het beleid gestelde afstandsnorm van 200 (respectievelijk 250) meter van scholen of jongerencentra is terecht. Vz.ABRS 10-06-1997, H01.97.0530, JU 981013 (VNG-databank) en Vz.ABRS 20-02-1998, H01.97.1514, JU 981015 (VNGdatabank). Voorschrift in terrasvergunning, waarbij op dagen dat er evenementen zijn aan het gebruik van de weg voor dat doel prioriteit wordt gegeven, dient doelmatig gebruik en beheer van de weg. ABRS 17 06 1997, JG 98.0027 98.0027, Gst. 1998, 7067, 2 met noot van HH. De WRO staat het opnemen van voorwaarden in de vergunning op grond van de APV ter bescherming van het woon- en leefklimaat niet in de weg ABRS 24-04-2001, JG 01.0124 m.nt. A.L. Esveld, ABkort 2001, 330, MenR 2001, 143K. Een terras is een bij een voor het publiek openstaand gebouw behorend erf in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet. Ingevolge het eerste lid van dit artikel is de burgemeester onder meer belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.

Ingevolge het derde lid van dit artikel is de burgemeester belast met de uitvoering van de verordeningen voor zover deze betrekking hebben op dat toezicht. De burgemeester – en niet het college – is dus bevoegd om terrasvergunningen te verlenen. ABRS 05-06-2002, JG 02.0128 m.nt. M. Geertsema. In dezelfde zin: ABRS 13-11-2002 (Nijmegen), nr. 200202419, LJN-nr. AF0269. De burgemeester heeft terecht vergunning verleend voor de exploitatie van een terras van bepaalde afmetingen en aan deze vergunning in verband met het belang van de verkeersveiligheid een voorwaarde inzake wijze van bediening verbonden. LJN-nr. AF0274, JG 03.0023 m.nt. A.L. Esveld. Het college is niet bevoegd tot het nemen van besluiten op aanvragen om terrasvergunningen. LJN-nr. AF0261, JG 03.0022 m.nt. A.L. Esveld. Artikel 2:28a Beslistermijn (vervallen) Sinds 1 januari 2013 is de nieuwe Drank- en Horecawet (DHW) van toepassing. De beslistermijn van drie maanden zoals deze is was vastgelegd in artikel 26 lid 3 DHW is komen te vervallen. Dit betekent dat de standaard beslistermijn uit artikel 4:13 Awb van toepassing is (8 weken).

Doordat echter de APV nog uitgaat van een beslistermijn van 13 weken voor een exploitatievergunning horecabedrijf zou de ongewenste situatie kunnen ontstaan dat een ondernemer al wel kan beschikken over een drank- en horecawetvergunning, maar nog niet kan beginnen omdat hij nog moet wachten op zijn exploitatievergunning horecabedrijf. Een synchronisatie van deze termijn is dan ook wenselijk en in de praktijk ook haalbaar mede gelet op een aantal andere wijzigingen in het kader van deregulering. Hierdoor wordt artikel 1:2 van toepassing. Hierin staat dat binnen 8 weken moet worden beslist, inclusief mogelijke verdaging met 8 weken. Artikel 2:28a.1 Vergunning, aanhangsel en aanwezigheid leidinggevende Zie ook toelichting op artikel 2:28a.2. De eis voor paracommerciële rechtspersonen in lid 2 betreft een gelijkschakeling met artikel 8 lid 6 van de Drank- en Horecawet. Ingevolge dit artikel wordt de wettelijk eis opgelegd dat bij paracommerciële rechtspersonen die het horecabedrijf uitoefenen, ten minste twee leidinggevenden moeten voldoen aan de bij of krachtens artikel 8 DHW gestelde eisen (eenentwintig jaar, niet in enig opzicht van slecht levensgedrag; niet onder curatele; niet uit ouderlijk gezag of voogdij ontzet zijn). Deze leidinggevenden dienen dan ook op het aanhangsel vermeld te worden.

