7. 24-03 Bijlage 1 Toelichting en regels bestemmingsplan aanpak plancapaciteit detailhandel

Bestemmingsplan Aanpak plancapaciteit detailhandel Gemeente Simpelveld Ontwerp

Bestemmingsplan Aanpak plancapaciteit detailhandel Gemeente Simpelveld Ontwerp

Rapportnummer:

P04261

IMRO-identificatienummer:

NL.IMRO.0965.BP81060-ON01

Datum:

22 maart 2023

Opdrachtgever:

Parkstad Limburg

Projectteam BRO:

WBl, KBu

Concept:

mei 2021

Voorontwerp:

mei 2021, april 2022, mei 2022

Ontwerp:

maart 2023

Vaststelling: Bron foto kaft:

BRO

Beknopte inhoud:

--

BRO Hoofdvestiging Bosscheweg 107 5282 WV Boxtel T +31 (0)411 850 400 E info@bro.nl

Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld

Toelichting

Inhoudsopgave

Toelichting

3

Hoofdstuk 1

Inleiding

3

Aanleiding Facetbestemmingsplan Begrenzing plangebied Proces

3 3 3 5

1.1 1.2 1.3 1.4

Hoofdstuk 2 2.1 2.2 2.3

Onderbouwing

6

Beleidskader Onderbouwing Dienstenrichtlijn Milieuaspecten

6 10 10

Hoofdstuk 3 3.1 3.2

Inleiding Systematiek bestemmingen

Hoofdstuk 4 4.1 4.2

Juridische planopzet

11 11

Uitvoerbaarheid

13

Economische uitvoerbaarheid Maatschappelijke uitvoerbaarheid

13 13

BIJLAGEN BIJ TOELICHTING Bijlage 1 Bijlage 2

2

11

Onderbouwing Dienstenrichtlijn Nota van inspraak

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

Toelichting Hoofdstuk 1 1.1

Inleiding

Aanleiding

Uit het koopstromenonderzoek Limburg 2019 (KSO 2019) blijkt dat de Limburgse detailhandelssector een belangrijke sociaaleconomische sector is. Wel is het winkelaanbod sinds 2012 met 11% afgenomen en is de leegstand toegenomen met één derde. Een belangrijke aanbeveling uit het KSO 2019 is het doorpakken van het proces om te komen tot compacte en vitale centra. Dit vraagt om het maken van keuzes, gedragen door alle betrokken partijen. In Limburg betekent dit de opgave om gezamenlijk per saldo een (forse) sanering van winkelmeters te bereiken, met tegelijkertijd het bieden van perspectief voor nieuwe innovatieve initiatieven ten behoeve van compacte en vitale centra. Er is geconstateerd dat de huidige planologische regels uit de vigerende bestemmingsplannen binnen de gemeente Simpelveld teveel ruimte bieden als het gaat om vestigingsmogelijkheden van detailhandel. Dit is niet in overeenstemming met het vastgestelde detailhandelsbeleid. De gemeente Simpelveld wil daarom de mogelijkheden tot nieuwvestiging van detailhandel binnen een aantal vigerende plannen (onbenutte plancapaciteit) beperken. Legale bestaande detailhandel kan gehandhaafd blijven. Het doel hiervan is om te komen tot een concentratie van detailhandelsvoorzieningen in de gemeente.

Het voornemen kan worden beschouwd als een uitvoering van het regionale beleidskader; de Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg (SVREZL). Het onderhavige facetbestemmingsplan voorziet hierin. Dit facetbestemming gaat niet over feitelijk bestaande planologisch legale detailhandel.

1.2

Facetbestemmingsplan

Een facetbestemmingsplan, ook wel “paraplubestemmingsplan” genoemd, is een bestemmingsplan waarbij het op dat moment geldende bestemmingsplan na de herziening van kracht blijft. Bij dit soort plannen gaat het vaak om een kleine correctie van een bestemming of van een bepaling. Het kan ook gaan om een aspect waarbij meerdere bestemmingsplannen tegelijkertijd worden herzien. Ten aanzien van het onderwerp dat het facetbestemmingsplan nader regelt, komen de regels ten aanzien van dat onderwerp in de onderliggende bestemmingsplannen te vervallen of gaan gelden als een nadere aanvulling op de reeds vigerende planregels. Het onderhavige facetbestemmingsplan grijpt alleen in op de planologisch bestaande, maar nog niet benutte, detailhandelsmogelijkheden. Overige bestemmingen en gebruiksmogelijkheden blijven dan ook gehandhaafd. De onderliggende bestemmingsplannen blijven ook gewoon gelden, met dien verstande dat er voor de detailhandelsmogelijkheden een aanpassing in de regeling (gebruiksmogelijkheden) wordt gedaan.

1.3

Begrenzing plangebied

Het facetbestemmingsplan heeft betrekking op de plangebieden van de vigerende bestemmingsplannen die betrekking hebben op bedrijventerreinen en solitaire bedrijven binnen en buiten de bebouwde kom, waar het juridisch-planologisch is toegestaan om detailhandel te vestigen, maar dit niet wenselijk is. Onderstaand is een overzicht van de plangebieden weergegeven.

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

3

Figuur 1. Plangebied facetbestemmingsplan

4

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

1.4

Proces

Op 10 augustus 2011 is de 'Retailstructuurvisie 2010-2020 Parkstad Limburg' (hierna: 'Retailstructuurvisie') vastgesteld door de Parkstadraad in 2011. In december 2017 is vervolgens de 'Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg, winkels, kantoren, bedrijventerreinen' (hierna: 'SVREZL') vastgesteld door alle 18 Zuid-Limburgse gemeenteraden. Daarmee is de SVREZL zelfbindend voor die gemeenten. De SVREZL vormt het kaderstellende beleid voor onder meer het thema retail in Zuid-Limburg. In vervolg op de SVREZL is in juli 2019 Uitvoeringsprogramma Retail Parkstad Limburg vastgesteld. In het Uitvoeringsprogramma wordt gesignaleerd dat er een overaanbod aan winkelmeters is. In het Uitvoeringsprogramma wordt de ambitie uitgesproken om door middel van transformatie en/of sloop op gebieds- en projectniveau samen met marktpartijen 100.000 m 2 aan overtollige winkelmeters te onttrekken. Daarnaast moet in regionaal verband een aanpak plancapaciteit worden uitgewerkt met als doel het 'dichtdraaien van de kraan'. Daarmee wordt bedoeld het inrichten van een proces om overtollige en ongewenste plancapaciteit voor de functie detailhandel buiten de in de SVREZL aangewezen winkelclusters in de bestemmingsplannen te schrappen. Middels het voorliggende facetbestemmingsplan wordt hier invulling aan gegeven. Zie verder paragraaf 2.1 voor de beleidskaders.

De Bestuurscommissie Economie & Toerisme heeft op 11 maart 2019 samen met het ministerie van EZK een 'Retail-Deal' ondertekend, waarin het komen tot een regionale aanpak plancapaciteit expliciet is benoemd. In het traject van totstandkoming van het Uitvoeringsprogramma Retail Parkstad Limburg (2019-2025) is meermaals nut en noodzaak van een regionale aanpak van de plancapaciteit voor detailhandel / retail aan de orde gekomen. In dat kader zijn in samenspraak met de gemeenten in de periode april 2018 – juni 2019 al belangrijke randvoorwaardelijke stappen gezet in de opmaat naar een dergelijke regionale aanpak. Deze aanpak is vanuit dat voortraject in juli 2019 gepositioneerd in het Uitvoeringsprogramma Retail onder pijler II. Instrumentarium.

