Bijlage 5 Cebon Rapport 'Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
Tekst van het document
achtergronden van verschillen tussen gemeenten De verschillen in netto lasten tussen gemeenten hangen samen met allerlei omstandigheden en gemeentelijke keuzes. Voor een kostengeoriënteerde verdeling dienen hieruit de kostendrijvers die voortkomen uit structuurkenmerken van gemeenten, te worden gefilterd. Allerlei andere factoren blijven voor de verdeling immers buiten beschouwing, met name omdat zij behoren tot de beleidsvrijheid van gemeenten. Hierbij kan worden gedacht aan: • incidentele effecten: met name door de investeringsgerelateerde uitgaven in dit cluster is er bij diverse gemeenten sprake van substantiële schommelingen in het netto-lastenniveau in de tijd. Deze schommelingen hangen onder andere samen met grote infrastructurele of andere ruimtelijke projecten. Sommige gemeenten verantwoorden in 2017 substantiële baten uit bouwleges, waardoor er in het onderzoeksjaar sprake is van incidenteel lagere netto lasten (terwijl hiertegenover soms fors hogere lasten staan in andere jaren); • activering van investeringen: in 2017 worden investeringen met maatschappelijk nut bij 60% van de steekproefgemeenten niet (volledig) geactiveerd. Voor de verdeling van middelen dient hiermee rekening te worden gehouden.
Dit doen we met een aparte factor (het opnemen van een dummy wel of niet activeren) (zie paragraaf 3.6.4); • kapitaallasten: gemeentelijke keuzes over afschrijvingstermijnen (uiteenlopend van circa 20 tot 50 jaar) en omslagrente (uiteenlopend van circa 0,5% tot 5,0%) hebben een belangrijk effect op het nettolastenniveau in dit cluster. Bij een korte afschrijvingstermijn en een hoge rente zijn de lasten hoog. Als de gehanteerde afschrijvingstermijn lang is en het rentepercentage laag, dan heeft dit een drukkend effect op de lasten. Daarnaast maken gemeenten uiteenlopende keuzes over onderhouds- en schoonniveaus (zie CROW-normen) die van invloed kunnen zijn op hun kostenniveau; • heffingen: beleidskeuzes zijn vaak gerelateerd aan verschillen in beschikbare algemene eigen middelen van gemeenten. In dit cluster spelen die middelen een belangrijke rol, naast de algemene eigen middelen gaat het om heffingen. Hierop gaan we dieper in bij riolering en reiniging. meerjarig beeld ontwikkeling netto lasten Op basis van een globale vergelijking van de netto lastenpatronen in 2017 met de voorgaande 5 jaren is te zien dat de netto lastenpatronen in 2017 op het clusteronderdeel RME op hoofdlijnen niet afwijken. Voor Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
83
individuele gemeenten kan er sprake zijn van verschillen, die ook kunnen samenhangen met de codering die heeft plaatsgevonden voor de steekproefgemeenten. Deze codering was gericht op het beter vergelijkbaar maken van de gegevens van gemeenten. Deze verbeterslag heeft niet plaatsgevonden bij de Iv3-gegevens voor eerdere jaren. Tegen deze achtergrond is besloten om de verdeling voor het clusteronderdeel RME af te stemmen op de gecodeerde netto lasten van de steekproefgemeenten (zie nogmaals tabel 3.4).
8.4
Verklaringsmodel afgestemd op spreiding netto lasten standaard werkwijze Om tot een goede verdeling te komen, hebben we een verklaringsmodel ontwikkeld conform de standaard werkwijze zoals toegelicht in hoofdstuk 3. Daarbij nemen we de huidige maatstaven voor dit cluster als vertrekpunt en passen we regressietechniek toe om met deze set een optimale aansluiting te krijgen bij de spreiding in de netto lasten van gemeenten. Waar de kostendrijvers van taken duidelijk verschillen, doen we dit per clusteronderdeel. In de regressies corrigeren we steeds voor de invloed van verschillen in beschikbare algemene eigen middelen (en specifieke vaste bedragen) van gemeenten en in de mate van activering in investeringen. Aanvullend blijken soms (in afstemming met de begeleidende gremia) gerichte aanpassingen nodig om een betere aansluiting te verkrijgen. Zo resulteert voor dit cluster het verklaringsmodel dat we hieronder toelichten.
8.4.1
IRM exclusief riolering en reiniging (INFRA en RME) huidige maatstaven De huidige maatstaven voor het clusteronderdeel INFRA hebben een duidelijke relatie met de lasten en baten van infrastructuur. Het gaat vooral om kenmerken van de fysieke ruimte: aanwezige bebouwing, bebouwingsdichtheid, omvang gemeentelijk areaal en meerkernigheid. Daarnaast zijn bodemgesteldheid, historiciteit en de aanwezigheid van bedrijven en water relevant voor de kosten in dit onderdeel. Verder zijn in de huidige verdeling demografische kenmerken opgenomen, zoals het aantal inwoners en lokale klanten (potentiële bezoekers van een gemeente). Ook voor RME is er een duidelijke relatie tussen de huidige maatstaven en de lasten en baten van dit clusteronderdeel. Het gaat vooral om kenmerken van de fysieke ruimte: het aantal woonruimten, bedrijfsvestigingen en oppervlakte bebouwing (samen circa driekwart van de verdeling). Daarnaast zijn in de huidige verdeling demografische kenmerken opgenomen, zoals aantal inwoners en lokaal klantenpotentieel (met een klein negatief gewicht). Voor het onderdeel Economie (binnen RME) is geen afzonderlijke verdeling beschikbaar. Voor het verklaringsmodel is daarom gebruik gemaakt van de huidige maatstaven voor Ruimtelijke ordening en Milieu.
van nulvariant naar voorkeursvariant Onderstaande tabel laat zien hoe we van de huidige verdeling zijn gekomen tot het verklaringsmodel voor deze clusteronderdelen (voorkeursvariant). Daarbij zetten we het resulterende verklaringsmodel af tegen de samenstelling van de huidige verdeling. De tabel laat achtereenvolgens zien: • de samenstelling van de huidige verdeling, zoals hierboven toegelicht (1 e kolom); • de nulvariant van het verklaringsmodel per clusteronderdeel (2e en 3e kolom); Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
84
•
het verklaringsmodel in de voorkeursvariant per clusteronderdeel en het totaal (laatste 3 kolommen).
