Bijlage 5 Cebon Rapport 'Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

Dit vraagt om een hernieuwde bestuurlijke afweging over een passende bekostigingssystematiek voor de taken die zijn belegd bij Veiligheidsregio’s. Een afweging die kan worden betrokken bij de uitkomsten van de evaluatie van de Veiligheidsregio’s; • onderhoud van het stelsel: voor het clusteronderdeel algemene ondersteuning (bedrijfsvoering) is een eenvoudig verklaringsmodel ontwikkeld met een redelijke aansluiting op de feitelijke netto lasten. Desondanks is er voor individuele gemeenten soms sprake van substantiële aansluitverschillen. Dit komt omdat verschillen tussen gemeenten niet zozeer met structuurkenmerken samenhangen, maar vooral te maken hebben met caseload en organisatiekeuzes. Hoewel dit deels een weerspiegeling is van de beleidsvrijheid op dit clusteronderdeel, wordt aanbevolen om nader onderzoek te doen naar de achtergrond van verschillen in netto lasten tussen gemeenten, mede gezien de omvang van dit cluster (zie ook paragraaf S.8). De grote dynamiek onderstreept tevens het belang om dit cluster goed te volgen in het (periodiek) onderhoud van de verdeling.

S.6

Van verklaring naar verdeling in klassiek domein verklaringsmodellen bevatten variabelen die niet in de verdeling thuis horen De verklaringsmodellen bevatten belangrijke verklarende factoren voor de verschillen in feitelijke netto lasten tussen gemeenten. Enerzijds zijn dit objectieve structuurkenmerken (verdeelmaatstaven). Anderzijds betreft het variabelen voor de feitelijke algemene eigen middelen (AEM), specifieke vaste bedragen (SVB) 16

De objectivering betreft het aandeel in de totale verklaring van de feitelijke netto lasten. Daarmee is nog niet vastgesteld in hoeverre die lasten noodzakelijk zijn en in hoeverre er andere (dan de bestaande) maatstaven relevant zijn om die lasten beter te verklaren.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

20

van gemeenten en de mate van activering van investeringen in de periode vóór 2017. De variabelen AEM en SVB zijn opgenomen om in de regressieanalyse te corrigeren voor de verstorende werking van verschillen in beschikbare eigen middelen, waarmee wordt bewerkstelligt dat de verdeling van de middelen gemeenten in een meer gelijkwaardige financiële uitgangspositie brengt. De verdeling in het gemeentefonds dient uitsluitend gebaseerd te zijn op objectieve structuurkenmerken. Daarom zijn de variabelen voor AEM, SVB 17 en activering verwijderd uit de verklaringsmodellen. Dit resulteert in verdeelmodellen die uitsluitend bestaan uit objectieve structuurkenmerken (verdeelmaatstaven). Het budget dat met deze verdeelmodellen wordt verdeeld is per cluster afgestemd op het feitelijke netto lastenniveau van de steekproefgemeenten in 2017. effecten omzetting verklaringsmodellen naar verdeelmodellen Tabel S.4 laat zien welk effect de correctie voor AEM, SVB en activering heeft op de uitkomsten van de verdeling van het klassiek domein voor de steekproefgemeenten. Als referentie zijn in de laatste kolom de totale feitelijke inkomsten uit AEM en SVB van de steekproefgemeenten weergegeven. Tabel S.4:

Van verklaring naar verdeling: effect correctie verstorende werking verschillen in beschikbare algemene eigen middelen (AEM), specifieke vaste bedragen (SVB) en activering investeringen bij steekproefgemeenten. Bedragen in euro’s per inwoner. (1)

(2)

(3)

(4)=(3-2)

(5)=(4÷2)

