Eindrapport rekenkameronderzoek Participatie en de rol van de gemeenteraad
Tekst van het document
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
- Raadsakkoord, Uitgangspunten voor de raadsperiode 2022-2026. 23 maart 2022. Vastgesteld door de gemeenteraad op 28 april 2022 - ‘Samen Koers Houden’, Coalitieakkoord 2022-2026. 2 juni 2022. 8 juni gepresenteerd door Leefbaar Schouwen-Duiveland, CDA, GroenLinks en SGP
Gericht op de casussen Totstandkoming Maatregelenpakket Parkeren centrum Zierikzee - Gemeentelijke website - Gemeente Schouwen-Duiveland, Maatregelenpakket parkeren centrum Zierikzee, 2020 - Integraal Verkeer- en Vervoerplan 2017 - Parkeerbeleid gemeente Schouwen-Duiveland 2017-2020 - Schriftelijke vragen VVD over parkeren, 30 januari 2019 - Raadsbehandeling en Motie CDA Parkeren Schouwen-Duiveland, 5 maart 2020 - Handtekeningenactie 10 maart 2020 - Persbericht Resultaten parkeerenquête centrum Zierikzee, 22 april 2020 - Notulen klankbordgroep 19 mei 2020 en 23 november 2020 - BenW adviezen, 16 juni 2020 en 22 september 2020 - Raadsbrief Parkeren, met planning voor het proces, 16 juni 2020 - Ontwerp-maatregelenpakket, 4 augustus 2020 - Raadsvoorstel maatregelenpakket parkeren Zierikzee, 6 oktober 2020 - Raadsbehandeling Maatregelenpakket, amendementen CDA en GroenLinks, 17 december 2020 - Raadsvoorstel en Raadsbesluit afwijkend besluit 17 december 2020
Deel C: Bijlagen
92
Werking Convenant Stads-, Dorps- en Wijkraden - Beleidsnota dorpsraden 1997 - Convenant dorpsraden, convenant Brouwershaven 1998 - Eindverslag van de Werkgroep verbetering relatie dorpsraden – gemeente, 17 juni 2008 - B&W Advies Kiezen voor vier wijkraden in Zierikzee in plaats van een stadsraad, 14 februari 2017 - BenW advies Actualisering convenant gemeente en stads-, dorps- en wijkraden, 8 april 2020 - Raadsbief Actualisering convenant gemeente en stads-, dorps- en wijkraden, 14 april 2020 - Notulen jaarlijks overleg stads-, dorps- en wijkraden, 2 november 2021 - BenW-advies en raadsbrief Bekostigen statutenwijziging dorpsraden, 9 november 2021 - Presentatie ten behoeve van technische aanpassing convenant Burgerinitiatief Schoolbussen Zonnemaire - Diverse partijen, Integrale aanpak mobiliteit Schouwen-Duiveland; Samen aan de slag met bereikbaarheid, leefbaarheid en sociale mobiliteit, versie 5, augustus 2018 - Brief gemeente aan stichting over Voorschot in het kader van sponsorovereenkomst, 13 augustus 2019 - Raadsbrief Projectplan Integrale aanpak mobiliteit Schouwen-Duiveland, samen aan de slag met bereikbaarheid, leefbaarheid en sociale mobiliteit, 21 augustus 2018 - Ondertekende sponsorovereenkomst door gemeente en Stichting Schoolbus Zonnemaire, 21 augustus 2018 - Brief van gemeente Schouwen-Duiveland aan College GS Zeeland, verzoek toekennen budget
Actieplan Bevolkingsdaling, 18 september 2018 - Raadsbrief Voortgang pilot schoolbus Zonnemaire, 11 december 2018 - Brief college GS Zeeland aan gemeente SD, Subsidie voor opstart Mobiliteitsplatform Schouwen-Duiveland, 10 januari 2019
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
- BenW advies Aangaan (aanvullende) sponsorovereenkomst Stichting Schoolbus Zonnemaire, 4 juli 2019 - Plan van aanpak SD op Weg, juli 2019 - Raadsvoorstel Aangaan (aanvullende) sponsorovereenkomst Stichting Schoolbus Zonnemaire, 13 augustus 2019 + sponsorovereenkomst - Ondertekende aanvullende sponsorovereenkomst, 13 september 2019 - Ondertekenende akte pandrecht op schoolbussen, 17 december 2019 Ideeënloket ikhebeenidee - Organisatievisie ‘Met het tij mee: dé uitdaging voor de organisatie de komende 5 jaar’, 2014 - Bestuursopdracht Netwerksamenleving van de raad aan het college, 2016 - ‘Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement: voor mekaar’, april 2019 - Motie ondersteuning burgerinitiatieven, 9 november 2017 - Amendement Right to Challenge, 8 november 2018 - Collegeprogramma 2018 – 2022 - Amendement programmabegroting 2019: procesbegeleider voor burgerinitiatieven - Beleidsnotitie ‘Vrijwilligerswerk Onbetaalbaar’
NB Een overzicht van ingediende ideeën/initiatieven en de status daarvan is de Rekenkamer aangereikt, maar is volgens de ambtelijke organisatie niet geschikt voor extern gebruik.