Tabel 8.4:
Samenstelling verklaringsmodellen per cluster Infrastructuur, ruimte en milieu (IRM, excl. riolering en reiniging): aandelen structuurkenmerken, algemene eigen middelen en specifieke vaste bedragen in totaal.
maatstaf inwoners
huidige verdeling TOTAAL IRM* 9,9%
nulvariant INFRA
nulvariant RME
voorkeur variant INFRA
voorkeur varianten TOTAAL IRM*
lokaal klantenpotentieel
1,2%
regionaal klantenpotentieel
-0,4%
laag inkomen
1,6%
minderheden
1,1%
woonruimten
13,8%
0,7%
woonruimten * bodem kom
9,9%
13,7%
omgevingsadressendichtheid
22,4%
20,8%
omg.adr.dichtheid >drempel
1,2%
oppervlakte land
3,3%
land * bodem
3,2%
3,1%
3,1%
1,9%
binnenwater
0,2%
0,9%
0,9%
0,5%
buitenwater <drempel
0,2%
0,5%
0,5%
0,3%
bebouwing totaal
1,8%
bebouwing kom
6,6%
66,1%
20,1%
7,7%
bebouwing buiten kom
1,8%
4,6%
7,8%
3,0%
bebouwing * bodem kom
9,8%
34,8%
34,8%
21,6%
bebouwing * bodem buiten kom
1,6%
3,1%
3,1%
1,9%
oeverlengte * bodem
0,3%
1,3%
1,3%
0,8%
oeverlengte * dichtheid * bodem
1,8%
7,0%
7,0%
4,3%
23,5% -81,5% 19,4%
0,7%
0,4%
13,7%
8,5%
20,8%
15,9%
kernen kernen * bodem buiten kom
1,9%
ISV stadsvernieuwing
0,2%
ISV herstructurering
0,1%
historische kern
1,0%
bewoonde oorden 1930
0,6%
bedrijfsvestigingen
4,0%
WOZ niet-woningen
0,4%
schaalbedrag
0,4%
AEM+SVB+activering *
voorkeur variant RME
Totaal excl. riolering en reiniging
100,0%
0,8%
4,1%
0,8%
17,9% 3,2%
20,5%
20,7%
1,7%
0,6%
10,2%
3,9%
1,1%
0,9%
2,0%
0,7%
3,2%
2,0% 5,6%
2,1%
10,2%
29,9%
10,2%
31,0%
18,1%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Bij de ontwikkeling van het verklaringsmodel voor het clusteronderdeel RME is in de nulvariant met name het negatieve gewicht voor de maatstaf woonruimten problematisch.82 Aangezien het model voor dit cluster geschaald is naar woonruimten is het niet zonder meer mogelijk deze maatstaf te verwijderen of te vervangen. Om die reden is ervoor gekozen om de negatieve schaalfactor op nul te zetten.83 Voordat deze gerichte aanpassing is doorgevoerd, zijn diverse varianten verkend. Zo is gekeken naar het opnemen en anders 82
83
Hierbij laten we riolering en reiniging buiten beschouwing. Daar is in het clusteronderdeel riolering de negatieve maatstaf woonruimten gebruikt om gemeenten met een sterke bodem een bijdrage te laten leveren aan gemeenten met een slechte bodem. In technische termen betekent dit het trekken van de regressielijn door de oorsprong.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
85
vormgeven van de maatstaf kernen en het anders vormgeven van de maatstaf oppervlakte bebouwing (zonder onderscheid binnen of buiten de kom). Ook is gekeken naar het toevoegen of weglaten van maatstaven die hoog correleren met de maatstaf woonruimten. Dit leidde er echter niet toe dat de maatstaf woonruimten een positief gewicht kreeg. Daarom is uiteindelijk besloten de schaalfactor op nul te zetten. Deze handmatige aanpassing heeft effect op de gewichten van andere maatstaven, de aansluitverschillen en de verklaarde variantie. Die effecten zijn evenwel minimaal. Wel waren de begeleidingscommissie en de stuurgroep van oordeel dat de maatstaf bewoonde oorden 1930 en historische kernen na deze aanpassing een te zwaar gewicht kregen. De maatstaf bewoonde oorden verwijst naar het historisch aantal woningen zoals vastgesteld op 31-12-1930.84 Deze maatstaf heeft betekenis voor gemeenten met een historisch bepaalde ruimtelijke ordening en daaraan gerelateerde hogere kosten. Relatief jonge gemeenten scoren niet op deze maatstaf. Op verzoek van de begeleidingscommissie en de bestuurlijke kopgroep is het gewicht van de historische maatstaven in dit clusteronderdeel gemaximeerd tot het huidige aandeel in de verdeling (circa 2%).
Dit clusteronderdeel bevat hiermee zowel dynamische elementen (die aansluiten bij de nieuwe ontwikkelingen) en meer statische elementen (relevant voor bestaande oudere wijken). Daarnaast is ervoor gekozen een schaalbedrag te introduceren voor de kleinere gemeenten. Deze groep gemeenten liet een negatief aansluitverschil zien. Het effect van het introduceren van een schaalbedrag voor deze gemeenten is kleiner dan verwacht, omdat de maatstaf oppervlakte land in de regressieanalyse een kleiner gewicht krijgt. Het uiteindelijke effect van de uitgevoerde aanpassingen op de verklaarde variantie is minimaal. Voor de begeleidingscommissie en kopgroep gaf dit de doorslag om deze variant als voorkeursvariant te adviseren (zie bijlage E voor een nadere technische toelichting op de modelschattingen). Voor het clusteronderdeel INFRA is met name gekeken naar gemeenten met een slechte bodemgesteldheid. Dit gaf geen aanleiding tot aanpassing van de nulvariant, die daarom is overgenomen als voorkeursvariant.
Als de voorkeursvariant wordt vergeleken met de maatstaven in de huidige verdeling (kolom 1 en 6) valt op te merken dat: • in de voorkeursvariant minder maatstaven worden gebruikt dan in het huidige ijkpunt (effect van de methode, zie hoofdstuk 3); • de maatstaven inwoners, lokale en regionale klanten, oppervlakte bebouwing (totaal), en kernen met een bodemfactor afvallen (door negatieve gewichten of multicollineariteit); • de maatstaf oppervlakte land (relevant voor kleinere plattelandsgemeenten) een kleiner gewicht krijgt door het opnemen van een vast bedrag (schaalbedrag) voor alle gemeenten en de maatstaf kernen ; • circa 18,1% van de verschillen in netto lasten samenhangt met algemene eigen middelen of specifieke vaste bedragen. Voor het clusteronderdeel RME geldt dit in een sterke mate (31%). De uitgaven in dit (dynamische) investeringsgerelateerde clusteronderdeel worden voor een groot deel verklaard door de beschikbaarheid van (extra) eigen middelen (en deels door het wel of niet activeren van investeringen met maatschappelijk nut conform BBV).
aansluitverschillen tussen verklaringsmodel en feitelijke netto lasten Onderstaande tabel geeft inzicht in de mate waarin het verklaringsmodel voor deze clusteronderdelen aansluit op de feitelijke netto lasten van gemeenten, gegroepeerd naar aantal inwoners.
84
Zie definitie maatstaven gemeentefonds voor de exacte omschrijving.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
86
Tabel 8.5:
Cluster Infrastructuur, ruimte en milieu (IRM, excl. riolering en reiniging): feitelijke netto lasten, uitkomst verklaringsmodel en aansluitverschillen. Steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal. Stand rekening 2017. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2) R2 85% uitkomst verklaringsmodel 248
(3)=(2-1)
0-20.000 inwoners
feitelijke netto lasten 257
20-50.000 inwoners
207
211
4
50-100.000 inwoners
211
201
-10
100-250.0000 inwoners
197
204
7
>250.000 inwoners
436
431
-5
278
0
TOTAAL 278 Als gevolg van afrondingen kunnen totalen afwijken van de som der delen
aansluit verschil -9
De tabel laat zien dat het verklaringsmodel voor dit cluster over het geheel goed aansluit op de feitelijke netto lasten van gemeenten. Bij de kleinste en de middelgrote gemeenten zijn er iets grotere aansluitverschillen. De verklaarde variantie is 85%. verborgen kapitaallasten in 2017 Met betrekking tot het clusteronderdeel infrastructuur wordt opgemerkt dat er sprake is van verborgen kapitaallasten als gevolg van het gegeven dat in 2017 een groot deel van de gemeenten hun investeringen in voorgaande jaren niet (volledig) had geactiveerd. Met ingang van 2017 is dit voorgeschreven in het BBV, wat de komende jaren zal leiden tot een toename van kapitaallasten. Daarom adviseren wij de ontwikkeling van dit cluster de komende jaren goed te monitoren in het periodiek onderhoud van het gemeentefonds.