63

Artikel 2:28a.2 Melding leidinggevende Door toevoeging van deze artikelen vindt een synchrone en gedereguleerde procedure plaats analoog aan de Drank- en Horecawet (DHW gewijzigd per 01-01-13) m.b.t. vermeldingen op de vergunning/aanhangsel, de melding van de bijschrijving en/of doorhaling van leidinggevende(n). Hierdoor wordt tevens het wijzigen van leidinggevenden eenvoudiger (deregulering en lastenverlichting voor ondernemers) en hoeft geen nieuwe vergunningprocedure meer te worden gestart. Via een melding kunnen wijzigingen m.b.t. leidinggevenden plaatsvinden op een aanhangsel behorende bij de vergunning. De procedure wordt hierdoor versneld. Maar ingevolge lid 5 behoudt de burgemeester toetscriteria (o.a. toets slecht levensgedrag) om de melding (aanvraag tot wijziging leidinggevende) te kunnen weigeren. Dit om te voorkomen dat op vereenvoudigde wijze de belangen die gediend zijn met het vergunningstelsel (bescherming woon- en leefklimaat, openbare orde en veiligheid) doorkruist zouden kunnen worden. Door opname van artikel 2:28a.1 is tevens analoog aan de DHW (artikel 9) geregeld dat bij paracommerciële rechtspersonen ten tijde van de openingstijden volstaan kan worden met een minimale bezetting van 2 leidinggevenden of een barvrijwilliger. Artikel 2:28b Weigeringsgronden Eerste lid onder a De exploitatievergunning is primair een overlastvergunning.

Zij biedt de mogelijkheid preventief te toetsen of de exploitatie zich al dan niet verdraagt met het woon- en leefklimaat en de openbare orde ter plaatse. Daarbij is van belang in welke mate van het bedrijf zelf overlast te duchten is, maar ook in welke mate de komst van het bedrijf de leefbaarheid en het karakter van de buurt zal aantasten. Eerste lid onder b In de praktijk komt het regelmatig voor, dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag noch de openbare orde noch het woon- en leefklimaat zich tegen verlening verzetten, terwijl het geldende bestemmingsplan vestiging van een horecabedrijf ter plaatse niet toelaat. Het is dan moeilijk uit te leggen dat de exploitatievergunning moet worden verleend, maar dat daarvan geen gebruik gemaakt kan worden. Daartoe is strijd met het bestemmingsplan als imperatieve weigeringsgrond opgenomen. Blijkens jurisprudentie is dit aanvaardbaar omdat een dergelijke bepaling geen zelfstandige planologische regeling bevat. Weliswaar brengt het tweede lid mee dat de burgemeester treedt in een beoordeling van het geldende bestemmingsplan, maar dit laat de bevoegdheid van het college bij de toepassing van het geldende bestemmingsplan onverlet. Van een doorkruising van de Woningwet of de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geen sprake.

Eerste lid onder d Met het oog op de bescherming van de openbare orde en de woon- en leefomgeving kan ook het aantal horecabedrijven aan een maximum worden gebonden (maximumstelsel). Het is dan geoorloofd een vergunning te weigeren indien het woon- en leefklimaat in de betrokken straat of buurt door de vestiging van een nieuw horecabedrijf zou worden aangetast. Blijkens jurisprudentie acht de Afdeling op zichzelf aannemelijk, dat aantasting van de woon- en leefsituatie wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van het totale aantal inrichtingen (in casu bordelen) in die gemeente. Volgens de Afdeling laat dat echter onverlet, dat het bevoegd orgaan per inrichting dient aan te tonen of aannemelijk te maken, dat en in hoeverre de aanwezigheid dan wel de wijze van exploitatie van de betrokken inrichting de leef- en woonsituatie in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt. Eenzelfde redenering geldt voor de wijze waarop de rechter oordeelt over de weigering van een vergunning voor een horecabedrijf in het belang van de openbare orde. De Afdeling heeft vaker bepaald, dat het als een openbare-ordebelang kan worden beschouwd dat het aantal te verlenen vergunningen kan worden gemaximeerd; te denken valt bijvoorbeeld aan de beoordeling van het gemeentelijk standplaats- en ventvergunningenbeleid.

