Bijlage 8 Rapport 'Kijk voorbij de Krimp'

Gemeenschappelijk aan deze hotspots is ‘open innovatie’. Maar de krimpgelden hebben bijvoorbeeld ook bijgedragen aan de opzet van het Grenslandcollege, een Associate Degree-instelling van het Graafschap College, de HAN en Saxion dat vanaf 2021 modulair en hybride onderwijs in deeltijd aanbiedt om tegemoet te komen aan de veranderende eisen op de regionale arbeidsmarkt. Voorbeeld: CIVON Smart Business Centre Vanuit de DRU-fabriek in Ulft bevordert CIVON innovatie, talent- en kennisontwikkeling op het gebied van High Tech Systemen en Materialen. CIVON werkt marktgericht en ondersteunt innovatievragen van bedrijven en maakt daarbij waar mogelijk koppelingen met het middelbaar en hoger onderwijs (Graafschap College, HAN en UT). Daartoe beschikt het CIVON over 3D-printers, co-werkplekken en dergelijke. Tijdens de coronacrisis is het CIVON online gaan werken door zich aan te sluiten bij het initiatief ‘Achterhoek Verbindt’, waarin vraag en aanbod van het bedrijfsleven bij elkaar is gebracht door wekelijkse videobelsessies. Ook andere organisaties uit de regio zijn aangesloten, zoals VNO-NCW en 8rhoek Ambassadeurs.

van krimp naar groei, ook dankzij nieuwkomers Uit het bovenstaande blijkt dat de Achterhoek regionaal-economische ontwikkeling als de methode ziet om bevolkingsdaling tegen te gaan. Of er sprake is van een causaal verband, is niet te zeggen, maar de Achterhoek als geheel krimpt niet meer. Er is wel krimp in enkele individuele gemeenten, maar als je de cijfers bij elkaar optelt is er sprake van een lichte bevolkingsgroei. ‘Krimp, ik zie het niet als ik rondfiets door de Achterhoek. Goed, in kleine dorpen staat er wel eens wat leeg, maar dat heeft ook met andere dingen te maken, zoals online winkelen.’ Opvallend is dat vooral Doetinchem als de grootste stad van de regio in trek is. Tussen 2010 en 2019 zijn er in de gemeente ruim 2.000 woningen gebouwd. Alleen al in 2019 is de Doetinchemse bevolking met zo’n 450 inwoners gegroeid. Ruim de helft van deze nieuwe inwoners komt uit een andere Achterhoekse gemeente, de rest uit een ander deel van het land. De prijsverschillen van het vastgoed in de Randstad versus het oosten maakt dat mensen anders gaan denken over afstanden op het gebied van woon-werk verkeer. De coronacrisis en het online thuiswerken zwengelt die trend alleen maar aan, zo wordt verwacht. Behalve de prijsverschillen speelt de kwaliteit van de woonomgeving een rol. Voor een provinciestad heeft Doetinchem redelijk veel voorzieningen te bieden.

Anders dan in andere krimpregio’s gaat het om nieuwkomers die hier uit volle overtuiging willen wonen – dus er is geen instroom van gezinnen uit sociaal zwakke wijken uit het westen van het land. Arbeidsmigranten wonen vaak buiten de regio, onder meer in Duitsland.

Kijk voorbij de krimp

42

Nederland is te klein voor grote verschillen De Achterhoek ziet de toekomst best rooskleurig in. Er wordt op gewezen dat de regio eigenlijk heel centraal in Nederland ligt. Binnen een uurtje ben je in Utrecht en binnen driekwartier in Oberhausen. Vanuit dat perspectief kan de Achterhoek relatief gemakkelijk bijdragen aan de druk op de woningmarkt in het Westen. ‘Bouw een deel van de anderhalf miljoen woningen hier!’ De regio sluit zich dan ook aan bij deskundigen en studies die aangeven dat het wel eens slim zou kunnen zijn om meer in het oosten te gaan bouwen. Wat is ervoor nodig om die toekomstvisie realiteit te laten worden? Naast krimpgelden (relatief beperkte bedragen) is het vooral belangrijk dat het rijk alle regio’s in het land ‘erbij houdt’. ‘Nederland is te klein voor grote verschillen’, stelt het rapport Helemaal Nederland van de K6 (2020) volgens de Achterhoekse partijen terecht ‘Zorg bijvoorbeeld voor goede infrastructuur naar en in de Achterhoek’. De regio vraagt vooral aandacht voor de op sommige onderdelen beperkte infrastructuur (zoals de A18) en het ontbreken van dubbel spoor tussen Doetinchem en Arnhem. Ook de beperkte beleidsruimte die er op sommige punten (woningbouw, bedrijventerreinen) is om te kunnen groeien, wordt als een probleem ervaren.

‘Zorg ervoor dat je krimpgebieden niet op voorhand op slot zet!’ frame: brede welvaart in plaats van krimp Niet alleen genoeg beleidsruimte is belangrijk, maar ook het juiste frame: een krimpgebied heeft een negatieve connotatie, daar wil je als regio uiteindelijk niet mee geassocieerd worden. Kansrijker is het om de ‘brede welvaart’ oftewel de kwaliteit van leven in de regio te benadrukken. De Achterhoek laat op dit punt een hoge score zien, het staat van de 45 gebieden in ons land op de 4e plek qua brede welvaart. ‘Alleen geld verdienen is in de huidige tijd niet meer het enige wat telt. In de Achterhoek snappen en voelen we dat al een tijdje’. Dat betekent niet dat ondernemers rustig achteroverleunen en zich geen zorgen maken. Vanouds zitten hier veel innovatieve maakbedrijven met internationale afzetmarkten die – corona of niet – nog steeds op zoek zijn naar gekwalificeerd personeel. ‘Talent is voor de Achterhoek het krimpprobleem voor de toekomst’. Bedrijven leggen hun werknemers dan ook in de watten. Werknemers krijgen de vrijheid om het werk naar eigen inzicht in te richten en met nieuwe oplossingen te komen. Daarbij past dat de Achterhoek een experimenteerregio is, bijvoorbeeld op het gebied van kringlooplandbouw. verre toekomst: de Achterhoek als ‘place to be’ Op termijn zou de Achterhoek vanwege de kwaliteit van leven wel eens een place to be kunnen worden.