In het Uitvoeringsprogramma Retail is namelijk de volgende actie geformuleerd: "We geven met de Parkstad-gemeenten, de provincie Limburg en de Nationale Retailagenda een haalbare aanpak vorm waarbij we samen met juridische experts in een aantal volgtijdelijke stappen aan de slag gaan." In de Regiodeal Parkstad is de kern van het Uitvoeringsprogramma Retail onder het thema 'Voorzieningen / Retail' opgenomen, waarbij ten aanzien van de plancapaciteit voor detailhandel/retail het volgende is geformuleerd: "In deze gebieden [buiten de winkelclusters] in te zetten op een maximale reductie van de verborgen plancapaciteit voor retail/detailhandel in bestemmingsplannen door een regionaal gecoördineerde aanpak waarbij de samenwerking met de gemeenten, de Provincie Limburg, de Nationale Retail Agenda (mede in relatie tot de Retail Deal) en juridische experts wordt georganiseerd. Hieruit volgt een inventarisatie van de verborgen plancapaciteit en een aanpak om deze maximaal te reduceren gedurende de doorlooptijd van de Regio Deal Parkstad Limburg en verder." De Stuurgroep Detailhandel heeft op 26 september 2019 aangegeven dat er nu moet worden doorgepakt om te komen tot een aanpak plancapaciteit, onder andere vanwege de Regiodeal en Retaildeal maar bovenal omdat er een onderbouwde opgave ligt en deze het functioneren van de winkelclusters onder druk kan zetten.

In januari 2020 hebben de wethouders Economie en wethouders Ruimte van de 7 Parkstadgemeenten kennis genomen van de bestemmingsplaninventarisatie en opdracht gegeven tot het uitwerken van een voorstel om, in een eerste fase, de planologisch-juridische ruimte in bestemmingsplannen te reduceren. Daarbij zijn 3 uitgangspunten geformuleerd: 1) werk een regionale aanpak uit, 2) heb nadrukkelijk aandacht voor voorzienbaarheid en planschade en 3) indien mogelijk: 'maak meters'. Dit heeft geresulteerd in een voorstel voor de 'Aanpak Plancapaciteit Detailhandel (fase 1)'. Met het voorstel is in februari 2021 ingestemd. Het voorliggende facetbestemmingsplan is hier een uitvoering van.

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

5

Hoofdstuk 2

Onderbouwing

2.1

Beleidskader

2.1.1

Rijksbeleid

Nationale omgevingsvisie (NOVI) De NOVI is een instrument van de nieuwe Omgevingswet en loopt vooruit op de inwerkingtreding van die wet. De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) vervalt geheel (uitgezonderd Caribisch Nederland en Caribische Exclusieve Economische Zone). De NOVI geldt verder als wijziging van enkele onderdelen van het Nationaal Waterplan 2016-2021 (NWP) op grond van de Waterwet. De NOVI biedt een langetermijnperspectief op de ontwikkeling van de leefomgeving in Nederland tot 2050. Met de NOVI geeft het kabinet richting aan de grote opgaven die het aanzien van Nederland de komende dertig jaar ingrijpend zullen veranderen. Denk aan het bouwen van nieuwe woningen, ruimte voor opwekking van duurzame energie, aanpassing aan een veranderend klimaat, ontwikkeling van circulaire economie en omschakeling naar kringlooplandbouw. Alles met zorg voor een gezonde bodem, schoon water, behoud van biodiversiteit en een aantrekkelijke leefomgeving. Omgevingskwaliteit is daarmee het kernbegrip: dat wil zeggen ruimtelijke kwaliteit én milieukwaliteit. De NOVI stelt een nieuwe aanpak voor: integraal, samen met andere overheden en maatschappelijke organisaties, en met meer regie vanuit het rijk. Met de NOVI benoemt het Rijk 21 nationale belangen.

Het onderhavige plan gaat niet ten koste van deze belangen en sluit met name aan bij het belang van het realiseren van een toekomstbestendige, circulaire economie door te sturen op concentratie van winkelgebieden. Tevens geeft de NOVI richting met behulp van vier prioriteiten: 1. 2. 3. 4.

Ruimte voor klimaatadaptatie en energiestrategie Duurzaam economisch groeipotentieel Sterke en gezonde steden en regio's Toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied

Dit facetbestemmingsplan is in lijn met prioriteiten 2 en 3. Aan de andere prioriteiten wordt geen afbreuk gedaan. Het plan sluit aan bij de doelen van de NOVI. 2.1.2

Provinciaal beleid

Omgevingsvisie Limburg De Omgevingsvisie Limburg is op 15 december 2020 vastgesteld door Gedeputeerde Staten. Vervolgens hebben Provinciale Staten op 1 oktober 2021 de Omgevingsvisie vastgesteld. De Omgevingsvisie Limburg is op 25 oktober 2021 in werking getreden. De Omgevingsvisie Limburg is een strategische visie en richt zich op de langere termijn (2030-2050) en beschrijft onderwerpen zoals wonen, bodem, infrastructuur, milieu, ruimtelijke economie, water, natuur, luchtkwaliteit, landschap en cultureel erfgoed. Maar ook de aspecten gezondheid, veiligheid en gezonde leefomgeving worden in de Omgevingsvisie meegenomen. De Omgevingsvisie stelt op strategisch niveau de kaders voor het provinciaal handelen bij toekomstige ontwikkelingen en activiteiten. De Omgevingsvisie bevat daarmee belangrijke keuzes ten aanzien van het te voeren beleid en vormt de basis voor verdere uitwerkingen en plannen en programma’s.

6

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

Er worden drie hoofdopgaven onderscheiden: 1. Een aantrekkelijke, sociale, gezonde en veilige leefomgeving a. in stedelijk c.q. bebouwd gebied b. in landelijk gebied 2. Een toekomstbestendige, innovatieve en duurzame economie (inclusief landbouwtransitie) 3. Klimaatadaptatie en energietransitie Voor het onderhavige facetbestemmingsplan is vooral het volgende provinciale belang relevant: "Genoeg en kwalitatief goede ontwikkelruimte voor bestaande en nieuwe bedrijven: werklocaties voor bedrijven, kantorenlocaties en winkelgebieden." In de Omgevingsvisie is aangegeven dat voor vestiging van zelfstandige kantoren en detailhandel op bedrijventerreinen geen plaats is. Deze functies horen bij uitstek thuis in steden, kernen of specifieke winkelgebieden. In zeer uitzonderlijke gevallen kan hiervan afgeweken worden als dit leidt tot meer kwaliteit en het schrappen van areaal elders. Kantoorruimte en showrooms als onderdeel van productiebedrijven zijn wel mogelijk, mits in ondergeschikte functie met een bepaald maximum. Er moet ook ruimte zijn voor detailhandel in volumineuze goederen, zoals auto’s, boten, caravans, landbouwvoertuigen, grove bouwmaterialen en brand- en explosiegevaarlijke goederen (BEVI-proof). Met dit facetbestemmingsplan wordt detailhandel op bedrijventerreinen tegengegaan, door het schrappen van niet ingevulde detailhandelsmogelijkheden.

Wel is een uitzondering gemaakt voor ondergeschikte productiegebonden detailhandel en voor detailhandel in volumineuze goederen. Dit plan past dan ook binnen de kaders van de Omgevingsvisie Limburg. Omgevingsverordening In de Omgevingsverordening legt de Provincie regels vast voor onder meer natuur, milieu, (grond)water, ontgronding, wegen, ruimte (verstedelijking, woon- en werklocaties, agrarische bedrijven). Alle regels die betrekking hebben op het omgevingsbeleid zijn ondergebracht in één verordening. Hoewel de Omgevingsverordening Limburg (2021) hoofdzakelijk een beleidsneutrale omzetting van de Omgevingsverordening Limburg 2014 is, staan er enkele nieuwe of inhoudelijk aanmerkelijk gewijzigde onderwerpen in. De voor dit facetbestemmingsplan relevante onderwerpen zijn echter niet gewijzigd. Provinciale Staten hebben de nieuwe Omgevingsverordening vastgesteld in de vergadering van 17 december 2021. Omdat deze Omgevingsverordening is gebaseerd op de Omgevingswet kan deze niet eerder in werking treden dan de Omgevingswet zelf. Het Rijk heeft de inwerkingtreding van de Omgevingswet uitgesteld tot 1 januari 2023. Daarmee wordt automatisch de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening Limburg ook uitgesteld tot die datum. Tot die tijd blijft de Omgevingsverordening Limburg 2014 gelden.

