Bijlage 8 Rapport 'Kijk voorbij de Krimp'

............................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................................................................................................ .............................

Kijk voorbij de krimp ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... .................................................................................

Evaluatie decentralisatie-uitkering bevolkingsdaling

Eindrapport Liane van Dantzig Gert-Jan Hospers Jaap Kuipers Piet Renooy Coen van Rij 20813 30 september 2020

I

Inhoudsopgave 1 Inleiding ............................................................................................................................................ 3 2 Financieel beeld van krimpgemeenten ........................................................................................... 6 2.1 Inleiding ..................................................................................................................................... 6 2.2 Gebruikte financiële gegevens ................................................................................................... 6 2.3 Methodologie ............................................................................................................................. 7 2.4 Financieel beeld krimpgemeenten versus overige Nederlandse gemeenten ............................ 11 2.5 Verdieping financieel beeld krimpgemeenten met extra referentiegroepen ............................. 15 2.6 Structuurverschillen tussen krimpgemeenten en de referentiegroepen .................................... 18 2.7 Samenvattend: het financiële beeld van krimpgemeenten ....................................................... 20 3 DU-inzet en opbrengsten ................................................................................................................

21 3.1 Inleiding ................................................................................................................................... 21 3.2 Terreinen van krimpopgave ..................................................................................................... 21 3.3 Wijze van inzet DU .................................................................................................................. 22 3.4 Besteding DU ........................................................................................................................... 25 3.5 Samenvattend: werking DU ..................................................................................................... 26 4 Leren van negen krimpregio’s ...................................................................................................... 28 4.1 Inleiding ................................................................................................................................... 28 4.2 Demografische ontwikkelingen krimpregio’s .......................................................................... 29 4.3 Groningen ................................................................................................................................

34 4.4 Zuid-Limburg........................................................................................................................... 37 4.5 Zeeuws-Vlaanderen ................................................................................................................. 40 4.6 Achterhoek ............................................................................................................................... 41 4.7 Noordoost Fryslân .................................................................................................................... 44 4.8 Samenvattend: leren van de negen regio’s ............................................................................... 46 5 Conclusies ........................................................................................................................................ 48 5.1 Financieel beeld van krimpgemeenten ..................................................................................... 48 5.2 Bijdrage aan bevordering regionale en integrale aanpak krimpproblematiek? ........................ 48 5.3 Behulpzaam bij realiseren van de krimpspecifieke opgaven? .................................................. 50 5.4 Nieuwe inzichten en kansen voor de toekomst ........................................................................

51 Bijlagen ................................................................................................................................................ 53 A Respondenten aanvullend kwalitatief onderzoek ........................................................................ 55 B Documenten van krimpregio’s ...................................................................................................... 57

Kijk voorbij de krimp

2

1

Inleiding aanleiding voor het onderzoek Naar aanleiding van de evaluatie van de krimpmaatstaf in het Gemeentefonds in 2015 heeft het ministerie van BZK overwogen hoe deze voortgezet zou moeten worden. Belangrijk hierbij was dat er een meer regionale en integrale aanpak voor krimpproblematiek zou worden bereikt. Er is toen besloten om met ingang van 2016 voor een periode van 5 jaar een decentralisatie- uitkering (DU) in te stellen van €11,2 miljoen per jaar gericht op krimpregio’s. Negen krimpregio’s ontvingen de afgelopen vijf jaar deze aanvullende middelen via het gemeentefonds (DU Bevolkingsdaling). Bij de toekenning is afgesproken om deze uitkering tegen het einde van de looptijd te evalueren. Omdat de evaluatie en de besluitvorming om inhoudelijke redenen zullen doorlopen tot najaar 2020, is besloten om de toekenning van de middelen met één jaar te verlengen, dus tot en met 2021. Op die manier is regio’s en inliggende gemeenten vroegtijdig helderheid gegeven over het jaar 2021. De evaluatie dient als belangrijke bouwsteen om tot bestuurlijke besluitvorming te komen over de mogelijke voortzetting van de DU. Voorzien is om gemeenten in de decembercirculaire 2020 over de uitkomsten te informeren.

Het doel van het onderzoek is om tot een gedegen, onderbouwd en plausibel oordeel te komen over het nut, de noodzaak en de vormgeving van de DU Bevolkingsdaling in de afgelopen 5 jaar. Het betreft dus een brede evaluatie. De evaluatie dient niet ter verantwoording van de besteding van de DU. DU-middelen zijn immers niet geoormerkt en dus vrij besteedbaar. historie en doel van de DU Bevolkingsdaling Uit de evaluatie van de krimpmaatstaf in het gemeentefonds1 is naar voren gekomen, dat krimpgemeenten karakteristieke uitgaven hebben, die voortvloeien uit de sociaaleconomische en demografische kenmerken van de krimpgemeenten. Met deze specifieke kenmerken bleek over het geheel genomen goed rekening te worden gehouden in het verdeelmodel van het gemeentefonds, op twee uitzonderingen na: de kosten in het subcluster Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, stedelijke vernieuwing en de mogelijkheid tot het genereren van eigen inkomsten. Deze bevindingen uit de evaluatie zijn voor het Kabinet aanleiding geweest extra middelen voor krimpgemeenten beschikbaar te blijven stellen. Tegelijkertijd beoogde het Kabinet de regionale en integrale aanpak van de krimpproblematiek te bevorderen.

Na positief advies hierover van de Raad voor de financiële verhoudingen2 en de VNG heeft het Kabinet in 2015 besloten de krimpmaatstaf te vervangen door een decentralisatie-uitkering Bevolkingsdaling voor de periode 2016 tot en met 2020. Bij de instelling van de DU Bevolkingsdaling is door het Kabinet aangegeven dat belangrijk werd gevonden dat een meer regionale en integrale aanpak van de krimpproblematiek kan worden bereikt. Dat betekent inzetten op samenwerking binnen de krimpregio, samenhang in de besteding van de middelen en zo mogelijk kansen creëren om in gezamenlijkheid andere middelen aan te trekken. 3 Met de toekenning van de

1 2

3

Bruno Steiner Advies, Evaluatie “krimpmaatstaf” gemeentefonds. Februari 2015. De Raad constateerde in zijn advies dat aan de vormgeving van de decentralisatie uitkering twee verschillende uitgangspunten ten grondslag liggen die enigszins op gespannen voet met elkaar staan: reparatie kostenoriëntatie, namelijk een tegemoetkoming aan krimpgemeenten vanwege de kosten van krimpgemeenten die onvoldoende tot uitdrukking komen bij het (sub)cluster VHROSV en regionale aanpak, namelijk de wenselijkheid te komen tot een meer regionale aanpak van de krimpproblematiek. De rechtvaardiging voor de instemming met de instelling van de decentralisatie-uitkering is in de ogen van de Raad in de eerste plaats gelegen in het feit dat hiermee een globale compensatie wordt geboden voor de gebrekkige kostenoriëntatie van het (sub)cluster VHROSV voor krimpgemeenten. KST 3400 B Nr. 25 (29-5-2015), nieuwe verdeling van de algemene uitkering in het gemeentefonds per 2016. Pag. 8.

Kijk voorbij de krimp

3

middelen aan de door het kabinet aangewezen krimpregio’s wordt beoogd de regionale en integrale aanpak van de krimpproblematiek te bevorderen.4 De DU is toegekend aan negen (ontvangende) gemeenten in de door het kabinet aangewezen krimpregio’s. Het betreft de grootste gemeente in de regio die voldoet aan het criterium van minimaal 3% verwachte bevolkingsdaling. Naast de negen krimpregio’s zijn er elf anticipeerregio’s. In anticipeerregio’s is de verwachting dat het aantal inwoners of huishoudens daalt met ten minste 2,5%. Deze regio’s komen niet in aanmerking voor de DU Bevolkingsdaling. Om de regio’s meerjarig zekerheid te bieden liggen de bedragen in beginsel voor de periode van vijf jaar vast.5 onderzoeksdoel en -vragen Met het evaluatieonderzoek beoogt het ministerie vast te stellen of de DU Bevolkingsdaling tot een (positieve) verandering heeft geleid. De onderzoeksvragen luiden: 1. In welke mate hebben de middelen uit de DU Bevolkingsdaling bijgedragen aan het bevorderen van een regionale en integrale aanpak van de krimpproblematiek? 2. In welke mate is de DU behulpzaam geweest bij het realiseren van de krimpspecifieke opgaven van de ontvangers? 3.

