Rapport-voorrang-bij-toewijzing-sociale-huurwoningen
Tekst van het document
Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
Ministerie van BZK 29 maart 2022
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
1
DATUM
29 maart 2022
TITEL
Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
OPDRACHTGEVER
Ministerie van BZK
AUTEUR(S)
Jeroen Lijzenga Vera Elferink
PROJECTNUMMER
2700.229/G
STATUS
Tivolilaan 205 6824 BV Arnhem Postbus 1174 6801 BD Arnhem www.companen.nl info@companen.nl 026 351 25 32 2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
KvK-nummer: 09035291 2 BTW-nummer: NL001826517B01
4.7
Inhoud Samenvatting
4
1 1.1 1.2 1.3 1.4
Inleiding Aanleiding en vraagstelling Werkwijze Onderzoeksverantwoording Leeswijzer
11 11 12 12 13
2 2.1 2.2 2.3 2.4
Afspraken over voorrang in de sociale huursector Wettelijk kader Gemeenten met een huisvestingsverordening Huisvestingsverordening met urgentieregeling Afspraken over toewijzing sociale huurwoningen
15 15 16 17 18
3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6
Huisvestingverordening met urgentieregeling Totstandkoming van urgentieregeling Doelgroepen urgentieregeling Procedures aanvraag urgentie Kosten urgentieaanvraag Beoordeling en woningtoewijzing Bezwaar tegen afwijzing
20 20 21 29 32 33 34
4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
Voorrang zonder huisvestingsverordening Afspraken tussen corporaties en gemeenten Doelgroepen urgentie Procedures aanvraag urgentie Kosten urgentieaanvraag Beoordeling en woningtoewijzing Mogelijkheid indienen klacht
36 36 37 41 41 42 43
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
Vergelijking tussen gebieden met en zonder huisvestingsverordening met urgentieregeling
44
5 5.1 5.2 5.3
Transparantie in informeren woningzoekenden 46 Vindbaarheid informatie urgentie of voorrang 46 Taalniveau van communicatie 47 Informatie over de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen een afwijzing 47
6
Regeling voor spoedzoekers
48
3
Samenvatting Aanleiding en vraagstelling In de Huisvestingswet is bepaald dat gemeenten regels kunnen stellen aan de woonruimteverdeling van sociale huurwoningen in de eigen gemeente. Ze kunnen dat doen door een huisvestingsverordening in te stellen. In een huisvestingsverordening kunnen gemeenten een urgentieregeling opnemen. Hierin kan worden vastgelegd welke woningzoekenden voorrang krijgen bij de toewijzing van sociale huurwoningen. Het ministerie van BZK heeft onderzoek laten doen naar de wijze waarop gemeenten gebruik maken van het instrumentarium dat hen ter beschikking staat en hoe de woningtoewijzing met urgentie in de praktijk is ingericht.
een huisvestingsverordening met urgentieregeling staat 62% van de Nederlandse corporatiewoningen. De overige 15% van de gemeenten met een huisvestingsverordening zetten deze in om andere zaken te regelen, zoals bijvoorbeeld woningsplitsing. Het zijn vooral de meer perifeer gelegen gemeenten die geen urgentieregeling hebben opgenomen in de huisvestingsverordening. De gemeenten met de volgens de spanningsindicator1 hoogste marktdruk, hebben over het algemeen een huisvestingsverordening met een urgentieregeling. Figuur 1: Gemeente met een huisvestingsverordening met urgentieregeling
Afspraken over voorrang in de sociale huursector Van de 352 Nederlandse gemeenten hebben er 190 (54%) op dit moment een huisvestingsverordening. Met name gemeenten in de delen van het land met een hoge druk op de woningmarkt hebben een huisvestingsverordening. Het betreft het merendeel van de gemeenten in de provincies Noord-Holland, ZuidHolland en Utrecht, alsmede delen van Gelderland en Noord-Brabant. Ten opzichte van 2018 is het aantal meer perifeer gelegen gemeenten met een huisvestingsverordening toegenomen. Van de 190 gemeenten met een huisvestingsverordening heeft 85% hierin een urgentieregeling opgenomen. Het betreft dus 162 gemeenten die met de huisvestingsverordening sturen op de urgentievolgorde van doelgroepen bij de toewijzing van sociale huurwoningen. Ter referentie: in de 162 gemeenten met Bron: Companen, 2021
1 De woningmarktspanning volgt uit het afzetten van het aanbod tegen de vraag in een bepaald
gebied. Op basis van de actuele woningtekorten per woningmarktregio is door het ministerie van
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een spanningsindicator berekend, die spanning op de woningmarkt duidt.
4
Van de gemeente zonder huisvestingsverordening met urgentieregeling, hebben er 98 op een andere manier afspraken gemaakt met woningcorporaties. Veelal gebeurt dat (mede) via de prestatieafspraken (86 gemeenten; 24%). Een klein deel (12 gemeenten; 3%) heeft via een convenant of raamovereenkomst afspraken met woningcorporaties gemaakt over toewijzing met voorrang van sociale huurwoningen aan specifieke doelgroepen.
Doelgroepen Er zijn vijf doelgroepen die in de meeste huisvestingsverordeningen worden benoemd. Dit zijn verleners of ontvangers van mantelzorg, sociaal urgenten, stadsvernieuwingsurgenten, medisch urgenten en statushouders. Deze groepen worden in ongeveer driekwart tot 95% van de huisvestingsverordeningen met een urgentieregeling benoemd. In gemeenten zonder huisvestingsverordening waar wel afspraken met de corporaties worden gemaakt over het met voorrang huisvesten van groepen, worden de medisch urgenten, mensen die uitstromen uit instellingen en statushouders veel genoemd. In gemeenten waar geen afspraken zijn, noemen de corporaties veelvuldig medisch urgenten, mensen die uitstromen uit instellingen, sociaal urgenten en statushouders als groepen die in aanmerking komen voor voorrang bij woningtoewijzing.
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
Urgentie of directe bemiddeling? Er zijn verschillende manieren waarop het met voorrang toewijzen van corporatiewoningen plaatsvindt. Doelgroepen die in aanmerking komen voor woningtoewijzing met urgentie, kunnen als zij aan de criteria voldoen een urgentieverklaring krijgen. Vaak is het vervolgens zo geregeld dat mensen met een urgentieverklaring zelf reageren op vrijkomende woningen die passend zijn bij hun situatie en dan voorrang hebben ten opzichte van woningzoekenden zonder urgentieverklaring. Soms hoeven mensen met een urgentieverklaring niet te reageren op vrijkomende woningen maar wordt via directe bemiddeling door de corporatie een vrijkomende woning aan hen toegewezen. Ten slotte zijn er groepen die geen urgentieverklaring aanvragen, maar die meteen via directe bemiddeling een woning krijgen toegewezen. Dit betreft doorgaans statushouders en mensen die uitstromen uit een instelling voor Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang of Jeugdhulp.
De doelgroepen die voor urgentie of directe bemiddeling in aanmerking komen, lijken behoorlijk stabiel. Gemeenten is in de enquête gevraagd of er wel eens doelgroepen afvallen. Veel gemeenten geven aan dat dit niet gebeurt. De gesprekken die met gemeenten en corporaties zijn gehouden bevestigen dit beeld. Men heeft doorgaans een vastomlijnd beeld van wat de doelgroepen zijn en bouwt daarop voort. Alle onderscheiden doelgroepen zijn in sommige gemeenten met een huisvestingsverordening met een urgentieregeling de afgelopen periode afgevallen, maar het betreft per doelgroep slechts enkele procenten van deze gemeenten.