Omgevingsverordening Limburg 2014 In de Omgevingsverordening Limburg 2014 heeft de Provincie regels vastgelegd op het gebied van milieu, wegen, water, grond, agrarische bedrijven, natuur, wonen en ruimte. Alle regels die betrekking hebben op het omgevingsbeleid zijn ondergebracht in één verordening. De Omgevingsverordening Limburg 2014 bevat regels die voor iedereen of voor bepaalde doelgroepen gelden, maar ook instructiebepalingen die gemeentebesturen in acht moeten nemen bij ruimtelijke besluiten. In de Omgevingsverordening Limburg is voor Zuid-Limburg bepaald dat een ruimtelijk plan niet voorziet in de toevoeging van vestigingsmogelijkheden voor detailhandel aan de bestaande voorraad detailhandel alsmede aan de bestaande planvoorraad detailhandel anders dan in overeenstemming met de thematische principes zoals beschreven in paragraaf 6.3 van het POL2014 en de bestuursafspraken regionale uitwerking POL2014 voor de regio Zuid-Limburg. Dit moet verantwoord en regionaal afgestemd worden. Het facetbestemmingsplan is niet in strijd met de Omgevingsverordening Limburg 2014.

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

7

2.1.3

Regionaal beleid

Structuurvisie Parkstad Limburg De regio Parkstad Limburg heeft een eigen intergemeentelijke structuurvisie vastgesteld: 'Ruimte voor park & stad' (2009). De visie beoogt de missie van de regio, 'het in duurzame samenhang ruimtelijkeconomisch ontwikkelen van de regio en het verhogen van de ruimtelijke kwaliteit', te verwezenlijken. Als alle partijen hun krachten bundelen, moet het mogelijk zijn om in 2030 deze kwaliteiten in Parkstad Limburg te ervaren:    

Meer en beter bereikbaar groen, meer ecologische kwaliteit en structuur, onder andere door een groter contrast van stad en land; Een sterke economie, voortbouwend op bestaande kwaliteiten en ontwikkelend op o.a. een innovatieve energiesector, toeristische dag- en verblijfrecreatie, een hoogwaardige zorginfrastructuur en dito opleidingsfaciliteiten; Een geherstructureerd stedelijk gebied met Heerlen-Centrum als Parkstad-centrum; een hoogstedelijke kern die hoge, gevarieerde woonkwaliteit met passende voorzieningen biedt voor bestaande én nieuwe kansrijke doelgroepen; Een uitstekende ontsluiting en bereikbaarheid via de Parkstadring en het openbaar vervoer, waardoor Parkstad Limburg ook internationaal een steviger positie verwerft.

De intergemeentelijke structuurvisie zet de toekomstlijnen uit voor twee structuurdragers: ontwikkeling van de ruimtelijke kwaliteit en de economisch-maatschappelijke ontwikkeling. Deze dragers zijn uitgewerkt door middel van vier hoofdthema's:    

Ruimtelijke identiteit - regionale ontwikkeling met de natuur als goede buur Economie - meer vitaliteit vanuit historische en huidige kracht Wonen - meer kwaliteit voor een veranderende bevolking Mobiliteit - meer samenhang, betere bereikbaarheid

Voor dit facetbestemmingsplan is met name het hoofdthema Economie van belang. Hoofdambitie is economische structuurversterking met als strategie ruimtelijke concentratie en revitaliseren van locaties die niet aan moderne eisen voldoen, onder toepassing van de SER-ladder. Bij revitalisering van bestaande locaties krijgt kleinschalige bedrijvigheid nadrukkelijk de ruimte. De beperkingen in detailhandelsmogelijkheden die in dit facetbestemmingsplan geregeld worden, zijn bedoeld om ruimtelijke concentratie te bevorderen en is daarmee in lijn met het gestelde in de Structuurvisie Parkstad Limburg. Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg De Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg (SVREZL) is een gezamenlijke ruimtelijkeconomische visie en handelingskader voor de winkel-, kantorenen bedrijventerreinenmarkt in ZuidLimburg in de drie subregio’s Maastricht-Heuvelland, Westelijke Mijnstreek en Parkstad Limburg. De visie is opgesteld door de 18 Zuid-Limburgse gemeenten Beek, Brunssum, Eijsden-Margraten, Gulpen-Wittem, Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Maastricht, Meerssen, Nuth, Onderbanken, Schinnen, Simpelveld, Sittard-Geleen, Stein, Vaals, Valkenburg aan de Geul en Voerendaal. De SVREZL is door alle 18 Zuid-Limburgse gemeenteraden vastgesteld en is daarmee zelfbindend voor die gemeenten. De SVREZL heeft een vijfledig doel: 1.

behoud van de leefbaarheid en versterking van de economische hoofdstructuur wat betreft winkels, kantoren en bedrijventerreinen; 2. verdunnen van de bestaande vastgoedvoorraad tot een gezonde marktspanning; 3. stap voor stap terugdringen van ongewenste bestemmingsplanvoorraad buiten de hoofdstructuur; 4. faciliteren van kwalitatieve toevoegingen die passen binnen de uitgangspunten; 5. door herbestemming bijdragen aan verbetering van het gebruik van een bestaande locatie.

8

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

Deze doelstelling betekent in de praktijk dat gemeenten hebben moeten kiezen voor de sterkste locaties voor winkels, kantoren en bedrijventerreinen en dat niet alle bestaande capaciteit in combinatie met de beoogde plannen kan blijven bestaan. Vergroten van de marktspanning in de ruimtelijke economie is nodig om zo te komen tot gezonde vraag/aanbod-verhoudingen. De in de SVREZL aangewezen toekomstbestendige locaties vormen samen de ruimtelijk-economische hoofdstructuur. Deze bestaat uit concentratie- en balansgebieden, die zijn aangegeven op de kaarten voor detailhandel- en kantoorgebieden. De concentratiegebieden zijn de dragers van de hoofdstructuur. In deze gebieden kan kwalitatieve verbetering plaatsvinden, eventueel gecombineerd met een kwantitatieve uitbreiding. Voor balansgebieden is 'kwalitatieve versterking' de strategie. Hierbij valt te denken aan versterking dan wel uitbreiding van het aanbod zonder een uitbreiding van het aantal m². Ook de bedrijventerreinen zijn op kaart aangegeven; omdat de hier nauwelijks overaanbod is, zijn de bestaande bedrijventerreinen op kaart aangegeven zonder verschil in concentratie- of balansgebieden. Voor alle thema's geldt, dat al het overige gebied (dat niet op kaart staat) buiten de hoofdstructuur valt en transitiegebied wordt genoemd.

Transitiegebied houdt in, dat de winkel-, kantoor- en/of bedrijvenbestemming in zo'n gebied op termijn mogelijk kan worden onttrokken. Er wordt per subregio, in dit geval dus op de schaal van Parkstad Limburg, een uitwerking gemaakt van prioritering van locaties. Het kan hierbij gaan om actieve én passieve sturing. Structuurvisiebesluit retail Op 31 oktober 2011 heeft het Parkstadbestuur een structuurvisiebesluit genomen, dat ingaat op het thema retail. Zoals geschetst in het regionale retailbeleid is het, mede uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gezien de voorziene ontwikkelingen van het aantal huishoudens in Parkstad Limburg en de daarmee samenhangende afname van het bestedingspotentieel, niet gewenst om de regionale retailvoorraad nu verder te laten toenemen om het (toekomstige) overschot aan winkelvloeroppervlak niet nog verder te laten toenemen. Echter, ondanks het teruglopen van het omzetpotentieel dient er wel ruimte geboden te worden aan uitbreiding van winkelaanbod op bepaalde locaties. Door deze structuurbepalende gebieden als uitgangspunt te nemen, wordt uitval aan de onderkant van de markt in werking gezet en ontstaat er zodoende schaarste die noodzakelijk is om wenselijke ontwikkelingen ook op wenselijke locaties te laten plaatsvinden.