Welke nieuwe inzichten hebben de activiteiten in het kader van de krimpaanpak opgeleverd (wat hebben we geleerd) die van nut zijn voor toekomstig beleid? Hoewel ‘bevolkingsdaling’ een gemeenschappelijk kenmerk is van deze regio’s, zijn er duidelijke verschillen in kenmerken en daarmee in oplossingsrichtingen en aanpak per regio. Ook op deze aspecten is in het onderzoek ingegaan. aanpak van het onderzoek Het onderzoek bestond uit drie pijlers: 1. kwantitatieve analyse Hiervoor zijn resultaten en data met betrekking tot krimp uit het lopende onderzoek naar de ‘Herijking gemeentefonds’ (in opdracht van het ministerie van BZK) gebruikt. In de analyse zijn de data van krimpgemeenten vergeleken met die van de overige gemeenten. 2. documentenanalyse Aan de hand van de voortgangsrapportage over het Actieplan Bevolkingsdaling en beleidsdocumenten van krimpregio’s is nagegaan wat hieruit kan worden afgeleid over de inzet van de DU-middelen. Dit is gebeurd vanuit de vraagstelling voor dit onderzoek: (hoe) heeft de DU bijgedragen aan het bevorderen van een regionale en integrale aanpak en is de DU behulpzaam geweest bij het realiseren van krimpspecifieke opgaven? 3.

aanvullend kwalitatief onderzoek bij de negen krimpregio’s Door middel van groepsgesprekken en interviews met vertegenwoordigers uit alle krimpregio’s is ingegaan op de verschillende aspecten waaronder: • op welke manier hebben de middelen uit de DU Bevolkingsdaling de afgelopen 5 jaar bijgedragen aan de krimpopgaven of zijn ze anderszins nuttig geweest? • voor welke krimpgerelateerde opgaven staat de krimpregio in de toekomst?

4 5

Meicirculaire 2015. Septembercirculaire 2015.

Kijk voorbij de krimp

4

In de opzet van met name de derde pijler is gekozen voor de ‘lerende evaluatie’. Een lerende evaluatie is een evaluatie die niet alleen successen en mislukkingen in beeld brengt en dit voorziet van een oordeel, maar een evaluatie die erop gericht is te komen tot verbetering. De evaluatie is niet beperkt tot het beleidsmodel waarop deze is gebaseerd, maar is breder opgezet. Daardoor ontstaat er oog voor ‘ongezochte opbrengsten’ (resultaten die niet werden verwacht), maar die wel waardevol zijn en dus als ‘bijvangsten’ mogen worden beschouwd. De ‘lerende evaluatie’ heeft plaatsgevonden in samenspraak met stakeholders, waarbij hun kennis, perspectieven en leerervaringen een waardevolle aanvulling hebben geboden op de ‘objectieve’ evaluatie. De focus van ‘lerende evaluatie’ ligt dus niet bij verantwoording, maar op de couleur locale en mogelijke wegen naar verbetering. leeswijzer Voor u ligt het eindrapport van het evaluatieonderzoek. De hoofdstukindeling volgt de drie geschetste pijlers van het onderzoek: hoofdstuk 2 heeft betrekking op de financiële positie van krimpregio’s. Hoofdstuk 3 gaat over de bevindingen uit documentenanalyse over de DU-inzet in relatie tot de beoogde doelen van de DU. In hoofdstuk 4 staan de bevindingen van het kwalitatief aanvullend onderzoek bij de krimpregio’s centraal. De rapportage wordt afgesloten met conclusies in hoofdstuk 5.

In de bijlagen treft u een overzicht aan van geraadpleegde personen (bijlage A) en geraadpleegde documenten (bijlage B).

Kijk voorbij de krimp

5

2

Financieel beeld van krimpgemeenten

2.1

Inleiding Onderdeel van de evaluatie is een inschatting van de relatie tussen ‘krimp’ en de financiële positie van de krimpgemeenten. Daarbij gaat het om de vraag of krimpgemeenten afwijken in hun uitgavenpatroon en of die afwijking te relateren is aan de krimpproblematiek (of een meer algemeen karakter heeft)? Om deze vraag te beantwoorden maken we een vergelijking in de uitgaven6 tussen de krimpgemeenten en andere gemeenten.

2.2

Gebruikte financiële gegevens financiële gegevens uit het herijkingstraject Voor het inventariseren van de financiële positie van de krimpgemeenten is gebruik gemaakt van de financiële gegevens van gemeenten die hebben meegedaan aan de herijking van het gemeentefonds. Voor dit herijkingsonderzoek zijn gegevens gebruikt van een steekproef van circa 90 Nederlandse gemeenten. Het gaat hier om een gedetailleerd uitdraai van de rekening 2017, de rekening 2018 en de begroting 2019. Daarnaast is deze gemeenten een vragenlijst met financiële achtergrondgegevens 7 voorgelegd. uitgaven vergelijkbaar gemaakt In het kader van de herijking zijn de exploitatiegegevens zorgvuldig ‘geschoond’. Dit betreft onder meer: een controle op de toewijzing van bedragen aan taakvelden, het toedelen van taakspecifieke reservemutaties aan taakvelden en het toedelen van aanwezige taakgerelateerde overhead8 aan de taakvelden. Na deze opschoning zijn de uitgaven van gemeenten op de verschillende taakvelden goed vergelijkbaar.9 Daarnaast is tijdens dit proces soms een aanvullend onderscheid gemaakt binnen taakvelden. Dit maakt het mogelijk om verder in te zoomen op specifieke onderdelen binnen taakvelden, zoals bijvoorbeeld de verschillende soorten inkomsten onder het cluster ‘overige eigen inkomsten’. oude clusterindeling Bij het opstellen van het financiële beeld is gebruik gemaakt van ijkpunten (zie box).

De huidige ijkpunten staan in de oude clusterindeling. Voor dit onderzoek is aangesloten bij deze oude clusterindeling. Het herijkingsonderzoek maakt gebruik van een nieuwe clusterindeling. De nieuwe verdeling is nog niet vastgesteld en zal afhankelijk van politiek-bestuurlijke besluitvorming pas in 2022 worden ingevoerd.

6 7 8

9

Dit is formeel het saldo van baten en lasten voor de leesbaarheid wordt in de tekst verder gesproken over ‘uitgaven’ (feitelijke netto lasten). Zie Cebeon (2020). Herijking gemeentefonds: klassieke taken en inkomsten, tussenrapport april 2020. Dit zijn uitgaven die gemeenten tot de overhead hebben gerekend, en daarom aan taakveld 0.4 algemene ondersteuning toerekenen, maar die niet tot de standaard PIOFACH-overhead worden gerekend. Het gaat dan om (algemene) uitgaven die direct betrekking hebben op inhoudelijke taken. Deze worden in het kader van het onderzoek toegerekend aan (deze) taakvelden. In tegenstelling tot de ‘platte’ iv3-gegevens, zoals die beschikbaar zijn bij het CBS.

Kijk voorbij de krimp

6

Wat zijn ijkpunten? IJkpunten zijn veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel. De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot uitgavenclusters en inkomstenclusters. Een cluster is een samenhangend geheel van beleidsterreinen. Voor elk van de uitgaven- en inkomstenclusters is een zogeheten ijkpunt opgesteld, die het veronderstelde kosten- of batenniveau van een gemeente in een cluster weergeeft. Het ijkpunt van een cluster wordt berekend via de formule: de bedragen per eenheid van de betrokken maatstaven maal de eenheden van de betrokken maatstaven plus een eventueel vast bedrag en de aan het cluster toegerekende decentralisatie- en integratie-uitkeringen. Bron: Rijksbegroting gemeentefonds 2020

DU-uitgaven onderdeel van het financiële beeld? Het financiële beeld is opgesteld op basis van de feitelijke uitgaven van de gemeenten. De middelen uit DU-bevolkingsdaling zijn (zo goed mogelijk) buiten beschouwing gelaten. De gevolgde procedure met betrekking tot decentralisatie uitkeringen is ook zo toegepast in het herijkingsonderzoek in het sociaal en klassiek domein. Daarnaast wordt in de vergelijking tussen krimpgemeenten en andere gemeenten gekeken naar het feitelijke netto lastenniveau (hierdoor vallen eventuele extra uitgaven weg tegen de extra inkomsten). De middelen uit de DU worden daarnaast (meestal) niet door de krimpgemeenten zelf uitgegeven. De zogenaamde ontvangende gemeente in de krimpregio stort deze middelen door in een fonds of een regionaal project.