Uit onderzoek van de Wageningen Universiteit (2019) blijkt dat je in de Achterhoek goed zit in tijden van klimaatverandering. Door de stijgende zeespiegel zouden steden als Doetinchem wel eens in trek kunnen komen – daar houd je zeker droge voeten. Dit is natuurlijk wel een ontwikkeling die speelt op de lange termijn (de onderzoekers hebben het over zelfs over 2120). Maar nu al geldt dat stedelingen het platteland steeds meer waarderen. Tegelijkertijd is er een toenemend besef dat je veel problemen kunt oplossen door de natuur erbij te betrekken. De Achterhoek biedt daarvoor een prachtige proeftuin met zijn combinatie van innovatievermogen en het groene landschap. Zo zou de regio zich kunnen richten op het bouwen van ‘natuurpluswoningen’. Natuurpluswoningen voor meer biodiversiteit Innovatie, natuur en wonen gaan prima samen. Dankzij het grote areaal landbouwgrond (lees: weilanden) in de Achterhoek liggen er kansen voor nieuwe manieren van bouwen: net zoals het nu al mogelijk is ‘energieplus-woningen’ te maken (woningen die per saldo meer energie opwekken dan ze verbruiken), kan de Achterhoek een experimenteerregio worden voor ‘natuurplus’-woningen: weilanden die in bebouwde vorm meer natuurwaarde opleveren dan nu, bijvoorbeeld door het gebruik van natuurlijke materialen en maatregelen gericht op meer biodiversiteit.

Het lijkt utopisch, maar wie had er in 2000 geleden gedacht wat er nu op digitaal en duurzaam gebied mogelijk zou zijn? ‘Blijf geloven in innovatie!’

Kijk voorbij de krimp

43

hartenkreet vanuit de Achterhoek: haak ons aan! ‘Alleen krimpgeld is niet genoeg. Dat kan helpen om projecten te starten en zaken aan te jagen. Zorg er breder voor dat alle gebieden letterlijk en figuurlijk aangehaakt zijn op het land dat we met z’n allen maken.’

4.7

Noordoost Fryslân DU Bevolkingsdaling: triggerwerking en regionale samenwerking In de regio Noordoost Fryslân is de DU Bevolkingsdaling (DU; ca. 325.000 euro per jaar) vooral gebruikt als strooigeld om processen op gang te brengen die bijdragen aan het behoud en de versterking van de leefbaarheid van dorpen. Zo is een deel van de krimpgelden ingezet om een projectvoorstel DOM 2.0 op te stellen (zie kader hieronder). Zo beschouwd hebben de krimpgelden dan ook triggerwerking: de regio doet er extra dingen mee en benut het niet om de begroting rond te krijgen of gaten te dichten. Dat laatste zou ook helemaal niet kunnen, omdat het bedrag van de DU daarvoor simpelweg te laag is. De krimpgelden zijn ook nuttig omdat ze regionale samenwerking stimuleren. De middelen worden pas uitgegeven wanneer alle deelnemende gemeenten belang hebben bij een project. Over die regionale samenwerking tussen gemeenten – die plaatsvindt onder de vlag van het begrip ‘ANNO’ – zijn de gesprekspartners zeer te spreken. ANNO II heeft veel gebruik gemaakt van de DU-gelden. ‘Ik denk dat het heel belangrijk is geweest voor de voortzetting van de regionale samenwerking bij ons in Noordoost Friesland dat die gelden er waren want zo had je gelden waarmee je allerlei projecten kon opzetten’. Een voorbeeld is een woningmarktonderzoek dat binnen ANNO II is opgezet.

Dat onderzoek is waardevol omdat het goed inzicht geeft in de regionale situatie en lokale verschillen. Het biedt de corporatie bijvoorbeeld de mogelijkheid om gericht te investeren in kernen die waarschijnlijk gaan krimpen. Ook hier zie je de triggerwerking van de DU terug: het geld ging niet zitten in de uitvoering, maar in het bedenken en organiseren van zo’n project. Wat zou er zonder de krimpgelden in de regio niet gebeurd zijn (de what if?-vraag). In de flyer ‘Krimpmiddelen Rijk versterken regio Noordoost Fryslân’ van Netwerk Noordoost uit juli 2019 worden diverse projecten genoemd. Naast de DOM’s, die ‘rotte kiezen’ in dorpen hebben opgeknapt, wordt bijvoorbeeld ook de mobiliteitscentrale genoemd die gericht is op het slim gezamenlijk organiseren van personenvervoer. Ook wijzen de gesprekspartners op de ontwikkeling van allerlei activiteiten die voorafgingen aan de Regiodeal Noordoost Fryslân (de term ‘regiodeal’ is nota bene ontstaan in ANNO II-verband). Dorpsontwikkelingsmaatschappijen In vier dorpen van de gemeente Dongeradeel zijn al jaren dorpsontwikkelingsmaatschappijen (DOM’s) actief. Zo’n DOM ontwikkelt relatief zelfstandig initiatieven die de ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid in dorpen verbeteren. Het interessante is de dat de DOM’s uit betrokken dorpsbewoners bestaan die daarvoor de handen uit de mouwen willen steken.