Geen verdere toename van de omvang van de regionale retailvoorraad betekent dat het wenselijk is dat nog beschikbare geldende plancapaciteit die leidt tot een toename van de regionale retailvoorraad niet per definitie moeten worden gerealiseerd en dat in voorbereiding zijnde uitbreidingen van de regionale retailvoorraad niet altijd worden omgezet in daadwerkelijke additionele plancapaciteit. In haar regionaal retailbeleid, gepubliceerd als eigen beleid door de Parkstadgemeenten, geeft de Stadsregio aan wat de opgave in de regionale winkelvoorraad is (regionale kaders). Uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening dient de winkelvoorraad binnen de gemeenten in Parkstad Limburg zich te bewegen binnen deze gestelde kaders. Geldende bestemmingen detailhandel, waarvan op 1 januari 2013 nog geen gebruik is gemaakt, zullen daartoe bij actualisatie van het bestemmingsplan worden herzien, tenzij de locatie is opgenomen / past binnen de regionale afsprakenkaders. Conclusie In lijn met het regionaal beleid wordt in dit facetbestemmingsplan de mogelijkheid van vestiging van detailhandel uitgesloten in panden waar ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan géén detailhandel was gevestigd. 2.1.4

Gemeentelijk beleid

Strategische visie 2013-2023 Het doel van de integrale strategische visie is het strategisch positioneren van de gemeente Simpelveld in de periode 2013-2023. De visie vormt de grondslag voor het zorgvuldige beleid dat de zelfstandige gemeente Simpelveld binnen Parkstad Limburg gaat voeren. Er is hoofdzakelijk sprake van het voortzetten van bestaand beleid. De visie geeft hierbij handvatten om realiseerbare keuzes te maken.

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

9

Uit de strategische doelstelling komen de volgende speerpunten voort:  Toerisme en recreatie  Blijven wonen (met de benodigde basisvoorzieningen)  Participatie  Kleinschalig en startend ondernemerschap Voor het onderhavige facetbestemmingsplan is relevant dat men vooral in wil zetten op het faciliteren van voldoende en kwalitatief goede basisvoorzieningen binnen de kernen. 2.1.5

Conclusie beleidskaders

Het voorliggende facetbestemmingsplan is niet alleen in lijn met het beleid, maar heeft ook tot doel om het beleid tot uitvoering te brengen. Het zorgt ervoor dat detailhandel niet op ongewenste locaties gevestigd wordt, waarmee dit bijdraagt aan de versterking van de detailhandelsstructuur.

2.2

Onderbouwing Dienstenrichtlijn

De Dienstenrichtlijn beoogt de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten te vergemakkelijken. Het opleggen van beperkingen in branchering is mogelijk, mits deze voldoen aan de volgende eisen:   

discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

In bijlage 1 van deze toelichting (Onderbouwing beperking nieuwvestiging detailhandel), wordt onderbouwd dat dit facetbestemmingsplan voldoet aan de gestelde eisen.

2.3

Milieuaspecten

Art. 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereist dat bij de voorbereiding van een besluit het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart. Op grond van art. 3.1.6, eerste lid, onder b en f Bro betreft dit onder meer inzichten over de wijze waarop rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding en inzichten over de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Ten behoeve van het onderhavige bestemmingsplan zijn feiten en belangen ten aanzien van de aspecten water, bodem, geluid, ecologie, luchtkwaliteit, bedrijven en milieuzonering, archeologie en cultuurhistorie, externe veiligheid en ecologie (soortenbescherming en gebiedsbescherming) nader beschouwd. Hieruit is gebleken dat géén van deze aspecten van invloed is op de uitvoerbaarheid van het facetbestemmingsplan, omdat het plan slechts gebruiksmogelijkheden beperkt en dus geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt. Tevens is het Besluit m.e.r. betrokken in de beschouwing. Het onderhavige facetbestemmingsplan maakt geen activiteit mogelijk als opgenomen in Kolom 1 van onderdeel C of D van het Besluit m.e.r.

10

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

Hoofdstuk 3 3.1

Juridische planopzet

Inleiding

Dit facetbestemmingsplan voorziet in een eenduidige en uniforme regeling ten aanzien van de vestigingsmogelijkheden van detailhandel in de geldende bestemmingsplannen in de gemeente Simpelveld, binnen het in paragraaf 1.3 aangegeven plangebied. Op deze manier ontstaat duidelijkheid over ontwikkelingsmogelijkheden van detailhandel binnen de detailhandelsstructuur van de gemeente Simpelveld en worden ongewenste ontwikkelingen voorkomen. Het plan verbiedt het gebruik van gronden en gebouwen voor detailhandel, tenzij de aanduiding 'detailhandel'' is opgenomen. Deze aanduiding is opgenomen voor bestaande legale detailhandel. Dit bestemmingsplan bestaat uit drie delen: een verbeelding, regels en een toelichting. De verbeelding (kaartbeeld) omvat alle locaties waar detailhandel op een ongewenste locatie gevestigd kan worden. In de regels is het detailhandelsbeleid juridisch - planologisch verankerd. De verbeelding en regels vormen tezamen het bindende deel van het bestemmingsplan. In deze toelichting worden onder andere de keuzes die in het bestemmingsplan worden gemaakt nader gemotiveerd en verantwoord.

3.2

Systematiek bestemmingen

3.2.1

Algemeen: uitleg facetbestemmingsplan

Het voorliggend plan is juridisch vormgegeven als een facetbestemmingsplan. Dat wil zeggen dat de betreffende bestemmingsplannen niet zelf worden aangepast / gewijzigd, maar dat het voorliggende plan slechts 1 facet van deze onderliggende plannen herziet. Dit betekent dat ten aanzien van het onderwerp detailhandel de regels uit de onderliggende bestemmingsplannen komen te vervallen, dan wel dat de regels in onderhavig bestemmingsplan als een nadere aanvulling op de reeds vigerende planregels van de bestemmingsplannen gaan gelden. Het bestemmingsplan heeft alleen betrekking op de regeling voor detailhandel en beoogt geen wijziging aan te brengen in de overige regels van de vigerende bestemmingsplannen en beheersverordeningen. Dit facetbestemmingsplan ziet slechts op de bestemmingsplannen die vigerend zijn ten tijde van de vaststelling van het onderhavige plan. 3.2.2

De planregels

Het bestemmingsplan is opgesteld aan de hand van de in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) geformuleerde uitgangspunten. Voor de opbouw van de regels is aangesloten bij de geldende Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen (SVBP 2012). De regels bestaan uit vier hoofdstukken:    

Inleidende regels (hoofdstuk 1) Bestemmingsregels (hoofdstuk 2) Algemene regels (hoofdstuk 3) Overgangs- en slotregels (hoofdstuk 4)

Inleidende regels (hoofdstuk 1) Bij de inleidende regels wordt ingegaan op de begrippen. Bij de begrippen zijn alleen de begrippen opgenomen die betrekking hebben op detailhandel. Voor de overige begrippen zijn de begrippen uit de vigerende bestemmingsplannen (waaronder begrepen beheersverordeningen) van toepassing.

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

11

Bestemmingsregels (hoofdstuk 2) In de bestemmingsregels zijn twee regelingen opgenomen. De eerste regeling ziet op de aanpassing dan wel aanvulling van de onderliggende, op het moment van vaststelling van dit facetbestemmingsplan vigerende, bestemmingsplannen, ten aanzien van verschillende relevante begrippen. Deze begrippen zijn opgenomen om een uniforme regeling te creëren voor detailhandel binnen het plangebied van dit facetbestemmingsplan. De tweede regeling zorgt ervoor dat bij alle gronden die opgenomen zijn in het facetbestemmingsplan (gebiedsaanduiding overige zone - nieuwvestiging detailhandel uitgesloten) het gebruik ten behoeve van detailhandel wordt aangemerkt als verboden gebruik (en daarmee uitgesloten). De bestaande legale detailhandel is geen onderdeel van dit facetbestemmingsplan, waardoor daarvoor de huidige gebruiksmogelijkheden gehandhaafd blijven. Ditzelfde geldt voor detailhandel in volumineuze goederen (in lijn met de Omgevingsvisie Limburg). Ook de gronden binnen de concentratie- en balansgebieden op basis van de SVREZL (zie subparagraaf 2.1.3) vallen buiten dit facetbestemmingsplan. Zie voor de begrenzing van het plangebied paragraaf 1.3. Algemene regels (hoofdstuk 3) In dit hoofdstuk is de anti-dubbeltelregel opgenomen. Het opnemen van deze regel is verplicht gesteld in het Bro.