2.3

Methodologie Voor een zorgvuldige vergelijking van de krimpgemeenten met de overige gemeenten is een aantal (methodologische) keuzes noodzakelijk. Deze keuzes lichten we kort toe. rekeningcijfers van 2017 en 2018 voor krimpgemeenten en overige gemeenten Voor de vergelijking heeft dit onderzoekt de beschikking over de gedetailleerde jaarrekening 2017 en 2018 en de begroting 2019 van de steekproefgemeenten. Het financiële beeld van de krimpgemeenten dat hieruit naar voren komt, komt in richting en omvang grotendeels overeen tussen deze drie jaren. De vergelijking is echter gemaakt op basis van het gemiddelde van de rekening 2018 en 2019. Hieronder wordt uitgelegd waarom. De begroting 2019 wijkt op enkele onderdelen af van de rekening 2017 en 2018. Er lijkt sprake van een ‘begrotingseffect’. Dit betekent dat gemeenten overwegend conservatief begroten (waarschijnlijk op onderdelen waar onzekerheid over de uiteindelijke omvang van baten of lasten van toepassing is). Dit lijkt van toepassing op bepaalde inkomsten, zoals de grondexploitatie, maar ook op bepaalde uitgavenonderdelen. Doordat men in de begroting conservatief raamt blijken in de jaarrekening de uiteindelijke inkomsten overwegend hoger te liggen (of de feitelijke uitgaven lager).

Deze lagere inkomsten (en hogere uitgaven) leiden in een begroting (per saldo) overwegend tot een onttrekking uit de algemene reserve en in de rekening per saldo tot een storting in de algemene reserve.

Kijk voorbij de krimp

7

Naast enkele inkomstenonderdelen lijkt dit begrotingseffect ook te spelen op de taakgebieden ‘algemene ondersteuning’, ‘wegen en water’ en ‘ruimtelijke ordening en wonen’. Hierdoor wijken op deze onderdelen de omvang van de uitgaven en inkomsten in de begroting 2019 af van die in de jaarrekening. Om deze reden is ervoor gekozen om in de vergelijking tussen de krimpgemeenten en de overige gemeenten uit te gaan van het gemiddelde van de jaarrekening 2017 en 2018. voor een zorgvuldige vergelijking rekening houden met ‘taakzwaarte’’ De uitgaven van krimpgemeenten zijn niet zonder meer vergelijkbaar met de uitgaven van de overige gemeenten. Uitgaven van gemeenten worden beïnvloed door de zwaarte van hun taak. Een zwakkere sociale structuur bijvoorbeeld, leidt in principe tot hogere uitgaven op het sociaal domein. Afwijkingen in uitgaven zijn daarom in grote mate het gevolg van verschillen in taakzwaarte. Om dit effect van ‘taakzwaarte’ te scheiden van eventuele krimpeffecten, is een correctie voor taakzwaarte toegepast op de uitgaven van de overige gemeenten. Voor deze correctie is gebruik gemaakt van de ijkpunten uit het gemeentefonds. Deze ijkpunten schatten het veronderstelde uitgaveniveau van gemeenten op basis van hun specifieke structuurkenmerken. Samen bepalen de ijkpunten de algemene uitkering van een gemeente.

Het ijkpunt van een gemeente is daarmee indicatief voor de taakzwaarte van deze gemeente. De ijkpunten kunnen worden gebruikt om te corrigeren voor het verschil in taakzwaarte. Na de correctie is het uitgavenniveau van de overige gemeenten op hetzelfde taakzwaarte-niveau gebracht als waarmee het gemeentefonds rekening houdt voor de krimpgemeenten. De correctie per taakgebied geldt ook voor de onroerendezaakbelasting (ozb) van het inkomstencluster.10 Het ijkpunt voor ozb vormt een weerspiegeling van het vermogen van een gemeente om ozb te heffen. Het ijkpunt is lager voor gemeenten met hoge WOZ11-waarden en hoger voor gemeenten met lage WOZ-waarden.12 Na correctie zijn daarom de ozb-inkomsten als het ware op eenzelfde WOZ-niveau gebracht. een uniforme afwijking geeft een signaal Krimpgemeenten zijn een voorbeeld van een groep gemeenten met een specifieke eigenschap. Zij hebben te maken met het ‘fenomeen krimp’. Wanneer alle krimpgemeenten op een bepaald taakgebied hogere uitgaven hebben dan waar het ijkpunt rekening mee houdt, dan is dit een signaal dat dit ijkpunt onvoldoende rekening houdt met de invloed die de krimpproblematiek heeft op de uitgaven van deze gemeenten. De vergelijking is exclusief G4 uitgevoerd omdat het afwijkende uitgavenpatroon van de G4 de vergelijking verstoort.

aanvullende referentiegroepen om verschillen beter te duiden Door het corrigeren voor taakzwaarte zijn de uitgaven van de overige Nederlandse gemeenten op hetzelfde taakzwaarteniveau gebracht als dat van de krimpgemeenten (het taakzwaarteniveau waar het gemeentefonds rekening mee houdt). Wanneer de uitgaven van de krimpgemeenten desondanks toch substantieel hoger liggen, dan lijkt dit erop te wijzen dat krimpgemeenten extra uitgaven moeten doen als gevolg van de krimpproblematiek. Wel kan het zo zijn dat een waargenomen uitgavenverschil van de krimpgemeenten duidt op een probleem voor een bredere groep gemeenten met een andere gezamenlijke eigenschap, waarvan de krimpgemeenten 10

11 12

De correctie per taakgebied geldt overigens niet voor ‘overige eigen middelen’. Dat komt omdat het ijkpunt ‘overige eigen middelen’ geen goede schatting vormt voor de overige eigen middelen. Dit ijkpunt is namelijk gebaseerd op de totale algemene uitkering en die is in principe niet gerelateerd aan de overige eigen middelen. Een correctie op deze (ongerelateerde) basis zou het beeld juist verstoren. Er is daarom voor gekozen om bij dit cluster de correctie niet toe te passen. “Waardering Onroerende Zaken”. Is een indicatie van de gemeente voor de marktwaarde van onroerend goed. Het ijkpunt ozb is negatief en vormt derhalve een aftrek. Deze aftrek is groter voor gemeenten met hoge WOZ-waarden.

Kijk voorbij de krimp

8

slechts onderdeel uitmaken. Als die bredere groep gemeenten, zonder krimp, hetzelfde hogere uitgavenpatroon hebben als de krimpgemeenten, dan lijkt het uitgavenverschil betrekking te hebben op een breder gedeelde eigenschap en niet op krimp. Wanneer echter deze bredere groep gemeenten niet hetzelfde hogere uitgavenniveau van krimpgemeenten heeft, dan lijken de hogere uitgaven wél een gevolg te zijn van krimp. In deze context is gesproken over het ‘nabuurschap’. Krimpgemeenten lijken overwegend plattelandsgemeenten te zijn.13 Mogelijk kijken mensen op het platteland meer naar elkaar om dan in meer stedelijke gebieden. Mogelijk leidt dit tot lagere uitgaven op de ‘zachte onderdelen’ (samenkracht en burgerparticipatie) van het sociaal domein dan men op basis van de bevolkingskenmerken zou verwachten. Dit zou bij krimpgemeenten op deze taakgebieden zichtbaar kunnen worden in de vorm van lagere uitgaven. Wanneer de lagere uitgaven het gevolg zijn van dit ‘nabuurschap’, dan zijn deze niet het gevolg van krimp. Andere niet-krimp-plattelandsgemeenten zouden dan eveneens lagere uitgaven op deze onderdelen moeten hebben. Een vergelijking met andere plattelandsgemeenten vormt daarmee een controle op de hypothese dat de lagere uitgaven het gevolg zijn van krimp.