5
Urgentie bij echtscheiding met kinderen Een punt van zorg is dat bij een echtscheiding waar kinderen bij betrokken zijn één van de ouders met de kinderen dakloos dreigt te worden. Figuur 2: Gemeenten met een huisvestingsverordening. Echtscheiding als grond voor urgentie 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
190 162
96
95
Uit de gehouden gesprekken blijkt dat echtscheidingsgevallen met kinderen niet altijd zonder meer grond zijn voor het verlenen van urgentie, maar dat er heel goed wordt gekeken of er daadwerkelijk sprake is van dreigende dakloosheid voor de ouder waar de kinderen bij gaan wonen. Onderzoek van de geldende huisvestingsverordeningen bevestigt dit. Bij driekwart van de gemeenten waar echtscheiding grond is om urgentie te kunnen aanvragen, wordt aangegeven dat urgentie alleen mogelijk is voor de ouder met de zorg voor de kinderen. Bij een derde van de gemeenten waar echtscheiding grond is voor urgentie, is geen urgentie mogelijk als een van de ouders in de huidige woning blijft wonen. Bij eveneens een derde van de gemeenten waar echtscheiding grond is voor urgentie wordt als voorwaarde gesteld dat alle mogelijkheden om zelf woonruimte te bemachtigen moeten zijn uitgeput. Uit de gesprekken met gemeenten en woningcorporaties blijkt ook dat in de praktijk geregeld heel goed wordt gekeken of alle mogelijkheden om op andere wijze aan woonruimte te komen zijn uitgeput. Er moet dan aantoonbaar sprake zijn van een relatiebreuk waarbij de ouder met de zorg voor de kinderen dakloos dreigt te worden én de andere ouder niet thuis geeft. Als dan sprake is van een noodsituatie komt de woningzoekende in aanmerking voor urgentie.
Procedure aanvragen urgentie
Bron: Deskresearch Companen, 2021. Van de 190 gemeenten met een huisvestingsverordening hebben er zoals beschreven 162 een urgentieregeling. Van deze gemeenten hebben er 96 (59%) expliciet in de huisvestingsverordening opgenomen dat echtscheiding een grond is om urgentie te kunnen krijgen. Vrijwel al deze gemeenten stellen voorts dat sprake moet zijn van een situatie waarbij kinderen dakloos dreigen te worden. Overigens, dat echtscheiding niet expliciet wordt genoemd, betekent niet dat in deze gemeenten mensen in een schrijnende situatie na een echtscheiding niet worden geholpen. Sociale urgentie is een categorie die in het merendeel van de gemeenten met een huisvestingsverordening met urgentieregeling is benoemd.
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
De wijze waarop het aanvragen van urgentie verloopt, verschilt per doelgroep en naar gelang er een huisvestingsverordening met urgentieregeling is of niet. Sociale urgenten kunnen zich via de websites van de gemeente, maar ook de corporaties en toewijzingsorganisaties, oriënteren op hun mogelijkheden en kansen om een urgentieverklaring te krijgen. Mensen die om medische redenen een andere woning nodig hebben zijn doorgaans vanwege de ondersteuning die zij krijgen al in contact met de gemeente en richten zich met een vraag tot de gemeente. Mensen die al in een corporatiewoning wonen en vanwege renovatie of sloop/nieuwbouw een andere woning nodig hebben, worden rechtstreeks door de corporatie geholpen. Statushouders worden door de gemeente voorgedragen bij de corporatie en vragen geen urgentie aan, maar krijgen doorgaans via directe bemiddeling een woning toegewezen. In het geval van mensen die uitstromen uit instellingen en blijf-van-mijn-lijfhuizen neemt de zorgaanbieder contact op met de corporatie. Ook bij deze mensen
6
wordt doorgaans via directe bemiddeling een woning toegewezen. Na de urgentieaanvraag en betaling van eventuele kosten, wordt de aanvraag beoordeeld. Dit gebeurt vaak door een urgentiecommissie. In het geval van medische urgentie kan getoetst worden of daadwerkelijk sprake is van medische noodzaak. Op basis van de beoordeling wordt een beslissing genomen over het toekennen van urgentie en wordt de aanvrager van de uitslag in kennis gesteld. In de praktijk is het vaak zo geregeld dat mensen met een urgentieverklaring gedurende een bepaalde tijd met voorrang kunnen reageren op vrijkomend woningaanbod. In gemeenten waar geen huisvestingsverordening met urgentieregeling is ingesteld, verloopt de aanvraag via de corporatie of toewijzingsorganisatie. Ook in deze gebieden wordt vaak gewerkt met een urgentiecommissie.
Urgentiecommissies Op veel plaatsen wordt de beoordeling van urgentieaanvragen gedaan door een urgentiecommissie. Vaak is dit een professionele organisatie die voor meerdere corporaties en gemeenten werkzaam is. Soms betreft het medewerkers van de woningcorporatie die deze taak op zich hebben genomen. Er zijn grote professionele organisaties die voor een hele woningmarktregio of meerdere woningmarktregio’s als urgentiecommissie fungeren. Een urgentiecommissie is doorgaans samengesteld uit leden met een relevante professionele achtergrond, bijvoorbeeld (ex-)corporatiemedewerkers en mensen met een achtergrond bij gemeenten. Er is vaak sprake van een mix van mensen, bijvoorbeeld met een achtergrond in het sociale domein, mensen met financiële ervaring en mensen met juridische ervaring. Vaak zijn de leden aangesteld voor een termijn, met de mogelijkheid op eenmalige verlenging. Een externe urgentiecommissie is onafhankelijk van de gemeente en de corporatie. Als de urgentiecommissie bestaat uit enkele corporatiemedewerkers die deze taak op zich hebben genomen, is de onafhankelijkheid minder duidelijk. Een urgentiecommissie toetst aan de criteria van de
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
huisvestingsverordening als deze aanwezig is. Geregeld is er een hardheidsclausule waarmee de urgentiecommissie in uitzonderlijke gevallen van de strikte criteria kan afwijken. Als er geen huisvestingsverordening is, wordt getoetst aan de criteria die de corporatie heeft opgesteld. Bij twijfel vindt discussie en eventueel stemming plaats. Urgentiecommissies leggen doorgaans verantwoording over hun werkzaamheden af aan de gemeente en/of de corporatie waarvoor zij werken. Dit is niet altijd openbaar.
Kosten Gemeenten brengen geregeld kosten in rekening voor het aanvragen van een urgentieverklaring. Dit is het geval bij 85% van de gemeenten die een huisvestingsverordening met een urgentieregeling hebben. Deels hangt dat samen met het dekken van de administratieve kosten voor de aanvraag. Vaak wordt ook er mee beoogd een drempel op te werpen voor kansloze urgentieaanvragen. In meer dan de helft van de gemeenten met een huisvestingsverordening (55%) waar woningzoekenden moeten betalen voor een urgentieaanvraag bedragen de kosten maximaal € 60. Bij bijna 10% van de gemeenten die een vergoeding vragen bedraagt deze meer dan € 100. Het hoogste bedrag dat in de enquête is genoemd is € 150. De mediaan van de genoemde kosten ligt bij € 60. Ook in gebieden waar geen huisvestingsverordening van kracht is, worden geregeld kosten in rekening gebracht voor het aanvragen van urgentie bij woningtoewijzing. Dat gebeurt minder vaak dan in gemeenten waar wél een huisvestingsverordening geldt. De kosten zijn doorgaans lager dan € 50, maar ook hogere bedragen worden gevraagd.