Ze krijgen bij het maken van keuzes ondersteuning van professionals. In Noordoost Fryslân was het succes van de DOM’s in Dongeradeel aanleiding om er meer mee te doen. Daarom is met ondersteuning van de krimpgelden een projectvoorstel DOM 2.0 geschreven om het concept in de hele regio toe te passen. Dorpen in heel Noordoost Fryslân krijgen de mogelijkheid een DOM op te richten. En mogelijk wordt de Dongeradeelse aanpak in de toekomst Friesland-breed toegepast. De betrokkenen zijn dus tevreden over de rol en inzet van de DU in Noordoost Fryslân. Wel zijn er twee belangrijke aandachtspunten voor de toekomst.

Kijk voorbij de krimp

44

aandachtspunt 1: particuliere woningvoorraad Door een toename van het aantal eenpersoonshuishoudens komt er in de regio nog een kleine piek in de vraag naar huizen. Dit maakt de omgang met de particuliere woningvoorraad tot een relevant vraagstuk: wat wordt gesloopt, wat blijft staan, wat wordt verduurzaamd? Hier spelen drie problemen die ertoe leiden dat er op dit vlak maar weinig voortgang wordt geboekt. Om te beginnen vinden bestuurders het lastig om zich met krimp te profileren. Verder is er geen geld voor de uitvoering, omdat een grootschalig transitiefonds ontbreekt. En ten slotte is het mandaat onduidelijk: is de overheid wel de partij om zich met de woningmarkt te bemoeien, ook al werkt die in deze regio niet goed? Dat de woningmarkt hier niet optimaal werkt, zie je aan een aantal zaken. Weliswaar zijn de woningen heel betaalbaar, maar dat heeft een keerzijde: het heeft ertoe geleid dat veel mensen met lage inkomens in een koopwoning wonen. Van deze doelgroep woont de helft in een koopwoning. De bewoners hebben weinig te besteden voor onderhoud. Ook komen er kwetsbare groepen naar de regio. Die komen niet alleen af op de particuliere voorraad, maar zeker ook op de sociale huurwoningen. ‘Reacties uit Emmeloord, Lelystad, Enkhuizen… Dat zijn vaak wel mensen met een rugzak, met sociale problemen. Dan wordt de sociale problematiek in die kleine kernen meteen heel groot.

En vaak zie je dat die mensen daar dan maar heel kortstondig wonen. Dus ook geen binding hebben met het dorp’. De vraag is dan, wat moet je met dat soort woningen met deze kwetsbare groepen van buiten. ‘Moeten we dat willen, is dat voor zo’n dorp nog acceptabel? Maar je kunt niet tegen mensen zeggen jij mag daar niet wonen, dus het is wel even zoeken, hoe ga je daar mee om hè?’ In de transitie naar een nieuwe woningvoorraad wordt soms gekozen voor sloop, maar ook voor ‘teruggroeien’. In dat geval worden bijvoorbeeld acht woningen ‘uit de markt gehaald’ om er twee betere huizen voor terug te bouwen. Voor de corporatie is dat een financiële uitdaging. Met een transitiefonds zou je zo’n operatie kunnen financieren. aandachtspunt 2: voorzieningen in de regio In een dunbevolkt gebied als Noordoost Fryslân zijn basisvoorzieningen cruciaal, juist ook om het gebied voor de toekomst leefbaar te houden. Infrastructuur - zowel fysiek als digitaal – is een randvoorwaarde. Mensen die geen auto hebben zijn aangewezen op andere vormen van mobiliteit. In de regio is daartoe de mobiliteitscentrale Noordoost Fryslân opgezet, ook wel ‘Jobinder’ genoemd (Fries voor: ‘U bent gearriveerd’). De regie van het doelgroepenvervoer (leerlingen- en Wmo-vervoer) en vraagafhankelijk openbaar vervoer (Opstapper31,) zijn samengevoegd. Het proces om daartoe te komen is gefinancierd uit de DU.

Goed openbaar vervoer blijft echter een zorgpunt. Daar wordt ook op geanticipeerd in de regio. Zo staat in het pakket van eisen voor aanbesteding van het openbaar vervoer de eis om te overleggen met het voortgezet onderwijs als scholen fuseren of veranderen van locatie. Het woord ‘krimp’ valt niet overal in de regio goed. Maar waar men het echt voelt, zoals rondom de zeedijk, vinden de mensen het goed dat er oog voor is. Op het gebied van voorzieningen (de bakker om de hoek verdwijnt) verwacht de gemiddelde Fries weinig van de overheid en gaat men ook bij zichzelf te rade. Een zorgpunt dat door meerdere gesprekspartners wordt gedeeld is de ongelijkheid tussen dorpen. Niet alle dorpen zijn even actief, sommige dorpen missen burgerkracht. ‘Hoe zorgen we ervoor dat we ook die dorpen mee krijgen en ook daar een ontwikkeling op gang krijgen?’

31 Dit is een systeem waarbij mensen van huis naar het dichtstbijzijnde Opstapperknooppunt worden gebracht vanwaar ze met de bus

of trein verder kunnen reizen. Via dit systeem worden mensen ook weer thuisgebracht.

