Document · PDF

Bijlage 5 Cebon Rapport 'Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Gemeenteraad 25 februari 2021, gemeente Schouwen-DuivelandBij agendapunt: Decembercirculaire gemeentefonds 2020 en decemberbrief coronacompensatie (381622) Thema Bestuur en Burgerzaken41.288 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 4 van 5

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

•

• • •

4.4

gemeentelijke keuzes rond de organisatie en bedrijfsvoering (mate van uitbesteding, samenwerkingsverbanden zoals shared service centers), huisvesting (historische panden of nieuwbouw, eigendom of huur) en rolverdeling binnen de regio (bijvoorbeeld een voortrekkersrol van centrumgemeenten); bij burgerzaken hangen verschillen in netto lasten vooral samen met keuzes over het voorzieningenniveau (o.a. openingstijden burgerzaken) en de hoogte van leges; bij bestuursorganen hangen verschillen tussen gemeenten in belangrijke mate samen met de omvang van wachtgelden voor voormalig bestuurders. verschillen in beschikbare algemene eigen middelen van gemeenten. In dit cluster spelen die middelen een belangrijke rol, mede omdat de algemene ondersteuning niet geheel wordt gedekt uit de algemene uitkering.

Verklaringsmodel afgestemd op spreiding netto lasten standaard werkwijze Om tot een goede verdeling te komen, hebben we een verklaringsmodel ontwikkeld conform de standaard werkwijze zoals toegelicht in hoofdstuk 3. Daarbij nemen we de huidige maatstaven voor dit cluster als vertrekpunt en passen we regressietechniek toe om met deze set een optimale aansluiting te krijgen bij de spreiding in de netto lasten van gemeenten. Waar de kostendrijvers van taken duidelijk verschillen, doen we dit per clusteronderdeel. In de regressies corrigeren we steeds voor de invloed van verschillen in beschikbare algemene eigen middelen (en specifieke vaste bedragen) van gemeenten. Aanvullend blijken soms (in afstemming met de begeleidende gremia) gerichte aanpassingen nodig om een betere aansluiting te verkrijgen. Zo resulteert voor dit cluster het verklaringsmodel dat we hieronder toelichten. huidige maatstaven cluster De basis van de huidige verdeling wordt gevormd door inwoner-gerelateerde maatstaven: aantal inwoners en minderheden (met en zonder drempel). Het kenmerk minderheden is vooral relevant voor het onderdeel burgerzaken, dat slechts een beperkt deel van de totale netto lasten in dit cluster omvat.

Uit verkenningen op clusterniveau bleek dat dit kenmerk een relatief groot gewicht in de verdeling krijgt doordat het in regressieanalyses wordt opgepakt als proxy voor schaaleffecten bij grote gemeenten in relatie tot het onderdeel algemene overhead (die inhoudelijk geen relatie hebben met migratieachtergrond, zie paragraaf 3.2). Verder is in de huidige verdeling een vast bedrag opgenomen om rekening te houden met het schaaleffect voor kleinere gemeenten, gerelateerd aan een minimale omvang van het bestuur (er zijn altijd tenminste een burgemeester en enkele wethouders) en algemene overhead (huisvesting en formatie voor PIOFACHtaken). van nulvariant naar voorkeursvariant Onderstaande tabel laat zien hoe we van de huidige verdeling zijn gekomen tot de nulvariant en voorkeursvariant. Hierbij is het eerder beschreven (zie hoofdstuk 3) stappenplan voor het toepassen van regressieanalyse voor de nieuwe verdeling stap voor stap doorlopen. De tabel laat achtereenvolgens zien: • de samenstelling van de huidige verdeling, zoals hierboven toegelicht (1e kolom); • de nulvariant van het verklaringsmodel per clusteronderdeel (2 e en 3e kolom); • het verklaringsmodel in de voorkeursvariant per clusteronderdeel en voor het totaal van het cluster (laatste 3 kolommen). Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Tabel 4.4:

Samenstelling verklaringsmodellen cluster Bestuur en ondersteuning (B&O): aandelen structuurkenmerken, algemene eigen middelen en specifieke vaste bedragen in totaal.

Maatstaf Inwoners

huidige verdeling TOTAAL B&O 75,9%

regionaal klantenpotentieel

-4,0%

minderheden

2,7%

minderheden >drempel

0,4%

nulvariant AO 55,4%

migratieachtergrond 20,5%

omgevingsadressendichtheid

-5,0%

oppervlakte land

0,3%

bewoonde oorden 1930

2,0%

bedrijfsvestigingen

1,0%

schaalbedrag

6,1%

uitkeringsbasis

voorkeur variant BOBZ 70,8%

voorkeurs varianten TOTAAL B&O 58,2%

-18,0%

woonruimten

AEM+SVB

nulvariant BOBZ 109,8%

voorkeur variant AO 55,4%

13,2%

22,5% 0,0%*

9,0%

10,7% 5,8%

1,1%

20,9%

3,9%

22,5% 8,2%

9,0%

18,3% 2,5%

7,7%

Totaal 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% inclusief specifieke vaste bedrag Den Haag voor extra taak burgerzaken Nederlanders in buitenland.

100,0%

De nulvariant voor dit cluster bevat twee elementen die verder zijn verkend. Allereerst blijkt de maatstaf migratieachtergrond in het clusteronderdeel BOBZ een negatief gewicht te krijgen.69 Deze maatstaf vervangt de (ongewenste) maatstaf minderheden (met en zonder drempel). Ten tweede komen er bij kleinere gemeenten en bij grotere centrumgemeenten aansluitverschillen naar voren. Voor de kleinere gemeenten is daarom een schaalbedrag toegevoegd van circa 0,5 miljoen euro.70 Hierdoor wordt het gewicht voor stedelijkheid (omgevingsadressendichtheid) positief. Met deze gerichte aanpassing komen we tot de voorkeursvariant (laatste 3 kolommen; zie voor een technische toelichting voor clusteronderdeel BOBZ bijlage E). Voor het clusteronderdeel AO is de nulvariant overgenomen als voorkeursvariant. Opgemerkt wordt dat er een duidelijke relatie is tussen de netto lasten voor AO en de caseload van gemeenten. Dit was ook in het verleden het geval, maar is nu belangrijker geworden door de groei van de omvang van het personeelsbestand. Omdat het aantal fulltime-equivalenten (fte’s) of de salarislasten niet geschikt zijn als verdeelmaatstaf (beïnvloedbaar door gemeenten en daardoor minder objectief), is aansluiting gezocht bij de omvang van de clusters als indicatie voor de omvang van de caseload.

Deze clusteromvang is geobjectiveerd door de omvang van de modeluitkomsten per cluster (ofwel de uitkeringsbasis) mee te nemen als verklarende variabele. In de huidige verdeling is de caseload op vergelijkbare wijze geobjectiveerd. Uit nadere analyse blijkt dat de betekenis van de personele lasten voor de steekproefgemeenten sterk uiteenloopt tussen het klassieke en het sociaal domein. Bij het sociaal domein bepalen de eigen personele lasten (en daarmee de omvang van de algemene overhead) een kleiner deel van de netto lasten dan bij het klassieke domein. Daarom is de uitkeringsbasis gewogen met het aandeel van de salarislasten in de totale netto lasten voor het klassiek en het sociaal domein.