Om te controleren of waargenomen verschillen bij krimpgemeenten niet samenhangen met een andere eigenschap (dan krimp) van krimpgemeenten, die ook voorkomt bij andere gemeenten, is ervoor gekozen om krimpgemeenten ook te vergelijken met twee specifieke groepen gemeenten. Er is gekozen voor de volgende groepen gemeenten: • plattelandsgemeenten; • gemeenten met weinig jongeren. Plattelandsgemeenten zijn als extra referentiegroep gebruikt, onder meer vanwege het hiervoor benoemde (veronderstelde) fenomeen van ‘nabuurschap’. Daarnaast ondergaan alle plattelandsgemeenten een transitie waarbij allerlei voorzieningen zoals winkels verdwijnen. Mogelijk hebben dergelijke transities gevolgen voor het uitgavenniveau van alle plattelandsgemeenten. Door krimpgemeenten ook te vergelijken met plattelandsgemeenten wordt duidelijk of eventuele verschillen van toepassing zijn op het platteland als geheel. Gemeenten met weinig jongeren zijn daarnaast gebruikt als extra referentiegroep om te controleren of het verschil in uitgaven van krimpgemeenten niet eenvoudigweg een gevolg is van weinig jongeren. De plattelandsgemeenten zijn geselecteerd door te kijken naar de omgevingsadressendichtheid. Dit is een maatstaf die in het gemeentefonds wordt gebruikt om de mate van bevolkingsdichtheid te meten.

De 25% gemeenten in de steekproef met de laagste omgevingsadressendichtheid (niet zijnde krimpgemeenten) zijn geselecteerd. Dit is een groep van 22 gemeenten. De gemeenten met weinig jongeren zijn geselecteerd door te kijken naar het aandeel jongeren binnen de gemeente. De 25% gemeenten in de steekproef met het laagste aandeel jongeren (niet zijnde krimpgemeenten) zijn geselecteerd. Dit is eveneens een groep van 22 gemeenten. vergelijking exclusief centrumgemeenten Dit onderzoek beoogt het financiële beeld van krimpgemeenten af te zetten tegen het financiële beeld van alle overige Nederlandse gemeenten, exclusief de G4. Tijdens het onderzoek is echter duidelijk geworden

13

Weliswaar zijn er enkele stedelijke krimpgemeenten, maar het overgrote deel van de krimpgemeenten zijn plattelandsgemeenten.

Kijk voorbij de krimp

9

dat de organisatie van de ‘zwaardere zorgvormen’14 een zinnige vergelijking op deze wijze in de weg staat. Daarom is ervoor gekozen om de vergelijking te maken exclusief centrumgemeenten. De geëscaleerde zorg wordt vrijwel uitsluitend verleend door centrumgemeenten. Het is niet mogelijk om dit te corrigeren met indicatoren voor taakzwaarte. Voor deze zorg correspondeert het ijkpunt namelijk niet met de omvang van de uitgaven. De toekenning van deze middelen vindt plaats middels een ijkpunt voor álle gemeenten. De niet-centrumgemeenten hebben daardoor vrijwel geen uitgaven maar wel een ijkpunt. Tegelijkertijd is het ijkpunt van de centrumgemeenten laag ten opzichte van hun uitgaven. Een volledig ijkpunt per centrumgemeente is op dit moment niet voorhanden. Daarnaast kiezen sommige centrumgemeenten ervoor om een deel van hun budget door te sluizen naar de gemeenten in hun gebied, waardoor er nog een extra afwijking ontstaat tussen ijkpunt en uitgaven. selectie van krimpgemeenten en overige gemeenten in de vergelijking Onderstaande tabel 2.1 geeft een overzicht van het aandeel van de krimpgemeenten waarmee uiteindelijk de vergelijking is gemaakt. De selectie van de krimpgemeenten is gemaakt op basis van de steekproef in het herijkingsonderzoek (n=12). In het totaal zijn er 45 gemeenten in de door BZK aangewezen krimpregio’s.

Dit betekent dat circa 25% van het totaal aantal krimpgemeenten in de steekproef zit (zie tabel 2.1). Tabel 2.1:

Aandeel per selectie krimpgemeenten

Selectie Totaal krimpgemeenten Steekproef herijking Steekproef exclusief centrumgemeenten

aantal 45 12 11

inwoners 2018 1,3 mln 0,4 mln 0,3 mln

Totaal krimpgemeenten Steekproef herijking Steekproef exclusief centrumgemeenten

100% 27% 24%

100% 31% 24%

ijkpunt 2018 2.417 mln 850 mln 609 mln 100% 35% 25%

Het totale aantal inwoners van de krimpgemeenten is circa 1,3 miljoen. Dat betekent dat wanneer de bedragen per inwoner (zie volgende paragraaf) worden vermenigvuldigd met 1,3 miljoen dit een indicatie oplevert van de absolute financiële omvang van dit effect voor de krimpgemeenten (in miljoenen euro’s). onvoldoende betrouwbaar financieel beeld van de anticipeergemeenten De uitgaven van de anticipeergemeenten binnen de steekproef zijn eveneens bekeken. Anticipeergemeenten zijn gemeenten die liggen in één van de elf anticipeerregio’s. Hier blijken serieuze beperkingen van de steekproef van toepassing. De steekproef bevat 9 van de 44 anticipeergemeenten. Van deze 9 gemeenten zijn 3 centrumgemeenten. Dit betekent dat slechts 6 gemeenten in de vergelijking kunnen worden betrokken. Van deze 6 gemeenten hebben 3 gemeenten substantiële eigen inkomsten uit toerisme. Dat betekent dat deze kleine steekproef niet representatief is voor de totale populatie van anticipeergemeenten. Van de anticipeergemeenten kan op basis van de steekproef van de herijking van het gemeentefonds daarom geen betrouwbaar financieel beeld worden gegeven.

14

In het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) wordt dit de geëscaleerde zorg genoemd: taakveld 6.8. Bijvoorbeeld: beschermd wonen, vrouwenopvang of maatschappelijke opvang met meervoudige problematiek.

Kijk voorbij de krimp

10

2.4

Financieel beeld krimpgemeenten versus overige Nederlandse gemeenten totaalbeeld van uitgaven en inkomsten In figuur 2.1 is het totaal van de uitgaven en de inkomsten van de krimpgemeenten (exclusief de centrumgemeenten) en de gecorrigeerde uitgaven en inkomsten van de overige Nederlandse gemeenten (exclusief centrumgemeenten en G4) opgenomen. In de uitgaven is een splitsing gemaakt tussen het sociaal domein en de overige ‘klassieke’ taken in het gemeentefonds. De inkomsten zijn gesplitst in algemene uitkering en eigen inkomsten. Figuur 2.1

Totaal aan inkomsten en uitgaven voor krimpgemeenten en de overige gemeenten – in euro/inw Totaal Uitgaven wv Klassiek

wv Sociaal domein

Totaal Inkomsten wv Algemene uitkering wv Eigen inkomsten -2.250

-1.500

-750

Krimpgemeenten

0

750

1.500

2.250

Overige Nederlandse gemeenten

Figuur 2.1 laat zien dat gemiddeld de uitgaven in het sociaal domein hoger liggen dan de uitgaven in het klassieke domein. Verder is te zien dat gemeenten voor het belangrijkste deel van hun inkomsten afhankelijk zijn van de algemene uitkering. De eigen inkomsten zijn in verhouding tot de algemene uitkering beperkt. De figuur laat het totaal zien. In het vervolg gaan we hier dieper op in door naar onderliggende clusters te kijken. Omdat de uitgaven van de krimpgemeenten hoger liggen, moeten de inkomsten van de krimpgemeenten ook hoger liggen. Uitgaven en inkomsten dienen immers gelijk te zijn. Omdat de algemene uitkering voor beide groepen gelijk is (als gevolg van het corrigeren van de overige gemeenten)15, moeten de eigen inkomsten van krimpgemeenten hoger zijn. Krimpgemeenten moeten extra uitgaven zelf bekostigen. verschil in uitgaven en inkomsten In het licht van de totale uitgaven en inkomsten, lijken de verschillen tussen krimpgemeenten en de overige gemeenten gering. In absolute zin zijn de verschillen echter substantieel. Om de omvang van de verschillen beter in beeld te brengen, toont onderstaande figuur alleen het verschil tussen de uitgaven en inkomsten.