Informatievoorziening In gemeenten met een huisvestingsverordening met een urgentieregeling wordt de informatie doorgaans op de gemeentelijke website gedeeld, maar niet altijd. Het komt voor dat op de gemeentelijke website geen informatie is
7
te vinden over het aanvragen van een urgentieverklaring, of dat wordt verwezen naar de website van een externe organisatie die dit regelt. Informatie over de mogelijkheden om urgentie aan te vragen wordt over het algemeen ook gedeeld op de website van de woningcorporatie. De mate waarin de informatie makkelijk te vinden is wisselt sterk. Soms wordt de informatie over de mogelijkheden om urgentie aan te vragen redelijk prominent op de website gepresenteerd, maar soms is het zelfs met de zoekfunctie van de website lastig om informatie te vinden.
websites is het taalgebruik gekwalificeerd als ‘matig’. Vaak is dan sprake van ‘beleidstaal’ en wordt veel jargon gebruikt. Op het merendeel van de onderzochte websites is geen informatie te vinden over de mogelijkheden om bezwaar te maken tegen een afwijzing van een urgentieaanvraag. Uit de met corporaties gehouden gesprekken blijkt dat er vaak voor wordt gekozen om deze informatie te delen in de e-mail met de afwijzing van de urgentieaanvraag.
Mogelijkheden om bezwaar te maken tegen een afwijzing Een steekproef van websites van gemeenten en corporaties in 25 gebieden is beoordeeld op het taalniveau van de communicatie over de mogelijkheid om een urgentieverklaring aan te vragen of op andere wijze met voorrang voor een corporatiewoning in aanmerking te komen. Het betreft een selectie van gebieden waar een huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht is en gebieden waar dit niet het geval is. De gemeentelijke websites zijn alleen beoordeeld als er een huisvestingsverordening met urgentieregeling is. Het blijkt dat er aan de begrijpelijkheid van de communicatie over urgentie bij woningtoewijzing het nodige te verbeteren valt. Bij ongeveer een kwart van de onderzochte websites, zowel van gemeenten als woningcorporaties, was de begrijpelijkheid van de communicatie goed of heel goed. Op deze websites worden woningzoekenden bij de hand genomen in de stappen die gezet moeten worden om te bepalen of men voor urgentie in aanmerking komt en het aanvragen van urgentie. Deze websites hanteren taalniveau B1, wat betekent dat bijna iedereen de informatie kan begrijpen. Bij ruim de helft (gemeenten) en een derde (corporaties) van de onderzochte websites is het taalgebruik beoordeeld als ‘neutraal’. Op deze websites was het taalgebruik niet ingewikkeld, maar vaak was het taalniveau B2 en soms C1.
Dat betekent dat het voor sommige mensen toch lastig is de informatie te begrijpen. Bij bijna een kwart (gemeenten) en ruim 40% (corporaties) van de onderzochte
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
Bij de meeste gemeenten waar een huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht is (58%), is het mogelijk bezwaar te maken tegen een afwijzing van een urgentieaanvraag bij de gemeente zelf. Vaak wordt een bezwaar dan in behandeling genomen door een bezwaarschriftencommissie. Over het algemeen toets een bezwaarschriftencommissie vooral of de procedures juist zijn verlopen en toetst men niet inhoudelijk. Een kwart van de gemeenten (24%) noemt de mogelijkheid om een zaak voor te leggen aan de bestuursrechter. Deze mogelijkheid is er overigens altijd, ook als een bezwaar door de bezwaarschriftencommissie is afgewezen. Uit de met gemeenten gevoerde gesprekken blijkt dat de ervaring is dat de bestuursrechter doorgaans meegaat in de uitspraak van de bezwaarschriftencommissie. In gemeenten waar een huisvestingsverordening met urgentieregeling is ingesteld zijn er, op basis van de gehouden enquête, geen kosten verbonden aan het maken van bezwaar tegen een negatieve uitspraak. Die kosten zijn er uiteraard wel als men bij de bestuursrechter in beroep wil gaan tegen een negatieve uitspraak. Ook als er geen huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht is, is er voor woningzoekenden doorgaans de mogelijkheid om een klacht in te dienen tegen een afgewezen verzoek om met voorrang een woning toegewezen te krijgen.
Dit kan rechtstreeks bij de corporatie of bij een klachtencommissie van de corporatie. Ook zijn er op sommige plaatsen (regionale) geschillencommissies en beroepscommissies waartoe men zich kan
8
Vergelijking tussen gebieden met en zonder huisvestingsverordening met urgentieregeling De volgende tabel vat de belangrijkste verschillen samen tussen gebieden waar een huisvestingsverordening met een urgentieregeling van kracht is en gebieden waar dit niet het geval is en de corporaties verantwoordelijk zijn voor
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
Toepassing
Hoewel er verschillende categorieën woningzoekenden zijn benoemd, in huisvestingsverordeningen en door corporaties zelf als geen sprake is van een huisvestingsverordening, komt het voor dat zich woningzoekenden aandienen die niet tot één van deze categorieën behoren maar toch snel een woning nodig hebben. In een deel van de gemeenten is voor dergelijke groepen een spoedzoekersregeling van kracht of worden spoedzoekers op andere wijze geholpen. In ruim de helft van de Nederlandse gemeenten zijn er mogelijkheden voor spoedzoekers om sneller een woning te krijgen dan via de reguliere woningtoewijzing. Vaak wordt in gemeenten met een spoedzoekersregeling een deel van de vrijkomende corporatiewoningen via loting aangeboden. In die situatie is de inschrijfduur niet bepalend voor wie de woning krijgt en maken mensen met weinig opgebouwde inschrijfduur die snel een woning nodig hebben veel meer kans om ertussen te komen. In sommige gemeenten worden ook woningen gereserveerd voor de tijdelijke huisvesting van spoedzoekers die zich in een schrijnende situatie bevinden maar niet voor urgentie in aanmerking komen.
Tabel 1: Verschillen tussen gebieden met en zonder huisvestingsverordening met urgentieregeling Gebieden waar een huisGebieden waar geen vestingsverordening met huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht is urgentieregeling van kracht is
Aanvraag
Regeling voor spoedzoekers
het huisvesten van huishoudens met een laag inkomen die urgent een woning nodig hebben.
Toetsing
wenden. Daarna is er de mogelijkheid om de klacht voor te leggen aan de (gewone) rechter. Er zijn, op basis van de gehouden enquête, geen kosten verbonden aan het indienen van een klacht naar aanleiding van een afwijzing van voorrang bij woningtoewijzing in gebieden zonder huisvestingsverordening.
Publiekrechtelijk instrumentarium.
Privaatrechtelijke afspraken.
Gemeente en wetgever bepalen doelgroepen.
Corporatie bepaalt doelgroepen.
Ingezet in gemeenten met een gespannen woningmarkt.
Ingezet in gemeenten met een meer ontspannen woningmarkt
Woningzoekende richt zich tot gemeente voor urgentieaanvraag.
Woningzoekende richt zich tot corporatie voor urgentieaanvraag.
Meestal worden kosten in rekening gebracht, om administratieve kosten te dekken en om een drempel op te werpen tegen aanvragen van mensen die niet aan de criteria voldoen.
Geregeld worden kosten in rekening gebracht, om administratieve kosten te dekken en om een drempel op te werpen tegen aanvragen van mensen die niet aan de criteria voldoen; het bedrag is vaak lager dan in gemeenten met een huisvestingsverordening.
Meestal is er een urgentiecommissie die de aanvraag toetst. Geregeld toetst de gemeente zelf. Soms toetst een gemandateerde corporatie.
Meestal is er een urgentiecommissie die toetst. Geregeld toetst de corporatie zelf of wordt een woningzoekende in samenspraak tussen gemeente en corporatie geholpen.
9
Reageren en toewijzen Bezwaarmogelijkheid
Gebieden waar een huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht is
Gebieden waar geen huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht is
Met voorrang reageren op vrijkomende woningen of woningtoewijzing via directe bemiddeling.
Met voorrang reageren op vrijkomende woningen of woningtoewijzing via directe bemiddeling; vaker directe bemiddeling.