Gezien het belang van de maatstaf minderheden (met en zonder drempel) in het huidige ijkpunt hebben we er voor gekozen in de nulvariant de nieuwe maatstaf in eerste instantie te laten zien. In de gekozen werkwijze worden negatieve maatstaven normaal gesproken in de nulvariant niet meegenomen. Verkenningen met een kleiner schaalbedrag (bijvoorbeeld 0,1 of 0,25 miljoen euro) bleken minder goede aansluitverschillen op te leveren. Opgemerkt wordt dat het oude schaalbedrag (circa 0,185 miljoen euro) al langer niet is aangepast.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Als de voorkeursvariant wordt vergeleken met de maatstaven in de huidige verdeling (kolom 1 en 6) valt op te merken dat: • in de voorkeursvariant minder maatstaven worden gebruikt dan in het huidige ijkpunt (effect van de methode, zie hoofdstuk 3); • de maatstaven regionale klanten, inwoners met een niet-westerse migratieachtergrond, bedrijfsvestigingen en bewoonde oorden 1930 afvallen (door negatieve gewichten of multicollineariteit); • de maatstaf oppervlakte land (relevant voor kleinere plattelandsgemeenten) afvalt maar dit effect voor een deel wordt opgepakt door het opnemen van een vast bedrag (schaalbedrag) voor alle gemeenten; • circa 7,7% van de verschillen in netto lasten samenhangt met algemene eigen middelen of specifieke vaste bedragen. Voor het clusteronderdeel AO is dit effect groter dan voor BOBZ. Hetgeen er op duidt dat de beschikbaarheid over eigen middelen samenhangt met de netto lasten en gemeentelijke keuzes die gerelateerd zijn aan PIOFACH-taken. aansluitverschillen tussen verklaringsmodel en feitelijke netto lasten Onderstaande tabel geeft inzicht in de mate waarin het verklaringsmodel voor dit cluster aansluit op de feitelijke netto lasten van gemeenten, gegroepeerd naar aantal inwoners. Tabel 4.5:

Cluster Bestuur en ondersteuning (B&O): feitelijke netto lasten, uitkomst verklaringsmodel en aansluitverschillen. Steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal. Stand rekening 2017. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)

(2) R2 93% uitkomst verklaringsmodel 337

(3)=(2-1)

0-20.000 inwoners

feitelijke netto lasten 325

20-50.000 inwoners

301

306

50-100.000 inwoners*

282

295

100-250.0000 inwoners

321

311

-11

>250.000 inwoners

371

368

-4

331

TOTAAL 331 Als gevolg van afrondingen kunnen totalen afwijken van de som der delen * Dit is exclusief enkele incidentele uitbijters i.c.m. beleidsvrijheid.

aansluit verschil 12 5

De tabel laat zien dat het verklaringsmodel voor dit cluster over het geheel aansluit op de feitelijke netto lasten van gemeenten. Grotere aansluitverschillen zijn er vooral voor kleine en middelgrote gemeenten. De verklaarde variantie is meer dan 90%. Het verklaringsmodel voor B&O is zeer globaal. De dynamiek in PIOFACH taken (clusteronderdeel algemene ondersteuning) is evenwel groot. Met name door veranderingen in automatisering, informatievoorziening, communicatie en dienstverlening aan de burger, stijgen de netto lasten. Maar ook door veranderingen in de organisatie als gevolg van extra taken voor gemeenten (bijvoorbeeld de decentralisaties in het sociaal domein) is er een kostenverhogend effect. Aandachtspunt daarbij is de wijze waarop deze kosten conform het BBV worden verantwoord. De kosten worden nu verzameld op één taakveld waardoor sommige uitsplitsingen niet meer goed zijn te maken. Tegen deze achtergrond adviseren wij om de ontwikkelingen op dit cluster goed te volgen en waar nodig nader onderzoek te doen naar achtergronden van verschillen en ontwikkelingen in het volume.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Cluster Openbare orde en veiligheid Dit hoofdstuk stelt het cluster Openbare orde en veiligheid (O&V) centraal. We lichten toe: 1. welke gemeentelijke taken tot dit cluster behoren en hoe deze zijn gegroepeerd; 2. hoeveel geld gemeenten aan deze taken hebben besteed in 2017; 3. hoe deze bestedingen zijn gespreid over gemeenten en wat belangrijke achtergronden zijn van verschillen in netto lasten tussen gemeenten; 4. hoe het verklaringsmodel voor dit bestedingspatroon is opgebouwd.

5.1

Gemeentelijke taken Dit cluster omvat de volgende onderdelen die aansluiten bij de Iv3-taakvelden waarop gemeenten hun lasten en baten dienen te verantwoorden. Tabel 5.1: Onderdelen en Iv3-taakvelden cluster O&V Onderdeel

Iv3-taakveld

Veiligheid

1.1

crisisbeheersing en brandweer

Openbare orde

1.2

overige openbare orde en veiligheid

veiligheid: crisisbeheersing en brandweer Tot dit onderdeel behoren gemeentelijke taken met betrekking tot brandweerzorg, rampenbestrijding, crisisbeheersing en geneeskundige hulpverlening. Voor deze taken gelden relatief veel (wettelijke) voorschriften, die met name zijn verankerd in de Wet veiligheidsregio’s (Wvr). Sinds de inwerkingtreding van deze wet liggen de meeste taken op regionaal niveau. De belangrijkste component van de gemeentelijke lasten vormt dan ook de bijdrage aan de veiligheidsregio. Het bestuur van de veiligheidsregio wordt gevormd door de burgemeesters van de deelnemende gemeenten. Rekening houdend met de regionale (risico)situatie bepalen zij gezamenlijk, in afstemming met de gemeenteraden, welk voorzieningenniveau gewenst is. De deelnemende gemeenten zijn verantwoordelijk voor het beschikbaar stellen van de middelen om dit niveau te kunnen realiseren. Dit verlengd lokaal bestuur staat onder spanning door specifieke eisen die het rijk stelt aan de veiligheidsregio’s. Mede door de gemeenschappelijke aansturing van de veiligheidsregio ervaren gemeenten daarom nauwelijks beleidsvrijheid. Deze dualiteit komt ook tot uiting in de hybride bekostigingssystematiek. Gemeenten ontvangen uit het gemeentefonds middelen die zij vervolgens aan de veiligheidsregio ter beschikking stellen via een regionaal bepaalde bijdrage.

Aanvullend hierop ontvangen de veiligheidsregio’s via de Brede Doeluitkering Rampenbestrijding (BDuR) een rijksbijdrage. betekenis verplichte regionalisering crisisbeheersing en brandweer De veiligheidsregio’s zijn uitgegroeid tot professionele uitvoeringsorganisaties. De benodigde capaciteit/inzet wordt op regionaal niveau bepaald, waardoor er geen eenduidige relatie is met kosten voor afzonderlijke gemeenten. Mede onder invloed van de regionalisering en daarmee gepaard gaande professionalisering van brandweer en crisisbeheersing vindt ook een verschuiving plaats van basistaken van gemeentelijk naar regionaal niveau, en inhoudelijk van een accent op repressie naar een accent op risicobeheersing.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

De landelijke (duale) bekostigingssystematiek, die nog uitgaat van een groot aandeel lokaal uitgevoerde basistaken, sluit niet meer aan bij deze praktijk. Voor de herijking ontbreken concrete aanknopingspunten om met deze ontwikkeling rekening te houden. Daarnaast is de optie om in de algemene uitkering regionale kenmerken op te nemen door de ROB ontraden, omdat de verdeling dan een afgeleide wordt van de regionale verdeling. Ook het afstemmen op gemeenten uit regio’s die een niet-historische kostengerelateerde bijdragesystematiek hanteren, biedt geen soelaas. De regio’s die dan buiten beschouwing zouden blijven (ongeveer een derde), zijn vooral (groot)stedelijke regio’s in het westen van het land waardoor een niet-representatief beeld zou ontstaan. Tegen deze achtergrond is ervoor gekozen om met dit cluster op dezelfde wijze om te gaan als de andere clusters, waarbij is geaccepteerd dat er een beperktere mate van kostenoriëntatie is voor dit cluster.

Zie bijlage E voor een nadere onderbouwing van deze keuze.71 overige openbare orde en veiligheid Tot dit onderdeel behoren gemeentelijke taken op het gebied van: • preventie van criminaliteit, het tegengaan van radicalisering en het bevorderen van een veilige woonen leefomgeving; • toezicht en handhaving van de openbare orde (inclusief bijzondere opsporingsambtenaren, BOA’s); • specifieke wetten: Drank- en Horecawet, Wet wapens en munitie, Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) en (bestuurlijke) aanpak georganiseerde criminaliteit en ondermijning, Wet Bijzondere opnemingen psychiatrische ziekenhuizen (Bopz; per 1 januari 2020 vervangen door de Wet verplichte ggz en de Wet zorg en dwang) en het opstellen en handhaven van de Algemeen plaatselijke verordening (APV); • beleid, toezicht en ruiming van conventionele explosieven, bureau Halt, antidiscriminatiebeleid, dierenbescherming en doodsschouw.