15

Door het corrigeren van de overige gemeenten naar het ijkpuntniveau van de krimpgemeenten, komt ook de algemene uitkering van beide groepen op hetzelfde niveau.

Kijk voorbij de krimp

11

Figuur 2.2

Verschil in uitgaven en inkomsten van krimpgemeenten en de overige gemeenten – in euro’s/inw

Totaal uitgaven wv Klassiek wv Sociaal domein Totaal Inkomsten wv Eigen inkomsten -40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

∆ Krimp

De figuur laat zien dat de totale uitgaven van krimpgemeenten bijna 30 euro per inwoner hoger liggen. Dit verschil zit vooral in het klassieke domein. In het sociaal domein liggen de uitgaven van krimpgemeenten nagenoeg op hetzelfde niveau. De hogere uitgaven worden door krimpgemeenten gedekt door extra eigen inkomsten van bijna 30 euro per inwoner (onderste balk). financieel beeld op onderdelen Onder de totalen uit de voorgaande figuur gaat substantiële dynamiek schuil op de onderdelen. Onderstaande figuur 2.3 toont wederom het verschil van de krimpgemeenten ten opzichte van de overige Nederlandse gemeenten, maar dan voor de verschillende (beleids)onderdelen van het gemeentefonds. Bovenin worden de staafdiagrammen uit figuur 2.2 herhaald.

Kijk voorbij de krimp

12

Figuur 2.3

Verschil in uitgaven en inkomsten per taakgebied tussen krimpgemeenten en overige gemeenten (‘krimp minus overige gemeenten’) (exclusief centrumgemeenten) – euro’s/inw Klassiek Sociaal domein Inkomstenclusters

Klassiek: Bestuur en algemene ondersteuning Klassiek: Openbare orde en veiligheid Klassiek: Educatie Klassiek: Cultuur en ontspanning Klassiek: Wegen en Water Klassiek: Fysiek Milieu Klassiek: Ruimtelijke Ordening en Wonen Klassiek: Reiniging Klassiek: Riolering SD: SD: SD: SD:

Samenkracht en burgerparticipatie Inkomen en particpatie Jeugd Maatschappelijke ondersteuning

Eigen inkomsten: Eigen inkomsten:

Onroerendezaakbelasting Overige Eigen Middelen

OEM waarvan: OEM waarvan: OEM waarvan: OEM waarvan: OEM waarvan: OEM waarvan: OEM waarvan: OEM waarvan:

grondexploitatie economische ontwikkeling beleggingen gebouwen en gronden forenzenbelasting toeristenbelasting overige belasting algemene reserve -60

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

∆ Krimp

Leeswijzer: De figuur toont per onderdeel het verschil in het saldo van lasten en baten. Op uitgavenonderdelen (zoals ‘Wegen en Water’) is het saldo voor individuele gemeenten positief. Gemeenten hebben hier per saldo uitgaven. Het verschil met krimpgemeenten is hier echter negatief (balkje naar links). Krimpgemeenten geven hier minder uit dan de andere gemeenten. Op inkomstenonderdelen (zoals ‘Overige Eigen Middelen’) is het saldo negatief. Gemeenten hebben hier per saldo inkomsten. Het verschil met krimpgemeenten is hier echter positief (balkje naar rechts). Krimpgemeenten hebben hier minder inkomsten. verschillen in het klassieke domein Binnen het klassieke domein liggen de uitgaven vooral hoger bij ‘ruimtelijke ordening en wonen’, met circa 20 euro per inwoner, en bij het cluster ‘educatie’, met circa 10 euro per inwoner. Bij het cluster ‘ruimtelijke ordening en wonen’ liggen de uitgaven vooral hoger in de sfeer van gebiedsontwikkeling. Daarnaast zien we hogere uitgaven op onderdelen: vergunningverlening, toezicht en handhaving, wonen en planvorming. Bij het cluster ‘educatie’ kunnen eigen keuzes van gemeenten een aanzienlijke rol spelen in het waargenomen uitgavenniveau. Dit zijn vooral keuzes rond het afschrijven van investeringen. Op dit punt zien we zowel verhogende als verlagende keuzes bij de krimpgemeenten. Verder zijn sommige gemeenten bezig

Kijk voorbij de krimp

13

met het vormen van brede scholen. Vooral voor een aantal (krimp)gemeenten in Limburg ligt het uitgavenniveau hierdoor (tijdelijk) hoger. Daarnaast zien we bij overige educatie hogere lasten voor krimpgemeenten in de provincie Groningen (rond leerlingenvervoer en kinderopvang). verschillen in het sociaal domein Binnen het sociaal domein is sprake van aanzienlijke tegengestelde effecten. De uitgaven op de ‘zachtere’ taakvelden ‘samenkracht en burgerparticipatie’ liggen circa 45 euro per inwoner lager.16 De uitgaven op de ‘harde’ taakvelden ‘inkomen en participatie’ en ‘maatschappelijke ondersteuning’ liggen 25 tot 30 euro per inwoner hoger. De uitgaven op het taakveld ‘jeugd’ liggen iets lager. De lagere uitgaven op het ‘zachte’ taakveld ‘samenkracht en burgerparticipatie’ geven de indruk dat op dit onderdeel door krimpgemeenten op ‘samenkracht en burgerparticipatie’ wordt bezuinigd om de hoge uitgaven op de ‘hardere’ taakvelden te bekostigen. Dit vermoeden wordt bevestigd in de gesprekken met de krimpregio’s: “Nou dat is een groot probleem. Dat signaleren wij ook. Omdat er zo weinig geld is heb je heel weinig geld over voor het voorliggend veld. Zo noemen wij dat. Dat zijn de buurthuizen, de voorzieningen, de plekken waar we elkaar ontmoeten, waar ideeën ontstaan waar mensen gaan samenwerken. We hebben het geld gewoon niet meer straks om al de voorzieningen in stand te houden”.

afhankelijk van de algemene uitkering Gemeenten zijn voor het overgrote deel van hun uitgaven afhankelijk van de uitkering uit het gemeentefonds (circa 90%). Het overige deel van hun uitgaven financieren zij met eigen inkomsten. Dat betekent dat gemeenten die worden geconfronteerd met (exogene) verzwaringen van hun takenpakket, die niet worden gehonoreerd door het gemeentefonds, beperkte mogelijkheden hebben om extra uitgaven te doen. Bij een verzwaring van hun takenpakket met 10%, bijvoorbeeld, moeten zij hun eigen inkomsten al verdubbelen. De enige andere mogelijkheid is om te bezuinigen op andere uitgaven (tot beneden het niveau waar het gemeentefonds rekening mee houdt). De eigen inkomsten van gemeenten zijn gebundeld in twee clusters, namelijk ‘overige eigen middelen’ en de onroerendezaakbelasting. Voor de inkomsten op de ‘overige eigen middelen’ zijn gemeenten vooral afhankelijk van hun ligging. De belangrijkste bronnen zijn hier grondexploitatie en toerisme. Alleen de inkomsten uit onroerendezaakbelasting zijn voor (krimp)gemeenten goed beïnvloedbaar. minder inkomsten uit ‘overige eigen middelen’ Uit de vergelijking komt naar voren dat de inkomsten van krimpgemeenten op ‘overige eigen middelen’, ongeveer 30 euro per inwoner lager ligt. Dit komt vooral door lagere inkomsten uit de grondexploitatie, van circa 25 euro per inwoner.

Daarnaast hebben krimpgemeenten meer uitgaven aan economische ontwikkeling, gebouwen en gronden en zijn de inkomsten uit ‘overige belastingen’ (zoals hondenbelasting of precario) lager. De inkomsten uit toeristenbelasting en forensenbelasting liggen weliswaar op hetzelfde niveau als de overige gemeenten. Dit wordt echter veroorzaakt door de inkomsten van een enkele (toeristische) krimpgemeente binnen de steekproef. De inkomsten van de overige gemeenten zijn op dit punt nihil. Gemiddeld

16

‘Zacht’ noemen we samenkracht, burgerparticipatie en wijkteams versus de ‘hardere’ onderdelen maatwerkvoorzieningen en maatwerkdienstverlening voor 18-min en 18-plus.