(6)

feitelijke netto lasten 924

uitkomst verklarings modellen 918

uitkomst verdeel modellen 997

effect correcties op de verdeling 79

effect in % verklarings modellen 9%

totaal feitelijke AEM en SVB 298

20-50.000

830

848

964

117

14%

214

50-100.000

870

870

1.004

134

15%

189

100-250.000

953

960

1.049

88

9%

296

>250.000

1.548

1.531

1.311*

-220

-14%

861

0

0%

447

inwoner groottegroepen 0-20.000

TOTAAL 1.109 1.109 1.109 * excl. specifieke vaste bedragen Als gevolg van afrondingen kunnen totalen afwijken van de som der delen

In de tabel is te zien dat deze werkwijze leidt tot een verschuiving in de verdeling voor het klassiek domein van gemeenten met relatief veel eigen middelen naar gemeenten die over minder eigen middelen beschikken (kolom 4 en 5). Bij middelgrote gemeenten (20-100.000 inwoners) is het effect van de correctie relatief het grootst (kolom 5) omdat deze gemeenten feitelijk over de minste eigen middelen beschikken (kolom 6). De kleinste gemeenten en gemeenten met 100-250.000 inwoners beschikken over relatief meer eigen middelen, waardoor het positieve effect van de correctie bij deze groepen gemeenten kleiner is. Bij de G4 is er sprake van een negatief effect, omdat hun eigen middelen bovengemiddeld zijn: naast algemene eigen middelen (AEM) beschikken deze gemeenten ook over specifieke vaste bedragen (SVB). Overigens komt dit ook voor bij sommige kleinere gemeenten die over veel eigen middelen beschikken (bijvoorbeeld uit toeristenbelasting). Door in de verklaringsmodellen te corrigeren voor de verstorende werking van verschillen in beschikbare eigen middelen kan het verdeelmodel bewerkstelligen dat gemeenten in een meer gelijkwaardige financiële uitgangspositie komen. Voor het klassiek domein wordt hiermee het 3 e aspiratieniveau uit de Financiëleverhoudingswet – gegeven de regressiemethode – zo goed mogelijk benaderd. 17

De relevantie van de SVB voor de G4 is In een afzonderlijke analyse beoordeeld: zie paragraaf S.7

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

21

S.7

Specifieke vaste bedragen specifieke vaste bedragen kennen lange voorgeschiedenis In het verleden gold dat de G4 extra (intensieve) taken hadden die tot uiting komen in een relatief hoger netto lastenniveau. Om die reden is in 1997 gekozen om – voor zover de lasten van de G4 niet gedekt werden door het objectieve verdeelmodel – het verschil via een specifiek vast bedrag (SVB) per gemeente uit te keren. Bij het groot onderhoud van het gemeentefonds in 2015/2016 is een groot deel van de SVB vervangen door reguliere maatstaven, waarbij in een aantal gevallen drempelwaarden zijn toegepast. De resterende SVB zijn zodanig bepaald dat de verdeling voor elk van de G4 aansloot bij hun feitelijke netto lastenniveau. Dit heeft geresulteerd in verschillende vaste bedragen voor de G4 die in 2017 optellen tot een totaalbudget van circa 357 miljoen euro.18 in herijking zijn specifieke vaste bedragen waar mogelijk omgezet in reguliere maatstaven Bij de herijking is de opdracht meegegeven de netto lasten voor de G4 zoveel mogelijk te verklaren met reguliere, dynamische maatstaven. Het uitgangspunt is ze niet als aparte groep te behandelen door achteraf te kijken hoe goed het model de kosten voor de G4 verklaart, maar de G4 mee te nemen in de modelschattingen.