Deze standaardbepaling (artikel 3.2.4 Bro) strekt ertoe te voorkomen dat van ruimte die in een bestemmingsplan voor de realisering van een bepaald gebruik of functie is mogelijk gemaakt, na realisering daarvan, ten gevolge van feitelijke functie- of gebruiksverandering van het gerealiseerde, opnieuw ten tweede male zou kunnen worden gebruik gemaakt. Overgangs- en slotregels (hoofdstuk 4) Hierin wordt ingegaan op het overgangsrecht en de slotregels. Voor het overgangsrecht is aangesloten bij de regeling uit het Bro.

12

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

Hoofdstuk 4 4.1

Uitvoerbaarheid

Economische uitvoerbaarheid

Bij het opstellen van een nieuw bestemmingsplan dient op grond van artikel 3.1.6, eerste lid, sub f van het Besluit ruimtelijke ordening onderzoek plaats te vinden naar de economische uitvoerbaarheid van het plan. Voorliggend facetbestemmingsplan ziet slechts op een beperking van de gebruiksmogelijkheden en laat geen nieuwe ontwikkelingen toe. Enkel aan het opstellen van het bestemmingsplan zijn kosten verbonden welke door de gemeente bekostigd worden. Verder worden er geen kosten gemaakt bij het opstellen van het bestemmingsplan. Op grond van artikel 6.12, eerste lid van de Wet ruimtelijke ordening en artikel 6.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) dient, indien sprake is van één van de in artikel 6.2.1 van het Bro genoemde bouwactiviteiten, een exploitatieplan te worden vastgesteld. Een exploitatieplan heeft onder meer tot doel om te komen tot een adequaat publiekrechtelijk kostenverhaal, het realiseren van een goede inrichting van de openbare ruimte door middel van het stellen van locatie-eisen en het bieden van een goede grondslag om de verdeling van woningbouwcategorieën te ondersteunen. Het voorliggende plan voorziet niet in een dergelijk bouwplan. Kostenverhaal is dan ook niet verplicht en het is daarom niet nodig om een exploitatieplan op te stellen. De economische uitvoerbaarheid van het plan kan hierdoor als aangetoond worden beschouwd.

4.2

Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Het voorontwerp bestemmingsplan heeft gedurende een periode van zes weken ter inzage gelegen in het kader van inspraak. Daarnaast heeft er vooroverleg plaatsgevonden. Er is 1 inspraakreactie ontvangen. In bijlage 2 is de reactie hierop opgenomen. Het ontwerp van dit bestemmingsplan ligt gedurende een periode van zes weken ter inzage voor het indienen van zienswijzen, als bedoeld in artikel 3.8, lid 1, van de Wet ruimtelijke ordening in verbintenis met Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Gedurende de inzagetermijn wordt een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze naar voren te brengen, conform de daaraan gestelde eisen ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Bestemmingsplan "Aanpak plancapaciteit detailhandel Simpelveld" (ontwerp)

13

Bijlagen bij toelichting

Bijlage 1 Onderbouwing Dienstenrichtlijn

Parkstad, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking detailhandel <Status>

colofon

titel rapport Parkstad, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking detailhandel datum 28 juni 2021 projectnummer P04261 opdrachtgever Stadsregio Parkstad Limburg BRO Projectleider RvL Projectteam DV, SK bron Kaft BRO

BRO Bosscheweg 107 5282 WV Boxtel T +31 (0)411 850 400 E info@bro.nl www.bro.nl

“Als we anderen de ruimte niet gunnen zullen we zelf steeds meer opgesloten raken.” Prof. Hans Galjaard

Inhoudsopgave 1

Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Conclusies

3 3 4

2

Noodzakelijkheid 2.1 Inleiding 2.2 Noodzakelijkheid algemeen 2.3 Noodzakelijkheid beperkingen regio Parkstad

6 6 6 6

3

Evenredigheid 3.1 Inleiding 3.2 Coherent en systematisch handelen 3.3 Effectiviteit brede pakket aan maatregelen 3.4 Gaat de maatregel niet verder dan nodig en zijn er (aantoonbaar) geen andere, minder beperkende maatregelen mogelijk?

7 7 7 8 8

Bijlage 1: Algemene analyses 1

Algemene analyses 1.1 Inleiding 1.2 Noodzakelijkheid in perspectief 1.3 Belang van supermarkten 1.4 Belang van dagelijks en modische artikelen voor centra 1.5 Effecten loslaten brancheringbeperkingen op basis van koopstromenonderzoek 1.6 Effectiviteit op basis van voorbeelden uit het buitenland

11 11 11 11 13 13 14

Bijlage 2: Specifieke analyses 2

Specifieke analyses 2.1 Inleiding 2.2 Specifieke analyses Parkstad

maandag 28 juni 2021

16 16 16

2

1 Inleiding Parkstad, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking detailhandel

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

Context De stadsregio Parkstad Limburg, een bestuurlijke samenwerking tussen de gemeenten Beekdalen, Brunssum, Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Simpelveld en Voerendaal, heeft geconstateerd dat de planologische regels uit de vigerende bestemmingplannen binnen de gemeenten teveel ruimte bieden voor vestigingen van detailhandel en daarmee onvoldoende uitvoering geven aan het vastgestelde detailhandelsbeleid. De gemeente wil daarom de mogelijkheden tot nieuwvestiging van detailhandel binnen een aantal vigerende plannen op bedrijventerreinen beperken (onbenutte plancapaciteit). Doel Het doel van het saneren van harde plancapaciteit voor detailhandel op bedrijventerreinen vat zich als volgt samen.  Concentratie van detailhandelsvoorzieningen in de daarvoor beleidsmatig aangewezen clusters (Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg, SVREZL).  De vitaliteit van deze clusters bevorderen door meer combinatiebezoeken ten gunste van gemak, efficiëntie en synergiewerking.  Minder leegstand in de clusters ten gunste van het functioneren en de leefbaarheid. Methode Met het facetbestemmingplan (parapluplan) zijn alle vormen van detailhandel op bedrijventerreinen binnen en buiten de bebouwde kom in de Parkstadgemeenten gesaneerd, met uitzondering van feitelijk in functie zijnde winkels.

maandag 28 juni 2021

Aangezien het facetbestemmingsplan de vestigingsmogelijkheden van detailhandel beperkt, dient volgens vaste Afdelingsrechtspraak beoordeeld te worden of voldaan wordt aan de vereisten van de Dienstenrichtlijn. Toelichting Dienstenrichtlijn Het doel van de Dienstenrichtlijn is dat dienstverleners in de Europese Unie zich onbelemmerd in een andere lidstaat kunnen vestigen of tijdelijk diensten kunnen verrichten. Daarin is bepaald dat vestigingsbeperkingen niet-discriminerend, noodzakelijk en evenredig moeten zijn.  Discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;  Noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;  Evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. Dit evenredigheid vraagt om een onderbouwing met specifieke gegevens. Leeswijzer Voor de overzichtelijkheid en leesbaarheid gaat de hoofdtekst enkel in op de essentie. In de bijlagen is dit uitgewerkt aan de hand van specifieke aanvullende analyses, de Handreiking Dienstenrichtlijn (Retailagenda 2019) en de meest actuele jurisprudentie.

De winkelgegevens zijn afkomstig van Locatus Retailverkenner, peildatum februari 2021.