Kijk voorbij de krimp

45

De Friese paradox Stilzwijgend gaan we ervan uit dat economische welvaart bepalend is voor geluk. Het begrip ‘brede welvaart’ dat tegenwoordig in zwang is, vraagt ook aandacht voor minder ‘harde’ zaken in iemands gelukbeleving zoals de kwaliteit van de leefomgeving en de aanwezigheid van rust en ruimte. In Noordoost Fryslân is er in het kader van de vitaliteitsscans met inwoners gesproken. Daaruit blijkt de relevantie van het brede welvaartsbegrip, net zoals in de rest van de provincie. Men spreekt wel van de ‘Friese paradox’: Friezen zijn gelukkiger dan verwacht mag worden op basis van hun inkomen en opleiding. De waarde van rust en ruimte zou in de toekomst wel eens aan belang kunnen winnen. Maar tegelijkertijd gaat de Friese paradox niet voor elke Fries op – denk aan mensen die in zwakke buurten in de steden wonen. Verder zijn niet alle dorpen even actief, niet overal kunnen ze het op eigen kracht. Dat is een extra argument om aandacht te houden voor de basisvoorwaarden in de regio, zoals goede fysieke en digitale infrastructuur.

toekomst: vertrouwen, maar roep om transitiefonds In Noordoost Fryslân ziet men de toekomst met vertrouwen tegemoet. Rust en ruimte worden meer gewaardeerd dan in het verleden. ‘Ik denk dat als we één ding hebben geleerd van deze tijd is dat het leven in dunner bevolkte gebieden zo slecht nog niet is!’. De betrokkenen geven aan dat het nu de tijd is om vanuit het woonbeleid van de rijksoverheid te kijken naar meer spreiding over het land. Er zijn grenzen aan de groei in het westen en Noordoost Fryslân is echt niet zover weg. Men zou graag snellere verbindingen (waaronder een Lelylijn) vanuit de Randstad naar de regio zien. ‘Groei en krimp zijn twee kanten van dezelfde medaille. Tot nu toe hebben we te veel beleid gemaakt op enerzijds groei, en anderzijds krimp, alsof het twee verschillende dingen zouden zijn, maar het zijn communicerende vaten” Zo moet je er in beleid naar kijken. Wel vraagt men aandacht voor de herstructureringsopgave van de woningvoorraad – die is enorm. Wil je die opgave echt aanpakken, bijvoorbeeld met een opkoop-sloop-regeling, dan is een ruimhartig transitiefonds nodig. Sowieso is er door opkomend populisme meer feeling voor het krimpvraagstuk bij raden en bestuurders gewenst. Alleen al daarom moet de DU blijven bestaan: het geld is belangrijk om nieuwe processen en projecten op te zetten en aan te jagen.

Goed, het bedrag is beperkt en bij lange na niet genoeg om wat te doen in de herstructurering van de woningvoorraad – maar het werkt als een trigger.

4.8

Samenvattend: leren van de negen regio’s De analyse toont dat de regio’s in ruimtelijke, economische en demografische omstandigheden (knelpunten en kansen) sterk verschillen: hoewel ‘bevolkingskrimp’ een gemeenschappelijk kenmerk was van deze regio’s, zijn er duidelijke verschillen in fasering en (daarmee) ook in oplossingsrichtingen en aanpakken. Bij de verschillende aanpakken speelt naast de fase waarin een regio zich bevindt, vooral de aanwezige financiële ruimte naast de DU (vanuit de DU circa 11,2 miljoen euro per jaar). Voor een krimpregio heeft bevolkingsdaling niet alleen demografische, maar ook grote sociale, economische en ruimtelijke consequenties. Dat impliceert dat beleid niet alleen op krimp gericht kan zijn, maar een breder sociaal economisch perspectief verdient. Bovendien kent elke regio (en binnen regio’s ook weer subregio’s) eigen wortels, waardoor van generiek ‘krimpbeleid’ geen sprake kan zijn. Succesvol beleid laat zich niet geïsoleerd beschouwen zoals dat in een laboratoriumsetting wel mogelijk is. Dit laat onverlet dat alle regio’s alleen al de aandacht voor die via de DU aan hen werd gegeven als zeer waardevol hebben ervaren.

Kijk voorbij de krimp

46

De evaluatie heeft niet alleen successen en mislukkingen in beeld maar ook mogelijke verbeteringen. Door stakeholders aan het woord te laten zijn scherpere handelingsperspectieven voor de toekomst te formuleren. Het probleem is dat dit zich niet in een kookboek laat vatten. Het recept van Zuid-Limburg is niet zondermeer bruikbaar in Oost-Groningen, of andersom. Wel zijn er verschillende ingrediënten te benoemen. De kansrijke ideeën en lessen voor de toekomst zijn opgesloten in de analyses zoals in dit hoofdstuk gepresenteerd. De oplossingsrichtingen zijn dan ook divers en een samenvatting kan daar onvoldoende recht aan doen, zonder alles weer te herhalen. Hoe vervolgens de oplossingen kunnen worden geïmplementeerd is niet van boven af te kondigen. De couleur locale bepaalt in sterke mate de mogelijke wegen en doelen.

Daarvoor bieden de casestudies duidelijke aanknopingspunten om van elkaar te leren: • gezamenlijke regionale probleemanalyse en aanpak (zie Limburg); • bredere benadering dan alleen bevolkingsdaling (Zeeuws Vlaanderen); • positieve framing van opgaven en kansen (zie Achterhoek); • regionale samenwerking en koppelkansen (zie Groningen); • opstellen menukaart met concrete projecten (smart; Groningen); • hefboom of trigger money om lokale en regionale projecten een duwtje in de rug te geven (Noordoost Fryslân); • hefboom voor investeringen (zie multipliereffecten Zuid-Limburg).

Kijk voorbij de krimp

47

5

Conclusies

5.1

Financieel beeld van krimpgemeenten Uit de financiële inventarisatie komt naar voren dat krimpgemeenten circa 30 euro per inwoner meer dan andere gemeenten uitgeven. Daarnaast hebben zij bij het cluster ‘overige eigen middelen’ circa 30 euro minder inkomen per inwoner, vooral uit grondexploitatie. Deze verschillen worden gedekt met een hogere onroerendzaakbelasting van circa 60 euro per inwoner. Verder voegen zij circa 10 euro per inwoner minder toe aan reserves. In de vergelijking tussen krimpgemeenten en andere gemeenten is de DU Bevolkingsdaling niet meegenomen en zijn de andere gemeenten gecorrigeerd voor taakzwaarte zodat ze 1 op1 vergelijkbaar zijn met de krimpgemeenten. De hogere uitgaven in het klassieke domein liggen vooral in de sfeer van ruimtelijke ordening en wonen en educatie. Binnen het sociaal domein is sprake van substantiële dynamiek. Op de ‘harde’ onderdelen van het sociaal domein liggen de uitgaven circa 45 euro per inwoner hoger.32 Op de ‘zachte’ onderdelen liggen de uitgaven circa 45 euro per inwoner lager.33 Krimpgemeenten lijken op de ‘zachte’ onderdelen te bezuinigen om de hogere uitgaven op de ‘harde’ onderdelen te kunnen bekostigen. De veronderstelling dat de lagere uitgaven samenhangen met nabuurschap blijkt niet uit de cijfers.