Bij afwijzing vaak mogelijkheid tot bezwaar maken bij gemeente (behandeld door bezwaarschriftencommissie), mogelijkheid tot voorleggen aan bestuursrechter.
Bij afwijzing vaak mogelijkheid klacht in te dienen bij de corporatie, bij de klachtencommissie van de corporatie of bij een regionale geschillencommissie. Daarna is er de mogelijkheid de klacht voor te leggen aan de (gewone) rechter.
Op basis van de gehouden enquête: geen kosten voor het maken van bezwaar. Bij de bestuursrechter is wel sprake van kosten.
Op basis van de gehouden enquête: geen kosten voor het indienen van een klacht.
Bron: Companen, 2021
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
10
1 Inleiding 1.1 Aanleiding en vraagstelling In de Huisvestingswet is bepaald dat gemeenten regels kunnen stellen aan de woonruimteverdeling van sociale huurwoningen in de eigen gemeente. Ze kunnen dat doen door een huisvestingsverordening in te stellen. In een huisvestingsverordening kunnen gemeenten een urgentieregeling opnemen. Daarin kan worden vastgelegd welke woningzoekenden voorrang krijgen bij de toewijzing van sociale huurwoningen. Het ministerie van BZK heeft onderzoek laten doen naar de wijze waarop gemeenten gebruik maken van het instrumentarium dat hen ter beschikking staat en hoe de woningtoewijzing met urgentie in de praktijk is ingericht. In juni 2021 werd de motie Koerhuis aangenomen, waarin wordt geconstateerd dat “in Nederland gescheiden ouders met hun kinderen niet altijd urgentie krijgen voor een sociaal huurhuis. Aangezien kinderen van gescheiden ouders extra kwetsbaar zijn wordt verzocht de problematiek in kaart te brengen en met oplossingen te komen.” Daarnaast werd in juni 2021 de Tweede Kamer er door een advocaat op gewezen dat gemeenten “de wet omzeilen door met woningcorporaties en urgentiecommissies afspraken te maken en deze in een woonvisie of convenant neer te leggen. Aan de woningcorporaties wordt ook ruimte geboden om een urgentieregeling in- en uit te voeren.
Dat laatste betekent dat nadat een woningzoekende een afwijzende beslissing op een aanvraag urgentieverklaring verkrijgt, er geen rechtsmiddelen worden geboden en kunnen zij niet in bezwaar en (hoger) beroep.”
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
De motie van Koerhuis en het signaal dat gemeenten zonder huisvestingsverordening afspraken maken over de woningtoewijzing, zijn voor het ministerie van BZK aanleiding geweest een onderzoek te laten uitvoeren naar de wijze waarop in Nederland de woningtoewijzing door woningcorporaties in urgentiegevallen wordt uitgevoerd. De onderzoeksvragen zijn als volgt verwoord: • Breng in beeld in welke gebieden in Nederland is sprake van de volgende situaties: – er is een huisvestingsverordening waarin urgentie een plek heeft; – er is geen huisvestingverordening, maar wel een convenant of prestatieafspraken op het gebied van urgentie; – er is geen huisvestingsverordening en de gemeente heeft geen enkele bemoeienis met het toekennen van urgentie. Maak een gemeentekaart van Nederland waarin dit inzichtelijk wordt gemaakt.
• Breng in de drie genoemde situaties in beeld: – hoe de procedure van urgentieaanvraag en toetsing van de aanvragen is geregeld; – welke groepen in aanmerking komen voor een urgentieverklaring en welke groepen in aanmerking komen voor directe bemiddeling; – wat de argumenten zijn om specifieke groepen wel en andere groepen geen mogelijkheid te geven een urgentieverklaring aan te vragen en of deze argumenten transparant worden gecommuniceerd; – wat de argumenten zijn om spoedzoekers een hogere slaagkans te geven door woningen via loting aan te bieden; – of er sprake is van kosten en zo ja, wat de kosten zijn voor de aanvraag van een urgentieverklaring;
11
– of woningzoekenden op basis van de beschikbare informatie een goede inschatting kunnen maken of zij in aanmerking komen voor een urgentieverklaring (transparantie). • Is er in alle gevallen voor woningzoekenden de mogelijkheid om bezwaar te maken of in beroep te gaan tegen een afgewezen urgentieverzoek en is voldoende transparant dat deze mogelijkheid bestaat en tot welke organisatie men zich dan moet wenden? • Hoe werken urgentiecommissies? – Hoe onafhankelijk zijn urgentiecommissies van gemeenten en woningcorporaties? – Zijn urgentiecommissies voor woningzoekenden vindbaar? – Werken urgentiecommissies transparant? > Is er een vastgestelde procedure? > Is die voor woningzoekenden op eigen initiatief in te zien? > Zijn er drempels voor woningzoekenden, zoals kosten die in rekening worden gebracht?
1.2 Werkwijze Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van drie modi van gegevensverzameling. Inventarisatie met behulp van deskresearch Op basis van beschikbare informatie via websites van de Rijksoverheid is een inventarisatie gemaakt van welke gemeenten een huisvestingsverordening hebben, of daarbij sprake is van een urgentieregeling en welke doelgroepen daarin zijn benoemd. Ook is via deze weg geïnventariseerd welke gemeenten zonder huisvestingsverordening in hun prestatieafspraken ingaan op het met voorrang toewijzen van corporatiewoningen aan specifieke doelgroepen.
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
Enquêtes onder gemeenten en woningcorporaties Door middel van enquêtes zijn gemeenten en woningcorporaties nader bevraagd over de wijze waarop wordt omgegaan met woningtoewijzing met voorrang aan urgente doelgroepen. Daarbij is ingegaan op de wijze waarop huisvestingsverordeningen tot stand komen, hoe in het geval dat er geen huisvestingsverordening is eventueel afspraken worden gemaakt over de huisvesting van urgente doelgroepen, hoe woningzoekenden zich kunnen informeren over hun mogelijkheden om urgentie aan te vragen, welke mogelijkheden woningzoekenden hebben om tegen een beslissing bezwaar te maken, etc.
Diepte-interviews Ten slotte zijn diepte-interviews gehouden met gemeenten, woningcorporaties, urgentiecommissies en klachtencommissies. In deze gesprekken zijn de beelden van de wijze waarop wordt omgegaan met de toewijzing van corporatiewoningen aan urgent woningzoekenden verder verdiept.
1.3 Onderzoeksverantwoording Deskresearch Voor de deskresearch is een integrale analyse uitgevoerd van de situatie in alle Nederlandse gemeenten.
Enquêtes Voor de enquêtes zijn alle gemeenten en alle woningcorporaties uitgenodigd om een online vragenlijst in te vullen. Van de gemeenten heeft 45% de vragenlijst ingevuld. Daarmee zijn 160 geslaagde enquêtes afgenomen onder gemeenten. Van de corporaties heeft 63% de vragenlijst ingevuld. Ook onder corporaties zijn 160 geslaagde enquêtes afgenomen. Met de behaalde respons
12
is het mogelijk om met 95% betrouwbaarheid en foutmarges van maximaal 5% uitspraken te doen. Dit zijn de gangbare normen voor hoogwaardig enquêteonderzoek.
Diepte-interviews De volgende tabel geeft weer hoeveel diepte-interviews zijn afgenomen met verschillende groepen gemeenten en woningcorporaties. Gesprekken met gemeenten
Gesprekken met corporaties
5
4
2 4 11
2 3 9
Gemeenten met een huisvestingsverordening met urgentieregeling Gemeenten zonder huisvestingsverordening maar afspraken in convenant of prestatieafspraken Gemeenten waar geen afspraken zijn gemaakt Totaal
Ook zijn 5 gesprekken gevoerd met urgentiecommissies en 3 gesprekken met klachtencommissies/geschillencommissies. Bij het selecteren van de gemeenten en corporaties is gezorgd voor een goede spreiding over het land en naar grootteklasse. De gesprekspartners hebben voorafgaand aan het gesprek de gespreksleidraad ontvangen.