De G4 is daarnaast verzocht de relevantie van hun SVB te onderbouwen op basis van een actuele inventarisatie van hun extra (intensieve) taken en daarmee samenhangende kosten. In de verklaringsmodellen voor de uitgavenclusters van het klassiek domein zijn de huidige SVB als variabele meegenomen om te voorkomen dat deze extra middelen de modellen verstoren. De SVB blijken op verschillende clusteronderdelen een deel van de verklaring te vormen voor de hogere netto lastenniveaus van de G4. Dit betreft met name het cluster Infrastructuur, ruimte en milieu, maar ook op andere uitgavenclusters zijn in uiteenlopende mate specifieke vaste bedragen relevant. Verder zijn de huidige drempelmaatstaven in de verklaringsmodellen geheel vervangen door reguliere maatstaven zonder drempelwaarden. specifieke vaste bedragen relevant bij exceptionele aansluitverschillen De SVB van de G4 zijn in eerste instantie niet opgenomen in de nieuwe verdeelmodellen. Dit leidt tot forse negatieve aansluitverschillen voor elk van de G4. In overleg met de begeleidingscommissie en de stuurgroep klassiek is verkend in welke mate specifieke vaste bedragen nodig zijn om te voorkomen dat er sprake is van exceptionele negatieve aansluitverschillen per gemeente.

Aansluitverschillen zijn als exceptioneel aangemerkt wanneer deze in euro’s per inwoner groter zijn dan het gemiddelde van de andere steekproefgemeenten met een negatief aansluitverschil. Daarbij is van belang op welk aggregatieniveau dit wordt beoordeeld: per cluster(onderdeel) of voor het totaal (van het klassiek domein). Hoe hoger het aggregatieniveau, hoe kleiner de benodigde vaste bedragen: negatieve aansluitverschillen op het ene cluster(onderdeel) kunnen dan worden gecompenseerd door positieve aansluitverschillen op andere onderdelen. Gezien de achtergrond van de SVB heeft het ministerie van BZK ervoor gekozen om de aansluitverschillen van de G4 te beoordelen op het totaal van het klassiek domein. 19 Dit leidt ertoe dat in totaal circa 30% van het huidige SVB voor de G4 samen nodig is om te voorkomen dat voor elk van de G4 sprake is van exceptionele aansluitverschillen.20

18

19

20

Ook de 5 Waddengemeenten ontvangen een specifiek vast bedrag als vergoeding voor hun meerkosten als gevolg van de geïsoleerde ligging. In totaal is hiermee in 2017 circa 5,7 miljoen euro gemoeid. Deze SVB hebben dus een andere achtergrond. Uit eerdere verkenningen in het kader van het groot onderhoud gemeentefonds is gebleken dat een substantieel deel van de vaste bedragen destijds relevant was voor het sociaal domein. Vanwege het algemene karakter van de SVB is deze aanpassing van de SVB niet verwerkt in het klassiek domein. Dit zal worden verwerkt in de synthese van de nieuwe verdeling voor het totaal van de uitgavenclusters en de verevening van de inkomsten.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

22

Uit de verkenningen komt naar voren dat het grootste deel van het SVB binnen het klassiek domein betrekking heeft op het cluster Infrastructuur, ruimte en milieu en in mindere mate de clusters Onderwijs en Openbare orde en veiligheid.21 Verder is een verschuiving tussen de G4 te zien: van klein naar groot. uitkomsten regressieanalyse onvoldoende voor beoordelen noodzaak en omvang hogere kosten In de verklaringsmodellen van het klassiek domein zijn de specifieke vaste bedragen (SVB) van de G4 opgenomen. Dit om te voorkomen dat de modeluitkomsten worden verstoord door de beschikbaarheid van deze middelen (kip-ei-probleem). Vervolgens is met regressieanalyse de relevante omvang van de SVB per clusteronderdeel bepaald. Daarmee vormen de SVB in de verklaringsmodellen een objectivering van het deel van de feitelijke netto lasten van de G4 dat niet kan worden verklaard met reguliere maatstaven. Dit biedt op zichzelf niet voldoende houvast voor de beoordeling van de noodzaak en omvang van hun hogere feitelijke netto lasten. Hiervoor zou nader onderzoek nodig zijn naar de achtergronden van de netto lasten van de G4 in relatie tot hun takenpakket en de verschillen ten opzichte van andere grote gemeenten.