Het is belangrijk op te merken dat gemeenten beperkte ruimte hebben om extra uitgaven te doen (boven het niveau waar het gemeentefonds rekening mee houdt). Slechts 10% van de gemeentelijke uitgaven wordt gedekt met (deels beïnvloedbare) eigen inkomsten. Naast het verhogen van de onroerendezaakbelasting kunnen gemeenten alleen extra uitgaven dekken door uitgaven op andere taakgebieden te verlagen (soms tot beneden het niveau waar het gemeentefonds rekening mee houdt). Krimpgemeenten vormen geen homogene groep. Dit zien we terug in de uitgaven en inkomsten. Waarbij ook de potentie om inkomsten te genereren tussen krimpgemeenten verschilt. Het financiële nadeel van circa 60 euro per inwoner vertaalt zich via 1,3 miljoen inwoners voor de krimpgemeenten tezamen in een bedrag van circa 75 miljoen euro. In de bestuurlijke afweging over dit financiële nadeel dient de inzet van de DU Bevolkingsdaling en de inzet van andere regionale middelen door het Rijk worden meegewogen.

5.2

Bijdrage aan bevordering regionale en integrale aanpak krimpproblematiek? financiële vormgeving inzet DU De DU is op verschillende manieren aangewend in de regio’s: • op projecten: als volledige financiering van een project of als ‘aanjaagfinanciering’ waar andere financiering aan moet worden toegevoegd (cofinanciering door gemeenten of derden); • op het vormgeven van een regionaal plan, uitvoeringsagenda of regionaal afwegingskader voor honorering projecten; 32 33

De clusters werk en inkomen, maatschappelijke ondersteuning en jeugd samen. Het cluster ‘samenkracht en burgerparticipatie’.

Kijk voorbij de krimp

48

• • • •

voor regionale coördinatie en/of lobby voor de regio; als cofinanciering voor projecten (al dan niet in het kader van een regiodeal met het Rijk of anderszins gesubsidieerde projecten) of ter aanvulling van een financieringstekort; als startkapitaal voor specifieke projecten; in een fonds of reserves die mede worden gevoed door andere bronnen.

Bij meer algemene vormen zijn de DU-middelen vermengd met andere middelen, waardoor niet te achterhalen is voor welke doelen de DU is ingezet.34 De middelen van de DU worden dan ingezet in combinatie met andere fondsen, afkomstig van het rijk (Regiodeals), provincie en/of gemeenten of uit andere bronnen (markt, woningbouwcorporaties). De DU kan dan als hefboom (‘trigger’) functioneren, waarmee andere financieringsbronnen worden aangeboord. In enkele regio’s zoals Parkstad Limburg en de Achterhoek spreekt men in dat verband over ‘multipliereffecten’ (zie hoofdstuk 4 voor enkele aansprekende voorbeelden). regionaal en integraal In een aantal regio’s is de DU mede gebruikt voor het mogelijk maken of bevorderen van regionale samenwerking. Een deel is dan besteed aan coördinatie, probleemanalyse, opstellen van uitvoeringsagenda of van een regionaal afwegingskader. Daar is mede dankzij de DU de regionale samenwerking en integrale aanpak op gang gebracht. Overigens is telkens een beperkt deel van de DU naar ondersteuning van de regionale samenwerking gegaan. Het meeste is geïnvesteerd in projecten. Bij een enkele regio is de regionale afstemming – vooralsnog – minder dan was beoogd (Zeeuws-Vlaanderen), maar daar wordt inmiddels gewerkt aan een regiovisie. De samenwerking in regio’s als Groningen en Noordoost Friesland kan daarbij als inspiratie en voorbeeld dienen.

Daarbij speelt ook een rol dat de krimpproblematiek bij de ene regio recenter is dan bij de andere. Met name in Limburg is er reeds lang sprake van krimp en krimpproblematiek en dateert regionale samenwerking (zeker in de regio Parkstad) al van ver vóór de instelling van de DU in 2016. De DU landde daar in een bestaande regionale setting. Ook in Groningen sloot de toekenning van de DU aan op reeds bestaande regionale samenwerking tussen gemeenten in de krimpregio’s en de provincie. In de kwalitatieve verdieping is dit beeld bevestigd. Daar is aangegeven dat een belangrijk effect van de DU-middelen de sterke impuls is, die ze hebben gegeven aan regionale samenwerking en regionale coördinatie tussen overheden, bijvoorbeeld op het gebied van woningbouw en voorzieningen. Dat geldt niet alleen binnen regio’s, maar ook tussen regio’s. Zonder de DU hadden lokale partijen minder op regionale schaal ondernomen. Zeker in Groningen is dit effect niet te onderschatten. De samenwerking in ANNO (Agenda voor Noordoost Fryslân) bijvoorbeeld, kreeg een sterke impuls door de DU. Maar het wordt ook sterk onderstreept door respondenten uit Zuid-Limburg.

thema’s In de evaluatie van de voormalige krimpmaatstaf in het gemeentefonds, die een vervolg heeft gekregen in de instelling van de DU Bevolkingsdaling, is geconstateerd dat gemeenten met sterke krimp in met name het cluster Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing relatief hoge kosten hebben. Uit de analyse van de actuelere gemeenterekeningen (2017-2019) komt ongeveer hetzelfde beeld naar voren. Daarnaast zijn er meerkosten geconstateerd op onderdelen binnen in 2015 gedecentraliseerde taken in het sociaal domein (met name Wmo en Participatie). Hierbij moet worden aangetekend dat krimpgemeenten op ‘samenkracht en burgerparticipatie’ minder uitgeven. Dit doet vermoeden dat op dit onderdeel door

34

De middelen zijn niet geoormerkt en dus vrij inzetbaar. Daarnaast heeft de evaluatie niet het karakter van een verantwoording waarbij precies wordt nagegaan waaraan het geld is besteed.