5.2

Omvang en samenstelling van netto lasten De netto lasten van het cluster O&V bedragen in 2017 ongeveer 1,8 miljard euro (103 euro per inwoner).72 Op basis van de gecodeerde gegevens van de steekproefgemeenten is in onderstaand diagram in beeld gebracht welk aandeel de clusteronderdelen hebben in de totale netto lasten van het cluster.

Een passende bekostigingssystematiek voor de taken die zijn belegd bij Veiligheidsregio’s maakt onderdeel uit van de evaluatie van de Veiligheidsregio’s. Op basis van Iv3 gegevens rekening 2017. Dit is exclusief taakgerelateerde overhead en mutaties bestemmingsreserves.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Figuur 5.2: Samenstelling netto lasten cluster O&V

In het diagram is te zien dat beide onderdelen een min of meer vergelijkbare omvang hebben, waarbij crisisbeheersing en brandweer iets meer dan de helft van het cluster omvat.

5.3

Spreiding van netto lasten spreiding naar omvang van gemeenten Naast de omvang en samenstelling van het cluster is voor de verdeling vooral de spreiding van de gemeentelijke netto lasten van belang. In onderstaand diagram is in beeld gebracht hoe de netto lasten per clusteronderdeel uiteenlopen tussen groottegroepen van steekproefgemeenten. Figuur 5.3: Samenstelling netto lasten O&V naar groottegroepen

Bij crisisbeheersing en brandweer zijn de verschillen relatief beperkt. Wel zijn de netto lasten van de G4 hoger. Bij overige openbare orde en veiligheid is dit effect bij de G4 in veel sterkere mate zichtbaar.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

achtergronden van verschillen tussen gemeenten De verschillen in netto lasten tussen gemeenten hangen samen met allerlei omstandigheden en gemeentelijke keuzes. Voor een kostengeoriënteerde verdeling dienen hieruit de kostendrijvers die voortkomen uit structuurkenmerken van gemeenten, te worden gefilterd. Allerlei andere factoren blijven voor de verdeling immers buiten beschouwing, met name omdat zij behoren tot de beleidsvrijheid van gemeenten. Hierbij kan worden gedacht aan: • de regionale context: in de gemeentelijke lasten komen effecten tot uitdrukking van de werking van de BDuR, keuzes inzake het regionale beleid/voorzieningenniveau (inclusief de taakverdeling tussen gemeente en regio) en de gehanteerde systematiek voor het bepalen van de gemeentelijke bijdrage in de regionale kosten; • de lokale inzet op preventie, vergunningverlening, toezicht en handhaving van openbare orde en veiligheid afgestemd op de aard en intensiteit van de veiligheidsproblematiek en de beschikbare capaciteit/inzet van politie; • incidentele effecten: deze zijn soms fors, bijvoorbeeld als het gaat om explosievenopruiming in kleinere gemeenten.

5.4

Verklaringsmodel afgestemd op spreiding netto lasten standaard werkwijze Om tot een goede verdeling te komen, hebben we een verklaringsmodel ontwikkeld conform de standaard werkwijze zoals toegelicht in hoofdstuk 3. Daarbij nemen we de huidige maatstaven voor dit cluster als vertrekpunt en passen we regressietechniek toe om met deze set een optimale aansluiting te krijgen bij de spreiding in de netto lasten van gemeenten. In de regressies corrigeren we steeds voor de invloed van verschillen in beschikbare algemene eigen middelen (en specifieke vaste bedragen)van gemeenten. Aanvullend blijken soms (in afstemming met de begeleidende gremia) gerichte aanpassingen nodig om een betere aansluiting te verkrijgen. Zo resulteert voor dit cluster het verklaringsmodel dat we hieronder toelichten. huidige maatstaven cluster De huidige maatstaven voor het cluster Openbare orde en veiligheid hebben een duidelijke relatie met de lasten en baten in dit cluster. Het betreft vooral kenmerken van de fysieke omgeving (met een relatie naar crisisbeheersing en brandweer) en demografische (achterstands)kenmerken die een relatie hebben met overige openbare orde en veiligheid. Opgemerkt wordt dat er de huidige verdeling veel maatstaven met een relatief klein aandeel bevat, die bovendien vaak nog hoog correleren omdat ze globaal gezien hetzelfde (ruimtelijke) kenmerk beschrijven.

In regressieanalyses worden de maatstaven die globaal ongeveer hetzelfde beschrijven minder snel gehonoreerd (multicollineariteit) terwijl deze wel relevant kunnen zijn voor individuele gemeenten. van nulvariant naar voorkeursvariant Tabel 5.4 laat zien hoe we van de huidige verdeling zijn gekomen tot de nulvariant en voorkeursvariant. Hierbij is het eerder beschreven proces (zie hoofdstuk 3) stappenplan voor het toepassen van regressieanalyse voor de nieuwe verdeling stap voor stap doorlopen. De tabel laat achtereenvolgens zien: • de samenstelling van de huidige verdeling, zoals hierboven toegelicht (1 e kolom); • de nulvariant van het verklaringsmodel per clusteronderdeel (2 e en 3e kolom);

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

•

het verklaringsmodel in de voorkeursvariant per clusteronderdeel en voor het totaal van het cluster (laatste 3 kolommen).

Tabel 5.4:

Samenstelling verklaringsmodellen cluster Openbare orde en veiligheid (O&V): aandelen structuurkenmerken, algemene eigen middelen en specifieke vaste bedragen in totaal.

maatstaf inwoners

huidige verdeling TOTAAL O&V 0,3%

lokaal klantenpotentieel

1,1%

regionaal klantenpotentieel

3,4%

nulvariant BRW 54,6%

nulvariant OOV 18,5%

voorkeur variant OOV 18,5%

8,7%

laag inkomen >drempel73

2,1%

minderheden

8,2%

minderheden >drempel

0,8%

migratieachtergrond woonruimten

40,5%

omgevingsadressendichtheid

21,3%

omg.adr.dichtheid >drempel

0,8%

oppervlakte land

1,6%

buitenwater <drempel

0,2%

bebouwing

1,4%

kernen

1,0%

kernen >500 adressen

6,3%

bedrijfsvestigingen

1,0%

WOZ niet-woningen

9,9%

AEM+SVB 100,0%

voorkeur varianten TOTAAL O&V 6,3%

1,4%

lokale centrumfunctie

Totaal

voorkeur variant BRW

5,7%

17,5%

6,0%

30,6%

10,5%

41,8%

27,6%

27,0%

17,8%

10,4%

8,1%

5,4%

1,2%

14,0%

9,2%

32,1%

0,2%

33,4%

0,2%

33,4%

11,5%

100,0%

Bij het clusteronderdeel crisisbeheersing en brandweer krijgt de maatstaf inwoners in de nulvariant een relatief zwaar gewicht en scoort de maatstaf woonruimten negatief, vanwege de hoge correlatie tussen beide maatstaven (in stap 2c). Omdat negatieve gewichten niet uitlegbaar zijn is de maatstaf woonruimten verwijderd in de nulvariant. Ook dit werd echter onwenselijk gevonden, omdat de brandweerzorg meer gekoppeld is aan woonruimten dan inwoners. In de voorkeursvariant is dit aangepast door de maatstaf inwoners op nul te zetten en het gewicht voor woonruimten door de regressie te laten bepalen. Dat resulteert in een gewicht voor de maatstaf woonruimten dat vergelijkbaar is met de huidige verdeling. Verder is in de voorkeursvariant de maatstaf klantenpotentieel vervangen door de nieuwe maatstaf lokale centrumfunctie. Dit is ook gedaan voor het regionale klantenpotentieel. De regionale centrumfunctie bleek echter geen toegevoegde waarde te hebben. De lokale centrumfunctie (tot 20 km) past meer bij de taak crisisbeheersing en brandweer dan de regionale centrumfunctie (tot 60 km). Bij het clusteronderdeel overige openbare orde en veiligheid is de voorkeursvariant gelijk aan de nulvariant. Hier is er op basis van een analyse van de aandelen van de maatstaven, de aansluitverschillen en de verklaarde variantie geen reden om de nulvariant aan te passen.