Informatie over echtscheidingen met kinderen Eén van de aanleidingen voor het gehouden onderzoek is het signaal dat bij een echtscheiding ouders met kinderen niet in aanmerking zouden komen voor urgentie bij het zoeken van een sociale huurwoning. Op basis van de gehouden enquête kunnen
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
geen kwantitatieve uitspraken gedaan worden over de mate waarin het geïsoleerde feit van echtscheiding met kinderen en het behoren tot de doelgroep een grond is voor het verkrijgen van urgentie. Deze groep maakt onderdeel uit van de bredere groep sociale urgenten. De gehouden interviews geven echter een goed beeld van hoe in de praktijk met deze situaties wordt omgegaan en welke voorwaarden gemeenten en corporaties stellen om bij schrijnende situaties voorrang te verlenen bij de toewijzing van een sociale huurwoning.
1.4 Leeswijzer • In Hoofdstuk 2 staan de uitkomsten van de uitgevoerde deskresearch centraal. Eerst wordt het wettelijke kader rond de huisvesting van urgente doelgroepen beschreven. Vervolgens wordt in beeld gebracht hoeveel gemeenten anno 2021 een huisvestingsverordening hebben en hoe vaak die een urgentieregeling bevat. • Hoofdstuk 3 gaat over de gemeenten waar een huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht is. Hierbij komt aan bod hoe urgentieregelingen tot stand komen, welke doelgroepen worden benoemd, hoe de procedures van het aanvragen van urgentie verlopen, of er kosten zijn verbonden aan het aanvragen van urgentie, hoe de toetsing of aan de criteria wordt voldaan is geregeld en welke bezwaarmogelijkheden er zijn bij afwijzing van een urgentieaanvraag. • In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de gemeenten waar geen huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht is. Worden in deze gemeenten wel afspraken gemaakt over het huisvesten van urgente doelgroepen en hoe worden die afspraken vastgelegd? Welke doelgroepen worden dan benoemd? Hoe verlopen procedures en welke wegen hebben woningzoekenden bewandeld als zij het niet eens zijn met de afwijzing van een verzoek om met voorrang een woning te krijgen? • Hoofdstuk 5 gaat in op de wijze waarop woningzoekenden worden geïnformeerd over de mogelijkheden om urgentie aan te vragen of op
13
andere wijze met voorrang in aanmerking te komen voor een corporatiewoning. Het gaat dan om de vindbaarheid van informatie over de mogelijkheden en het maken van een inschatting van de eigen kansen en over de begrijpelijkheid van de communicatie hierover. Ook wordt in dit hoofdstuk stilgestaan bij de wijze waarop corporaties de toewijzing van woningen aan urgente doelgroepen verantwoorden aan stakeholders en reguliere woningzoekenden. • Hoofdstuk 6 ten slotte gaat in op specifieke spoedzoekersregelingen in aanvulling op urgentieregelingen. Voor in deze rapportage is een uitgebreide en zelfstandig leesbare samenvatting opgenomen van de bevindingen.
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
14
2 Afspraken over voorrang in de sociale huursector 2.1 Wettelijk kader De Huisvestingswet biedt gemeenten de mogelijkheid om te sturen op een evenwichtige en rechtvaardige beschikbaarheid van schaarse woonruimte. De gemeenteraad kan door het instellen van een huisvestingsverordening regels stellen met betrekking tot het in gebruik nemen van woonruimte en tot wijzigingen in de bestaande woningvoorraad. In relatie tot het in gebruik nemen van woonruimte, kan de gemeente met een huisvestingsverordening regels vastleggen over de toewijzing van sociale huurwoningen en over het bepalen van de urgentievolgorde voor woningzoekenden. Daarnaast kunnen het splitsen van woningen, het overgaan tot verhuur per kamer en het onttrekken of samenvoegen van woningen vergunningplichtig worden gesteld. Per 1 januari 2022 is opkoopbescherming toegevoegd als mogelijke vergunning in de huisvestingsverordening. De huisvestingsverordening kan dus voor verschillende doelen worden ingezet. Dit onderzoek richt de focus op één van deze doelen, het bepalen van de urgentievolgorde van woningzoekenden. Publiekrecht versus privaatrecht Met de huisvestingsverordening heeft de gemeente een publiekrechtelijk instrument om te sturen op voorrang bij de huisvesting van specifieke doelgroepen.
Omdat haar dit publiekrechtelijke instrument ter beschikking staat, mag een gemeente niet langs privaatrechtelijke weg sturen op voorrang voor
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
specifieke doelgroepen. Dit is bepaald in de ‘doorkruisingsleer’ die door de Hoge Raad sinds het Windmill-arrest uit 1990 hanteert. De Hoge Raad omschrijft de doorkruisingsleer als volgt: “Het gaat hier om de vraag of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden, de bevoegdheid overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten of de bevoegdheid een vordering op grond van een jegens haar gepleegde onrechtmatige daad bij de burgerlijke rechter in te stellen. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet o.m. worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiek recht.
Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg.” Bron: Hoge Raad, Windmill-arrest 1990.
Dit betekent dat als gemeenten willen sturen op voorrang voor specifieke doelgroepen bij de toewijzing van sociale huurwoningen, zij dit via een huisvestingsverordening moeten doen. Het maken van afspraken met corporaties hierover via prestatieafspraken of via een convenant of raamovereenkomst is hierin niet de juiste weg.
15
2.2 Gemeenten met een huisvestingsverordening Figuur 2.1: Gemeenten. Huisvestingverordening aanwezig situatie 2021 en 2018
2021
2018
Van de 352 Nederlandse gemeenten hebben er 190 (54%) op dit moment een huisvestingsverordening. In 2018, de laatste keer dat deze informatie werd geïnventariseerd, waren er 187 gemeenten met een huisvestingsverordening. Dat was toen 49% van de Nederlandse gemeenten. Het aantal gemeenten met een huisvestingsverordening is dus sinds 2018 licht toegenomen, maar het aandeel is sterker gestegen. Dit komt omdat het aantal gemeenten sinds 2018 is afgenomen van 380 naar 352. Met name gemeenten in de delen van het land met een hoge druk op de woningmarkt hebben een huisvestingsverordening. Het betreft het merendeel van de gemeenten in de provincies NoordHolland, Zuid-Holland en Utrecht, alsmede delen van Gelderland en NoordBrabant. Ten opzichte van 2018 is het aantal meer perifeer gelegen gemeenten met een huisvestingsverordening toegenomen.
Bron: Deskresearch Companen 2021, Stand van de woonruimteverdeling, Rigo, 2019.
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
16
2.3 Huisvestingsverordening met urgentieregeling Figuur 2.2: Gemeenten. Gemeenten met urgentieregeling in vergelijking met spanningsregio’s
Bron: Deskresearch Companen 2021, Spanningsindicator ABF Research bewerking BZK, 2018 .
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
17
Zoals beschreven biedt de huisvestingsverordening mogelijkheden om op verschillende aspecten te sturen. Niet alle gemeenten met een huisvestingsverordening gebruiken deze om te sturen op de toewijzing van sociale huurwoningen en de urgentievolgorde van specifieke doelgroepen. Tabel 2.1: Gemeenten. Gemeenten met huisvestingsverordening met urgentieregeling en zonder urgentieregeling Huisvestingsverordening Aantal Percentage Met urgentieregeling 162 85% Zonder urgentieregeling 28 15% Totaal 190 100% Bron: Deskresearch Companen, 2021.