Kijk voorbij de krimp

14

bedragen deze inkomsten van de overige gemeenten in Nederland circa 20 euro per inwoner. Dus in vergelijking met dit gemiddelde is het gebrek aan ‘overige eigen middelen’ voor de niet-toeristische krimpgemeenten nog circa 20 euro per inwoner hoger. Ten slotte leunen krimpgemeenten zwaarder op hun reserves. Het algemene beeld dat naar voren komt uit de financiële gegevens is, zoals eerder genoemd, dat gemeenten conservatief begroten. Bepaalde inkomsten worden lager begroot en bepaalde uitgaven hoger. Dit leidt in de begroting voor veel gemeenten per saldo tot een onttrekking van de algemene reserve. In de jaarrekening, daarentegen, leidt dit voor veel gemeenten per saldo tot een storting in de algemene reserve. Daardoor is in de jaarrekening overwegend het saldo op de algemene reserve positief. Dit positieve saldo is echter bij de krimpgemeenten circa 10 euro per inwoner lager dan bij de overige gemeenten. meer inkomsten uit onroerendezaakbelasting Om de extra uitgaven in het klassieke domein (circa 30 euro per inwoner) en het beperktere inkomen uit ‘overige eigen inkomsten’ (circa 30 euro per inwoner) te dekken, heffen de krimpgemeenten meer onroerendezaakbelasting. Krimpgemeenten innen bijna 60 euro per inwoner meer ozb dan de overige gemeenten.17 Het gemiddelde ozb-tarief in de krimpgemeenten ligt circa 37% hoger dan in de overige gemeenten.18

2.5

Verdieping financieel beeld krimpgemeenten met extra referentiegroepen Om te controleren of de gevonden verschillen in het uitgavenpatroon van krimpgemeenten niet onderdeel zijn van een breder fenomeen bij een bepaalde groep gemeenten waarvan krimpgemeenten onderdeel uitmaken, worden de uitgaven van krimpgemeenten ook gespiegeld aan de uitgaven van twee aanvullende referentiegroepen, namelijk plattelandsgemeenten en gemeenten met weinig jongeren. financieel beeld totaal domeinen Onderstaande figuur toont de verschillen van de krimpgemeenten en de referentiegroepen, ten opzichte van de overige Nederlandse gemeenten. Figuur 2.4

Verschil in uitgaven en inkomsten per domein van zowel krimpgemeenten als de referentiegroepen, ten opzichte van de overige Nederlandse gemeenten (exclusief centrumgemeenten en g4) – euro’s/inw

Klassiek

Sociaal domein

Inkomstenclusters -60

-50

-40

-30

∆ Krimp

17

18

-20

-10

∆ Platteland

0

10

20

30

∆ Weinig jongeren

In deze vergelijking zijn de inkomsten van de overige gemeenten gecorrigeerd voor de ijkpuntomvang en daarmee voor het verschil in WOZwaarde. Zie toelichting paragraaf 2.3 blz.8. bron: Coelo

Kijk voorbij de krimp

15

Figuur 2.4 laat zien dat het uitgavenniveau van de referentiegroepen binnen het klassieke domein hoger liggen. Het uitgavenniveau van de referentiegroepen ligt echter wel substantieel onder het niveau van de krimpgemeenten. Binnen het sociaal domein liggen de uitgaven van de referentiegroepen ónder het niveau van de overige Nederlandse gemeenten. Deze lagere uitgaven in het sociaal domein dekken deels de hogere uitgaven van de referentiegroepen in het klassieke domein. In tegenstelling tot de krimpgemeenten, waar de eigen inkomsten substantieel hoger liggen, liggen de eigen inkomsten van beide referentiegroepen (iets) lager dan het niveau van de overige Nederlandse gemeenten. financieel beeld klassieke domein Onderstaande figuur toont voor het klassieke domein de verschillen in de uitgaven van de krimpgemeenten en de referentiegroepen ten opzichte van de overige Nederlandse gemeenten. Dit wordt getoond voor de taakgebieden met een verschil van minimaal 5 euro per inwoner. Figuur 2.5

Verschil in uitgaven en inkomsten in het klassieke domein van zowel krimpgemeenten als de referentiegroepen, ten opzichte van overig Nederland, (exclusief centrumgemeenten en g4) – euro’s/inw

Klassiek:

Educatie

Klassiek:

Cultuur en ontspanning

Klassiek: Ruimtelijke Ordening en Wonen

Klassiek:

Riolering -60

-50

-40

-30

∆ Krimp

-20

-10

∆ Platteland

0

10

20

30

∆ Weinig jongeren

Figuur 2.5 laat zien dat uitgaven van de referentiegroepen nauwelijks verschillen ten opzichte van de overige gemeenten. Behalve bij riolering zijn de (per saldo) inkomsten van het platteland lager, net als bij de krimpgemeenten. De hogere uitgaven van de krimpgemeenten bij zowel educatie als bij ruimtelijke ordening zien we niet terug bij de referentiegroepen. financieel beeld sociaal domein Onderstaande figuur toont voor het sociaal domein de verschillen van de krimpgemeenten en de referentiegroepen ten opzichte van overig Nederland.

Kijk voorbij de krimp

16

Figuur 2.6

Verschil in uitgaven en inkomsten in het sociaal domein van zowel krimpgemeenten als de referentiegroepen, ten opzichte van overig Nederland, (exclusief centrumgemeenten en g4) – euro’s/inw

SD:

Samenkracht en burgerparticipatie

SD:

Inkomen en particpatie

SD:

Jeugd

SD:

Maatschappelijke ondersteuning -60

-50

-40

-30

∆ Krimp

-20

-10

∆ Platteland

0

10

20

30

∆ Weinig jongeren

Figuur 2.6 laat bij ‘samenkracht en burgerparticipatie’ zien dat de besparingen van de krimpgemeenten niet dezelfde omvang hebben als bij de plattelandsgemeenten. Als er bij de plattelandsgemeenten al sprake is van een dominant effect als gevolg van ‘nabuurschap’, dan is dit effect hooguit beperkt tot circa 10 euro per inwoner. Daarbij komt dat de bevolkingsdichtheid van krimpgemeenten nauwelijks afwijkt van die van de overige gemeenten in Nederland (exclusief centrumgemeenten). Daarentegen wijkt de bevolkingsdichtheid van de plattelandsgemeenten wel substantieel af van de overige gemeenten. Met andere woorden, de krimpgemeenten zijn niet zozeer plattelandsgemeenten. Indien er sprake is van een effect van nabuurschap, dan zou dit effect bij de krimpgemeenten even groot moeten zijn als bij de overige gemeenten. Verder laat figuur 2.6 bij inkomen en participatie zien dat de referentiegroepen juist minder uitgaven hebben dan overig Nederland. Bij jeugd zijn vooral de uitgaven van de gemeenten met weinig jongeren lager. Bij maatschappelijke ondersteuning zijn vooral de uitgaven van de gemeenten met weinig jongeren hoger 19, al zijn de hogere uitgaven voor deze groep minder groot dan voor de krimpgemeenten.

financieel beeld eigen inkomsten Onderstaande figuur toont de verschillen in de eigen inkomsten van de krimpgemeenten en de referentiegroepen ten opzichte van de overige Nederlandse gemeenten. Bij de onderdelen van ‘overige eigen middelen’ wordt dit alleen getoond voor onderdelen met een verschil van minimaal 5 euro per inwoner.

19

Mogelijk heeft de min (van gemeenten met weinig jongeren) bij jeugd een relatie met de plus bij mo. Dit kan het gevolg zijn van afbakeningsverschillen in de basisvoorzieningen (wijkteams) tussen jeugd en mo in de (oude) ijkpunten.