De maatstaf huishoudens met een laag inkomen en een drempel is een combinatie van huishoudens met een laag inkomen (2 de, 3de en 4de deciel) en woonruimten. Alle gemeenten scoren op deze maatstaf in tegenstelling tot de maatstaven met een drempel die als ongewenst zijn aangemerkt (zie paragraaf 3.5).

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Als de voorkeursvariant wordt vergeleken met de maatstaven in de huidige verdeling (kolom 1 en 6) valt op te merken dat: • in de voorkeursvariant minder maatstaven worden gebruikt dan in het huidige ijkpunt (effect van de methode, zie hoofdstuk 3); • de maatstaven oppervlakte land, oppervlakte bebouwing, regionale klanten en kernen in het huidige ijkpunt een klein gewicht hebben en afvallen (negatieve gewichten of multicollineariteit); • circa 11,5% van de verschillen in netto lasten samenhangt met algemene eigen middelen of specifieke vaste bedragen. Voor het clusteronderdeel overige openbare orde en veiligheid is dit effect groter dan voor crisisbeheersing en brandweer. Hetgeen er op duidt dat de beschikbaarheid over eigen middelen samenhangt met de netto lasten en keuzes die gerelateerd zijn aan met name toezicht en handhaving van openbare orde en veiligheid. Dit speelt in sterkere mate bij de G4 (zie ook figuur 5.3). aansluitverschillen tussen verklaringsmodel en feitelijke netto lasten Onderstaande tabel geeft inzicht in de mate waarin het verklaringsmodel voor dit cluster aansluit op de feitelijke netto lasten van gemeenten, gegroepeerd naar aantal inwoners. Tabel 5.5:

Cluster Openbare orde en veiligheid (O&V): feitelijke netto lasten, uitkomst verklaringsmodel en aansluitverschillen. Steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal. Stand rekening 2017. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)

0-20.000 inwoners

feitelijke netto lasten 84

20-50.000 inwoners

50-100.000 inwoners 100-250.0000 inwoners >250.000 inwoners

(2) R2 75% uitkomst verklaringsmodel 86

(3)=(2-1) aansluit verschil 2

-8

102

190

125

TOTAAL 125 Als gevolg van afrondingen kunnen totalen afwijken van de som der delen

Tabel 5.5 laat zien dat het verklaringsmodel voor dit cluster over het geheel goed aansluit op de feitelijke netto lasten van gemeenten. De verklaarde variantie is 75%. Alleen bij middelgrote gemeenten is er een iets groter aansluitverschil. De achtergrond van dit aansluitverschil zit vooral bij het clusteronderdeel overige openbare orde en veiligheid en keuzes die gemeenten hier (moeten) maken (bijvoorbeeld ten aanzien van boa’s, zie ook paragraaf 5.3).

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Cluster Onderwijs Dit hoofdstuk stelt het cluster Onderwijs (OND) centraal. We lichten toe: 1. welke gemeentelijke taken tot dit cluster behoren en hoe deze zijn gegroepeerd; 2. hoeveel geld gemeenten aan deze taken hebben besteed in 2017; 3. hoe deze bestedingen zijn gespreid over gemeenten en wat belangrijke achtergronden zijn van verschillen in netto lasten tussen gemeenten; 4. hoe het verklaringsmodel voor dit bestedingspatroon is opgebouwd.

6.1

Gemeentelijke taken Dit cluster omvat de volgende onderdelen die aansluiten bij de Iv3-taakvelden waarop gemeenten hun lasten en baten dienen te verantwoorden. Tabel 6.1: Onderdelen en Iv3-taakvelden cluster OND Onderdeel

Iv3-taakveld

Onderwijshuisvesting

4.2

Onderwijshuisvesting

Onderwijsbeleid

4.1

Openbaar basisonderwijs

4.3

Onderwijsbeleid en leerlingzaken

onderwijshuisvesting Gemeenten hebben op grond van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet op de expertisecentra een zorgplicht voor adequate huisvesting. Zij dragen de kosten van nieuwbouw, aanpassing en uitbreiding van gebouwen, inclusief gymnastieklokalen. Voor het onderhoud en de exploitatie van de gebouwen zijn de schoolbesturen verantwoordelijk.74 Zij ontvangen hiervoor rijksmiddelen. Deze taakverdeling vraagt om samenwerking en afstemming van exploitatie en investeringen door gemeenten en schoolbesturen. Ter uitvoering van deze taak kunnen gemeenten kiezen voor subsidiering op basis van een verordening waarin normvergoedingen zijn vastgelegd. Deze normbedragen worden veelal ontleend aan de leidraad die de VNG hiervoor jaarlijks opstelt. Een alternatieve mogelijkheid is vrijwillige doordecentralisatie. In dat geval sluiten gemeente en schoolbesturen een meerjarige overeenkomst waarin de gemeente zich verbindt om scholen een jaarlijks bedrag te betalen waarmee zij zelf in huisvesting kunnen voorzien. In de praktijk komt vrijwillige doordecentralisatie weinig voor. Gemeenten beschikken voor de uitvoering van deze wettelijke taak over beperkte beleidsvrijheid, die vooral betrekking heeft op de intensiteit en kwaliteit van het voorzieningenniveau.

In de praktijk gaat van de modelverordening van de VNG met bijbehorende normbedragen een sturende werking uit. onderwijsbeleid Tot dit onderdeel behoort een aantal gemeentelijke taken:

Hierbij is er onderscheid tussen primair en voortgezet onderwijs. In het voortgezet onderwijs zijn schoolbesturen verantwoordelijk voor het gehele onderhoud aan gebouwen (binnen en buiten). De gemeentelijke verantwoordelijkheid betreft hier uitbreiding en nieuwbouw. Bij het primair onderwijs ligt ook de verantwoordelijkheid voor het onderhoud aan de buitenkant van het gebouw bij de gemeente.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

•

peuterspeelzaalwerk/kinderopvang en onderwijsachterstandsbeleid/voor- en vroegschoolse educatie: op grond van de Wet ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (Wet OKE) hebben gemeenten verantwoordelijkheden voor het creëren van ontwikkelingskansen in de voorschoolse leeftijdsperiode. Daarbij gaat het om peuterspeelzaalwerk en kinderopvang, dat gemeenten verbinden met het signaleren en bestrijden van verwachte onderwijsachterstanden. Zo ontstaat een breder aanbod van voorschoolse educatie met doorlopende lijnen naar vroegschoolse educatie en andere vormen van achterstandsaanbod, zoals schakelklassen. In het verlengde hiervan zijn er brede scholen waarin onderwijs is gecombineerd met functies zoals kinderopvang, buurthuis en/of culturele voorziening. Een stap verder gaan integrale kindcentra: voorzieningen voor kinderen waarin organisaties voor onderwijs en kinderopvang zijn samengevoegd in één organisatie en ook combinatiefuncties (sport- en cultuurcoaches) zijn opgenomen.75 Het doel is om kinderen de kans te geven hun talenten breed te ontwikkelen; • leerplicht/voortijdig schoolverlaten: gemeenten dragen verantwoordelijkheid voor het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet (leerplicht en kwalificatieplicht).

Daarnaast bepaalt de Wet Regionale Meld- en Coördinatiefunctie dat gemeenten alle voortijdige schoolverlaters tot 23 jaar moeten registreren en ervoor moeten zorgen dat zij terugkeren in het onderwijs of via een werktraject alsnog een startkwalificatie behalen. In de praktijk is er bij deze taken vaak regionale samenwerking; • leerlingenvervoer: de Wet op het primair onderwijs, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet op de expertisecentra verplichten gemeenten een verordening leerlingenvervoer vast te stellen. Met deze verordening kunnen ouders onder voorwaarden aanspraak maken op bekostiging van vervoer van en naar school.76 Vergoeding vindt plaats op basis van de kosten van het vervoer naar de dichtstbijzijnde toegankelijke school van de soort waarop een leerling is aangewezen (op grond van zijn/haar lichamelijke of geestelijke toestand) en de verlangde richting. Gemeenten hebben ruimte om binnen de verordening een afstandsgrens, een eigen bijdrage van ouders en voorwaarden voor passend vervoer te bepalen. Daarnaast kunnen zij in aanbestedingen zo gunstig mogelijke contracten realiseren en via intergemeentelijke samenwerking komen tot een (meer) efficiënte uitvoering. Door (semi)wettelijke voorschriften hebben gemeenten bij deze taken beperkte beleidsvrijheid.