8.4.2
Riolering omvang en samenstelling clusteronderdeel In de rekening 2017 verantwoorden85 alle gemeenten tezamen 1,4 miljard euro aan lasten op het clusteronderdeel riolering. Daar staan 1,7 miljard euro aan baten tegenover, zodat gemeenten per saldo circa 300 miljoen euro aan netto baten verantwoorden op dit clusteronderdeel (circa 17 euro per inwoner). Alhoewel rioolheffing in principe niet meer dan volledig kostendekkend mogen zijn, is er op dit taakonderdeel dus sprake van per saldo baten. Dit hangt deels86 samen met btw die destijds is uitgenomen uit het gemeentefonds in verband met de introductie van het BTW-compensatiefonds (BCF). Gemeenten kunnen de btw op rioleringen declareren bij het BCF, terwijl ze deze ook in de rioolheffing mogen opnemen. Het overige deel betreft extracomptabel doorbelaste kosten (watertaken, overhead) en incidentele onttrekkingen aan voorzieningen voor andere taakvelden/clusters die in de rioolheffingen zijn opgenomen. 87 In deze gevallen worden de inkomsten uit rioolheffingen dus deels ingezet als algemeen dekkingsmiddel. achtergronden van verschillen tussen gemeenten De bruto lasten bestaan vooral uit investeringen in onderhoud/vervanging van riolen en eigen apparaatslasten van gemeenten. Verschillen in bruto lastenniveaus tussen gemeenten hangen onder andere samen met 85 86 87
Bron: CBS, Iv3-gegevens taakveld 7.2. Naar schatting gaat het gemiddeld om circa 40% van de netto baten. Bij het coderen van de steekproefgemeenten zijn lasten op het taakveld riolering gecorrigeerd voor zover deze herkenbaar betrekking hebben op andere taakvelden, zodat gecodeerde lasten zoveel mogelijk worden verantwoord op het taakonderdeel waar ze inhoudelijk thuis horen.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
87
type (gemengd of gescheiden, vrijverval- of drukriolering) en ouderdom van het rioolstelsel. De gemeentelijke apparaatslasten vormen een (beperkt) deel van de uitgaven; (groot) onderhoud aan riolen wordt veelal uitbesteed. Daarnaast wordt het kostenniveau van gemeenten beïnvloed door externe factoren als bodemgesteldheid en bebouwingsdichtheid c.q. uitgestrektheid (aansluiting buitengebieden). huidige ijkpunt voor riolering In de huidige verdeling vindt bij riolering een herverdeling plaats tussen typen gemeenten: de meerkosten van gemeenten met een slechte bodemgesteldheid worden gecompenseerd ten koste van gemeenten met een relatief goede bodemgesteldheid. Hierdoor worden per saldo geen middelen via het gemeentefonds verdeeld. Het uitgangspunt is dat (macro) de kosten volledig met heffingen kunnen worden gedekt. feitelijke lasten en baten riolering in relatie tot vergoeding gemeentefonds In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van lasten en baten met betrekking tot riolering voor de steekproefgemeenten in 2017. Daarbij zijn de steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal en de (kostendrijver) bodemgesteldheid. Tevens is per gemeentegroep weergegeven hoeveel voor dit taakonderdeel wordt verdeeld in het huidige gemeentefonds. Tabel 8.6:
Samenstelling Riolering voor steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal en bodemgesteldheid. Stand rekening 2017. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2)
(3=1-2)
bruto lasten 99
baten 116
netto baten -17
20-50.000
95
115
-21
-13
50-100.000
90
112
-22
-6
100-250.000
79
91
-12
-9
>250.0000
83
95
-12
0
Totaal
85
100
-15
-6
goede bodem
83
99
-17
-13
(matig) slechte bodem
82
97
-15
-8
zeer slechte bodem
107
121
-14
2
inwonergrootte 0-20.000
(4) huidig gemeentefonds -11
bodemgesteldheid (excl. G4)
Gemeenten met een (zeer) slechte bodemgesteldheid hebben hogere bruto lasten dan gemeenten met een goede bodemgesteldheid. In de tabel is te zien dat de meeste gemeentegroepen in 2017 gemiddeld meer netto baten realiseren (kolom 3) dan waarmee rekening wordt gehouden in het gemeentefonds (kolom 4). Gemiddeld gaat het om circa 9 euro per inwoner hogere netto baten (totaal kolom 3 minus kolom 4). Onder in kolom 4 is het effect van de intergemeentelijke solidariteit in de huidige verdeling van het gemeentefonds te zien: gemeenten met een zeer slechte bodemgesteldheid ontvangen middelen ten koste van gemeenten met een minder slechte of goede bodemgesteldheid. model geschat op bruto lasten De netto lasten van gemeenten worden voornamelijk bepaald door de mate van kostendekkendheid van de rioolheffing. Gemeenten hebben veel vrijheid bij het bepalen van de hoogte van de rioolheffing en de afwegingen hierover lopen tussen gemeenten uiteen. Hierdoor is het niet zinvol een verklaringsmodel te schatten op de netto lasten. De invloed van kostenbepalende structuurkenmerken zal vooral tot uiting komen in de bruto lasten van gemeenten. Daarom is het verklaringsmodel voor riolering geschat op de bruto Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
88
lasten van de steekproefgemeenten. Hierbij zijn, evenals bij andere clusteronderdelen, de maatstaven uit het huidige ijkpunt gebruikt (zie tabel 8.4 kolom 2 nulvariant). gemeentefonds vergoedt netto lasten Het deel van de bruto lasten dat gemeenten geacht worden te dekken uit de rioolheffing wordt niet vergoed in het gemeentefonds. Daarom moet het verklaringsmodel voor riolering, net als alle andere verklaringsmodellen, uiteindelijk worden afgestemd op de netto lasten. Dit gebeurt door in het verklaringsmodel het gewicht van de maatstaf woonruimten zodanig te verlagen dat de uitkomst van het model macro aansluit op de feitelijke netto lasten. Hiermee wordt het bruto verklaringsmodel genetteerd. Het gevolg van deze nettering is dat de ‘ingehouden’ middelen via drie ‘bodemmaatstaven’ worden verdeeld over gemeenten met een slechte bodemgesteldheid. In tabel 8.7 wordt de samenstelling van de (bruto) nulvariant (kolom 2) alsmede het resultaat van de omrekening naar (netto) voorkeursvariant (kolom 3) gepresenteerd. Tabel 8.7:
Samenstelling verklaringsmodel Riolering (clusteronderdeel IRM): aandelen structuurkenmerken in totaal.