Volgens deze opvatting kan het aantal te verlenen vergunningen worden beperkt tot een vastgesteld maximumaantal, indien door een veelheid 64

van horecabedrijven (in de straat of de wijk) de openbare orde in gevaar wordt gebracht. Wèl dient in ieder afzonderlijk geval te worden aangetoond of aannemelijk gemaakt dat van zo’n gevaar in concreto daadwerkelijk sprake is. Belangrijk hulpmiddel bij een dergelijk beleid kan een horecanota of een vergelijkbaar beleidsstuk zijn, waarin gemotiveerd het maximumaantal te verlenen vergunningen is vermeld of horecaconcentratie- of horecastiltegebieden zijn aangewezen. Ook een leefmilieuverordening op basis van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing kan als hulpmiddel dienen, omdat daaruit het karakter van de straat of de wijk blijkt. Uiteraard zal een dergelijk beleid moeten sporen met het voor het betreffende gebied van kracht of in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. In het algemeen mag de burgemeester afwijzend beslissen op een aanvraag om een vergunning, indien verlening niet strookt met het op de verordening gebaseerde beleid. Niettemin zal de burgemeester steeds moeten nagaan, of bijzondere omstandigheden nopen tot het maken van een uitzondering op dit beleid: iedere vergunningaanvraag moet immers zelfstandig en met inachtneming van de betrokken belangen te worden beoordeeld.

De exploitatievergunning is primair een overlastvergunning: zij biedt de mogelijkheid preventief te toetsen, of de exploitatie van een horecabedrijf zich al dan niet verdraagt met het woon- en leefklimaat en de openbare orde ter plaatse. Daarbij is van belang in welke mate van het bedrijf zelf overlast te duchten is, maar ook in welke mate de komst van het bedrijf de leefbaarheid en het karakter van de buurt zal aantasten. In het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer worden algemene regels gesteld ter bescherming van het milieu voor wat zich afspeelt in het horecabedrijf en de directe omgeving daarvan. Daarnaast kunnen, indien deze algemene regels niet voldoen, gelet op artikel 5 van dat Besluit in verband met voorschrift 4.1.4 uit de bijlage bij dat Besluit nadere eisen worden gesteld voor: – het aanbrengen van technische voorzieningen binnen de inrichting; – de periode van openstelling van de gehele inrichting of een terras; – de situering van een terras; – het in acht nemen van gedragsregels die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen, waaronder regels voor aan- en afrijdend verkeer en komende en gaande bezoekers. Voor een nadere toelichting op dit besluit wordt verwezen naar de toelichting op artikel 4.1.1. Krachtens artikel 1.4 van de model-APV kunnen voorschriften worden verbonden aan de exploitatievergunning.

Denkbaar is dat die betrekking hebben op dezelfde onderwerpen als hiervoor genoemd, indien daarmee wordt beoogd de openbare orde of de woon- en leefomgeving te beschermen. Eerste lid onder e In het kader van de Wet BIBOB, (Bevordering integriteitsbeoordelingen openbaar bestuur) is het aan te raden dit artikellid op te nemen. Indien toepassing wordt gegeven aan de mogelijkheden van de Wet BIBOB, zal de gemeente eerst zelf al het mogelijke moeten doen om de integriteit en achtergrond van de vergunningaanvrager te onderzoeken. Een belangrijk hulpmiddel kan daarbij de verklaring omtrent het gedrag zijn. Eerste lid onder g Van deze weigeringsgrond kan met name gebruik worden gemaakt als het onaannemelijk is dat de in het aanvraagformulier vermelde leidinggevende als zodanig zal optreden. Deze schijnconstructie is meestal het geval indien een persoonsnaam enkel is ingevuld om aan de voorwaarden van vergunningverlening te voldoen zonder dat deze daadwerkelijke werkzaamheden in het bedrijf zal vervullen. Voor een goede regulering van de plaatselijke horeca is het noodzakelijk dat er een aantal eisen aan de exploitant en de leidinggevende worden gesteld. Naar analogie van de eisen zoals deze gesteld 65