Wettelijke eisen aan participatie -
website Rijksoverheid website AandeslagmetdeOmgevingswet website Informatiepunt Leefomgeving (iplo)
Deel C: Bijlagen
93
Participatieve en representatieve democratie
Actief burgerschap
Participatiesamenleving
Terug naar Samenvatting onderzoeksbevindingen
Terug naar Uitwerking onderzoeksvraag
(Burger)Participatie
Burgerinitiatief
Het initiatief komt uit de gemeentelijke organisatie.
Het initiatief komt uit de samenleving.
Inwoners en andere belanghebbenden kunnen meedoen en meedenken in onze gemeente.
Right to Challenge|Uitdaagrecht Participatie-instrument. Inwoners kunnen de gemeente uitdagen om gemeentelijke taken (en budget) uit de begroting over te nemen om bijv. hun buurt te verbeteren als zij denken dat het anders, beter, slimmer en/of goedkoper kan.
Een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect kans krijgen invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie van beleid.
Netwerksamenleving Inwoners, ondernemers en organisaties worden steeds meer partners van de gemeente bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. In een netwerksamenleving worden ook de hogere treden van de participatieladder betreden. Responsieve of netwerkende overheid Volwaardig partner Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Samenspraak
Uitnodigende overheid
Gelijkwaardige samenwerking
Co-creatie
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
94
Op de participatieladder
Op de participatieladder
(mee)beslissen co-produceren adviseren raadplegen informeren
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Terug naar Samenvatting onderzoeksbevindingen
Terug naar Uitwerking onderzoeksvraag
Participatieniveau
Belofte
Instrumenten
Zelfsturing, initiatief bij inwoner
Wij stellen u in staat om uw initiatief te realiseren
Uitdaagrecht, burgerinitiatief
Meebeslissen
Wij implementeren wat u beslist
Participatief begroten, burgerreferendum (bindend)
Co-produceren / Samenwerken
Wij werken met u samen bij het ontwerpen en/of implementeren van bepaalde diensten en luisteren naar u als partner
Buurtpreventieteams, samenwerking op gebiedsniveau tussen burgers en verschillende instanties
Adviseren / betrekken
We geven u de gelegenheid met ons mee te denken en te praten en nemen uw advies mee in besluitvorming
Burgerpanels, adviesraden, burgerforums, buurt/wijkraden, G1000
Raadplegen
We luisteren naar uw mening/feedback en zorgen en geven feedback over hoe input wordt verwerkt
Burgerpeilingen, tevredenheidsenquêtes, burgerreferendum (niet-bindend)
Informeren
We houden u op de hoogte en u kunt vragen stellen
Bewonersavonden, informatiebijeenkomsten, informatieve apps
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
95
Convenant
Terug naar Samenvatting onderzoeksbevindingen
Terug naar Uitwerking onderzoeksvraag
Omgang en communicatie Omschrijving
Participatieniveau dorpsraden Vorm
Tijdskader
Gemeentelijk beleid met betrekking tot openbare voorzieningen (zoals dorpshuizen, scholen en speelvoorzieningen) in kern
Adviseren
Schriftelijk dan wel mondeling bij voorbereiding van beleid voorafgaand aan vaststelling definitief concept door college
Gelegenheid tot reageren binnen 1 maand
Gemeentelijk beleid met betrekking tot infrastructuur (zoals wegen en riolering) in kern
Adviseren
Schriftelijk dan wel mondeling bij voorbereiding van beleid voorafgaand aan vaststelling definitief concept door college
Gelegenheid tot reageren binnen 1 maand
Gemeentelijk beleid met betrekking tot de ruimtelijke inrichting (bestemmingsplannen) in kern
Adviseren
Schriftelijk dan wel mondeling bij voorbereiding van beleid voorafgaand aan vaststelling definitief concept door college