Maatstaf woonruimten
(1)
(2)
(3)
huidige verdeling riolering netto -350,3%
nulvariant riolering bruto 5,8%
voorkeursvariant riolering netto -159,7%
woonruimten * bodem kom
167,3%
omgevingsadressendichtheid
50,3%
land
-10,3%
88,3%
56,0%
5,1%
3,2%
land * bodem
4,8%
oeverlengte * bodem
5,1%
oeverlengte * dichtheid * bodem
33,0%
0,7%
0,5%
Totaal
100,0%
100,0%
100,0%
aansluitverschillen tussen verklaringsmodel en bruto lasten Onderstaande tabel geeft de modeluitkomst voor de netto lasten gegroepeerd naar aantal inwoners en bodemgesteldheid. In kolom 4 is in het onderste deel van de tabel te zien dat het verklaringsmodel afdoende rekening houdt met kostenverschillen als gevolg van een slechte bodemgesteldheid: voor zowel gemeenten met een goede als een (zeer) slechte bodemgesteldheid sluit het verklaringsmodel gemiddeld goed aan bij de feitelijke netto lasten.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
89
Tabel 8.8:
Riolering (clusteronderdeel IRM): feitelijke bruto lasten, uitkomst verklaringsmodel en aansluitverschillen. Steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal. Stand rekening 2017. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2)
(3)
(4)=(3-2)
0-20.000 inwoners
feitelijke bruto lasten 99
feitelijke netto lasten -17
uitkomst verklaringsmodel -13
aansluit verschil 4
20-50.000 inwoners
95
-21
-15
6
50-100.000 inwoners
90
-22
-14
8
100-250.0000 inwoners
79
-12
-15
-3
>250.000 inwoners
84
-12
-15
-3
TOTAAL
85
-15
-15
0
goede bodemgesteldheid
83
-17
-15
1
(matig) slechte bodemgesteldheid
82
-15
-14
1
-14
-12
2
zeer slechte bodemgesteldheid 107 Als gevolg van afrondingen kunnen totalen afwijken van de som der delen
In de huidige systematiek wordt voor dit clusteronderdeel macro uitgegaan van volledig kostendekkende heffingen, waarbij in de verdeling rekening wordt gehouden met de kostenverhogende effecten van een slechte bodemgesteldheid. Dit impliceert solidariteit tussen gemeenten met een goede en slechte bodemgesteldheid, omdat gemeenten met relatief goede bodemgesteldheid een iets lagere uitkering in het gemeentefonds krijgen om de hogere uitkering van gemeenten met een slechte bodemgesteldheid te bekostigen. In het herijkingsonderzoek is besloten om de huidige werkwijze te continueren en het verklaringsmodel te schatten op de actuele bruto lastenpatronen. Dit levert een globalisering op omdat minder (bodem) maatstaven worden gebruikt, waarbij – evenals in de huidige verdeling – alleen de meerkosten als gevolg van een slechte bodemgesteldheid tussen gemeenten worden verevend.88
8.4.3
Reiniging omvang en samenstelling clusteronderdeel In de rekening 2017 verantwoorden89 alle gemeenten tezamen 1,7 miljard euro aan lasten op het taakonderdeel reiniging. Daar staan 2,1 miljard euro aan baten tegenover, zodat gemeenten per saldo circa 400 miljoen euro aan netto baten verantwoorden op dit taakonderdeel (circa 25 euro per inwoner). Hoewel reinigingsheffingen in principe niet meer dan volledig kostendekkend mogen zijn, is er op dit taakonderdeel dus sprake van per saldo baten. Dit hangt deels90 samen met btw die destijds is uitgenomen uit het gemeentefonds in verband met de introductie van het BCF. Het overige deel betreft extracomptabel doorbelaste kosten (straatreiniging, kwijtschelding, overhead).91 In deze gevallen worden de inkomsten uit rioolheffingen dus deels ingezet als algemeen dekkingsmiddel.
88 89 90 91
Inclusief de historisch bepaalde btw-uitname ten behoeve van het BTW-compensatiefonds.. Bron: CBS, Iv3-gegevens, taakveld 7.3. Naar schatting gaat het gemiddeld om circa 20% van de netto baten. Bij het coderen van de steekproefgemeenten zijn lasten op het taakveld riolering gecorrigeerd voor zover deze herkenbaar betrekking hebben op andere taakvelden, zodat gecodeerde lasten zoveel mogelijk worden verantwoord op het taakonderdeel waarop ze inhoudelijk betrekking hebben.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
90
feitelijke lasten en baten reiniging in relatie tot vergoeding gemeentefonds In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van lasten en baten met betrekking tot reiniging voor de steekproefgemeenten in 2017. Daarbij zijn de steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal en bebouwingsdichtheid92. Tevens is per gemeentegroep weergegeven hoeveel voor dit taakonderdeel wordt verdeeld (ingehouden) in het huidige gemeentefonds. Tabel 8.9:
Samenstelling Reiniging voor steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal en bebouwingsdichtheid. Stand rekening 2017. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2)
(3=1-2)
bruto lasten 107
baten 123
netto lasten -16
20-50.000
92
115
-23
-18
50-100.000
92
120
-28
-17
100-250.000
121
148
-27
-17
>250.0000
130
149
-19
-18
Totaal
115
139
-24
-17
95
115
-21
-17
dun bebouwd
94
116
-22
-17
dicht bebouwd
122
146
-24
-17
zeer dicht bebouwd
108
138
-30
-17
inwonergrootte 0-20.000
(4) huidig gemeentefonds -17
bebouwingsdichtheid (excl. G4) zeer dun bebouwd
In de tabel is te zien dat de meeste gemeentegroepen in 2017 gemiddeld meer netto baten realiseren (kolom 3) dan waarmee rekening wordt gehouden in het gemeentefonds (kolom 4). Gemiddeld gaat het om circa 7 euro per inwoner hogere netto baten (totaal kolom 3 minus kolom 4). Voor individuele gemeenten is dit niet altijd het geval. In het onderste deel van de tabel is te zien dat naarmate gemeenten een hogere bebouwingsdichtheid hebben, hun baten uit heffingen sterker toenemen dan hun bruto lasten. Daardoor is bij zeer dicht bebouwde gemeenten sprake van relatief hoge netto baten. geen huidig ijkpunt voor reiniging Voor het taakgebied reiniging zijn op dit moment geen middelen in het gemeentefonds opgenomen en wordt ook geen rekening gehouden met verschillen in kostenpatronen tussen typen gemeenten. Hiermee wordt verondersteld dat gemeenten de lasten op dit taakgebied kunnen dekken via de afvalstoffenheffing en de reinigingsrechten. model geschat op bruto lasten Vanwege de beschikbare inkomsten uit heffingen (die verschillen tussen gemeenten), is het verklaringsmodel voor reiniging, vergelijkbaar met het clusteronderdeel riolering, geschat op de bruto lasten van de steekproefgemeenten.