Van de 190 gemeenten met een huisvestingsverordening heeft 85% hierin een urgentieregeling opgenomen. Het betreft dus 162 gemeenten die met de huisvestingsverordening sturen op de urgentievolgorde van doelgroepen bij de toewijzing van sociale huurwoningen. Ter referentie: in de 162 gemeenten met een huisvestingsverordening met urgentieregeling staat 62% van de Nederlandse corporatiewoningen. De overige 15% van de gemeenten met een huisvestingsverordening zetten deze in om andere zaken te regelen, zoals bijvoorbeeld woningsplitsing. Het zijn vooral de meer perifeer gelegen gemeenten die geen urgentieregeling hebben opgenomen in de huisvestingsverordening. De gemeenten met de volgens de spanningsindicator 2 hoogste marktdruk, hebben over het algemeen een huisvestingsverordening met een urgentieregeling.
2
De woningmarktspanning volgt uit het afzetten van het aanbod tegen de vraag in een bepaald gebied. Op basis van de actuele woningtekorten per woningmarktregio is door het ministerie
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
2.4 Afspraken over toewijzing sociale huurwoningen Ook in gemeenten waar geen huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht is, worden met woningcorporaties afspraken gemaakt over het met voorrang huisvesten van specifieke doelgroepen. Tabel 2.2: Gemeenten. Afspraken over toewijzing sociale huurwoningen Aantal Percentage Totaal gemeenten 352 100% Totaal 190 54% Huisvestingsverordening Met urgentieregeling 162 46% Zonder urgentieregeling 28 8% Totaal andere afspraken 98 28% Alleen in prestatie75 21% afspraken Andere afspraken Alleen in convenant/raam12 3% overeenkomst In prestatieafspraken en 11 3% convenant Geen afspraken 92 26% Bron: Deskresearch Companen, 2021.
Van de 352 Nederlandse gemeenten hebben er zoals beschreven 162 een huisvestingsverordening met een urgentieregeling. Dat is 46% van alle gemeenten. Van de gemeente waar geen huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht is, hebben er 98 op een andere manier afspraken gemaakt met woningcorporaties. Veelal gebeurt dat (mede) via de prestatie-
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een spanningsindicator berekend, die spanning op de woningmarkt duidt.
18
afspraken (86 gemeenten; 24%). Een klein deel (12 gemeenten; 3%) heeft via een convenant of raamovereenkomst afspraken met woningcorporaties gemaakt over toewijzing met voorrang van sociale huurwoningen aan specifieke doelgroepen. Als gemeenten willen sturen op voorrang voor specifieke doelgroepen bij de toewijzing van sociale huurwoningen, moeten zij dit via een huisvestingsverordening doen. De situatie dat afspraken tussen gemeenten en corporaties worden gemaakt over het met voorrang toewijzen van sociale huurwoningen aan specifieke doelgroepen, doet zich logischerwijs vaker voor in de meest perifere gebieden in het land. In de centrale gebieden (Randstad en aangrenzend gebied) is vaak een huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht. Zoals in paragraaf 2.1 beschreven staat gemeenten met de huisvestingsverordening een publiekrechtelijk instrument ter beschikking. De huisvestingsverordening is het geëigende instrument om de urgentievolgorde bij woningtoewijzing in de sociale huursector te regelen. De prestatieafspraken en/of een convenant of raamovereenkomst zijn dat niet. De vraag is echter wanneer sprake is van het maken van afspraken tussen gemeenten en woningcorporaties.
Als gemeenten, corporaties en huurdersorganisaties met elkaar in gesprek zijn in het kader van het maken van prestatieafspraken, is het begrijpelijk dat het met voorrang toewijzen van corporatiewoningen aan specifieke doelgroepen ter sprake kan komen. De beslissing welke groepen voor voorrang in aanmerking komen en/of hoeveel woningen beschikbaar worden gesteld om met voorrang toe te wijzen, moet als er geen huisvestingsverordening is echter autonoom door de corporatie kunnen worden genomen. Het komt voor dat in prestatieafspraken of een convenant/raamovereenkomst expliciet wordt benoemd dat het met voorrang verhuren van woningen aan specifieke doelgroepen een beslissing is van de woningcorporatie(s). Het komt ook voor dat niet expliciet afstand wordt genomen van invloed van de gemeente op keuzes die hierin worden gemaakt.
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
19
3 Huisvestingverordening met urgentieregeling Iets minder dan de helft van de Nederlandse gemeenten (46%) heeft een huisvestingsverordening met een urgentieregeling. In dit hoofdstuk staat deze groep gemeenten centraal. Hoofdstuk 4 gaat over de situaties waar geen huisvestingsverordening is. De in dit hoofdstuk gepresenteerde percentages hebben betrekking op de gemeenten en woningcorporaties die de enquêtes hebben ingevuld en niet op de individuele gevallen. Daarvan zijn geen centrale registraties.
3.1 Totstandkoming van urgentieregeling Figuur 3.1: Gemeenten en corporaties. Betrokken partijen bij opstellen urgentieregeling, 2021 De gemeente heeft de groepen zelfstandig benoemd
9% 10%
De groepen zijn benoemd na overleg tussen de gemeente en de corporatie
27% 26%
De groepen zijn benoemd na overleg tussen de gemeente, de corporatie en de huurdersorganisaties
21% 26%
30%
Anders, namelijk
17% 13%
Weet niet
21% 0%
Gemeenten
5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% Corporaties
Bron: Enquête Companen, 2021.
Bij ongeveer 10% van de gemeenten met een huisvestingsverordening met urgentieregeling is door de gemeente in zelfstandigheid bepaald welke doelgroepen voor urgentie in aanmerking komen. De gemeenten en de in de betreffende gemeenten werkzame corporaties hebben hiervan dezelfde beleving. In ruim een kwart van de gevallen zijn de doelgroepen bepaald in overleg tussen de gemeente en de corporatie. Ook op dit punt komen de beelden van gemeenten en corporaties goed overeen. Ongeveer één op de vijf
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
20
gemeenten geeft aan dat de doelgroepen zijn benoemd in overleg met zowel de corporatie als de huurdersorganisaties. Op dit punt hebben de corporaties een wat ander beeld; zij geven in ongeveer een kwart van de gevallen aan dat de huurdersorganisaties ook betrokken waren bij het benoemen van de doelgroepen voor urgentie. Het instellen van een urgentieverordening is primair een zaak van gemeenten. Corporaties geven dan ook vaker dan gemeenten aan niet te weten welke partijen betrokken waren bij het benoemen van de urgente doelgroepen. Het zijn naar verhouding vaker kleinere corporaties (tot 2.500 woningen) die dit niet weten.
3.2 Doelgroepen urgentieregeling Figuur 3.2: Gemeenten. Doelgroepen huisvestingsverordeningen urgentieregeling, 2021
Verleners of ontvangers van mantelzorg
81%
Sociaal urgenten (zoals echtscheidingsgevallen met kinderen)
Uit de gevoerde gesprekken met gemeenten blijkt dat behalve de corporaties en vaak de huurdersorganisaties ook ketenpartners als zorgorganisaties betrokken worden bij de totstandkoming van een huisvestingsverordening. Met de genoemde partijen worden gesprekken gevoerd. Vervolgens wordt de tekst voor de huisvestingsverordening opgesteld en ter goedkeuring aan de gemeenteraad voorgelegd. De mate waarin corporaties invloed hebben op de inhoud van de huisvestingsverordening verschilt per gemeente. Uit de gesprekken blijkt dat dit soms een coproductie is, maar dat in andere gevallen de gemeente heel duidelijk de koers bepaalt en de corporaties vooral gehoord worden.