Dat ligt anders bij de overige taken, waaronder voorzieningen voor openbaar basisonderwijs en bijzonder onderwijs, volwasseneducatie en algemeen beleid/administratie. Hierbij hebben gemeenten meer ruimte voor eigen beleidskeuzes.

6.2

Omvang en samenstelling van netto lasten De netto lasten van het cluster OND bedragen in 2017 ongeveer 2,0 miljard euro (120 euro per inwoner).77 Op basis van de gecodeerde gegevens van de steekproefgemeenten is in onderstaand diagram in beeld gebracht welk aandeel de clusteronderdelen hebben in de totale netto lasten van het cluster.

75 76

Combinatiefunctionarissen werken in verschillende sectoren (scholen, sport en cultuur), maar zijn in dienst bij één (werkgevers)organisatie. In 2017 maakten in totaal zo’n 70.000 leerlingen gebruik van leerlingenvervoer. Ruim driekwart van deze populatie wordt vervoerd naar een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs. Er wordt vooral gebruik gemaakt van aangepast bus/taxivervoer. Bron: Leerlingenvervoer in Nederland: eindmeting 2017. Op basis van Iv3 gegevens rekening 2017. Dit is exclusief taakgerelateerde overhead en mutaties bestemmingsreserves.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Figuur 6.2: Samenstelling netto lasten cluster OND

In het diagram is te zien dat het grootste deel van de netto lasten in dit cluster betrekking heeft op onderwijshuisvesting.

6.3

Spreiding van netto lasten spreiding naar omvang van gemeenten Naast de omvang en samenstelling van het cluster is voor de verdeling vooral de spreiding van de gemeentelijke netto lasten van belang. In onderstaand diagram is in beeld gebracht hoe de netto lasten per clusteronderdeel uiteenlopen tussen groottegroepen van steekproefgemeenten. Figuur 6.3: Samenstelling netto lasten OND naar groottegroepen

Bij onderwijshuisvesting is in het diagram een duidelijk verband te zien tussen netto lasten en gemeentegrootte. Bij onderwijsbeleid blijkt dat de G4 veel hogere netto lasten hebben dan de overige grootteklassen.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

achtergronden van verschillen tussen gemeenten De verschillen in netto lasten tussen gemeenten hangen samen met allerlei omstandigheden en gemeentelijke keuzes. Een kostengeoriënteerde verdeling dient gebaseerd te zijn op exogene kostendrijvers die voortkomen uit structuurkenmerken van gemeenten. Allerlei andere factoren dienen voor de verdeling immers buiten beschouwing te blijven, omdat zij met name zijn te relateren aan de beleidsvrijheid van gemeenten. Hierbij kan worden gedacht aan: • kapitaallasten: de omvang hiervan hangt samen met gemeentelijke keuzes inzake afschrijvingstermijnen en omslagrente (uiteenlopend van circa 0 tot 5%). Deze hebben een belangrijk effect op het nettolastenniveau. In het nieuwe BBV zijn deze regels aangescherpt. Ook zijn er gemeenten die vervroegd op gebouwen hebben afgeschreven; • gebouwenvoorraad: zowel het aantal schoolgebouwen per type onderwijs als andere kenmerken (zoals leeftijd en leegstand) hebben gevolgen voor het netto-lastenniveau; • bouwkosten: de normprijs per vierkante meter die gemeenten hanteren bij nieuwbouw loopt uiteen (daarbij zijn er ook regionale effecten); • onderwijsbeleid: de wijze waarop gemeenten invulling geven aan bijvoorbeeld leerlingenvervoer, onderwijsachterstandenbeleid e.d.

verschilt; • incidentele effecten: met name door investeringsgerelateerde uitgaven is er bij diverse gemeenten sprake van substantiële schommelingen in het netto-lastenniveau in de tijd. Deze schommelingen hangen o.a. samen met verkoop van schoolgebouwen of mutaties van reserves.

6.4

Verklaringsmodel afgestemd op spreiding netto lasten standaard werkwijze Om tot een goede verdeling te komen, hebben we een verklaringsmodel ontwikkeld conform de standaard werkwijze zoals toegelicht in hoofdstuk 3. Daarbij nemen we de huidige maatstaven voor dit cluster als vertrekpunt en passen we regressietechniek toe om met deze set een optimale aansluiting te krijgen bij de spreiding in de netto lasten van gemeenten. Waar de kostendrijvers van taken duidelijk verschillen, doen we dit per clusteronderdeel. In de regressies corrigeren we steeds voor de invloed van verschillen in beschikbare algemene eigen middelen (en specifieke vaste bedragen) van gemeenten. Aanvullend blijken soms (in afstemming met de begeleidende gremia) gerichte aanpassingen nodig om een betere aansluiting te verkrijgen. Zo resulteert voor dit cluster het verklaringsmodel dat we hieronder toelichten. huidige maatstaven De huidige maatstaven voor Onderwijs hebben een duidelijke relatie met de lasten en baten in dit cluster. Het gaat in de huidige verdeling vooral om kenmerken van demografische aard: jongeren, leerlingen en achterstand gerelateerde maatstaven (waaronder achterstandsleerlingen en minderheden). Daarnaast zijn er voor het onderdeel onderwijshuisvesting ook fysieke kenmerken opgenomen: oppervlakte land, binnenwater, kernen en stedelijkheid.

van nulvariant naar voorkeursvariant Onderstaande tabel laat zien hoe we van de huidige verdeling zijn gekomen tot de nulvariant en voorkeursvariant. Hierbij is het eerder beschreven proces (zie hoofdstuk 3) stappenplan voor het toepassen van regressieanalyse voor de nieuwe verdeling stap voor stap doorlopen. De tabel laat achtereenvolgens zien: • de samenstelling van de huidige verdeling, zoals hierboven toegelicht (1e kolom); Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

• •

de nulvariant van het verklaringsmodel per clusteronderdeel (2e en 3e kolom); het verklaringsmodel in de voorkeursvariant per clusteronderdeel en voor het totaal van het cluster (laatste 3 kolommen).

Tabel 6.4:

Samenstelling verklaringsmodellen cluster Onderwijs (OND): aandelen structuurkenmerken, algemene eigen middelen en specifieke vaste bedragen in totaal. nulvariant OHV

inwoners

huidige verdeling TOTAAL OND 1,4%

jongeren

47,8%

27,6%

leerlingen (V)SO

6,4%

11,7%

8,2%

leerlingen VO

21,3%

17,5%

12,3%

groei jongeren

0,3%

0,6%

0,5%

groei leerlingen

0,7%

1,6%

1,1%

laag inkomen >drempel78

5,1%

15,7%

11,0%

minderheden

5,3%

minderheden >drempel

2,0% 11,2%

11,2%

7,9%

maatstaf

migratieachtergrond gewichtleerlingen >drempel

voorkeur variant OB

voorkeur varianten TOTAAL OND

50,8%

27,6%

50,8%

34,5%

2,6%

onderwijsachterstand regionaal klantenpotentieel

0,1%

omgevingsadressendichtheid

3,6%

oppervlakte land

2,2%

binnenwater

0,1%

kernen

1,1%

AEM+SVB Totaal

nulvariant OB

voorkeur variant OHV

100,0%

16,7%

5,0%

9,9%

3,0%

13,9%

22,5%

13,9%

22,5%

16,5%

100,0%

Voor dit cluster is er op basis van de uitkomsten voor de nulvarianten (aandelen van de maatstaven, aansluitverschillen en verklaarde variantie) geen reden om gerichte aanpassingen door te voeren. De voorkeursvariant is daarom gelijk aan de nulvariant. Wanneer de voorkeursvariant (kolom 6) wordt vergeleken met de maatstaven in de huidige verdeling (kolom 1) valt op te merken dat: • in de voorkeursvariant minder maatstaven worden gebruikt dan in het huidige ijkpunt. Dit hangt deels samen met de keus om bepaalde maatstaven niet meer te gebruiken (minderheden met/zonder drempel, gewichtleerlingen met drempel) en is deels het effect van de methode (diverse maatstaven met een klein aandeel in de huidige verdeling worden niet opgenomen in verband met een negatief gewicht en/of multicollineariteit); • circa 16,5% van de verschillen in netto lasten samenhangt met de beschikbaarheid van algemene eigen middelen en specifieke vaste bedragen. Voor het clusteronderdeel onderwijsbeleid is er vooral een relatie met de specifieke vaste bedragen, terwijl de verschillen bij onderwijshuisvesting vooral samenhangen met verschillen in eigen middelen. De beschikbaarheid van eigen middelen en specifieke vaste bedragen komt tot uiting in relatief hogere netto lasten. Dit is vooral zichtbaar bij de grotere gemeenten (zie figuur 6.3). 78