Gelegenheid tot reageren binnen 1 maand
Gemeentelijke (her)inrichting van openbare ruimte (zoals abri’s, groen en straatmeubilair) in kern
Raadplegen
Schriftelijk of mondeling voorafgaand aan de vaststelling van definitief plan door college
Gelegenheid tot reageren binnen 1 maand
Beleid andere overheden en (semioverheid)instellingen over openbare voorzieningen en infrastructuur (zoals bushalte, openbaar vervoer, wegen, pinautomaat) in kern
Informeren
Schriftelijk dan wel mondeling door verstrekken van de ontvangen informatie (voor zover derden daarmee instemmen)
Binnen 2 weken na ontvangst van deze informatie
Gemeentelijk periodiek groot onderhoud van openbare ruimte (zoals herbestrating, groen) in kern
Informeren
Schriftelijk dan wel mondeling
Minimaal 1 maand voor uitvoering
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
96
Wettelijke eisen aan participatie Wet versterking participatie op decentraal niveau Consultatie afgerond. Het wetsvoorstel is op het moment van schrijven nog niet ingediend bij de Tweede Kamer.
Participatieverordening
Uitdaagrecht (voorheen: Right to Challenge)
Verbreding van inspraakverordening naar participatieverordening. Met als doel om de betrokkenheid van inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid van de gemeente te vergroten.
In de participatieverordening kunnen regels worden gesteld over het uitdaagrecht als specifieke vorm van participatie.
In de participatieverordening stelt de gemeenteraad kaders op voor participatie, zodat voor inwoners en gemeenten duidelijk is op welke manier zij in welke fase van het beleidsproces betrokken worden.
Met het uitdaagrecht kunnen inwoners hun gemeente verzoeken om de uitvoering van een taak van de gemeente over te nemen, al dan niet met bijhorend budget, omdat zij denken deze taak beter of goedkoper te kunnen uitvoeren.
De participatieverordening regelt dat de gemeente inwoners in staat stelt te participeren bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid.
De gemeente wordt gevraagd zich uit te spreken over de overname van uitvoering van overheidstaken.
Decentrale overheden kennen ook andere vormen van betrokkenheid dan alleen inspraak, zoals burgerfora, (gelote) burgerpanels, meedenken bij projecten, digitale peilingen, online burgerbegrotingen.
Decentrale overheden dagen inwoners of maatschappelijke partijen uit om de feitelijke uitvoering van een taak over te nemen, al dan niet met bijhorend budget, als zij denken deze taak beter en goedkoper te kunnen uitvoeren.
»
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
97
Wettelijke eisen aan participatie
Terug naar Samenvatting onderzoeksbevindingen
Omgevingswet
Terug naar Uitwerking onderzoeksvraag
Ingangsdatum 1 januari 2023 (?) De minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening heeft het ontwerp-Koninklijk Besluit (KB) met de inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2023 voor de Omgevingswet aangeboden aan de Eerste en Tweede Kamer. Deze datum lijkt – door het afgelasten van een gepland debat met de Eerste Kamer - geen haalbare kaart meer. Omgevingsregeling art. 7.4
Omgevingsbesluit art. 10.2,10.7, 10.8
Aanvraagvereiste participatie omgevingsvergunning
Motiveringsplicht voor de gemeentelijke instrumenten: omgevingsvisie, programma, omgevingsplan en participatiebeleid. Kennisgeving bij omgevingsplan.
De gemeente stimuleert initiatiefnemers (overheid en samenleving) om de omgeving bij het plan te betrekken. Door aan de initiatiefnemer te vragen óf en zo ja hoe zij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten daarvan zijn (participatie is niet verplicht).