71%
Medisch urgenten en rolstoelafhankelijken
82%
81% 81% 73% 70%
Statushouders Mensen die uitstromen uit Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang of een Jeugdhulpvoorziening
47%
Blijf-van-mijn-lijfhuizen
17%
Beroepsgroepen zoals politieagenten of zorgpersoneel
4% 0%
70%
30%
4%
(Dreigend) Dak- en thuislozen
Percentage deskresearch
90%
70%
Stadsvernieuwingsurgenten
94%
49%
14%
20%
40%
60%
80%
100%
Percentage obv enquete gemeente
Bron: Deskresearch en enquête Companen, 2021.
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
21
Er zijn vijf doelgroepen die in de meeste huisvestingsverordeningen worden benoemd. Dit zijn verleners of ontvangers van mantelzorg, sociaal urgenten, stadsvernieuwingsurgenten, medisch urgenten en statushouders. Deze groepen worden in ongeveer driekwart tot 95% van de huisvestingsverordeningen met een urgentieregeling benoemd. Er zijn twee doelgroepen die als er een huisvestingsverordening met urgentieregeling is altijd in aanmerking voor urgentie zouden moeten komen. Dit zijn de verleners of ontvangers van mantelzorg en de mensen die uitstromen uit een blijf-van-mijnlijfhuis. Alleen de eerste van deze twee groepen komt in veel huisvestingsverordeningen terug. De doelgroep mensen die uitstromen uit een blijf-vanmijn-lijfhuis, is in 30% van de verordeningen expliciet teruggevonden, en is in de enquête onder gemeenten beperkt genoemd. Sommige gevallen zijn in meerdere van de genoemde categorieën in te delen. Bij echtscheidingsgevallen moet vaak sprake zijn van dreigende dakloosheid om in aanmerking te komen voor urgentie.
Urgentie of directe bemiddeling? Er zijn verschillende manieren waarop het met voorrang toewijzen van corporatiewoningen plaatsvindt. Doelgroepen die in aanmerking komen voor woningtoewijzing met urgentie kunnen, als zij aan de criteria voldoen, een urgentieverklaring krijgen. Dit wordt getoetst door de gemeente of een externe urgentiecommissie. Vaak is het vervolgens zo geregeld dat mensen met een urgentieverklaring zelf reageren op vrijkomende woningen die passend zijn bij hun situatie en dan voorrang hebben ten opzichte van woningzoekenden zonder urgentieverklaring. Vaak heeft men een bepaalde periode waarbinnen men moet reageren. Het komt voor dat men alleen kan reageren op specifieke delen van de woningvoorraad, bijvoorbeeld alleen op appartementen. Als meerdere mensen met een urgentieverklaring reageren op een woning is doorgaans de inschrijfduur bepalend of wordt gekeken naar de specifieke situatie van de gegadigden en krijgt degene die de woning het hardst nodig heeft de woning. Soms hoeven mensen met een urgentieverklaring niet te reageren op vrijkomende woningen maar wordt via directe bemiddeling door de corporatie een vrijkomende woning aan hen toegewezen. Deze woning wordt dan ook niet aangeboden
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
op de website van de corporatie of de toewijzingsorganisatie. Ten slotte zijn er groepen die geen urgentieverklaring aanvragen, maar die meteen via directe bemiddeling een woning krijgen toegewezen. Dit betreft doorgaans statushouders en mensen die uitstromen uit een instelling voor Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang of Jeugdhulp.
Sociaal urgenten Sociaal urgenten komen als doelgroep voor in 90% van de huisvestingsverordeningen met een urgentieregeling. Onder deze groep worden ook echtscheidingsgevallen met kinderen gerekend.
Urgentie bij echtscheiding met kinderen Een punt van zorg is dat bij een echtscheiding waar kinderen bij betrokken zijn één van de ouders met de kinderen dakloos dreigt te worden. Figuur 3.3: Gemeenten met een huisvestingsverordening. Echtscheiding als grond voor urgentie 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
190 162
96
95
22
Bron: Deskresearch Companen, 2021. Van de 190 gemeenten met een huisvestingsverordening hebben er zoals beschreven 162 een urgentieregeling. Van deze gemeenten hebben er 96 (59%) expliciet in de huisvestingsverordening opgenomen dat echtscheiding een grond is om urgentie te kunnen krijgen. Vrijwel al deze gemeenten stellen voorts dat sprake moet zijn van een situatie waarbij kinderen dakloos dreigen te worden. Overigens, dat echtscheiding niet expliciet wordt genoemd, betekent niet dat in deze gemeenten mensen in een schrijnende situatie na een echtscheiding niet worden geholpen. Sociale urgentie is een categorie die in het merendeel van de gemeenten met een huisvestingsverordening met urgentieregeling is benoemd. Uit de gehouden gesprekken blijkt dat echtscheidingsgevallen met kinderen niet altijd zonder meer grond zijn voor het verlenen van urgentie, maar dat er heel goed wordt gekeken of er daadwerkelijk sprake is van dreigende dakloosheid voor de ouder waar de kinderen bij gaan wonen. Onderzoek van de geldende huisvestingsverordeningen bevestigt dit. Bij driekwart van de gemeenten waar echtscheiding grond is om urgentie te kunnen aanvragen, wordt aangegeven dat urgentie alleen mogelijk is voor de ouder met de zorg voor de kinderen.
Bij een derde van de gemeenten waar echtscheiding grond is voor urgentie, is geen urgentie mogelijk als een van de ouders in de huidige woning blijft wonen. Bij eveneens een derde van de gemeenten waar echtscheiding grond is voor urgentie wordt als voorwaarde gesteld dat alle mogelijkheden om zelf woonruimte te bemachtigen moeten zijn uitgeput. Uit de gesprekken met gemeenten en woningcorporaties blijkt ook dat in de praktijk geregeld heel goed wordt gekeken of alle mogelijkheden om op andere wijze aan woonruimte te komen zijn uitgeput. Er moet dan aantoonbaar sprake zijn van een relatiebreuk waarbij de ouder met de zorg voor de kinderen dakloos dreigt te worden én de andere ouder niet thuis geeft. Als dan sprake is van een noodsituatie komt de woningzoekende in aanmerking voor urgentie. In de gesprekken is genoemd dat gemeenten ook wel voor tijdelijke opvang zorgen voor deze groep als men niet in aanmerking komt voor urgentie, om vanuit die situatie zelf te zoeken naar andere woonruimte.
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
Stadsvernieuwingsurgenten Stadsvernieuwingsurgenten zijn huurders van een corporatiewoning die tijdelijk een andere woonruimte nodig hebben omdat hun eigen woning wordt gerenoveerd.
Medisch urgenten De groep medische urgenten bestaat uit mensen die om medische redenen een andere woning nodig hebben, doorgaans een gelijkvloerse woning die bereikbaar is zonder trappen te hoeven lopen. De mensen die het betreft zijn doorgaans Wmo-cliënten. In de regel wordt gekeken wat de meest kostenefficiënte oplossing is, het aanpassen van de huidige woning of verhuizen naar een andere woning. Als voor de laatste optie wordt gekozen krijgt men voorrang bij het toewijzen van een corporatiewoning, doorgaans via een urgentieverklaring.
Statushouders Statushouders zijn in de regel aangewezen op een sociale huurwoning. De gemeente maakt afspraken met de woningcorporaties over hun huisvesting. Doorgaans worden statushouders gehuisvest via directe bemiddeling. De corporatie wijst direct een woning toe, de statushouder hoeft geen urgentieverklaring aan te vragen en hoeft niet zelf op vrijkomend woningaanbod te reageren. Voorheen was er een wettelijke verplichting statushouders op te nemen als doelgroep als gemeenten een huisvestingsverordening met urgentieregeling instelden. Inmiddels is dit niet meer het geval. Statushouders zijn in een deel van de huisvestingsverordeningen met urgentieregeling nog steeds als doelgroep benoemd.