3

1 Inleiding Parkstad, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking detailhandel

1.2

Conclusies

Discriminatieverbod Geconcludeerd moet worden dat geen sprake is van strijdigheid met het discriminatieverbod. Bestemmingsplannen in de gemeenten van de stadsregio Parkstad maken immers geen onderscheid naar nationaliteit. Ook het facetbestemmingsplan maakt geen onderscheid naar nationaliteit. Noodzakelijkheid  Het provinciaal (POL 2014, POVI 2021) en regionaal beleid (SVREZL 2017) streeft naar vitale, aantrekkelijke centra door concentratie van voorzieningen in deze centra. Dit is positief voor het woon- en leefklimaat, door economische synergievoordelen, maar ook sociaalmaatschappelijke belangen (ontmoetingsplekken). Ook wordt ingezet op het terugdringen van de leegstand naar frictieniveau. Op basis van jurisprudentie zijn dit dwingende redenen van algemeen belang of anders gezegd: algemene doelen.  Supermarkten liggen aan de basis van de detailhandelsstructuur en zijn voor met name de buurt- en wijkcentra de belangrijkste trekkers. Ze liggen idealiter centraal in de buurt of wijk om de consument optimaal te kunnen bedienen. Een beperking van supermarkten op bedrijventerreinen dient hierdoor een algemeen belang.  Winkels in de recreatieve branches, zoals kleding, schoenen, huishoudelijke artikelen, sport, speelgoed en hobby/media vervullen een dragende rol voor de grotere centra en binnensteden.

Als gevolg van internet staat het functioneren van deze winkels onder druk, waardoor het beperken van locaties buiten de aangewezen clusters noodzakelijk is om de vitaliteit van de centra op peil te houden en een verdere toename van de leegstand te voorkomen.

maandag 28 juni 2021

Figuur 1: Aanwezige supermarkten en perifere planlocatie Aldi Oudenbosch



Doelgerichte branches, zoals doe-het-zelf, wonen en tuin zijn in de gemeenten van Parkstad sterk geconcentreerd in daarvoor specifiek aangewezen perifere clusters, zoals de woonboulevard Heerlen en de Rodaboulevard. Ook voor deze centra geldt het belang van vitaliteit, concentratie en beperkte leegstand.

Evenredigheid  De gemeenten in Parkstad Limburg handelen coherent en systematisch door terughoudend om te gaan met



het faciliteren van vestigingsverzoeken buiten beleidsmatige clusters, zoals op bedrijventerreinen. Dit facetbestemmingsplan sluit bovendien goed aan op het beleidskader dat al jaren in Parkstad wordt gevoerd. Er wordt slechts ruimte geboden voor detailhandel op bedrijventerreinen indien er maatwerk verleend moet worden, door bijvoorbeeld specifieke vormen van detailhandel of bestaande situaties. De effectiviteit van de vestigingsbeperkingen in beleid en bestemmingsplannen zijn in algemene zin onder-

4

1 Inleiding Parkstad, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking detailhandel







bouwd op basis van diverse onderzoeken in diverse zaken die inmiddels onderdeel zijn van de vaste jurisprudentie. Hieruit blijkt dat de vestigingsbeperkingen die in dit facetbestemmingsplan worden voorzien (beperken detailhandel op bedrijventerreinen c.q. buiten de centra) effectief zijn in het nastreven van de algemene doelen. Ook is met specifieke gegevens en aanvullende analyses aangetoond dat de winkelstructuur van de gemeenten in Parkstad Limburg niet bijzonder of afwijkend is van deze algemene onderzoeken (binnen de context van een vergelijkbare effectiviteit). De urgentie in Parkstad is nota bene nog groter dan elders in Nederland, vanwege de bovengemiddelde leegstand, bovengemiddelde bevolkingskrimp, bovengemiddelde (over)bewinkeling en bovengemiddelde verspreide bewinkeling (buiten clusters). Hierdoor zijn maatregelen tot beperking van detailhandel op bedrijventerreinen extra noodzakelijk. De effectiviteit van het specifieke onderdeel, namelijk het facetbestemmingsplan is groot. Het aantal m² winkelvloeroppervlak dat zal worden wegbestemd is significant veel. Dit zal gelijk staan aan veel winkels in de reguliere centra. Ter illustratie: één winkel in een binnenstad, buurt- of wijkcentrum in Parkstad Limburg staat gelijk aan circa 250 m² wvo.

De maatregel gaat niet verder dan nodig, omdat het saneren van plancapaciteit voor detailhandel op bedrijventerreinen het enige harde juridische middel is om cumulatieve effecten en precedentwerking te voorkomen die tegen de algemene doelen ingaan. Om deze doelen te bereiken wordt in Parkstad Limburg ingezet op een én-én systematiek. Dit betekent effectieve juridische instrumenten (hard) om detailhandel enkel binnen de centra te faciliteren (en daarbuiten dus te beperken), én effectieve niet-juridische (zachte) maatregelen om de centra vitaal te houden. Denk de herinrichting van de openbare ruimte en het opknappen van panden. Alleen deze

maandag 28 juni 2021



combinatie van harde en zachte maatregelen zorgt ervoor dat de beleidsdoelen behaald kunnen worden. In dit geval zijn er geen minder beperkende maatregelen mogelijk om dezelfde resultaten te bereiken.

5

2 Noodzakelijkheid Parkstad, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking detailhandel

2

Noodzakelijkheid

2.1

Inleiding

Toelichting Noodzakelijkheid uit jurisprudentie De eis dat de beperking noodzakelijk moet zijn, houdt in dat voor die beperking een ‘dwingende reden van algemeen belang’ bestaat, waartoe in elk geval ‘de bescherming van het milieu en het stedelijk milieu’ behoort. In de jurisprudentie zijn de volgende varianten van dat belang aanvaard, ter rechtvaardiging van een territoriale (of kwantitatieve) beperking in een ruimtelijk voorschrift:  Behoud en bevorderen van aantrekkelijkheid, leefbaarheid, mix aan winkels, vitaliteit en waardering van het centrum en van een voldoende voorzieningenniveau en aanvaardbaar woon- en leefklimaat.  Streven naar zorgvuldig ruimtegebruik, bereikbaarheid en concentratie van functies.  Voorkomen of tegengaan van leegstand, monocultuur van winkels en voorzieningen, eenzijdig aanbod van stedelijke functies en openbare ordeproblemen of het risico hierop1. Het voorgaande worden ook wel de ‘algemene doelen’ van vestigings- en brancheringsregelingen en de beleidskaders genoemd. In het vervolg van deze memo wordt met algemene doelen hiernaar verwezen.

2.2

Noodzakelijkheid algemeen

Noodzakelijkheid van vestigingsbeperkingen algemeen  In heel Nederland krimpt het winkelaanbod door veranderend consumentengedrag (o.a. groei online aankopen). Er ontstaat leegstand en een verspreide winkelstructuur.

1 2







2.3

Detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal, regionaal en lokaal niveau zet in op vitale en compacte kernwinkelgebieden en wil solitaire retail en verspreiding tegengaan. Daarnaast zet het beleid in op het verkrijgen van een gezonde marktspanning met betrekking tot de vastgoedvoorraad. Dit kan worden bereikt door het verdunnen van de bestaande vastgoedvoorraad, terugdringen van ongewenste bestemmingsplanvoorraad, faciliteren van kwalitatieve toevoeging en het gebruik van herbestemming voor het verbeteren van gebruik van de bestaande locaties. Het doel is om de vitaliteit en aantrekkelijkheid van de regio en haar kernen te verbeteren. Daarom zijn vestigingsbeperkingen voor detailhandel op bedrijventerreinen in algemene zin te motiveren vanuit de ruimtelijke noodzakelijkheid2. Voor verdere toelichting hierop zie bijlage 1. De coronacrisis versnelt de krimp van fysieke detailhandel en de verschraling van winkelgebieden (leegstand). Hierdoor zijn vestigingsbeperkingen noodzakelijker dan ooit.



Bovendien resulteert meer winkels op bedrijventerreinen ook in minder ruimte voor bedrijven. Ook voldoende ruimte voor (zware) bedrijven is van belang voor de economie van Parkstad. Te veel functiemenging is niet wenselijk, ook vanwege aspecten zoals veiligheid en mobiliteit.