Kijk voorbij de krimp

17

Figuur 2.7

Verschil in uitgaven en inkomsten in de eigen inkomsten van zowel krimpgemeenten als de referentiegroepen, ten opzichte van overig Nederland, (exclusief centrumgemeenten en g4) – euro’s/inw

Eigen inkom.:

Onroerendezaakbelasting

Eigen inkom.:

Overige Eigen Middelen

OEM, waarvan:

grondexploitatie

OEM, waarvan:

algemene reserve -60

-50

-40

-30

∆ Krimp

-20

-10

∆ Platteland

0

10

20

30

∆ Weinig jongeren

Figuur 2.7 laat zien dat de inkomsten van de referentiegroepen uit onroerendezaakbelasting op vrijwel hetzelfde niveau liggen als die van de overige Nederlandse gemeenten. Ditzelfde geldt voor de overige eigen middelen (oem). De geringere mogelijkheden om eigen inkomsten te genereren en (mede daardoor) substantieel hogere ozbheffing van krimpgemeenten, zien we dus bij de referentiegroepen niet terug. Bij de onderdelen van de overige eigen middelen (oem) zien we bij plattelandsgemeenten juist hogere inkomsten uit grondexploitaties dan bij de overige Nederlandse gemeenten. Bij de algemene reserve zien we alleen bij de gemeenten met weinig jongeren een groter beroep op de reserves. De plattelandsgemeenten doen een kleiner beroep op de algemene reserve dan de overige gemeenten.

2.6

Structuurverschillen tussen krimpgemeenten en de referentiegroepen In de vergelijking van de uitgaven tussen krimpgemeenten en overige referentiegroepen is een correctie voor taakzwaarte toegepast zodat groepen vergelijkbaar zijn. Dit laat onverlet dat krimpgemeenten onderling en in vergelijking met andere gemeenten verschillen ten aanzien van exogene structuurkenmerken. Deze exogene structuurkenmerken (kostendrijvers) zijn relevant voor de middelen die krimpgemeenten momenteel ontvangen uit het gemeentefonds. Onderstaande figuur toont het procentuele verschil voor een selectie van deze structuurkenmerken van de krimpgemeenten en de referentiegroepen ten opzichte van de overige gemeenten in Nederland.

Kijk voorbij de krimp

18

Figuur 2.8

Procentuele verschil in exogene (sociale) structuurkenmerken tussen krimpgemeenten en de referentiegroepen, ten opzichte van overig Nederland, (exclusief centrumgemeenten en g4) – euro’s/inw bijstandsgerechtigden

uitkeringsgerechtigden lage inkomenshuishouden achterstandsleerlingen eenpersoonshuishoudens eenpersoonshuishoudens 65-74 eenpersoonshuishoudens 75-84 eenpersoonshuishoudens 85+ medicijngebruik bedrijfsvestigingen -60%

-40%

Krimp

-20%

Platteland

0%

20%

40%

60%

80%

Weinig jongeren

Figuur 2.8 laat zien dat de krimpgemeenten substantieel slechter scoren op sociale en demografische kenmerken dan de overige Nederlandse gemeenten (en de referentiegroepen). In krimpgemeenten wonen relatief meer uitkeringsgerechtigden, achterstandsleerlingen en ouderen. Dit zijn voor krimpgemeenten belangrijke maatstaven in huidige algemene uitkering. Onderstaande figuur toont het procentuele verschil in het ozb-tarief van de krimpgemeenten en de referentiegroepen ten opzicht van de overige gemeenten in Nederland. Figuur 2.9

Procentuele verschil in ozb-tarief tussen krimpgemeenten en de referentiegroepen, ten opzichte van overig Nederland, (exclusief centrumgemeenten en g4) – euro’s/inw

ozb tarief -20%

-10% Krimp

Kijk voorbij de krimp

0%

Platteland

10%

20%

30%

40%

Weinig jongeren

19

Figuur 2.9 laat zien dat het ozb-tarief van de krimpgemeenten substantieel hoger ligt dan dat van de overige gemeenten in Nederland. Het ozb-tarief van de referentiegroepen ligt daarentegen lager dan dat van de overige gemeenten.

2.7

Samenvattend: het financiële beeld van krimpgemeenten Het getoonde financiële beeld van de krimpgemeenten is de afgelopen jaren tamelijk robuust. De omvang van de afwijking komt in de drie onderzochte jaren op alle onderdelen in ongeveer dezelfde omvang naar voren. Wel zijn er bínnen de steekproef van krimpgemeenten substantiële verschillen tussen de gemeenten. Zo wijkt bijvoorbeeld één gemeente af in de eigen inkomsten als gevolg van substantiële inkomsten uit toerisme. Ook zijn er substantiële verschillen in het inkomen van gemeenten uit de grondexploitatie. Daarnaast zijn er binnen taakgebieden afwijkingen tussen krimpgemeenten in het uitgavenniveau, hetgeen nogmaals bevestigt dat de ene krimpregio de andere niet is. Uit het financiële beeld van krimpgemeenten blijkt dat zij circa 30 euro per inwoner meer uitgeven. Daarnaast hebben zij voor het cluster ‘overige eigen middelen’ circa 30 euro minder inkomsten per inwoner, vooral in samenhang met opbrengsten uit grondexploitaties. Deze verschillen worden gedekt met hogere ozb-inkomsten van circa 60 euro per inwoner. Verder voegen krimpgemeenten in vergelijking met andere gemeenten circa 10 euro per inwoner minder toe aan reserves. Binnen het sociaal domein is sprake van substantiële dynamiek.

Op de ‘harde’ onderdelen liggen de uitgaven circa 45 euro per inwoner hoger.20 Op de ‘zachte’ onderdelen liggen de uitgaven circa 45 euro per inwoner lager.21 De veronderstelling dat dit laatste samenhangt met nabuurschap wordt niet ondersteund. Opgemerkt wordt dat de ruimte die gemeenten hebben om extra uitgaven te doen (boven het niveau waar het gemeentefonds rekening mee houdt) beperkt is. Circa 10% van de gemeentelijke uitgaven wordt gedekt met eigen inkomsten. Deze eigen inkomsten zijn daarbij gedeeltelijk niet te beïnvloeden voor gemeenten. Naast het verhogen van de onroerendezaakbelasting kunnen gemeenten daardoor vrijwel alleen extra uitgaven doen door op andere taakgebieden de uitgaven te verlagen (tot beneden het niveau waar het gemeentefonds rekening mee houdt). Krimpgemeenten financieren het financiële nadeel van circa 60 euro per inwoner in het klassieke domein zelf, door middel van hogere ozb-heffing. Binnen het sociaal domein lijken gemeenten een nadeel van circa 45 euro per inwoner te financieren door besparingen op ‘zachte uitgaven’.

20 21

De clusters ‘werk en inkomen’, ‘maatschappelijke ondersteuning’ en ‘jeugd’ samen. Het cluster ‘samenkracht en burgerparticipatie’.

Kijk voorbij de krimp

20

3

DU-inzet en opbrengsten

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk gaan we dieper in op de terreinen waarop de regio’s krimpopgaven hebben geformuleerd en waarvoor ze de DU hebben gebruikt. Allereerst is nagegaan voor welke specifieke opgaven de krimpregio’s de afgelopen 5 jaar hebben gestaan. Vervolgens is bekeken bij welke krimpspecifieke opgaven de DU Bevolkingsdaling is ingezet. In hoeverre zijn ze regionaal en integraal ingezet? Zijn ze herkenbaar ten behoeve van bepaalde projecten of taken ingezet, of vormen ze onderdeel van middeleninzet die ook vanuit andere bronnen afkomstig is? In het kader van dit onderzoek gaat het niet om verantwoording van middeleninzet, maar om het creëren van inzicht in het gevoerde beleid. deskresearch Hiertoe is gebruik gemaakt van de voortgangsrapportages Actieplan Bevolkingsdaling, van door het ministerie bij krimpregio’s verzamelde informatie en van specifiek voor dit onderzoek bij krimpregio’s opgevraagde informatie te weten: 1) een overzicht van de inzet van de DU, waarin bedragen en bestedingsdoelen/projecten zijn opgenomen; 2) het plan (beleidsnotitie) voor de ‘krimpaanpak’ waarbij de DU een rol speelt; 3) resultaatmeting van de DU-inzet. In bijlage B is een overzicht opgenomen van de bestudeerde documenten. De gevraagde informatie bleek in wisselende mate aanwezig. Alle regio’s op één na hebben een plan (of ‘agenda’) voor de krimpaanpak waarbij de DU wordt ingezet.