De gemeente motiveert bij haar besluit over bovengenoemd instrument hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen hebben geparticipeerd bij de voorbereiding op dit gemeentelijk plan en wat daarvan de resultaten zijn.
Het bevoegd gezag betrekt deze informatie bij de integrale belangenafweging.
De gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie verplicht is. Dit kan alleen bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is. (artikel 16.55, lid 7, Omgevingswet).
Bij het omgevingsplan geeft de gemeente al bij de kennisgeving aan hoe de participatie wordt vormgegeven: - wie worden betrokken, waarover en wanneer? - wat is de rol van bevoegd gezag en initiatiefnemer - waar is/komt aanvullende informatie beschikbaar? De gemeente verantwoordt zich op welke wijze invulling is gegeven aan het eigen participatiebeleid (motie Nooren) Gemeentelijk participatiebeleid is vormvrij en kan bijvoorbeeld gaan over: - toegankelijkheid - representativiteit - betrokkenheid van ondervertegenwoordigde groepen - eigen rol - weging participatieresultaat
Zie voor een overzicht van gebruikte bronnen het bronnenoverzicht.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
98
Het Participatieverhaal over feiten en beleving Het Participatieverhaal is een tweeluik. Het eerste deel geeft in vogelvlucht de feiten weer over participatieve samenwerking in Schouwen-Duiveland. Het tweede deel zoomt in op de beleving van die samenwerking. Het Participatieverhaal is gebaseerd op: - Bronnen die werden geraadpleegd. Zie bronnenoverzicht. - Gespreksverslagen waar gesprekspartners hun akkoord aan gaven. - Reacties op de online vragenlijsten die werden ingevuld door genodigden aan de SAMENloop en vertegenwoordigers van Stads-, Dorps-, en Wijkraden.
Feitendeel Participatie is in het recente raadsakkoord een van de thema’s waar de raadsfracties voor willen gaan en staan in de periode 2022-2026. De belofte dat participatie een belangrijkere rol krijgt, staat in de programmabegroting 2022-2025. Het plan van aanpak Netwerksamenleving en netwerkmanagement wordt geactualiseerd. Daarmee wordt een nieuwe fase ingeluid waarin college en organisatie met de raad in gesprek gaan over hoe participatie wordt vormgegeven en wat bijbehorende spelregels zijn. Onderwerp van gesprek is de rol die de gemeente heeft in relatie tot uiteenlopende taken en projecten. Want, zo staat geschreven: “Het is van belang om ons hiervan bewust te zijn en een keus in te maken.” In ‘Samen Koers Houden’, het coalitieakkoord 20222026 wordt dat bevestigd.
duidelijk zijn dat inbreng leveren in een participatieproces niet betekent dat het ook zo gebeurt. Geconstateerd wordt dat participeren op verschillende manieren en niveaus kan. Er worden wisselende termen en definities gebruikt in de gemeentelijke stukken. De kernendemocratie is kenmerkend voor Schouwen-Duiveland. Het stimuleren van actief burgerschap, bevordert de leefbaarheid in de kernen. Met dat doel voor ogen zijn de stads-, dorps- en wijkraden (kortweg: dorpsraden) sinds de vorming van één gemeente in 1997 onlosmakelijk onderdeel van de lokale samenleving. Een samenwerkingsvorm waar al voor de herindeling ervaring mee werd opgedaan in de gemeente Brouwershaven. De dorpsraden spelen een rol als intermediair tussen bewoners en gemeente. Ze geven gevraagd en ongevraagd advies en participeren in zaken die spelen in de eigen kern. De instelling van de dorpsraden is een particulier initiatief. De gemeente bood er een beleidskader voor dat de raad in 1997 vaststelde. De kernendemocratie werd in dat jaar bezegeld met een convenant. Dit convenant werd in 2008 en 2020 - mede op initiatief van de raad - tegen het licht is gehouden en geactualiseerd. In het samenspel hebben de dorpsraden een maatschappelijk mandaat. De raad volgde verschillende processen van de totstandkoming van dorpsvisies.