92
Aangezien dit in één van de werksessies met gemeenten (in de eerste fase van het onderzoek) naar voren is gekomen als belangrijke kostendrijver voor dit taakonderdeel.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
91
Tabel 8.10: Samenstelling verklaringsmodel Reiniging (clusteronderdeel IRM): aandelen structuurkenmerken in totaal.
maatstaf inwoners
(1)
(2)
(3)
huidige verdeling reiniging netto 47,8%
nulvariant reiniging bruto 0,6%
voorkeur variant reiniging netto
woonruimten
52,2%
99,4%
100,0%
Totaal
100,0%
100,0%
100,0%
In de tweede kolom staat de nulvariant van het model dat is geschat op de bruto lasten. Hier komen twee maatstaven: woonruimten en inwoners. Daarnaast is de toegevoegde waarde van bebouwingsdichtheid onderzocht (zie tabel 8.5). Het effect was niet significant. Vervolgens is alleen het model op woonruimten geschat omdat ook het effect van inwoners minimaal is (voorkeursvariant kolom 3). Tabel 8.11: Reiniging (clusteronderdeel IRM): feitelijke lasten, uitkomst verklaringsmodel en aansluitverschillen. Steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal. Stand rekening 2017. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)
(2)
(3)
(4)=(3-2)
0-20.000 inwoners
feitelijke bruto lasten 107
feitelijke netto lasten -16
uitkomst verklaringsmodel -23
aansluit verschil -7
20-50.000 inwoners
92
-23
-24
0
50-100.000 inwoners
92
-28
-23
5
100-250.0000 inwoners
121
-27
-23
4
>250.000 inwoners
130
-19
-25
-6
TOTAAL 115 -24 Als gevolg van afrondingen kunnen totalen afwijken van de som der delen
-24
0
In het huidige gemeentefonds ontvangen gemeenten geen vergoeding voor hun netto lasten in relatie tot het onderdeel reiniging. Voor dit clusteronderdeel wordt uitgegaan van volledig kostendekkende heffingen. Op basis van de uitkomsten van de modelschattingen (waarbij geen systematisch kostenverhogende structuurkenmerken zijn gevonden) en de aansluitverschillen voor inwonergroottegroepen wordt deze werkwijze gecontinueerd.93
93
Dit betekent dat via de voorkeursvariant alleen de historisch bepaalde btw-uitname over gemeenten wordt verdeeld.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
92
9
Verklaringsmodellen in het klassiek domein
9.1
Totaaloverzicht verklaringsmodellen voor klassiek domein Voor alle uitgavenclusters van het klassiek domein zijn verklaringsmodellen ontwikkeld (zie hoofdstuk 4 tot en met 8). Tabel 9.1 toont de optelling van deze modellen. Tevens is per cluster aangegeven welk aandeel de verschillende structuurkenmerken hebben in de verklaring van de feitelijke netto lasten. In de onderste grijze regel is weergegeven welk deel van de feitelijke netto lasten wordt verklaard door verschillen in algemene eigen middelen (AEM), specifieke vaste bedragen (SVB) en activering van investeringen (relevant bij clusteronderdeel infrastructuur). Opgeteld leiden de nieuwe verklaringsmodellen tot het totaalbeeld voor het klassiek domein in kolom 6. Ter vergelijking is in kolom 7 het aandeel van de structuurkenmerken in de huidige verdeling van het klassiek domein weergegeven. Tabel 9.1:
Samenstelling verklaringsmodellen per uitgavencluster klassiek domein: aandeel van structuurkenmerken respectievelijk algemene eigen middelen, specifieke vaste bedragen en activering in het totaal van de feitelijke netto lasten in 2017. (1)
Structuurkenmerk Inwoners Jongeren Leerlingen laag inkomen Migranten Centrumfunctie Land (oppervlakte) Water Woonruimten Bebouwing (oppervlakte) Bebouwingsdichtheid Kernen Historiciteit Bedrijvigheid Schaalbedrag Uitkeringsbasis94 AEM, SVB en activering
B&O 58,2%
(2)
O&V
(3)
OND
6,3%
(4)
SCR
(5)
(6)
(7)
IRM
TOTAAL nieuwe verklaring
TOTAAL huidige verdeling 22,9% 7,3% 4,7% 1,5% 3,0% 8,9% 2,7% 1,3% 18,9% 7,4% 11,0% 1,7% 2,0% 2,9% 1,0% 2,8%** 100,0%
10,5%
22,0%
33,2% 4,1% 3,1% 1,9% 2,0% 8,4% 1,0% 1,4% 4,4% 8,2% 7,3% 1,5% 1,3% 1,5% 1,8% 6,1% 12,7%
Totaal 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% * negatief gewicht als gevolg van uitname btw onderdelen riolering en reiniging ** betreft alleen specifieke vaste bedragen
100,0%
100,0%
6,0% 10,4% 5,8%
53,8% 35,0% 26,6% 11,0% 7,9% 31,9% 3,0%
10,7%
27,6%
1,1%
17,8% 5,3% 3,9% 9,2%
3,9% 18,3% 7,8%
11,5%
16,5%
3,4% 7,2% -10,8%* 41,4% 25,1% 4,7% 2,0% 2,4% 2,6%
De onderste grijze regel laat zien dat de algemene eigen middelen (AEM) en specifieke vaste bedragen (SVB) een belangrijke rol spelen in de verklaring van de netto lastenpatronen. Dit is met name het geval
94
Het totaal van de uitkomsten van alle uitgavenclusters van het gemeentefonds. Dit kenmerk kan worden gezien als opslag op alle maatstaven.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
93
bij de clusters Onderwijs (kolom 3) en Infrastructuur, ruimte en milieu (kolom 5). Bij infrastructuur wordt ook een deel van de netto lastenpatronen verklaard door verschillen tussen gemeenten in de mate waarin zij investeringen in 2017 activeren. Bij het cluster Sport, cultuur en recreatie (kolom 4) wordt een deel van het relatief hoge netto lastenniveau van grote gemeenten opgepakt door de nieuwe maatstaf voor (landelijke) centrumfuncties van gemeenten. Doordat in de regressieanalyse rekening is gehouden met verschillen in de feitelijk beschikbare eigen middelen en specifieke vaste bedragen is de verstorende werking van deze factoren op de gewichten van de maatstaven zo veel mogelijk beperkt. In kolom 6 is te zien dat de maatstaf inwoners een relatief belangrijke rol krijgt in de verklaring van de uitgavenpatronen in het klassiek domein. Dit gaat voornamelijk ten koste van de maatstaf woonruimten. Verder krijgt de oppervlakte van de bebouwing (deels in combinatie met bodemgesteldheid als kostenverhogende factor) en het schaalbedrag een groter aandeel in de nieuwe modellen. Op hoofdlijnen ligt de samenstelling van de nieuwe modellen voor het klassiek domein (kolom 6) in lijn met de huidige verdeling (kolom 7).
verklaringsmodellen sluiten goed aan op feitelijke netto lastenpatronen Daarnaast is van belang in hoeverre de verklaringsmodellen aansluiten op de feitelijke netto lastenpatronen. Dit inzicht wordt gegeven in tabel 9.2. Van boven naar beneden bevat de tabel per uitgavencluster de volgende uitkomsten van het verklaringsmodel: • het aantal maatstaven (tussen haakjes: huidige aantal); • de uitkomst van de indicator die aangeeft in welke mate het verklaringsmodel aansluit bij de feitelijke netto lastenpatronen van de steekproefgemeenten (verklaarde variantie of R 2); • de aansluitverschillen (modeluitkomst minus feitelijke netto lasten) in euro’s per inwoner voor de steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal. Tabel 9.2:
Uitkomsten verklaringsmodellen per uitgavencluster klassiek domein: aantal maatstaven, verklaarde variantie (R2) en aansluitverschillen (in euro’s per inwoner voor steekproefgemeenten, rekening 2017).