23
Uitstroom uit Bescherm Wonen, Maatschappelijke Opvang of Jeugdhulpverlening Deze groep wordt door gemeenten vaak genoemd (70%), maar is minder vaak expliciet teruggevonden bij de inventarisatie van de huisvestingsverordeningen die van kracht zijn (47%). Het betreft mensen die kunnen uitstromen uit een instelling naar een woning waar men zelfstandig of met ambulante begeleiding woont. Vaak zijn het mensen die via directe bemiddeling een woning krijgen toegewezen. Er wordt van deze groep doorgaans niet verwacht dat zij zelf reageren op vrijkomende woningen.
Wijzigingen in doelgroepen Figuur 3.4: Gemeenten. Wijzigingen doelgroepen, voorheen wel, nu niet langer urgentie, 2021 Ja, beroepsgroepen zoals politieagenten of zorgpersoneel
3%
Ja, dak- en thuislozen
1%
Ja, mensen die uitstromen uit Beschermd Wonen, Maatschappelijke…
3%
Ja, sociaal urgenten (zoals echtscheidingsgevallen met kinderen)
7%
Ja, statushouders
4%
Ja, andere groepen, namelijk
4%
Nee Weet niet
59% 26% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Bron: Enquête Companen, 2021.
De doelgroepen die voor urgentie of directe bemiddeling in aanmerking komen, lijken behoorlijk stabiel. Gemeenten is in de enquête gevraagd of er wel eens doelgroepen afvallen. Veel gemeenten geven aan dat dit niet gebeurt
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
24
(59%). De gesprekken die met gemeenten en corporaties zijn gehouden bevestigen dit beeld. Men heeft doorgaans een vastomlijnd beeld van wat de doelgroepen zijn en bouwt daarop voort. Ongeveer een kwart van de gemeenten kan niet aangeven of er wel eens doelgroepen afvallen die niet langer in aanmerking komen voor urgentie. Een klein deel van de gemeenten geeft aan dat dit wel degelijk aan de orde is of is geweest. De groep die dan het meest wordt genoemd, zijn sociaal urgenten, waaronder echtscheidingsgevallen met kinderen. Mogelijk hangt dit er mee samen dat het een grote groep is waarbij maar in een beperkt deel van de gevallen sprake is van een echt schrijnende situatie waarbij dakloosheid met kinderen dreigt. Het beeld dat uit de gesprekken met gemeenten naar voren komt, is dat in dergelijke schrijnende situaties via maatwerk oplossingen worden gevonden, al dan niet via tijdelijke opvang. Ook statushouders worden genoemd als groep die voorheen voor urgentie in aanmerking kwam, maar niet meer als doelgroep in de huisvestingsverordening is benoemd.
Dit hangt er mee samen dat statushouders voorheen in de Huisvestingswet een groep waren die verplicht in de huisvestingsverordening moesten worden opgenomen als urgentiecategorie ingeval de gemeente een urgentieregeling had opgenomen in de verordening, zoals dat nu nog de mantelzorgers- en ontvangers en de mensen die uitstromen uit blijf-van-mijnlijfhuizen betreft. Dat statushouders niet langer verplicht als doelgroep in een huisvestingsverordening moeten worden benoemd wil uiteraard niet zeggen dat deze groep niet op een of andere urgente wijze worden gehuisvest. Gemeenten maken met corporaties afspraken over de huisvesting van statushouders. Corporaties wijzen doorgaans via directe bemiddeling woningen toe. In de gehouden gesprekken met gemeenten en corporaties komt wel het beeld naar voren dat men tegen de grenzen aanloopt van het aantal mensen uit bijzondere doelgroepen dat voorrang kan krijgen bij de toewijzing van sociale huurwoningen. Als dit aantal te hoog wordt, komen reguliere woningzoekenden in het gedrang. Dat zou volgens corporaties en
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
gemeenten waarmee is gesproken kunnen betekenen dat niet alle statushouders zonder meer direct een woning kunnen krijgen toegewezen.
Verschillen naar druk op de woningmarkt In gebieden met een hogere druk op de woningmarkt is het voor alle woningzoekenden lastiger om een woning te vinden. Dat is nog sterker het geval voor kwetsbare woningzoekenden die met spoed een woning nodig hebben. In gebieden met een hogere marktdruk is het aantal doelgroepen dat in huisvestingsverordeningen wordt benoemd groter dan in gebieden met een minder hoge marktdruk. Hierbij moet worden aangetekend dat de huisvestingsverordening door gemeenten in gebieden met een hoge marktdruk vaker als instrument wordt ingezet om woningtoewijzing met urgentie te regelen dan gemeenten in gebieden met een lagere marktdruk. Dit hoofdstuk gaat over gemeenten waar een huisvestingsverordening met urgentieregeling van kracht is.
25
Figuur 3.5: Gemeenten. Doelgroepen urgentieregeling naar druk op de woningmarkt, 2021
Schaarstegebied
Niet schaarstegebied
Verleners of ontvangers van mantelzorg
83%
Verleners of ontvangers van mantelzorg
Sociaal urgenten (zoals echtscheidingsgevallen met kinderen)
80%
Sociaal urgenten (zoals echtscheidingsgevallen met kinderen)
Stadsvernieuwingsurgenten
75%
Medisch urgenten en rolstoelafhankelijken
93%
80%
57%
Stadsvernieuwingsurgenten
67%
Medisch urgenten en rolstoelafhankelijken
67%
Statushouders
78%
Statushouders
60%
Mensen die uitstromen uit Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang of een Jeugdhulpvoorziening
78%
Mensen die uitstromen uit Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang of een Jeugdhulpvoorziening
60%
(Dreigend) Dak- en thuislozen
(Dreigend) Dak- en thuislozen
63%
Beroepsgroepen zoals politieagenten of zorgpersoneel
Beroepsgroepen zoals politieagenten of zorgpersoneel
18% 0%
20%
30%
40%
60%
80%
100%
10% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
Bron: Enquête Companen, 2021.
2700.229/G | Voorrang bij toewijzing sociale huurwoningen 2021
26
De verplichte doelgroep mantelzorgers en ontvangers van mantelzorg wordt door zowel gemeenten in een gebied met een hoge marktdruk als in gebieden met een lagere marktdruk veel genoemd. Het betreft in beide gevallen rond de 80% van de gemeenten. De groep sociaal urgenten wordt in gebieden met hoge druk vaker genoemd dan in gebieden met lagere druk. Deze groep vindt in gebieden met een lagere druk naar verwachting makkelijker op eigen kracht een andere woning. Ook de doelgroep medisch urgenten wordt in gebieden met een hoge druk aanmerkelijk vaker als specifieke doelgroep in de huisvestingsverordening benoemd dan in gebieden met een lagere druk. Datzelfde geldt voor (dreigende) dak- en thuislozen. Specifieke beroepsgroepen zoals politieagenten en zorgpersoneel worden niet vaak benoemd in huisvestingsverordeningen. Echter, in gebieden met een hoge druk op de woningmarkt gebeurt dit wel bijna twee keer zo vaak als in gebieden met een lagere druk.
Regionale samenwerking corporaties
in
de
woningtoewijzing
door
Op veel plekken in het land werken corporaties regionaal samen bij de woningtoewijzing. In een woningmarktregio kunnen woningzoekenden dan bij één gezamenlijk toewijzingsplatform reageren op vrijkomend aanbod van alle aangesloten corporaties. In gebieden met een hogere druk op de markt is vrijwel zonder uitzondering sprake van regionale samenwerking bij de woningtoewijzing. In meer perifere delen van het land, met een lagere marktdruk, komt het nog geregeld voor dat corporaties zelfstandig opereren bij de woningtoewijzing. Dit komt met name nog voor in het (noord-)oosten en het zuiden van het land. Dit zijn ook de gebieden waar minder vaak sprake is van een huisvestingsverordening met een urgentieregeling (zie ook paragraaf 2.3)