worden in de Drank- en Horecawet vindt een antecedententoets van exploitant en leidinggevende plaats. Artikel 15 van de Wet politiegegevens biedt de bevoegdheid om bij het verstrekken van vergunningen over politiegegevens te beschikken en deze mee te wegen bij de te nemen beslissing. De burgemeester moet als verantwoordelijke voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid kunnen beschikken over alle relevante informatie over eventuele onveiligheid in voor publiek toegankelijke ruimten. Op basis van artikel 15 kan deze informatie ter kennisneming aan de burgemeester worden gegeven. Het initiatief van deze informatie-uitwisseling kan zowel bij de gemeente als bij de politie liggen. Op grond van de verstrekte politiegegevens kan een vergunning voor het exploiteren van een inrichting worden geweigerd dan wel worden ingetrokken of kan een inrichting worden gesloten. Voor de reikwijdte van het begrip “niet in enig opzicht van slecht levensgedrag” moet aansluiting worden gevonden bij de terminologie van de Drank- en Horecawet. De toetsing aan deze eis is niet bij voorbaat aan regels gebonden. De burgemeester is bij de beoordeling of er sprake is van slecht levensgedrag vrij in de wijze van beoordeling en er zijn geen beperkingen opgelegd aan de feiten of omstandigheden die mogen worden betrokken bij dit oordeel (zie ook ABRvS 26 juni 2002, 200106008/1).

Op basis van de huidige jurisprudentie is een onherroepelijke veroordeling niet noodzakelijk om in de terminologie van de APV te mogen spreken van in enig opzicht slecht levensgedrag (zie ook ABRvS 12 maart 2001, GS 151 (2001) 7141, 2). Idem aan het regime van de Drank- en Horecawet moeten alle leidinggevenden voldoen aan de zogenaamde moraliteits-of zedelijkheidseisen. In lid 1 onder g is de eis vervallen dat leidinggevenden niet ontzet zijn uit het ouderlijk gezag of de voogdij. Dit is analoog aan de Drank- en Horecawet. Met ingang van 1 januari 2015 is de Drank- en Horecawet op dit punt gewijzigd (artikel 8 lid 1 onder c DHW). Eerste lid onder h Op deze leeftijd wordt de meerderjarigheid bereikt en wordt men in staat geacht een horecabedrijf (alcoholvrij) te runnen. Voor de exploitatie van een café (alcoholhoudend) valt men tevens onder het regime van de Drank- en Horecawet en moeten de leidinggevende voldoen aan de leeftijdseis van 21 jaren. Eerste lid onder i Onderdeel sub i is vervallen. Immers, het overleggen van een verklaring omtrent het gedrag is een formeel indieningsvereiste (artikel 2:28 lid 3 sub d). Indien geen verklaring omtrent gedrag kan worden overlegd is de aanvraag niet compleet en kan deze met toepassing van artikel 4:5 Awb buiten behandeling worden gesteld. Aan weigeren op deze grond komt men nooit toe. De bepaling kan derhalve worden geschrapt.

Jurisprudentie Strijd met het bestemmingsplan is als weigeringsgrond aanvaardbaar. ABRS 24-03-1997, AB 1997, 201 m.nt. FM, Gst. 1997, 7058, 4 m.nt. HH, JG 97.0165 m.nt. E.M.H. Franssen. Aannemelijk is dat de aantasting van de woon- en leefsituatie wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van het totale aantal inrichtingen. ARRS 22-05-1987, AB 1988, 240; ARRS 08-01-1988, AB 1988, 417; ABRS 24-01- 1995, Gst. 1995, 7011, 3, JG 95.0200. Aannemelijk is dat woon- en leefklimaat nadelig wordt beïnvloed door de uitbreiding van een horecainrichting waardoor de bezoekerscapaciteit wordt vergroot. ABRS 20-05-1997, R03.93.1560, JU 982016 (VNG-databank). Weigering van vergunning voor coffeeshop die niet voldoet aan de in het beleid gestelde afstandsnorm van 200 (respectievelijk 250) meter van scholen of jongerencentra is terecht. Vz.ABRS 10-06-1997,