SCR
IRM**
TOTAAL klassiek domein**
riolering reiniging 4 (8)
B&O
O&V
OND
# maatstaven (huidig)
6 (11)
8 (16)
9 (15)
6 (6)
18 (29)
34 (49)
R2
93%
75%
73%
81%
85%
97%
0-20.000 inwoners
12
2
-9
1
-9
-3
20-50.000 inwoners
5
0
6
-2
4
12
6
50-100.000 inwoners
14*
-8
-1
-14*
-10
-13
13
100-250.0000 inwoners
-11
3
-2
8
7
7
0
>250.000 inwoners
-4
0
0
1
-5
-8
-9
TOTAAL 0 0 0 * excl. incidentele uitbijters (hebben geen invloed op modeluitkomsten) ** excl. riolering en reiniging
0
0
0
0
-3
Het aantal maatstaven in de verklaringsmodellen voor het klassiek domein is duidelijk afgenomen ten opzichte van de huidige verdeling. Dit betekent meer globaliteit. De verklaringsmodellen bevatten geen negatieve gewichten. Ook is de verklaarde variantie voor alle clusters goed (R2 >70%). Voor het totaal van het klassiek domein is de R2 hoger dan voor elk van de clusters, omdat positieve en negatieve aansluitverschillen tegen elkaar wegvallen. Dit past bij de beoogde globaliteit van het verdeelmodel.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
94
Vanwege de beschikbare inkomsten uit heffingen, zijn de verklaringsmodellen voor riolering en reiniging (onderdelen van cluster IRM) geschat op de bruto lasten van de steekproefgemeenten. Bij riolering is rekening gehouden met de kostenverhogende effecten van een slechte bodemgesteldheid.95 Vervolgens is er – in aansluiting op de huidige werkwijze in het gemeentefonds – van uitgegaan dat macro alle uitgaven op deze onderdelen kunnen worden gedekt uit heffingen. Daarom worden de uitkomsten voor deze clusteronderdelen in een afzonderlijke kolom gepresenteerd. Voor groepen gemeenten in bijzondere omstandigheden (schaaleffecten, slechte bodemgesteldheid, veel kernen en/of krimp96) sluiten de uitkomsten van de verklaringsmodellen voor het klassiek domein goed aan op hun feitelijke netto lasten (zie tabel 9.3). Tabel 9.3:
Aansluitverschillen voor groepen gemeenten met bijzondere omstandigheden (in euro’s per inwoner voor steekproefgemeenten, rekening 2017).
Groepen gemeenten met bijzondere omstandigheden
9.2
TOTAAL klassiek domein
Krimpgemeenten
-1
Gemeenten met veel kernen
2
Gemeenten met dichte bebouwing
1
Gemeenten met slechte bodemgesteldheid
3
Gevoeligheidsanalyse en analyse van uitschieters validatie van uitkomsten geeft geen aanleiding tot bijstelling van modellen De regressieanalyses zijn uitgevoerd op de feitelijke netto lasten van de steekproefgemeenten op basis van rekeningcijfers 2017. Ter validatie van de uitkomsten zijn de verklaringsmodellen opnieuw geschat. Het doel van de validatie is om te onderzoeken in hoeverre de uitkomsten van de modellen ‘gevoelig’ zijn voor variaties of verstoringen. Hierbij zijn vier mogelijke gevoeligheidsanalyses uitgevoerd. 1. gericht gemeenten buiten beschouwing laten in een clusteronderdeel: in de analyse van de aansluitverschillen op het niveau van structuurkenmerken zien we soms een hoog of laag gemiddeld aansluitverschil. In de analyse zijn we nagegaan welke gemeente(n) de mogelijke oorzaak vormen. Vervolgens hebben we gericht deze gemeente uitgezet en het model opnieuw gedraaid; 2. steekproef gewogen naar inwonergrootte groepen (in 2017): in de steekproef zitten relatief weinig kleine gemeenten (17 van de 90). Dit was een bewuste keuze (gestratificeerde tweetrapssteekproef). In deze analyse hebben we de kleinere gemeenten zwaarder gewogen, zodat hun aandeel weer overeenkomt met de populatie (in de verhouding 109 van de 380 in 2017); 3.
random steekproef van circa n=75 uit steekproef (n=90): uit de steekproef van n=90 hebben we random een steekproef getrokken van circa 75 gemeenten. Vervolgens hebben we het model opnieuw geschat op de random gekozen 75 gemeenten; 4. model schatten op gecodeerde netto lasten 2018: tot slot hebben we de voorkeursvariant van 2017 opnieuw geschat op de netto lasten van 2018 (gebruikmakend van de maatstaven in 2017).
95
96
Dit impliceert solidariteit tussen gemeenten met een goede en slechte bodemgesteldheid, aangezien gemeenten met een relatief goede bodemgesteldheid een iets lagere uitkering in het gemeentefonds krijgen om de hogere uitkering van gemeenten met een slechte bodemgesteldheid te bekostigen. Bij reiniging zijn geen relevante kostenverhogende structuurkenmerken gevonden. Voor een nadere analyse van de financiële positie van krimpgemeenten zie Cebeon (2020). Kijk voorbij de krimp: evaluatie decentralisatieuitkering bevolkingsdaling, september 2020.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
95
De validatie analyse is uitgevoerd op het niveau van clusteronderdelen. Vervolgens is gekeken naar de correlatie tussen de uitkomsten van de voorkeursvariant en de vier geschetste variaties. Het overall beeld is dat er hoge correlaties zijn in de uitkomsten tussen de voorkeursvariant en de gekozen variaties. Dit betekent dat de modellen statistisch voldoende robuust zijn. Daarnaast is gekeken naar de gewichten. De validatie laat zien dat de betekenis van enkele maatstaven minder stabiel is. Dit betreft bedrijfsvestigingen (clusteronderdeel infrastructuur) en leerlingen SO/VO (clusteronderdeel onderwijshuisvesting). Het gewicht van deze maatstaven kan afhankelijk van de gekozen verstoring wijzigen. Deze wijzigingen zijn over het algemeen binnen hetgeen statistisch zou mogen worden verwacht. De uitkomsten van de validatie geven aldus geen aanleiding tot aanpassing van de verklaringsmodellen binnen de regressietechniek. Tabel 9.4:
Uitkomsten validatie analyse: correlaties tussen voorkeursvariant van clusteronderdeel en mogelijke verstoringen (1)
(2)
(3)
(4)
gericht gemeenten uitgezet
steekproef gewogen voor kleine gemeenten
random steekproef (circa n=75)
netto lasten 2018
Algemene ondersteuning o
bestuursondersteuning en burgerzaken
o algemene ondersteuning Veiligheid
1,000
0,999
1,000
0,998
1,000
0,996
0,999
0,995
o
brandweer en crisisbeheersing
0,998
0,999
0,999
0,998
o
overige openbare orde en veiligheid
0,995
0,999
1,000
0,985
Onderwijs o
onderwijshuisvesting
0,997
0,999
0,994
0,941
o
onderwijsbeleid
0,998
0,999
1,000
0,999
Sport, cultuur en recreatie o
sport en recreatie
1,000
0,999
0,921
0,999
o
cultuur
0,997
1,000
1,000
0,996
o
historie
0,995
0,993
0,998
0,994
0,998 0,999
0,990 0,996
0,967 0,979
0,860 0,825
Infrastructuur, ruimte en milieu o infrastructuur o ruimte, milieu en economie