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

aansluitverschillen tussen verklaringsmodel en feitelijke netto lasten Onderstaande tabel geeft inzicht in de mate waarin het verklaringsmodel voor dit cluster aansluit op de feitelijke netto lasten van gemeenten, gegroepeerd naar aantal inwoners. Tabel 6.5:

Cluster Onderwijs (OND): feitelijke netto lasten, uitkomst verklaringsmodel en aansluitverschillen. Steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal. Stand rekening 2017. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)

(2) R2 73% uitkomst verklaringsmodel 95 93

(3)=(2-1)

0-20.000 inwoners 20-50.000 inwoners

feitelijke netto lasten 104 87

50-100.000 inwoners

113

112

-1

100-250.0000 inwoners

116

114

-2

>250.000 inwoners

207

139

TOTAAL 139 Als gevolg van afrondingen kunnen totalen afwijken van de som der delen

aansluit verschil -9 6

De tabel laat zien dat het verklaringsmodel voor dit cluster over het geheel goed aansluit op de feitelijke netto lasten van gemeenten. Alleen bij kleinere gemeenten is er een iets groter aansluitverschil. Dit hangt met name samen met twee gemeenten in deze groep die op het clusteronderdeel onderwijshuisvesting afwijken. De verklaarde variantie voor dit model is 73%.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Cluster Sport, cultuur en recreatie Dit hoofdstuk stelt het cluster Sport, cultuur en recreatie (SCR) centraal. We lichten toe: 1. welke gemeentelijke taken tot dit cluster behoren en hoe deze zijn gegroepeerd; 2. hoeveel geld gemeenten aan deze taken hebben besteed in 2017; 3. hoe deze bestedingen zijn gespreid over gemeenten en wat belangrijke achtergronden zijn van verschillen in netto lasten tussen gemeenten; 4. hoe het verklaringsmodel voor dit bestedingspatroon is opgebouwd.

7.1

Gemeentelijke taken Dit cluster omvat de volgende onderdelen die aansluiten bij de Iv3-taakvelden waarop gemeenten hun lasten en baten dienen te verantwoorden. Tabel 7.1: Onderdelen en Iv3-taakvelden cluster SCR Onderdeel

Iv3-taakveld

Sport en recreatie

5.1

Sportbeleid

5.2

Sportaccommodatie

5.7

Recreatie

5.3

Cultuur

5.4

Musea

5.6

Media

5.5

Cultureel erfgoed

Cultuur

Historie

sport en recreatie Op het gebied van sport wordt doorgaans onderscheid gemaakt tussen topsport en breedtesport. Actief topsportbeleid is hoofdzakelijk een aangelegenheid van de rijksoverheid en de sportbonden. De meeste gemeenten voeren een breedtesportbeleid, dat vooral tot uiting komt in het faciliteren c.q. stimuleren van lokale verenigingen, uitgaven aan (multifunctionele) sportaccommodaties, alsook sportvelden. Op het gebied van (openlucht)recreatie hebben gemeenten taken rond natuurbescherming (zoals onderhoud van bos, heide en overige natuurgebieden), aanleg en onderhoud van openbaar groen, openbaar water (zoals vijvers en kleine watergangen), speelvoorzieningen en overige recreatievoorzieningen. Ook subsidies voor hobbyclubs en volkstuinderverenigingen vallen hieronder. cultuur In de Wet op het specifieke cultuurbeleid is vastgelegd dat gemeenten, provincies en rijk een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben voor de basisinfrastructuur. Voor de uitwerking maken zij iedere vier jaar afspraken in regionale convenanten. Historisch is de situatie gegroeid dat de G4 en enkele andere grote gemeenten het meest complete cultuuraanbod hebben, waarin de hele keten van opleiding tot productie en presentatie is vertegenwoordigd. Gemeenten bekostigen vooral lokale voorzieningen zoals podia en cultuureducatie.

Daarnaast zijn zij verantwoordelijk voor accommodaties voor podiumkunsten en het beheer van gemeentelijke collecties en musea. In de praktijk subsidiëren veel gemeenten ook centra voor cultuur/kunsten, waaronder muziekscholen. Bij cultuurbeleid hebben gemeenten relatief veel beleidsvrijheid, bijvoorbeeld om verordeningen te maken of cultuurgebonden activiteiten te (laten) organiseren. Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

De gemeentelijke taak om cultureel erfgoed te beschermen vindt zijn grondslag in de Erfgoedwet. Deze kent uiteenlopende taken toe aan gemeenten, zoals het instellen van schadebeoordelingscommissies. 79 Het is een autonome bevoegdheid van de gemeenten om gemeentelijke monumenten aan te wijzen. Daarnaast wordt tot dit onderdeel ook bibliotheekwerk gerekend. De kaders hiervoor worden vooral bepaald door de Wet op het specifiek cultuurbeleid en daarop gebaseerde convenanten. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het uitvoerend werk van de fysieke bibliotheek en de lokale component van de landelijke digitale bibliotheek, voor lokale netwerken en de aansluiting op provinciale netwerken, en voor de implementatie van landelijk overeengekomen innovaties. Kleinere gemeenten organiseren het bibliotheekwerk vaak in regionale samenwerking of maken gebruik van een mobiele bibliotheek. Door voortschrijdende digitalisering verandert bij bibliotheken het bereik en de aandacht voor bevolkingsgroepen met sociaal-maatschappelijke achterstanden (laaggeletterdheid). Daarbij worden steeds meer verbindingen gelegd met kunstzinnige en culturele vorming (onder meer muziekscholen) alsook preventie in het sociaal domein. Tevens hebben gemeenten een bekostigingsplicht voor de lokale omroep vanuit de Mediawet en is het vernieuwingsconvenant Gemeenten-Lokale Omroepen 2015-2018 relevant.

historie In dit clusteronderdeel zijn bepaalde taken wettelijk vastgelegd. De Archiefwet regelt onder meer de gemeentelijke bevoegdheid tot het aanwijzen van een archiefbewaarplaats en de plicht tot het zorgdragen voor de archiefbescheiden van de gemeentelijke organen. Voor archeologie gelden regels op grond van het Verdrag van Malta. Hierin is bepaald dat voorafgaand aan projectontwikkeling en bouwplannen archeologisch onderzoek moet worden gedaan. De Wet op de Archeologische Monumentenzorg verankert archeologie in bestemmingsplannen (die op zichzelf binnen het cluster IRM vallen). Gemeenten ontvangen een structurele vergoeding voor de bestuurslasten van de bescherming van archeologisch erfgoed en voor excessieve kosten van archeologie. Voor deze taken hebben gemeenten relatief veel beleidsvrijheid om middelen naar eigen inzicht te besteden. Dit komt vooral tot uitdrukking in de subsidies aan musea en oudheidkamers.

7.2

Omvang en samenstelling van netto lasten De netto lasten van het cluster SCR bedragen in 2017 ongeveer 4,2 miljard euro (245 euro per inwoner).80 Op basis van de gecodeerde gegevens van de steekproefgemeenten is in onderstaand diagram in beeld gebracht welk aandeel de clusteronderdelen hebben in de totale netto lasten van het cluster.