S.8

Nieuwe verdeling klassiek domein: optelsom herverdeeleffecten en volume effecten herverdeling onderscheiden van effecten groter volume De nieuwe verdeling voor de klassieke uitgavenclusters is afgestemd op de feitelijke netto lasten van de steekproefgemeenten in 2017. Dit feitelijke netto lastenniveau is fors hoger dan het uitgavenniveau dat het huidige gemeentefonds in 2017 honoreert en dat in het laatste groot onderhoud is afgestemd op de feitelijke netto lastenniveaus in 2010. Om een zuiver beeld te krijgen van de financiële effecten van de nieuwe verdeling worden de uitkomsten van de herverdeling onderscheiden van de effecten van het grotere volume. volume klassiek domein is fors toegenomen Tabel S.5 laat zien dat de feitelijke netto lasten van alle gemeenten in 2017 (kolom 2: nieuwe omvang) voor het klassiek domein fors hoger zijn dan het uitgavenniveau waarmee in het gemeentefonds voor dat jaar rekening is gehouden (kolom 1: huidige omvang). Deze toename is grotendeels gedekt met toegenomen inkomsten uit OZB en overige eigen middelen (OEM). Tabel S.5:

Ontwikkeling volumes per cluster Klassiek domein: vergelijking nieuwe en huidige omvang, inclusief integratie- en decentralisatie uitkeringen. Stand 2017. Bedragen in miljarden euro’s. (1)

(2)

(3)=(2-1)

Clusters Bestuur en ondersteuning

huidige omvang 2017 1,7

nieuwe omvang 2017 5,5

ontwikkeling volume +3,8

Openbare orde en veiligheid

1,6

1,8

+0,3

Onderwijs

2,0

2,2

+0,1

Sport, cultuur en recreatie

3,4

4,1

+0,6

Infrastructuur, ruimte en milieu

4,0

4,0

0,0

17,6

+4,9

TOTAAL klassiek domein 12,7 Als gevolg van afrondingen kunnen totale afwijken van de som der delen.

21

De extra netto lasten kunnen samenhangen met kenmerken van ‘fysieke probleemcumulatie’: de combinatie van een (zeer) dichte bebouwingsstructuur in een historische omgeving met een hoge intensiteit van gebruik en andere kostenverhogende omstandigheden (zoals bodemgesteldheid).

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

23

Tabel S.5 maakt zichtbaar dat de netto lasten met name voor het cluster Bestuur en ondersteuning fors zijn toegenomen. Dit betreft het onderdeel algemene ondersteuning (bedrijfsvoering van gemeenten) dat sinds 1997 niet is herijkt.22 De sterke stijging van de netto lasten op dit onderdeel hangt in belangrijke mate samen met substantiële uitbreidingen van het gemeentelijke takenpakket (o.a. decentralisaties in het sociaal domein) en autonome groei als gevolg van het toegenomen belang van onder andere ICT en communicatie. Daarbij komt dat gemeenten de jaren vóór 2017 steeds meer overhead zijn gaan toedelen aan inhoudelijke taakvelden. Dit is door de wijziging van het BBV in 2017 veranderd: sindsdien moeten gemeenten alle overhead op één taakveld (0.4) verantwoorden. Tegen deze achtergrond is onze aanbeveling om de ontwikkelingen binnen dit cluster goed te volgen en waar nodig nader onderzoek te doen naar achtergronden van verschillen en ontwikkelingen in het volume. Bij het cluster Sport, cultuur en recreatie is het netto lastenniveau al jaren duidelijk hoger dan de vergoeding in het gemeentefonds. Hierachter ligt de veronderstelling dat gemeenten hun hogere lasten dekken uit extra eigen middelen. Daarom is dit in het gemeentefonds tot op heden niet gehonoreerd.