aansluitverschillen van uitschieters hangen vooral samen met incidentele effecten en keuzes Bij de 20 steekproefgemeenten met de grootste (positieve of negatieve) aansluitverschillen in euro’s per inwoner (uitschieters) is een residuenanalyse uitgevoerd. Daarbij is met behulp van uitgevraagde achtergrondinformatie op clusteronderdelen nagegaan wat de achtergronden zijn van deze aansluitverschillen. We onderscheiden twee typen achtergronden: overwegend endogeen/incidenteel en overwegend exogeen.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
96
Tabel 9.5:
Voorbeelden van endogene/incidentele en (deels) exogene achtergronden aansluitverschillen
Type achtergrond Endogeen / incidenteel
Gemeenten met positief aansluitverschil
Gemeenten met negatief aansluitverschil
•
incidenteel lagere lasten bedrijfsvoering (B&O)
•
hoge lasten bestuursorganen (met name vergoedingen bestuurders en wachtgelden) (B&O)
•
(deels incidenteel) lage lasten toezicht/handhaving (O&V)
•
•
nauwelijks boa's en lasten voor toezicht/handhaving (O&V) lage lasten sportaccommodaties (hoge huurinkomsten), geen lasten musea (SCR)
•
veel gemeentelijk personeel (sport, museum, theater), dat ook van invloed is op piofachkosten, weinig samenwerking met andere gemeenten veel toezicht/handhaving openbare ruimte (O&V) hoge lasten gymlokalen, relatief veel schoolgebouwen (OND)
•
lage lasten sport (o.a. lage lasten zwembad) (SCR)
•
incidenteel hoge lasten cultuur vanwege nieuwbouw (SCR)
•
incidentele baten (door provinciale bijdragen) (IRM) achterstallig onderhoud en langere afschrijvingstermijnen (IRM)
•
incidenteel hoge lasten bibliotheek en muziekschool (SCR) lage leges bouwvergunningen, wel kosten (IRM) incidentele baten gebiedsontwikkeling (IRM)
•
•
Exogeen (deels)
•
• • • •
hogere bijdrage aan recreatieschap (SCR) hoge lasten groen en speelvoorzieningen vanwege hoogwaardig onderhoudsniveau (SCR)
lagere lasten theaters, musea en andere accommodaties dan andere gemeenten met vergelijkbare centrumfunctie (SCR) geen geactiveerde kapitaallasten vóór 2017 (IRM)
•
hoge lasten economie, met name citymarketing en evenementen (IRM)
•
hoge lasten gebiedsontwikkeling (relatief lage grex-inkomsten afgelopen 10 jaar) (IRM)
•
efficiënt samenwerkingsverband, met name ict, hrm en inkoop (B&O)
•
hoge lasten toegerekende rente
•
lage lasten sport en groen (beperkt areaal) (SCR)
•
•
Een aantal toeristische gemeenten is specifiek bekeken. Gemiddeld hebben deze gemeenten een positief aansluitverschil (modeluitkomst is hoger dan de nettolasten). Wat opvalt is dat deze gemeenten gemiddeld meer zouden krijgen uit de nieuwe verdeling voor met name IRM. Tegenover deze duidelijke plus staat een duidelijke min bij Sport, cultuur en recreatie, vooral bij voorzieningen die mede ten behoeve van toeristen in stand worden gehouden (zwembaden, theaters, musea, bibliotheken). Deels dekken deze gemeenten dit door extra inkomsten uit toeristenbelasting. aansluitverschillen bieden onvoldoende houvast voor andere verklaringsmodellen In belangrijke mate blijken de gevonden aansluitverschillen te kunnen worden verklaard door incidentele effecten en endogene factoren (gemeentelijke keuzes over voorzieningenniveaus en wijze van uitvoering). In een aantal gevallen is er ook sprake van effecten van exogene factoren. Dit hangt samen met maatstaven uit de huidige verdeling die op basis van de gebruikte regressietechniek onvoldoende toegevoegde waarde hebben en daarom niet – of met een lager gewicht – worden opgenomen in het verklaringsmodel. Het gaat bijvoorbeeld om de maatstaf huishoudens, bewoonde oorden 1930 met een historische kern, historisch water of woonruimten in combinatie met een bodemfactor.
Veelal worden ze niet opgenomen of krijgen een ander gewicht als gevolg van multicollineariteit97. Ook komt het voor dat gewichten worden beïnvloed door
97
Dit een statistisch fenomeen en betekent dat maatstaven sterk samenhangen waardoor zij elkaar ‘verdringen’.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
97
het opnemen van een schaalbedrag. Door het opnemen van een schaalbedrag neemt bijvoorbeeld het gewicht van oppervlakte land af. Dit is nadelig voor kleine gemeenten met relatief veel land. Deze verdringingseffecten zijn voor bepaalde gemeenten belangrijk omdat het voor die gemeenten om onderscheidende kostendrijvers kan gaan. Verder toont de analyse dat bij enkele gemeenten die over bovengemiddeld veel algemene eigen middelen beschikken, dit effect niet volledig wordt opgepakt in de regressieanalyse. Iets vergelijkbaars geldt voor het activeren van investeringen met maatschappelijk nut bij gemeenten die in de periode vóór 2017 vrijwel niet activeerden. Dit effect wordt niet altijd volledig opgepakt door de regressieanalyse waardoor aansluitverschillen ontstaan. De residuenanalyse levert enkele suggesties op om de verdeling voor clusteronderdelen te finetunen, maar deze suggesties bieden onvoldoende houvast om dit op een statistische manier op te lossen. Met regressieanalyse kunnen de definities of de mix van maatstaven worden aangepast. Een andere optie is om gemeenten wel of niet in de schattingen mee te nemen.
Het is niet mogelijk om een gewicht van een maatstaf iets aan te passen om recht te doen aan nuances die uit de residuenanalyse komen.98 Aldus levert de residuenanalyse geen aanknopingspunten op om met regressieanalyse tot verdere bijstelling van –de voorkeursvarianten van– de verklaringsmodellen in het klassiek domein te komen.
9.3
Beoordeling verklaringsmodellen klassiek domein verklaringsmodellen zijn kostengeoriënteerd, goed uitlegbaar en globaal Afgezet tegen de centrale criteria uit het beoordelingskader (en ondersteunt door de gevoeligheidsanalyse en analyse van aansluitverschillen) leidt de beoordeling van –de voorkeursvarianten van– de verklaringsmodellen tot de volgende bevindingen: 1. kostenoriëntatie: doordat rekening is gehouden met de invloed van verschillen in beschikbare algemene eigen middelen, specifieke vaste bedragen en activering van investeringen is met regressieanalyse een zo goed mogelijke kostenoriëntatie van de verdeling bereikt. Dit komt tot uiting in relatief beperkte aansluitverschillen voor (structuur)groepen van steekproefgemeenten en een relatief hoge verklaarde variantie (R2). De residuenanalyse bevestigt dit beeld; 2. uitlegbaarheid: de verklaringsmodellen bevatten inhoudelijk plausibele maatstaven met logische gewichten. Ook geeft de stapsgewijze aanpak vanuit de huidige verdeling inzicht in de effecten van gemaakte keuzes. De specifieke thema’s van het klassiek domein zijn inzichtelijk uitgewerkt in modelvarianten. Gerichte aanpassingen in modelvarianten zijn gebaseerd op aansluitverschillen voor structuurgroepen en inhoudelijke beoordeling van de samenstelling van modellen. Tot slot draagt ook het onderscheid in verklaring en verdeling bij aan de uitlegbaarheid; 3.