Een concreet overzicht met ingezette bedragen respectievelijk een vorm van resultaatmeting kon door vier regio’s worden geleverd. De beperktere beschikbaarheid van dit soort gegevens heeft voor een belangrijk deel te maken met de wijze waarop middelen worden ingezet: van een project tot en met deelname aan een fonds (zie paragraaf 3.3). In dit hoofdstuk wordt inzicht gegeven in de beleidsterreinen waarop een relatie met de DU door de regio’s is gelegd (paragraaf 3.2), de wijzen waarop de DU is ingezet (paragraaf 3.3), de concrete besteding van de DU-gelden (paragraaf 3.4) en de effecten die de DU heeft gegenereerd (paragraaf 3.5).

3.2

Terreinen van krimpopgave Doelen en krimpopgaven worden door de krimpregio’s op verschillende beleidsterreinen in de stukken benoemd. Het betreft onder andere (zie ook Actieplan Bevolkingsdaling): • Ruimte en wonen: wonen, ruimte en mobiliteit; • Voorzieningen: onderwijs en sociaal domein/zorg; • Economische vitaliteit en arbeidsmarkt. ad a) ruimte en wonen In de krimpregio’s is veelal sprake van een overaanbod van woningen. Bovendien is er een kwalitatieve mismatch tussen het woningaanbod en de vraag van de bevolking. Dit is gerelateerd aan van demografische ontwikkelingen: vergrijzing, ontgroening, huishoudensverdunning. Met name de particuliere woningvoorraad laat problemen zien doordat vooral daar leegstand en verloedering aan de orde zijn. Kijk voorbij de krimp

21

Binnen dit beleidsterrein gaat het om het bredere regionaal ruimtelijk beleid, herbestemming van grond en transformatie van vastgoed. Voorts gaat het om het verbeteren van de regionale bereikbaarheid van de regio’s, bijvoorbeeld een grensoverschrijdende verbinding. Krimpregio’s worden gekenmerkt door een perifere ligging in Nederland. ad b) voorzieningen: onderwijs en sociaal domein/zorg Bevolkingsdaling uit zich direct in een relatief sterke afname van het aantal schoolgaande leerlingen. In combinatie met ‘ontgroening’ (wegtrekken jongvolwassenen) wordt dit effect versterkt. Zorgen voor voldoende onderwijs dat kwalitatief goed is en voldoende gevarieerd, is daarmee een belangrijk thema in de krimpaanpak. Bevolkingsdaling gaat gepaard met vergrijzing en ontgroening, hetgeen leidt tot verandering van de zorgvraag. Voldoende en vooral passend aanbod en de bereikbaarheid van zorg- en ondersteuningsvoorzieningen vormen daarom ook één van de thema’s van een regionale krimpaanpak. ad c) economische vitaliteit en arbeidsmarkt Economische vitaliteit wordt gezien als een belangrijke pijler voor de leefbaarheid van een regio. Dit thema heeft bij uitstek niet alleen betrekking op het keren van negatieve effecten van krimp (voorkomen werkloosheid), maar ook op het ontwikkelen van nieuwe mogelijkheden, het benutten en creëren van kansen en het versterken van ondernemingsklimaat.

Dit betekent niet alleen aansluiten bij nieuwe ontwikkelingen maar soms ook een voortrekkersrol oppakken, bijvoorbeeld op het gebied van energietransitie, duurzaamheid en digitale economie. Naast deze algemene thema’s, die in alle krimpregio’s spelen, zijn er ook regio-specifieke thema’s. Hierop komen we nog terug bij de verdieping in hoofdstuk 4.

3.3

Wijze van inzet DU Voor de negen krimpregio’s is nagegaan voor welke terreinen de DU Bevolkingsdaling is gebruikt. De mate waarin dat te achterhalen is, is vooral afhankelijk van de manier waarop de DU Bevolkingsdaling wordt ‘uitgegeven’. In deze paragraaf schetsen we daarom eerst de verschillende wijzen van inzet van de DU. omvang DU per regio De omvang van het bedrag is bepaald op basis van kenmerken (maatstaven) van de regio. De omvang verschilt derhalve per regio, zowel in miljoenen euro’s als in relatie tot het aantal inwoners. Tabel 3.1 geeft een overzicht.

Kijk voorbij de krimp

22

Tabel 3.1: Omvang DU per regio (euro)

Eemsdelta

46.396

DU 5 jaar, totaal 7.549.120

Oost-Groningen

134.770

11.214.025

Krimpregio

Inwoners (2018)

DU per jaar, totaal 1.509.824

DU per jaar, per inwoner 33

2.242.805

17

Hoogeland

25.611

1.183.195

236.639

9

Parkstad Limburg

244.447

19.553.935

3.910.787

16

Maastricht-Mergelland

207.829

4.223.810

844.762

4

Westelijke Mijnstreek

146.749

3.826.150

765.230

5

Zeeuws-Vlaanderen

105.438

1.978.335

395.667

4

Achterhoek

298.534

5.061.200

1.012.240

3

Noordoost Fryslân

123.996

1.632.855

326.571

3

Totaal

1.357.805

56.222.625

11.244.525

8

Het jaarlijks te besteden DU-bedrag varieert van circa 240.000 euro tot circa 3,9 miljoen euro, en van 3 euro per inwoner tot circa 33 euro per inwoner. regionaal te besteden versus lokaal te besteden Sommige regio’s zetten de gehele DU in regionaal verband in, dat wil zeggen dat er regionale plannen of regionale afwegingen worden gemaakt voor de besteding van de DU-middelen. Er zijn ook drie regio’s die kiezen voor een verdeling: een deel wordt regionaal ingezet en een deel wordt toegekend aan gemeenten, die er eigen projecten mee kunnen financieren binnen een aangegeven beleidsterrein (bijvoorbeeld wonen of herstructurering). In de Limburgse regio’s Parkstad en Westelijke mijnstreek wordt 75% van de DU regionaal besteed en wordt 25% ter beschikking gesteld aan individuele gemeenten. In Oost-Groningen is de verhouding 50%-50%. 50% van de DU wordt naar rato van inwonertal verdeeld over gemeenten. Gemeenten kunnen dan kiezen tussen het geheel zelf uitvoeren van lokale projecten (de gemeentelijke 50%) dan wel participeren in project in regionaal kader (met bijbehorende criteria) waarmee ook een beroep op de regionale middelen kan worden gedaan (gebruik van de regionale 50%).

“Gemeenten houden volgens deze verdeelsleutel beleidsvrijheid om eigen, lokale afwegingen te maken, maar worden beloond als zij hun middelen in de vorm van cofinanciering inbrengen in projecten die voortkomen uit de Menukaart (multipliereffect).” Voorts is er een regio waar de middelen worden verdeeld over de inliggende gemeenten naar rato van het inwonertal. In de regio Maastricht-Mergelland zijn regionaal doel (transformatie maatschappelijk vastgoed) en toetsingscriteria voor te honoreren projecten vastgesteld. De DU-middelen zijn verdeeld over de gemeenten naar rato van inwonertal. Binnen deze budgetten doen gemeenten aanvragen die aan de regionaal vastgestelde criteria worden getoetst.

grotendeels herleidbare inzet Een viertal regio’s heeft inzicht gegeven in de inzet van de DU, door middel van (interne) overzichten, in sommige gevallen specifiek voor het onderzoek gereed gemaakt en alleen ten behoeve van algemene rapportage in het onderzoek. Deze overzichten zijn geanalyseerd op doel (thema) en wijze van DU-inzet. Aan de hand daarvan blijkt dat – in deze regio’s – de inzet van de middelen plaatsvindt op de volgende manieren: • op projecten: als volledige financiering van een project of als ‘aanjaagfinanciering’ waar andere financiering aan moet worden toegevoegd (cofinanciering door gemeenten of derden). Aangezien de investeringsbereidheid van derden in krimpgebieden meestal laag is, wordt DU-geld – in combinatie Kijk voorbij de krimp