Kijk voorbij de krimp

49

krimpgemeenten wordt bezuinigd om de hoge uitgaven op de ‘hardere’ taakvelden (binnen de Jeugd, Wmo en Participatie) te bekostigen. In de kwalitatieve verdieping is voorts naar voren gekomen dat er diversiteit in opgaven is, hetgeen zijn weerslag vindt in de besteding van de DU. Niet altijd is ‘krimp’ de noemer waaronder het beleid wordt uitgevoerd.

5.3

Behulpzaam bij realiseren van de krimpspecifieke opgaven? DU Bevolkingsdaling: zowel erkend als gewaardeerd In alle regio’s wordt het belang van de gelden die via de DU naar het gebied vloeien erkend en gewaardeerd. Het belang dat de regio’s aan de DU toekennen varieert wel; in sommige regio’s is er namelijk sprake van substantiële overige geldstromen, zoals in het aardbevingsgebied in Noordoost Groningen. De betekenis van de DU is dan relatief beperkt. bijdrage aan realisatie opgaven Het feit dat DU-gelden veelal zijn ingezet in combinatie met andere financiële stromen maakt het aanwijzen van concrete effecten niet eenvoudig. Zo zijn de krimpgelden in de Achterhoek opgegaan in een regionaal investeringsfonds. Ook de brede invulling die de regio’s hebben gegeven aan de DU zorgt ervoor dat de relatie tussen oorzaak en gevolg van het beleid minder duidelijk is te leggen. De door enkele regio’s genoemde multipliereffecten onderstrepen het belang van de DU. Uit de kwalitatieve verdieping bleek bovendien dat de DU ook de mogelijkheid heeft gecreëerd om lokaal met beleidsinitiatieven te experimenteren en via projecten draagvlak voor krimpbeleid te vergroten of de zelfredzaamheid van bewoners te stimuleren. Een voorbeeld zijn de Dorpsontwikkelingsmaatschappijen (DOM’s) in Noordoost Fryslân.

Naast ‘trigger money’ wordt daarom ook regelmatig de term ‘strooigeld’ gebruikt: geld om activiteiten te organiseren die vervolgens lokaal verder worden opgezet. waardering DU Bevolkingsdaling: koppelkansen, lange termijn en erkenning Juist de mogelijkheid die de DU biedt om ook andere fondsen te activeren en overige initiatieven uit te breiden of te combineren (‘koppelkansen’) kan op brede waardering rekenen, hoewel het bedrag zo beschouwd wel als ‘druppel op de gloeiende plaat’ wordt gezien (vgl. Zeeuws-Vlaanderen). Een tweede punt van waardering is het meerjarige karakter van de uitkering. De zekerheid van vijf jaar onafgebroken financiering geeft de ontvangende partijen meer mogelijkheden voor regionaal en lokaal beleid. Een derde pluspunt is de beleving dat de DU een erkenning vormt van de regionale problematiek. Die problematiek, zo is de ervaring in diverse regio’s, wil niet altijd even goed doordringen tot ‘Den Haag’: ‘We hadden het idee dat we eigenlijk niet meer op de radar stonden bij de rijksoverheid’. Een belangrijk effect van de middelen is volgens menig gesprekspartner dan ook de aandacht die de regio heeft gekregen vanuit het rijksbeleid. In Zuid-Limburg heeft dat er bijvoorbeeld toe geleid dat de negatieve stemming onder de bevolking (‘grauwsluier’) is omgeslagen.

‘Er is een hele andere dynamiek ontstaan in die wijken’ en ‘Mensen hadden gewoon het idee, we doen er weer toe’.

Kijk voorbij de krimp

50

5.4

Nieuwe inzichten en kansen voor de toekomst toekomst: positief, maar ‘van stenen naar mensen’ In de negen krimpregio’s zijn diverse ontwikkelingen en opgaven waarneembaar die het beleid daar de komende jaren zullen domineren. Qua belang en zwaarte van de trends en problematiek zien we echter aanzienlijke verschillen tussen de regio’s. Positief in een aantal regio’s, zoals de Achterhoek en delen van Zuid-Limburg, is dat er op dit moment geen sprake meer is van absolute krimp (daling van de bevolking en huishoudens) 35. De regio raakt in trek bij economisch sterke nieuwkomers van buiten. Daarbij gaat het zowel om bewoners als om bedrijven. ‘Ik denk dat als we één ding hebben geleerd van deze tijd, is dat het leven in dunner bevolkte gebieden zo slecht nog niet is!’ Ook gebieden buiten de Randstad worden aantrekkelijker. Dat draagt bij aan de regionale ontwikkeling. In enkele regio’s, zoals de Achterhoek, dreigt de positieve economische trend verzwakt te worden door het gebrek aan gekwalificeerd arbeidsaanbod. Ook hebben de meeste regio’s een substantiële impuls gegeven aan de gebouwde omgeving (sloop, (ver)nieuwbouw, openbare ruimte) en is veel aandacht uitgegaan naar het in stand houden van voorzieningen zoals onderwijs en streekvervoer. Dat biedt, als we even afzien van de mogelijke effecten van de coronacrisis, een goede positie voor de toekomst.