Doordat de nieuwe verdeling is afgestemd op het feitelijke netto lastenniveau wordt deze werkwijze in de herijking losgelaten. Bij het cluster Infrastructuur, ruimte en milieu is nog sprake van verborgen kapitaallasten als gevolg van het gegeven dat in 2017 een groot deel van de gemeenten hun investeringen in voorgaande jaren niet (volledig) had geactiveerd. Met ingang van 2017 is dit voorgeschreven in het BBV, wat de komende jaren zal leiden tot een toename van kapitaallasten. Daarom is onze aanbeveling om de ontwikkeling van dit cluster de komende jaren goed te monitoren in het periodiek onderhoud. effecten herijking: optelsom van nieuwe verdeling en groter volume Om een zuiver beeld te krijgen van de effecten als gevolg van de nieuwe verdeelmodellen (herverdeling) brengen we het effect van de grotere omvang van clusters (volume) voor het klassiek domein afzonderlijk in beeld (zie tabel S.6). De effecten zijn gepresenteerd voor alle gemeenten gegroepeerd naar inwonertal alsook naar de omvang van beschikbare algemene eigen middelen (AEM). Met deze laatste indeling is te zien welk effect de correctie voor AEM in de verklaringsmodellen heeft gehad op de herverdeling. Tabel S.6:

Herijking klassiek domein: effecten herverdeling en groter volume. Vergelijking nieuwe met huidige verdeling 2017 (incl. integratie- en decentralisatie uitkeringen). Gemeenten naar inwonertal en beschikbare algemene eigen middelen (AEM). Bedragen in euro’s per inwoner. (1)

(2)

(3)

(4)=(1+2+3)

0-20.000

huidige verdeling 678

effect herverdeling 8

effect volume 281

nieuwe verdeling 966

20-50.000

673

-5

270

938

50-100.000

725

5

279

1.009

100-250.000

739

14

290

1.043

>250.000*

1.005

-21

327

1.311

TOTAAL

744

0

285

1.029

zeer weinig AEM

678

-1

271

948

weinig AEM

696

4

274

974

veel AEM

711

7

281

1.000

Inwonergroottegroepen

indeling AEM exclusief G4

zeer veel AEM 725 4 286 Als gevolg van afrondingen kunnen totalen afwijken van de som der delen. * excl. specifieke vaste bedragen

22

1.016

Tijdens eerder groot onderhoud is dit taakgebied niet nader onderzocht, maar zijn de netto lasten voor algemene ondersteuning naar rato verdeeld over de uitgavenclusters.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

24

In tabel S.6 is te zien dat de nieuwe verdeelmodellen voor het klassiek domein leiden tot een herverdeling van middelen van de G4 naar de kleinste en middelgrote gemeenten. Deze verschuiving hangt in belangrijke mate samen met de correctie voor verschillen in beschikbare algemene eigen middelen en specifieke vaste bedragen, in combinatie met de gerichte toevoeging van schaalbedragen aan enkele verklaringsmodellen. Doordat in de verklaringsmodellen expliciet rekening is gehouden met beschikbare algemene eigen middelen, is er nauwelijks sprake van een herverdeling tussen gemeenten met veel en weinig AEM (onderste deel van de tabel). Het toegenomen volume in het klassiek domein zien we terug bij alle gemeenten (kolom 3). Het volume effect is het sterkst bij de grotere gemeenten, omdat deze gemeenten relatief beter scoren op verschillende structuurkenmerken in de nieuwe verdeelformules. Bij de kleinste gemeenten is zichtbaar dat schaaleffecten zijn gehonoreerd. voor individuele gemeenten lopen effecten herijking uiteen Achter de gemiddelde herverdeeleffecten voor groepen gemeenten gaan uiteenlopende effecten voor individuele gemeenten schuil. Het histogram hieronder geeft inzicht in de spreiding van de herverdeeleffecten voor het klassiek domein. Daarbij zijn gemeenten23 gegroepeerd op basis van het herverdeeleffect in euro’s per inwoner in bandbreedtes van 15 euro.