Ook in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn taken rond cultuurhistorie opgenomen, zoals het maken van een bestemmingsplan voor een beschermd stads- of dorpsgezicht of het afgeven van monumentenvergunningen. Deze taken vallen binnen het cluster IRM. Op basis van Iv3 gegevens rekening 2017. Dit is exclusief taakgerelateerde overhead en mutaties bestemmingsreserves.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Figuur 7.2: Samenstelling netto lasten cluster SCR

In het diagram is te zien dat het grootste deel van de netto lasten in dit cluster betrekking heeft op sport en recreatie, gevolgd door cultuur. Historie vormt het kleinste onderdeel.

7.3

Spreiding van netto lasten spreiding naar omvang van gemeenten Naast de omvang en samenstelling van het cluster is voor de verdeling vooral de spreiding van de gemeentelijke netto lasten van belang. In onderstaand diagram is in beeld gebracht hoe de netto lasten per clusteronderdeel uiteenlopen tussen groottegroepen van steekproefgemeenten. Figuur 7.3: Samenstelling netto lasten SCR naar groottegroepen

Bij sport en recreatie is in het staafdiagram te zien dat de verschillen relatief beperkt zijn. Wel lopen de netto lasten op bij de grootste gemeenten. Dit laatste is bij cultuur en historie in veel sterkere mate het geval.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

achtergronden van verschillen tussen gemeenten De verschillen in netto lasten tussen gemeenten hangen samen met allerlei omstandigheden en gemeentelijke keuzes. Voor een kostengeoriënteerde verdeling dienen hieruit de kostendrijvers die voortkomen uit structuurkenmerken van gemeenten, te worden gefilterd. Allerlei andere factoren blijven voor de verdeling immers buiten beschouwing, met name omdat zij behoren tot de beleidsvrijheid van gemeenten. Hierbij kan worden gedacht aan: • accommodaties: gemeentelijke keuzes om wel/geen sportaccommodaties, zwembaden en theaters in eigendom/beheer te houden (met bijbehorende kapitaallasten) en/of te verhuren; • subsidiebeleid: in hoeverre bekostigen gemeenten structureel instellingen (musea, festivals, manifestaties/volksfeesten, bibliotheken, muziekschool, e.d.) dan wel geven zij meer projectmatige bijdragen ter stimulering/ondersteuning van vernieuwende activiteiten; • recreatieve groenvoorzieningen: omvang, onderhoudsniveau en wijze van beheer van bos, parken en plantsoenen, en waterpartijen; • incidentele effecten: zoals mutaties reserves (in relatie tot accommodaties, historische kades, groen, e.d.), frictiekosten van het afbouwen van subsidies of juridische procedures, en privatisering van voorzieningen; • landelijke functies: op basis van bestuurlijke afspraken/convenanten vervullen vooral grotere gemeenten ook functies die hun

eigen grondgebied overstijgen.

7.4

Verklaringsmodel afgestemd op spreiding netto lasten standaard werkwijze Om tot een goede verdeling te komen, hebben we een verklaringsmodel ontwikkeld conform de standaard werkwijze zoals toegelicht in hoofdstuk 3. Daarbij nemen we de huidige maatstaven voor dit cluster als vertrekpunt en passen we regressietechniek toe om met deze set een optimale aansluiting te krijgen bij de spreiding in de netto lasten van gemeenten. Waar de kostendrijvers van taken duidelijk verschillen, doen we dit per clusteronderdeel. In de regressies corrigeren we steeds voor de invloed van verschillen in beschikbare algemene eigen middelen (en specifieke vaste bedragen) van gemeenten. Aanvullend blijken soms (in afstemming met de begeleidende gremia) gerichte aanpassingen nodig om een betere aansluiting te verkrijgen. Zo resulteert voor dit cluster het verklaringsmodel dat we hieronder toelichten. huidige maatstaven De huidige maatstaven voor Sport, cultuur en recreatie hebben een globale relatie met de lasten en baten in dit cluster. Hiervoor is in het verleden gekozen omdat dit cluster relatief veel beleidsvrijheid kent. Het gaat vooral om kenmerken van demografische aard: inwoners, lokale en regionale klanten en huishoudens. Daarnaast is er het kenmerk historiciteit.

Dit is met name relevant voor gemeenten met een historische binnenstad of historische kern met aantrekkingskracht op bezoekers van buiten de gemeente. van nulvariant naar voorkeursvariant Onderstaande tabel laat zien hoe we van de huidige verdeling zijn gekomen tot de nulvariant en voorkeursvariant. Hierbij is het eerder beschreven proces (zie hoofdstuk 3) voor het toepassen van regressieanalyse voor de nieuwe verdeling stap voor stap doorlopen. De tabel laat achtereenvolgens zien: • de samenstelling van de huidige verdeling, zoals hierboven toegelicht (1e kolom); • de nulvariant van het verklaringsmodel per clusteronderdeel (2 e, 3e en 4e kolom); Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

•

het verklaringsmodel in de voorkeursvariant per clusteronderdeel en voor het totaal van het cluster (laatste 4 kolommen).

Tabel 7.4:

Samenstelling verklaringsmodellen cluster Sport, cultuur en recreatie (SCR): aandelen structuurkenmerken, algemene eigen middelen en specifieke vaste bedragen in totaal.

maatstaf

huidige verdeling TOTAAL SCR

nul variant SR

nul variant CULT

nul variant HIST

voorkeur variant SR

voorkeur variant CULT

voorkeur variant HIST

voorkeur varianten TOTAAL SCR

inwoners

39,1%

85,4%

10,2%

36,5%

85,8%

7,7%

0,1%

53,8%

lokaal klantenpotentieel

25,6%

3,7%

regionaal klantenpotentieel

6,6%

72,6%

lokale centrumfunctie

3,4%

2,0%

regionale centrumfunctie

21,2%

landelijke centrumfunctie

57,1%

64,1%

12,9% 16,9%

huishoudens

25,1%

historische kern bewoonde oorden 1930 in historische kern

0,1%

10,7%

17,6%

1,8%

3,5%

56,2%

20,1%

2,1%

AEM+SVB Totaal

100,0%

10,8%

17,2%

-3,3%

10,8%

14,0%

-1,9%

10,5%

100,0%

100,0 %

100,0%

Bij de ontwikkeling van het verklaringsmodel speelt in dit cluster met name het vervangen van de oude lokale en regionale klantenpotentiëlen door nieuwe maatstaven voor centrumfuncties. Deze nieuwe maatstaven zijn gebaseerd op afstanden over de weg tussen kernen van een gemeente (in plaats van hemelsbreed). Naast lokale (maximaal 20 km) en regionale (maximaal 60 km) centrumfuncties is er ook een maatstaf ontwikkeld voor landelijke centrumfuncties. De landelijke centrumfunctie geldt niet alleen voor de steden in de randstad. Ook centra buiten de randstad hebben soms een landelijke aantrekkingskracht. Allereerst zijn in de nulvariant de bestaande maatstaven voor klantenpotentiëlen vervangen door de nieuwe lokale en regionale centrumfuncties. Vervolgens is onderzocht of het mogelijk is de landelijke centrumfunctie toe te voegen. Deze maatstaf blijkt met name relevant voor het onderdeel cultuur. De twee centrumfuncties (regionaal en landelijk) hebben een meerwaarde ten opzichte van de oude maatstaf (regionaal klantenpotentieel). De nieuwe regionale centrumfunctie blijkt ook voor het clusteronderdeel historie relevant. Hierdoor daalt logischerwijs het aandeel van de huidige maatstaf ‘bewoonde oorden 1930 in historische kern’ in de verdeling. Met deze gerichte aanpassingen resulteert de voorkeursvariant (zie tabel 7.4 en bijlage E voor een technische toelichting).

Als de voorkeursvariant wordt vergeleken met de maatstaven in de huidige verdeling (kolom 1 en 8) valt op te merken dat: • in de voorkeursvariant één maatstaf minder wordt gebruikt dan in het huidige ijkpunt; • de maatstaf huishoudens afvalt (door multicollineariteit). Dit wordt opgepakt door inwoners en een deel via klanten (nieuwe centrumfunctie); • circa 10,5% van de verschillen in netto lasten samenhangt met algemene eigen middelen of specifieke vaste bedragen. Voor sport en recreatie en cultuur duidt dit op een samenhang tussen over eigen middelen en specifieke vaste bedragen. Dit is zichtbaar bij de grotere gemeenten (zie figuur 7.3).