66

H01.97.0530, JU 981013 (VNG-databank) en Vz.ABRS 20-02-1998, H01.97.1514, JU 981015 (VNGdatabank). Artikel 2:28c Intrekkingsgronden Er zijn signalen dat in horeca-inrichtingen soms sprake is van illegale arbeid, in voorkomende gevallen gerelateerd aan uitbuiting. Om die reden wordt voorgesteld om intrekking van de vergunning mogelijk te maken indien er aanwijzingen zijn dat in de horeca-inrichting personen werkzaam zijn of zullen zijn in strijd met het bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of de Vreemdelingenwet 2000 bepaalde. Tijdens controles van het Flex-team is meermalen vastgesteld dat hiervan sprake is. Uiteraard zal pas daadwerkelijk tot intrekking worden overgegaan als er concreet illegale werknemers worden aangetroffen en dit wordt gestaafd door een bestuurlijke rapportage van een opsporingsambtenaar. Tweede lid, onder e Uit controles van het flexteam is gebleken dat in horeca-inrichtingen sprake kan zijn van illegale arbeid, in voorkomende gevallen zelfs gerelateerd aan uitbuiting. Om die reden is intrekking van de vergunning mogelijk gemaakt indien er aanwijzingen zijn dat in de horeca-inrichting personen werkzaam zijn of zullen zijn in strijd met het bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of de Vreemdelingenwet 2000 bepaalde. Tweede lid, onder f Op deze wijze worden illegale situaties voorkomen.

Indien nieuwe leidinggevenden niet worden gemeld bij de burgemeester, kan de burgemeester de vergunning intrekken. Hierdoor ontstaat tevens eenduidigheid met het sanctieregime van de Drank- en Horecawet. Tweede lid, onder g Hierdoor ontstaat eenduidigheid met het sanctieregime van de Drank- en Horecawet. Indien vergunninghouder dergelijke geweigerde leidinggevenden blijft opvoeren, kan de vergunning worden ingetrokken. Artikel 2:29 Sluitingstijd Eerste lid Artikel 2:29 voorziet in een sluitingsregeling. Daarin is onderscheid gemaakt tussen de sluitingstijden op werkdagen en de sluitingstijden gedurende het weekeinde. Uiteraard kan deze onderverdeling anders worden opgezet, indien gewenst. Grondslag voor de in de APV opgenomen sluitingsbepalingen is artikel 149 van de Gemeentewet. De raad kan verplichte sluitingstijden voor openbare inrichtingen vaststellen in het belang van de openbare orde. Deze bevoegdheid houdt ook in dat een afwijkende sluitingsplicht kan worden vastgesteld voor de zondag. Volgens HR 22-07-1960, AB 1961, p. 15, belet dit artikel de raad niet om voor de zondag een afwijkende regeling te treffen voor de sluitingstijden van cafés en dergelijke mits de grond voor de afwijking van de voor de andere dagen geldende regeling niet gelegen is in het bijzondere karakter van de zondag.

Volgens de Hoge Raad beoogt de Zondagswet naar haar strekking niet de gemeentelijke wetgever te beperken in zijn bevoegdheid om ter afwering van verstoring van de openbare orde voorzieningen te treffen. De sluitingsbepalingen betreffen de gedeelten van de inrichting, waarin de eigenlijke horecawerkzaamheden worden uitgeoefend: een op het trottoir gesitueerd terras behoort wel tot de inrichting, de zich boven de inrichting bevindende woning van de exploitant niet. Ook sportkantines, sociëteiten, clublokalen, verenigingsgebouwen en dergelijke zijn als inrichting aan te merken. Het besloten karakter van een horecabedrijf kan de veronderstelling wekken dat de in de APV opgenomen sluitingstijden niet van toepassing zijn op dat bedrijf: immers, volgens de jurisprudentie kan een gemeentelijke verordening geen activiteiten betreffen die elk karakter van openbaarheid missen. Dit kan echter niet worden gezegd van activiteiten die een weerslag hebben op een openbaar