Figuur S.4: Spreiding herverdeeleffecten klassiek domein, rekening 2017

Het histogram laat zien dat de herverdeeleffecten op het klassiek domein voor individuele gemeenten uiteenlopen van -66 euro tot +84 euro per inwoner. Voor 70% van de gemeenten ligt het herverdeeleffect binnen een bandbreedte van -21 tot +24 euro per inwoner (middelste drie kolommen) en voor 90% van de gemeenten binnen een bandbreedte van -36 tot +39 euro per inwoner (middelste vijf kolommen). Om de herverdeeleffecten op het klassiek domein in euro’s per inwoner voor afzonderlijke gemeenten zichtbaar te maken, is de landkaart hieronder gemaakt (figuur S.5).

23

Exclusief waddengemeenten vanwege specifieke schaalbedragen die voor hun gehele takenpakket relevant zijn.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

25

Figuur S.5: Spreiding herverdeeleffecten klassiek domein in euro’s per inwoner, stand 2017

De herverdeeleffecten op het klassiek domein hangen in belangrijke mate samen met de afgenomen weging van de maatstaven bebouwingsdichtheid, aantal woonruimten en oppervlakte land. Dit heeft effect op sommige kustgemeenten met veelal hoge bebouwingsdichtheid en relatief veel recreatiewoningen (die meetellen in de maatstaf woonruimten). Het afgenomen belang van de maatstaf oppervlakte land wordt bij kleinere gemeenten deels gecompenseerd door een grotere betekenis van het schaalbedrag. Daarnaast is er sprake van een verschuiving van lokale naar regionale en landelijke centrumfuncties van gemeenten.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

26

naar een integraal beeld van de herijking van het gemeentefonds Dit rapport presenteert een nieuwe verdeling voor de uitgavenclusters in het klassiek domein die is ontwikkeld met behulp van regressieanalyse. De getoonde herverdeeleffecten hebben dan ook alleen betrekking op het klassiek domein. Voor een integraal beeld van de effecten van de herijking van het gemeentefonds dienen deze uitkomsten in samenhang te worden bezien met de uitkomsten van de voorgestelde verdeelmodellen voor het sociaal domein (AEF) en de nieuwe wijze van inkomstenverevening (BZK). De einduitkomst van deze synthese kan vervolgens bestuurlijk worden afgewogen tegen het ambitieniveau van een rechtvaardige verdeling zoals verwoord in artikel 7 van de Financiële-verhoudingswet (3e aspiratieniveau van Goedhart). Dit is de basis van de Nederlandse financiële verhouding: solidariteit tussen gemeenten waarbij de sterkste schouders zoveel mogelijk de zwaarste lasten dragen.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

27

1

Context herijking klassiek domein verandering van het gemeentelijk takenpakket De context waarin het openbaar bestuur werkt, is de afgelopen decennia sterk veranderd. Gemeenten staan voor uiteenlopende opgaven: denk aan de veranderingen in aard en omvang van hun takenpakket (waaronder decentralisaties), schaalvergroting en taakdifferentiatie, groei en krimp van regio’s en de manier waarop gemeenten in toenemende mate regionale samenwerking vormgeven. De opdracht in het Regeerakkoord Rutte-III om als overheden gezamenlijk maatschappelijke opgaven op te pakken is een voorbeeld van deze ontwikkeling. Om gemeenten optimaal te faciliteren, is het van belang dat de financiële verhoudingen aansluiten bij het veranderde takenpakket. De grote afhankelijkheid van gemeenten van het gemeentefonds vraagt immers om een verdeling die goed aansluit bij de kosten die zij maken. De vraag is opgekomen of er voor de verdeling van het gemeentefonds andere afwegingen moeten worden gemaakt dan voorheen. Tegen deze achtergrond heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een breed onderzoek uitgezet om te komen tot een herijkte verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds, inclusief de onderdelen buiten de algemene uitkering die samenhangen met het sociaal domein.