Maar er zijn ook serieuze opgaven die zich aandienen. Om te beginnen is de transitie van de woningvoorraad in de meeste regio’s nog verre van voltooid. Daarbij verschuift de aandacht enigszins van de huursector naar de particuliere voorraad. ‘Waar wij acht jaar geleden dachten dat het probleem zat in de huursector, zit die nu vooral in de goedkope particuliere sector’ (uitgeponde huurwoningen). Eigenaren kunnen het onderhoud niet opbrengen. ‘Je gunt deze eigenaren een woningcorporatie!’36 Breed wordt de wens geuit woningcorporaties meer mogelijkheden te geven om hierbij een rol te kunnen spelen. Opvallend daarbij is dat in de regio’s ook de behoefte aan nieuwbouw gevoeld wordt. Nieuwbouw is van belang om nieuwkomers voor de regio te interesseren of jongeren te verleiden in de regio te blijven wonen. Nieuwbouw naast sloop en onderhoud derhalve. Los van de ‘stenen’ baren sociale problemen in verschillende regio’s grote zorgen. De demografische ontwikkeling heeft geleid tot een veranderde bevolkingssamenstelling (relatieve krimp). Met name het achterblijven van sociaal kwetsbare groepen – ouderen en lager opgeleiden – is problematisch. ‘Het grootste probleem vormt het feit dat de actieve, hoger opgeleide en jongere mensen wegtrekken en dat mensen met minder kansen achterblijven.

Resultaat: een bevolking die relatief oud en ongezond is en veel (structurele) werkloosheid.’ Dit beeld wordt versterkt in een aantal krimpregio’s in zowel het noorden als het zuiden van het land: daar zie je een influx van sociaal zwakkere groepen vanuit de rest van Nederland. Aangetrokken door lage woonkosten en beschikbare woningen komen mensen de (krimp)regio’s binnen, zowel om te kopen als om te huren: ‘Dat zijn vaak wel mensen met een rugzak, met sociale problemen, dan wordt de sociale problematiek in die kleine kernen meteen heel groot. En vaak zie je dat die mensen daar dan maar heel kortstondig wonen. Dus ook geen binding hebben met het dorp.’ In het urbane deel van Parkstad Limburg ‘gaan deze mensen op’ in de anonimiteit van stadswijken. Maar de komst van de sociaal zwakkere groepen leidt overal tot een extra beroep op gemeentelijke middelen uit het sociaal domein, zoals jeugdzorg en Wmo. Door de hoge uitgaven aan deze ‘verplichte posten’ neemt de ruimte af om te investeren in ‘zachtere’ delen van het sociaal domein, zoals in voorliggende voorzieningen waar bijvoorbeeld burgerparticipatie wordt geëntameerd, actieve burgers ondersteuning kunnen krijgen en mantelzorg kan worden georganiseerd. 35 36

In diverse regio’s wijzen de demografische prognoses overigens wel weer op absolute krimp in de toekomst. Met het ‘Inpondfonds’ koopt men in Oost Groningen goedkope koopwoningen op en brengt ze in de sociale huurvoorraad. Op termijn volgt dan vaak sloop. Het is één van de keuzes in de ‘menukaart particuliere woningvoorraad’.

Kijk voorbij de krimp

51

Deze sociale problematiek is ook in de verstedelijkte delen van de negen regio’s een punt van aandacht en zorg. ‘Uiteindelijk zit het probleem niet in de stenen, maar in de mensen. Daarin moet je structureel gaan investeren.’ De regio’s vrezen echter dat het beroep op gemeentelijke fondsen tegen grenzen aanloopt. “We redden het niet’. En: ‘Ik houd mijn hart vast als de rekening voor de corona wordt neergelegd bij de gemeentebegrotingen, wat er dan overblijft van ons sociaal beleid.’ 37 In dit kader vielen ook de voornemens van de gemeente Den Haag om daklozen te laten verhuizen naar onder meer Heerlen slecht in die regio, evenals het feit dat Staatssecretaris Blokhuis deze plannen steunde. DU Bevolkingsdaling in de toekomst – verder kijken dan krimp Alle regio’s geven aan dat aandacht vanuit het rijk voor hun specifieke problematiek in de toekomst noodzakelijk blijft. Daarbij gaat het om het verder stimuleren van positieve (economische) ontwikkelingen én om het ondersteunen bij de transitieopgave en bij het omgaan met de dreigende sociale problematiek. Over één ding zijn bijna alle geïnterviewden het ook eens; men wil af van het label ‘krimp’. Voor de meeste regio’s dekt die term overigens ook de lading niet meer, omdat er (tijdelijk) een einde is gekomen aan de bevolkingsdaling.

Ook roept de term ‘krimp’ beelden op die moeilijk zijn te verenigen met de economische dynamiek die het merendeel van de regio’s laat zien. Evenmin doet het generieke label krimp’ recht aan de verscheidenheid tussen de regio’s en de behoefte aan maatwerk. Dit laat overigens onverlet dat de lange termijn tendens nog steeds wijst op bevolkingsdaling met alle consequenties van dien. De krimpregio’s liggen bijna allemaal aan de grens met het buitenland. Dat leidt tot kansen, maar kent ook belemmeringen. Vanuit de regio’s wordt met klem gevraagd om specifieke aandacht voor die situatie: ‘Mensen in de Randstad kunnen zich niets voorstellen bij een grensregio. Als je het positief wilt framen, bijvoorbeeld door te zeggen ‘wij maken Nederland groter’, zie je dat we steeds worden afgeschreven. Je komt er niet doorheen.’ Wat blijft in de regio’s die we aan het woord hebben gelaten, is de behoefte aan erkenning van de sociaaleconomische problemen in de gebieden – die verdienen op maat gesneden, langjarig en structureel aandacht. De Regiodeals kunnen op waardering rekenen, maar worden tevens als ‘schoonheidswedstrijden’ gezien.