Noodzakelijkheid beperkingen regio Parkstad

Noodzakelijkheid van vestigingsbeperking regio Parkstad  De kernen binnen stadsregio Parkstad zijn geen uitzondering op het voorgaande. De afgelopen jaren is het winkelaanbod afgenomen terwijl de leegstand is toegenomen (zie bijlage 2). De leegstand is er bovengemiddeld hoog en zal naar verwachting verder toenemen (mede gezien corona). Kortom; de hoofdwinkelgebieden staan onder druk. Indien detailhandel op bedrijventerreinen is toegestaan heeft dit negatieve effecten op het centrum.

Handreiking Dienstenrichtlijn, Ministeries van BZK en EZK, oktober 2019. Handreiking Dienstenrichtlijn, Ministeries van BZK en EZK, oktober 2019.

maandag 28 juni 2021

6

3 Evenredigheid Parkstad, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking detailhandel

3

Evenredigheid

3.1

Inleiding

Toelichting evenredigheid uit jurisprudentie De evenredigheid van de vestigingsbeperking bestaat op basis van jurisprudentie uit de volgende onderdelen: 1. Handelt de gemeente coherent en systematisch om het nagestreefde doel te bereiken? 2. Is het brede pakket aan maatregelen effectief om de nagestreefde algemene doelen te bereiken? 3. Bestaat er voldoende verband tussen het ‘brede pakket’ en de specifieke maatregel? 4. Gaat de maatregel niet verder dan nodig om het nagestreefde doel te bereiken en zijn er (aantoonbaar) geen 5. Zijn andere, minder beperkende maatregelen mogelijk? De volgende paragrafen gaan in op deze aspecten.

3.2

gelijke gevallen gelijke beperkingen stelt. Voor de toets of gemeente coherent en systematisch handelt zijn twee aspecten relevant:  Het brede pakket van vestigingsbeperkingen in zowel in het beleid als de bestemmingsplannen.  De beleidsmotivering voor de specifieke locatie (bedrijventerreinen). In tabel 1 is dit uitgewerkt. Conclusies  Het beperken van detailhandel op bedrijventerreinen sluit goed aan op landelijk beleid en het beleid dat al jaren van toepassing is in Parkstad Limburg.  Indien de regio Parkstad toch detailhandel zou faciliteren op bedrijventerreinen is dit in strijd met coherent en systematisch handelen, aangezien de regio al jaren inzet op het terugbrengen van de retail omvang buiten de centra en ook in de toekomst geen aanleiding deze koers te wijzigen.

Coherent en systematisch handelen

Bij het coherentievereiste (ofwel hypocrisietest) gaat het erom dat de regelgever (in dit geval de gemeenteraad) in het geval van een bestemmingsplan de algemene doelen op een samenhangende en systematische wijze nastreeft en voor

Tabel 1: Schematische weergave coherent en systematisch handelen van regio Parkstad Limburg Algemene situatie, brede pakket en jurisprudentie

Strijdigheid van planregeling

Beleidsdoelen

In het provinciaal, regionaal en lokaal beleid wordt vanuit de algemene doelen ingezet op vitale centra en clustering van reguliere detailhandel binnen de winkelcentra en juist niet daarbuiten. Versterken van ontmoetingsplekken. Alleen voor specifieke vormen van detailhandel (bijvoorbeeld perifere detailhandel) wordt maatwerk geleverd.

Het faciliteren van detailhandel op bedrijventerreinen ondermijnt de algemene doelen en druist in tegen de beleidskaders. De ontwikkeling van detailhandel op deze of andere perifere locaties, is in geen enkel beleidskader voorzien, tenzij het maatwerk betreft.

Bestemmingsplannen

De gemeenten in de regio Parkstad leggen allen vestigingsbeperkingen op voor detailhandel buiten de beleidsmatige concentratiegebieden (SVREZL-clusters). Detailhandel buiten deze centra wordt niet toegestaan, tenzij sprake is van bijzondere vormen zoals detailhandel in brandgevaarlijke stoffen.

Het facetbestemmingsplan voorziet in de uitvoering van het detailhandelsbeleid.

maandag 28 juni 2021

7

3 Evenredigheid Parkstad, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking detailhandel

3.3

Effectiviteit brede pakket aan maatregelen

Toelichting op effectiviteit Het niet toestaan van detailhandel op bedrijventerreinen is onderdeel van een breed pakket aan regelingen in beleid en bestemmingsplannen (zie par. 3.2). De volgende stap is om de effectiviteit hiervan te onderbouwen. Hierbij zijn drie aspecten relevant: 1. De eerste stap bestaat uit een onderbouwing gebaseerd op onderzoek naar de effectiviteit van vestigingsbeperkingen in het algemeen: op landelijk, provinciaal of lokaal niveau. 2. De tweede stap bestaat uit het aantonen dat de algemene onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke lokale situatie. De regulerende overheid onderbouwt dan, eventueel met nader onderzoek, dat de specifieke situatie niet zo bijzonder of afwijkend is dat die onderzoeken niet van toepassing zijn. 3. Draagt een specifieke maatregel binnen het brede pakket aan maatregelen zinvol bij aan het bereiken van de nagestreefde doelen? 1. Effectiviteit algemeen In bijlage 1 is onderbouwd dat vestigings- en brancheringsregelingen in algemene zin effectief zijn. Zowel voor specifiek supermarkten als reguliere detailhandel in het algemeen. 2. Regio Parkstad niet bijzonder of afwijkend In algemene zin maar ook in Parkstad Limburg zijn de regelingen effectief. De detailhandelssituatie in Parkstad is namelijk niet zo bijzonder of afwijkend, waardoor de effectiviteit van deze regelingen niet op zou gaan.

Dit is in bijlage 2 met specifieke benchmarkgegevens aangetoond. De gemeenten in Parkstad streven net als andere gemeenten in Nederland 3 4

naar een duurzame en toekomstbestendige detailhandelsstructuur. Daarbij is sprake van een fijnmazige hiërarchische structuur, met hoofdcentra, buurt- en wijkcentra en perifere concentraties. De solitaire winkellocaties op bedrijventerreinen zijn geen onderdeel van deze structuur. Wel staan diverse indicatoren er in Parkstad Limburg minder gunstig voor dan elders in Nederland, wat het belang van beperkingen onderstreept.

“Zoals onder 13.3 al werd vermeld, moet volgens de rapporten van BRO in het noorden van Apeldoorn voorzichtig met uitbreiding van reguliere detailhandel worden omgegaan, aangezien de effecten op omliggende supermarkten hierbij van groot belang zijn gezien de kwetsbare structuur van het winkelaanbod. In paragraaf 1.3.4 van het rapport van BRO van 24 juni 2019 is toegelicht dat met het oog op het behoud van de beoogde structuur louter ‘zachte maatregelen’, zoals investeren in bestaande winkelcentra, niet volstaan. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling het aannemelijk dat maatregelen die uitbreidingsmogelijkheden voor supermarkten en het vestigen van reguliere detailhandel niet beperken, onvoldoende zijn om te voorkomen dat leegstand in de winkelcentra in het noorden van Apeldoorn ontstaat en de leefbaarheid en vitaliteit ervan onder druk komen te staan. In het licht hiervan is de in het plan opgenomen brancheringsregeling als ‘harde’ maatregel noodzakelijk te achten om negatieve effecten op de winkelcentra in het noorden van Apeldoorn te voorkomen. Gelet hierop heeft de raad redelijkerwijs kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken, terwijl dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt”3.

3. Zinvolle bijdrage Duidelijk is dat het facetbestemmingplan een zinvolle bijdrage levert aan de algemene doelen. Het gaat om een significante hoeveelheid m² wvo detailhandel. Het saneren hiervan zorgt er voor dat geen mogelijkheden meer bestaan om behoefte op ongewenste solitaire locatie in te vullen. Hierdoor neemt het toekomstperspectief van de centra toe en kan de investeringskracht van marktpartijen, zoals ondernemers en vastgoedeigenaren geconcentreerd worden binnen deze beleidsmatig aangewezen plekken.

3.4

Gaat de maatregel niet verder dan nodig en zijn er (aantoonbaar) geen andere, minder beperkende maatregelen mogelijk?