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Cluster Sport, cultuur en recreatie (SCR): feitelijke netto lasten, uitkomst verklaringsmodel en aansluitverschillen. Steekproefgemeenten gegroepeerd naar inwonertal. Stand rekening 2017. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)

0-20.000 inwoners 20-50.000 inwoners

feitelijke netto lasten 187 189

(2) R2 81% uitkomst verklaringsmodel 188 188

(3)=(2-1) aansluit verschil 1 -2

50-100.000 inwoners*

234

211

-14

100-250.0000 inwoners

258

267

>250.000 inwoners

374

375

278

TOTAAL 278 Als gevolg van afrondingen kunnen totalen afwijken van de som der delen * Dit is exclusief enkele incidentele uitbijters i.c.m. beleidsvrijheid.

De tabel laat zien dat het verklaringsmodel voor dit cluster over het geheel goed aansluit op de feitelijke netto lasten van gemeenten. De verklaarde variantie is 81%. Alleen bij middelgrote gemeenten is er een duidelijk groter aansluitverschil.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Cluster Infrastructuur, ruimte en milieu Dit hoofdstuk stelt het cluster Infrastructuur, ruimte en milieu (IRM) centraal. We lichten toe: 1. welke gemeentelijke taken tot dit cluster behoren en hoe deze zijn gegroepeerd; 2. hoeveel geld gemeenten aan deze taken hebben besteed in 2017; 3. hoe deze bestedingen zijn gespreid over gemeenten en wat belangrijke achtergronden zijn van verschillen in netto lasten tussen gemeenten; 4. hoe het verklaringsmodel voor dit bestedingspatroon is opgebouwd.

8.1

Gemeentelijke taken Dit cluster omvat de volgende onderdelen die aansluiten bij de Iv3-taakvelden waarop gemeenten hun lasten en baten dienen te verantwoorden. Tabel 8.1: Onderdelen en Iv3-taakvelden cluster IRM Onderdeel

Iv3-taakveld

Infrastructuur

2.1

verkeer en vervoer

2.2, 0.63

parkeren, parkeerbelasting

2.3

recreatieve havens

Riolering

7.2

riolering

Reiniging

7.3

afval

Ruimte, Milieu en Economie (RME)

2.4

economische havens en waterwegen

3.1

economische ontwikkeling

3.3

bedrijvenloket en -regelingen

3.4

economische promotie

0.9

vennootschapsbelasting

7.4

milieubeheer

7.5

begraafplaatsen

8.1

ruimtelijke ordening

8.3

wonen en bouwen

In de tabel is zichtbaar dat tot dit cluster gemeentelijke taken behoren met betrekking tot infrastructuur, milieu, ruimtelijke ordening en (economische) ontwikkeling. Het gaat om een breed takenpakket, waarvoor in wisselende mate wettelijke verplichtingen bestaan. Voor de taken op het gebied van economie is er nauwelijks een wettelijke verplichting: het betreft autonome taken van gemeenten. Wel moet bij uitoefening van deze taken rekening worden gehouden met wetgeving, zoals de Wet markt en overheid en de Wet op de bedrijveninvesteringszones. Voor de andere taken zijn, behalve in de Gemeentewet, voorschriften opgenomen in de Wegenwet, Wegenverkeerswet, Waterwet, Wet milieubeheer, Wet geluidhinder, Wet bodembescherming, Kernenergiewet, Wet op de lijkbezorging, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet ruimtelijke ordening, Woningwet en Crisis- en herstelwet. Voorts gelden landelijke voorwaarden waaraan tarieven voor bepaalde gemeentelijke taken (afval en riolering) en vergunningen (leges) moeten voldoen, namelijk een norm van maximale kostendekkendheid. Een deel van de taken voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (in elk geval voor milieubeheer, maar soms ook voor bouwen en ruimtelijke ordening) wordt uitgevoerd door Omgevingsdiensten. Zij voeren voor gemeenten naast de (basis)milieutaken ook andere taken uit.

Het betreft onder andere bouw- en Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

woningtoezicht, beleidsadvisering ruimtelijke ordening en diverse taken op het gebied van afval of energie. De aard en omvang van deze taken voor gemeenten verschillen per Omgevingsdienst, maar ook binnen een Omgevingsdienst zijn er verschillen tussen deelnemende gemeenten. Voor dit onderzoek is de vraag relevant in hoeverre deze bijdragen aansluiten bij de kosten voor gemeenten. Naarmate dat meer het geval is, vormen de gemeentelijke financiële gegevens een betere afspiegeling van de werkelijke lasten voor VTH milieu. Omgekeerd: als er nauwelijks een relatie bestaat tussen de bijdrage van een gemeente en de hoeveelheid werk die de Omgevingsdienst voor die gemeente heeft verricht, weerspiegelen gemeentelijke financiële gegevens niet de werkelijke lasten. Om te kunnen beoordelen in hoeverre gemeentelijke boekhoudingen de werkelijke lasten laten zien, is nagegaan op welke manier de bekostiging van Omgevingsdiensten is ingericht. Geconcludeerd kan worden dat de bijdragen van gemeenten aan de Omgevingsdienst bij 80% een specifieke grondslag kent, bij tweederde zelfs uitsluitend een specifieke grondslag. De hoogte van de bijdrage van elke gemeente hangt samen met de hoeveelheid werk die de Omgevingsdienst voor de gemeente verricht.

Dit betekent dat de lasten in gemeentelijke boekhoudingen een goede afspiegeling vormen van de feitelijke lasten die (via de Omgevingsdienst) voor de gemeente zijn gedaan. De cijfers in de gemeentelijke boekhouding kunnen worden opgevat als het te verwachten lastenniveau van die gemeente. Daarmee heeft het onderbrengen van (gemeentelijke) taken in Omgevingsdiensten geen noemenswaardige invloed op de feitelijke netto lastenpatronen binnen het cluster Infrastructuur, ruimte en milieu. De financiële effecten van afspraken boven het wettelijk minimum komen tot uiting in de bijdragen van gemeenten aan de Omgevingsdiensten. Het is daarmee redelijk te veronderstellen dat de gemeentelijke netto lasten in dit cluster een geschikte basis vormen voor een verdeling van de middelen in het gemeentefonds. Zie bijlage D voor een nadere toelichting.

8.2

Omvang en samenstelling van netto lasten De netto lasten van het cluster IRM bedragen in 2017 circa 2,7 miljard euro (156 euro per inwoner).81 Op basis van de gecodeerde gegevens van de steekproefgemeenten is in onderstaand diagram in beeld gebracht welk aandeel de clusteronderdelen hebben in de totale netto lasten van het cluster.

Op basis van Iv3 gegevens rekening 2017. Dit is exclusief taakgerelateerde overhead en mutaties bestemmingsreserves.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Figuur 8.2: Samenstelling netto lasten cluster IRM

In het diagram is te zien dat ruim de helft van de totale netto lasten van het cluster betrekking heeft op het onderdeel infrastructuur (verkeer en vervoer, parkeren en havens). Op de onderdelen riolering en reiniging overstijgen de gemeentelijke baten de lasten, waardoor per saldo sprake is van negatieve netto lasten (ofwel baten). Dit komt doordat gemeenten hun lasten grotendeels mogen dekken met heffingen en daarnaast een belangrijk deel van hun lasten kunnen declareren bij het BTW-compensatiefonds.

8.3

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Figuur 8.3: Samenstelling netto lasten IRM naar groottegroepen In het diagram is een duidelijke U-curve zichtbaar: hogere netto lasten bij zowel kleinere als de grootste gemeenten. Bij riolering en reiniging is er een omgekeerd effect: de netto baten zijn het laagst bij de kleinere en grootste gemeenten. Daarnaast illustreert de figuur de heterogeniteit van het cluster: tussen de groottegroepen loopt de betekenis van de verschillende onderdelen duidelijk uiteen.

← Vorig deel Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/9681516/1