Er gaat heel veel energie zitten in het aantonen dat men aanspraak kan maken op middelen: ‘Goede manier om op programmatische wijze extra geld naar binnen te fietsen, maar aan de andere kant vind ik het ook wel wat bezwaarlijk dat het een soort van schoonheidswedstrijd is wie de beste lobby heeft en het leukste plan’ en ‘Ik ben echt voor 20 minuten soms naar Den Haag gereden, om half 9 op woensdagochtend. En dat deed je dan hè, want er lagen miljoenen op de plank’ Vanuit de regio’s wordt gevraagd om regionaal beleid dat investeert in de grote opgaven op zowel het fysieke terrein (sloop, herbouw) als op het sociale terrein. Ondersteund door een dergelijk beleid kan men in de geografische periferie van ons land weer met vertrouwen naar de toekomst kijken. Noem het toekomstkracht, ontwikkeling vanuit het regionale DNA, endogeen beleid, het maakt niet uit. Maar zo’n aanpak is van belang voor heel Nederland.

37

Deze problematiek komt ook naar voren uit de kwantitatieve analyse van het evaluatieonderzoek; de krimpgemeenten geven veel meer uit aan het sociaal domein dan niet-krimpgemeenten.

Kijk voorbij de krimp

52

Bijlagen

A

Respondenten aanvullend kwalitatief onderzoek Hieronder geven we een overzicht van de organisaties waar de respondenten uit afkomstig zijn. Groningen Teams-meeting: • Woonstichting Groninger Huis (oud-wethouder gemeente Oldambt) • beleidsmedewerker provincie Groningen • projectleider Kennisnetwerk Krimp Noord-Nederland • gebiedsontwikkelaar adviesbureau Rizoem • bestuurslid Bewonersbedrijf Delfzijl-Noord • jongerennetwerk Ommekracht, Groningen 1 op 1: • Weusthuis en Partners adviesbureau (betrokken bij Eemsdelta) • beleidsmedewerker wonen gemeente Het Hogeland Zuid-Limburg Teams-meeting: • directielid Parkstad Limburg • senior-adviseur gemeente Maastricht • beleidsmedewerker gemeente Stein • regiocoördinator wonen Westelijke Mijnstreek • raadslid gemeente Landgraaf • wethouder gemeente Kerkrade 1 op 1: • bestuurder schutterij Spaubeek, gemeente Beek • oud-journalist bij De Limburger en L1 Zeeuws Vlaanderen, Noordoost Fryslân en Achterhoek Teams-meeting: • projectleider krimp provincie Fryslân • beleidsadviseur gemeente Sluis • coördinatie vastgoedsturing woningcorporatie Thús Wonen 1 op 1: • voormalig lobbyist – adviseur Krimp Regio Noordoost Fryslân • burgemeester gemeente Oude IJsselstreek • voorzitter college van bestuur Graafschap College • senior beleidsmedewerker gemeente Terneuzen • verbinder in opdracht van CIVON en 8rhoek Ambassadeurs • journalist Doetinchems Vizier

en Achterhoek Nieuws

Kijk voorbij de krimp

55

Reflectiemeeting Teams-meeting: • directielid Parkstad Limburg • •

projectleider Kennisnetwerk Krimp Noord-Nederland adviseur P10 (samenwerkingsverband plattelandsgemeenten)

1 op 1: • voorzitter college van bestuur Graafschap College

Kijk voorbij de krimp

56

B

Documenten van krimpregio’s Eemsdelta / Hoogeland • Regionaal Woon- en Leefbaarheidsplan 2017-2021 'Noord-Groningen Leeft! (incl. raadsvoorstel, uitvoeringsprogramma, globale investeringen) (december 2016) • Regionaal prestatiekader Gemeenten en corporaties 2015-2020: prestatieafspraken met corporaties en huurdersorganisaties (september 2015) • Evaluatie krimpbeleid Provincie Groningen; Stec Groep (aan provincie Groningen). (Concept, 30-82019) Oost-Groningen • Menukaart Oost-Groningen (30 maart 2016) • Prestatiekader RWLP 2018-2023 (juni 2018) • RWLP Overzicht financiën 2017 t/m 2019 (intern) Parkstad Limburg • Ontwikkelagenda Parkstad Limburg (3 maart 2015) • Overzicht projecten DU Bevolkingsdaling (intern) • Regionaal Actieplan Bevolkingsdaling Parkstad Limburg (juli 2010) Maastricht-Mergelland • Voortgangsoverzicht Leegstand maatschappelijk vastgoed (juli 2016) Westelijke Mijnstreek • Collegevoorstel ‘Decentralisatie uitkering bevolkingsdaling’ (juni 2017) • DUB middelen 09032020_Cebeon (intern) • Transformatievisie (en samenvatting BNSP) Zeeuws-Vlaanderen Achterhoek • Uitvoeringsagenda 2.0 Achterhoek 2020 (mei 2016) • Achterhoek Visie 2030 (mei 2019) Noordoost Fryslân • ANNO II, De Agenda voor noordoost Fryslân 2016-2020 (december 2015) • Krimpmiddelen verdeling middelen (intern) • Voorbeelden besteding krimpmiddelen in Noordoost Fryslân (Netwerk Noordoost, juli 2019)

Overige • E-mailberichten van de krimpregio’s met specifieke informatie t.b.v. het onderzoek • Actieplan Bevolkingsdaling en drie voortgangsrapportages • Samenvatting informatieverzameling onder krimpregio’s, ministerie BZK

Kijk voorbij de krimp

57