globaliteit: de verklaringsmodellen bevatten duidelijk minder en vereenvoudigde maatstaven, waarbij alle ongewenste maatstaven zijn vervangen. Respect voor de gemeentelijke autonomie komt tot uiting in het beperkte aantal maatstaven dat is gebruikt in clusters met relatief veel beleidsvrijheid. Bij een aantal gemeenten leidt de globaliteit tot grotere aansluitverschillen. Dit is mede het gevolg van het toepassen van lineaire regressie.99
98 99
Met de tot nu toe voor het gemeentefonds gebruikte methode (verschillenanalyse) is deze ‘finetuning’ wel mogelijk. De huidige verdeling bevat maatstaven die sterk op elkaar lijken, maar voor sommige gemeenten een betere aansluiting op hun kosten opleveren. Maatstaven die statistisch sterk samenhangen (multicollineariteit) kunnen bij het toepassen van lineaire regressie niet samen in één model worden opgenomen, omdat dit tot instabiele modellen leidt. De ene maatstaf krijgt dan een heel hoog gewicht en de andere een heel laag of zelfs (groot) negatief gewicht.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
98
Op de andere elementen uit het beoordelingskader scoren de verklaringsmodellen als volgt: • er is sprake van actuele en betrouwbare data, doordat de regressieanalyses zijn gebaseerd op uniform gecodeerde lasten en baten uit de financiële administraties van de steekproefgemeenten die ter validatie naar de gemeenten zijn teruggekoppeld; • er is sprake van een herkenbare clusterindeling van inhoudelijke samenhangende takenpakketten met vergelijkbare kostendrijvers op clusteronderdelen. De clusters hebben een substantiële omvang en zijn door de relatie met Iv3-taakvelden goed te monitoren; • de verklaringsmodellen bevatten stabiele maatstaven, die voldoen aan de huidige eisen die aan maatstaven worden gesteld: niet beïnvloedbaar zijn, plausibele samenhang met kostenpatronen (ook in dynamisch opzicht) en geen negatieve prikkelwerking. De begeleidingscommissie, de bestuurlijke kopgroep en de stuurgroep onderschrijven dat de verklaringsmodellen van het klassiek domein goed scoren op alle elementen uit het beoordelingskader. modellen doen waar mogelijk recht aan specifieke thema’s klassiek domein Bij de herijking van het klassiek domein is een aantal specifieke thema’s meegegeven (zie hoofdstuk 3). Bij het ontwikkelen van de modellen is rekening gehouden met deze specifieke thema’s.
De wijze waarop deze thema’s zijn verwerkt, is als volgt beoordeeld: • extra (intensieve) taken van de G4: de drempelmaatstaven die een belangrijke rol spelen bij de huidige honorering van de kosten van deze taken zijn volledig vervangen door reguliere maatstaven zonder drempelwaarden. Tevens is de omvang en verdeling van de vaste bedragen over de clusters op basis van dit onderzoek deels geobjectiveerd in de verklaringsmodellen.100 Het is aan de fondsbeheerders om te bepalen in hoeverre specifieke vaste bedragen worden gehonoreerd in de verdeling. Dit zou bepaald kunnen worden door een additionele beoordeling in hoeverre aansluitverschillen van de G4 als exceptioneel beschouwd kunnen worden, waarbij ook verschillen in beschikbare algemene eigen middelen van belang zijn; • de discussie over het structurele niveau van investeringsgerelateerde uitgaven betreft met name projectmatige investeringen op het clusteronderdeel ruimte, milieu en economie. Uit een nadere analyse blijkt dat de netto lastenpatronen op dit clusteronderdeel in 2017 niet afwijken van het meerjarige beeld. De invloed van verschillen in beschikbare algemene middelen op de projectmatige investeringen wordt in belangrijke mate ondervangen doordat de algemene eigen middelen van gemeenten in de regressieanalyse als variabele zijn meegenomen.
In het verklaringsmodel voor dit clusteronderdeel speelt deze factor een belangrijke rol; • bijzondere (kostenbepalende) omstandigheden: in de voorkeursvariant van de verklaringsmodellen voor de clusters B&O en IRM zijn vaste bedragen opgenomen ter compensatie van schaalnadelen voor kleinere gemeenten. Voor gemeenten met een slechte bodemgesteldheid, veel kernen en krimpgemeenten laten de verklaringsmodellen voor het klassiek domein geen afwijkende aansluitverschillen zien; • regionalisering: bij Omgevingsdiensten vertoont de gemeentelijke bijdrage een duidelijke relatie met de kosten van de taken die bij deze diensten zijn ondergebracht. Verschillen tussen gemeenten zijn een uiting van gemeentelijke beleidsvrijheid, waarmee in de verdeling van het gemeentefonds geen rekening hoeft te worden gehouden. Voor gemeentelijke taken die zijn ondergebracht bij Veiligheidsregio’s is er geen eenduidige relatie tussen de benodigde capaciteit/inzet die op regionaal niveau wordt bepaald en de kosten voor afzonderlijke gemeenten. Dit vraagt om een hernieuwde bestuurlijke afweging over een passende bekostigingssystematiek voor de taken die zijn belegd bij Veiligheidsregio’s.101 Een afweging die kan worden betrokken bij de uitkomsten van de evaluatie van de Wet Veiligheidsregio’s. Daarbij zou met name duidelijkheid moeten komen over de vraag of en zo ja hoe -binnen de bestaande 100
101
De objectivering betreft het aandeel in de totale verklaring van de feitelijke netto lasten. Daarmee is nog niet vastgesteld in hoeverre die lasten noodzakelijk zijn en in hoeverre er andere (dan de bestaande) maatstaven relevant zijn om die lasten beter te verklaren. Dit is in lijn met adviezen van de Rfv (2010 en 2015) om deze systematiek kritisch tegen het licht te houden.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
99
•
duale systematiek- meer recht kan worden gedaan aan de regiocomponent. Op basis van de uitkomsten van deze bestuurlijke keuze kan vervolgens een integrale herijking plaatsvinden van het cluster in samenhang met de regionale middelen uit de Brede Doeluitkering; onderhoud van het stelsel: voor het clusteronderdeel algemene ondersteuning (bedrijfsvoering) is een eenvoudig verklaringsmodel ontwikkeld met een redelijke aansluiting op de feitelijke netto lasten. Desondanks is er voor individuele gemeenten soms sprake van substantiële aansluitverschillen. Dit komt omdat verschillen tussen gemeenten niet zozeer met structuurkenmerken samenhangen, maar vooral te maken hebben met caseload en organisatiekeuzes. Hoewel dit deels een weerspiegeling is van de beleidsvrijheid op dit clusteronderdeel adviseren wij om nader onderzoek te doen naar de achtergrond van verschillen in netto lasten tussen gemeenten, mede gezien de omvang van dit cluster. De grote dynamiek onderstreept tevens het belang om dit cluster goed te volgen in het (periodiek) onderhoud van de verdeling.
Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds
100