De gemeenteraad maakt sinds jaar en dag deel uit van de participatiebeweging in Schouwen-Duiveland. Terugkijkend zie je hoe de raad 25 jaar geleden de toon zette van participeren en samenwerken in netwerken. Communicatie en Verwachtingsmanagement waren daarbij van meet af aan sleutelbegrippen. Het moet voor betrokkenen
De nieuwe raad garandeert een goede inbedding van participatie in de gemeentelijke procesgang en besluitvorming door de raad. Om dat voor elkaar te krijgen wil de raad volgend jaar een participatiekader vaststellen dat het college opstelt. Met de participatieladder als hulpmiddel om ieders rol te verduidelijken. En met aanbevelingen voor participatievormen, zoals digitale participatie en een burgerpanel. Spelregels moeten vooraf duidelijk zijn. Daarom is de belofte dat in ieder raadsvoorstel een communicatieparagraaf zal worden opgenomen waarin het resultaat van participatie wordt vermeld. Ook zal de raad aangeven hoe de uitkomsten van een participatietraject zijn meegewogen in de besluitvorming.
Inhoud
Deel C: Bijlagen
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
» 99
Er is geen actueel vastgesteld participatiebeleid dat houvast biedt, maar de nieuwe raad lijkt terug te grijpen op de koers, aanbevelingen en spelregels uit 2013 en 2015. Niet nieuw is de wens om een participatiekader vast te stellen, de aankondiging van een apart kopje participatie in raadsvoorstellen om verwachtingen te managen en de inzet van de participatieladder om voor iedere projectfase te bepalen hoe raad en burgers betrokken worden in het project. Die ladder werd al in 2008 geïntroduceerd. En wordt sinds die tijd ook gebruikt in de convenanten met de dorpsraden om afspraken te maken over het participatieniveau in verschillende situaties: nieuw beleid, herinrichting, beleid andere overheden, groot onderhoud.
(mee)beslissen co-produceren adviseren raadplegen informeren
Participatieladder
In Schouwen-Duiveland voltrok zich de volgende beweging van participatieve samenwerking. • De raad gaf in 2011 opdracht voor een participatievisie, voortbouwend op de strategische visie ‘Tij van de Toekomst’. De notitie Burgerparticipatie 1.0 werd in 2013 opgesteld door een werkgroep met raadsleden en medewerkers van de ambtelijke organisatie. En in januari 2014 vastgesteld door de raad. De overtuiging is dat participatie leidt tot beleid of beslissingen die goed aansluiten bij de wensen en behoeftes van inwoners. En dat het betrekken van burgers ook tot betrokken burgers leidt. Die overtuiging keert als een rode draad terug in beleidsnota’s. De Participatiewijzer uit 2009 van de Nationale Ombudsman wordt aangehaald. Met 10 spelregels over wat behoorlijke participatie en communicatie tussen overheid en burger behelst. De kern is dat de burger serieus wordt genomen en er wordt geluisterd. Ambtelijk werd in 2014 gewerkt aan de organisatievisie ‘Met het tij mee’, waarin actief burgerschap werd uitgelicht. • De raad gaf opdracht om de aanbevelingen in de participatievisie in 2015 uit te werken in de participatieleidraad ‘Van vorm naar norm!’ Hierin staan spelregels voor een optimale betrokkenheid van burgers en raad bij de besluitvorming binnen de gemeente. De algemene spelregels gaan over ‘houding en gedrag’ en sluiten aan bij de organisatievisie.
De spelregels werden gepresenteerd als dynamisch: eenvoudig aan te passen en/of aan te vullen aan de hand van nieuwe ontwikkelingen en ervaringen. • De participatievisie kreeg de titel ‘Burgerparticipatie 1.0’ mee. Want de overtuiging was dat het thema ook in de toekomst een plaats zou krijgen op de raadsagenda en uiteindelijk zou leiden tot een versie 2.0 en hoger. In de 1.0-versie is de constatering dat de gemeente Schouwen-Duiveland de hogere treden van de participatieladder – coproduceren en (mee)beslissen – nog niet of slechts experimenteel betreedt. En dat het stimuleren van burgers om zelf in touw te komen om maatschappelijke problemen aan te pakken nog in de kinderschoenen staat.
» Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
100