Maatregel gaat niet verder dan nodig Om de algemene doelen te bereiken zijn juridische beperkingen, zoals het beperken van detailhandel, het enige middel om de doelen effectief te bereiken. De regio Parkstad zet in op een én-én systematiek om de algemene doelen te bereiken. Dit betekent effectieve juridische instrumenten (hard) om reguliere detailhandel enkel binnen de centra te faciliteren, én effectieve niet-juridische maatregelen (zacht). Alleen deze combinatie zorgt ervoor dat de beleidsdoelen behaald kunnen worden. De jurisprudentie bevestigt dit (zie kader). Enkele voorbeelden van de ‘zachte’ maatregelen voor de detailhandel in regio Parkstad4 zijn:  samenwerkingsverbanden met verschillende overheden en maatschappelijke spelers;  lokale convenanten;  gebiedsgerichte aanpakken waaronder het transformeren van aanloopstraten;

ECLI:NL:RVS:2019:3506. Uitspraak 201806150/1/R1 Parkstad Limburg, Uitvoeringsprogramma Retail, juli 2019.

maandag 28 juni 2021

8

3 Evenredigheid Parkstad, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking detailhandel





stimulering van ondernemerschap door het begeleiden van initiatieven en het verbeteren van onderlinge samenwerking tussen de ondernemers; actieve leegstandsbestrijding door acquisitie en transformatie.

Van de genoemde zachte maatregelen zetten de laatste twee expliciet in op het stimuleren van ondernemerschap in de centra, i.p.v. daarbuiten. Geen minder beperkende maatregelen mogelijk In dit geval zijn er geen minder beperkende maatregelen mogelijk die hetzelfde doel dienen, omdat detailhandel buiten de centra niet is toegestaan en negatieve effecten zal hebben op de hoofdwinkelstructuren in de regio.

maandag 28 juni 2021

9

Bijlage 1 Algemene analyses

Bijlage 1 Parkstad, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking detailhandel

1

Algemene analyses

1.1

Inleiding

In deze bijlage zijn in aanvulling op de hoofdtekst enkele algemene analyses uitgevoerd in het kader van de noodzakelijkheid en evenredigheid. Uit jurisprudentie blijkt dat er diverse algemene analyses zijn aangeleverd in diverse casussen. Dit heeft ertoe geleid dat in algemene zin de effectiviteit van brancheringsmaatregelen onderbouwd is. In deze bijlage zijn de belangrijkste conclusies van deze analyses opgenomen.

1.2

Noodzakelijkheid in perspectief

Historische context: Rijksbeleid  In de rapportage ‘Detailhandel en beleid: een continue wisselwerking’ (Planbureau voor de Leefomgeving, 2011) is een overzicht opgenomen over de beleidsontwikkeling rond detailhandel in Nederland. De vestigingsplaats voor een winkel in Nederland is sinds de Tweede Wereldoorlog sterk beïnvloed door de overheid. De markt kreeg in toenemende mate behoefte aan perifere vestiging van detailhandel buiten de bestaande Nederlandse detailhandelsstructuur, conform Amerikaans en Frans model.  In de jaren ’70 is hier voor het eerst beperkt ruimte aan geboden. Het Rijk verplichtte ook distributieplanologisch onderzoek (DPO) voor nieuwe detailhandelsbestemmingen, wat een eerste stap was om duurzaam ruimtegebruik te stimuleren.  In de jaren ’80 werd het perifere detailhandelsbeleid van het Rijk verruimd naar volumineuze artikelen (zoals bouwmarkten en tuincentra). Later kwamen daar ook winkels in de volledige woninginrichtingsbranche bij.  In de jaren ’90 werd het Grootschalige Detailhandels Vestingen (GDV) beleid geïntroduceerd. Dit beleid wees

maandag 28 juni 2021



enkele locaties in Nederland aan, zoals Rotterdam Alexandrium, waar grootschalige detailhandel mocht worden toegestaan (buiten de klassieke PDV-branches). Van een grote deregulering was echter geen sprake. Er moest een regionale detailhandelsstructuurvisie worden opgesteld waarin kon worden aangetoond dat er voldoende marktruimte was. GDV’s mochten verder slechts in één van de dertien in de Vierde Nota genoemde stedelijke knooppunten komen, naast hoogwaardige openbaarvervoerverbindingen, en winkels bevatten met minimaal 1.500 vierkante meter bruto vloeroppervlak (Ministerie van Economische Zaken, 2000). Het PDV/GDV‐beleid werd eind jaren ’90 opgenomen in de zogenoemde MDW‐operatie (Marktwerking, Decentralisatie en Wetgevingskwaliteit). Deze werkgroep kwam met het voorstel om dit beleid te decentraliseren. Dit is ook gebeurt met de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening (VROM, 2001) en daarna in de Nota Ruimte (VROM, 2004). In de vastgestelde versie van de Nota Ruimte (2006: p. 86) zijn echter vijf richtlijnen opgenomen: 1. Uitgangspunt is dat nieuwe vestigingslocaties voor detailhandel niet ten koste mogen gaan van de bestaande detailhandelsstructuur in wijkwinkelcentra en binnensteden. 2. Gemeenten dienen de mogelijkheid te hebben om in bestemmingsplannen een aparte bestemming voor perifere detailhandel op te nemen. 3.

De provincies stellen gezamenlijk richtlijnen op met betrekking tot branchebeperkingen voor perifere detailhandel, die vervolgens door het kabinet worden geaccordeerd. 4. Ruimte‐ en bezoekersintensieve kantoren, winkels en andere voorzieningen passen bij uitstek in goed en veelzijdig bereikbare centra, waar ruimte is voor wonen, werken, winkelen en voorzieningen en die



bij voorkeur ook per openbaar vervoer bereikbaar zijn. 5. Voor zover de schaal, gevaar of hinder van bedrijven en voorzieningen het toelaten verdient functiemenging voorrang. Juist gemengde woon‐ en werkgebieden bieden een aantrekkelijke omgeving met mogelijkheden om lopend of op de fiets tal van bestemmingen te bereiken. Met de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) is de Nota Ruimte een structuurvisie geworden (PBL, 2010). In feite is sprake van een toenemende decentralisatie. Het Rijk blijft wel verantwoordelijk voor het goed functioneren van het ruimtelijke ordeningssysteem. Hiertoe is de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) opgenomen sinds 2013.

Conclusie  Nederland heeft van oudsher een sterke gereguleerde ruimtelijke ordening. Door de decentralisatie is er over het algemeen wel veel meer flexibiliteit gekomen om de behoefte zorgvuldig en duurzaam te kunnen opvangen.  De Nederlandse detailhandelsstructuur ligt er ten opzichte van andere Europese en internationale steden zeer goed bij. Verpaupering, leegloop en spook(binnen)steden zijn in Nederland slechts in beperkte aanwezig, vergeleken met het buitenland. Dit heeft uiteindelijk ook een positieve impact op de leefbaarheid van de Nederlandse steden. Dit is een direct gevolg van de zorgvuldige en relatief strenge regelgeving in Nederland.

1.3

Belang van supermarkten

Waarom concentreren?  Het Nederlandse detailhandelsbeleid zet in op concentratie van winkels in winkelgebieden. Concentratie van winkels draagt bij aan gemak voor de consument, zorgt

11

Bijlage 1 Parkstad, Dienstenrichtlijnonderbouwing vestigingsbeperking detailhandel



voor efficiënt en effectief ruimtegebruik en kan de levensvatbaarheid van winkels aanzienlijk vergroten (ondernemers profiteren van elkaars aantrekkingskracht via combinatiebezoek). Dit zijn de algemene doelen. Daarnaast worden diverse ‘flows’ geconcentreerd, zoals mobiliteit, maatschappelijke ontmoeting en sociale leefbaarheid. Dit draagt bij aan een aantrekkelijk stedelijk milieu. Niet voor niks scoren Nederlandse steden op diverse aspecten hoog ten opzichte van andere landen, bijvoorbeeld welzijn, leefbaarheid, etc. (ECA International 2020). “Four cities in the Netherlands feature in the top 20 most liveable in the world. Eindhoven, a design and technology hub, climbed one place this year, securing its position in the top five cities. In Switzerland, four major cities also retain their top 20 status.”