Dit onderzoek is aangekondigd in de Kamerbrief heroverweging financiële verhoudingen van 6 juli 2018. 24 uitgangspunten van Financiële-verhoudingswet blijven ongewijzigd Over de uitgangspunten voor de verdeling schrijft de minister in die Kamerbrief: “de verdeling van geld moet aansluiten bij de kosten die gemeenten en provincies maken en de inkomsten die zij zelf kunnen genereren (kostenoriëntatie), globaal genoeg zijn om de keuzevrijheid van overheden niet te beperken, niet door overheden beïnvloedbaar zijn (objectief) en flexibel genoeg zijn om in te kunnen spelen op maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen. Daarnaast moet er sprake zijn van een helderheid in taken en plichten van de betrokken partijen.” Ook verschillende andere stakeholders onderschrijven de robuustheid van de uitgangspunten van de Financiële-verhoudingswet uit 1997. Dit laat onverlet dat een herijking van de verdeling op onderdelen noodzakelijk wordt geacht. De afgelopen jaren zijn oplossingen voor verdeelvraagstukken geïmplementeerd die ieder afzonderlijk goed zijn uit te leggen. De opeenstapeling van keuzes maakt de verdeling echter gedetailleerd en soms ondoorzichtig. “De ene verfijning lokt de andere uit”, aldus de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv, inmiddels ROB: Raad voor het Openbaar Bestuur).

Daarnaast is er in de afgelopen periode toenemende aandacht gekomen voor de wijze waarop gemeentelijke inkomsten in de verdeling worden betrokken. Dit is overigens ook gesignaleerd door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en Rfv/ROB. het doel is een volledige en integrale herijking van de verdeling Het doel van de herijking is te komen tot een volledige en integrale herziening van de verdeling van het gemeentefonds. De herijking is volledig, omdat alle uitgavenclusters van het gemeentefonds erin zijn betrokken evenals de verevening van de inkomsten. Daarnaast is de herijking integraal, omdat de clusters niet alleen afzonderlijk maar ook in onderlinge samenhang zijn bekeken. Bij het klassieke domein ligt de directe aanleiding voor het onderzoek in noodzakelijk onderhoud (overhead, onwenselijk geachte maatstaven), de behoefte om de genoemde specifieke vraagpunten op te lossen en de nadrukkelijke wens om de verdeling te vereenvoudigen. Het onderzoek richt zich op de verdeling en niet de omvang van het gemeentefonds.

24

KST 34755 B/C Nr. 18, Brief aan de Tweede Kamer ‘Heroverweging financiële verhoudingen’ d.d. 6-7-2018.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

28

herijking verdeling gemeentefonds in drie delen Hoe de verdeling van het gemeentefonds het beste kan worden herijkt heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) laten onderzoeken in drie delen: uitgaven sociaal domein, uitgaven klassiek domein en inkomsten. Het sociaal domein25 heeft een totale omvang van circa 18 miljard euro, het klassiek domein26 is circa 13 miljard euro groot en het inkomstencluster bedraagt ruim 3 miljard euro. Er is voor deelonderzoeken gekozen, omdat het inhoudelijk verschillende domeinen betreft en de bestuurlijke dynamiek anders is. Voor het sociaal domein heeft adviesbureau Andersson Elffers Felix verdeelvoorstellen ontwikkeld. Centrum beleidsadviserend onderzoek (Cebeon) heeft in samenwerking met Regioplan beleidsonderzoek de uitgavenclusters van het klassiek domein onderzocht. Voor de herijking van de inkomsten heeft het ministerie van BZK zelf voorstellen ontwikkeld, waarbij Cebeon ondersteuning heeft verleend. Het totale effect van de herijking wordt bepaald door de combinatie van het effect op de drie genoemde onderdelen. De samenvoeging van deze effecten is een verantwoordelijkheid van de gemeentefondsbeheerders evenals de informatievoorziening hierover richting gemeenten. recht doen aan verschillen in kosten en inkomsten is complexe opgave De huidige verdeling van het gemeentefonds wordt als complex ervaren.

De afgelopen jaren zijn oplossingen voor verdeelvraagstukken geïmplementeerd die ieder afzonderlijk goed zijn uit te leggen, maar door een opeenstapeling van keuzes hebben geleid tot een ondoorzichtig geheel. Daarnaast is een aantal specifieke punten over de achtergrond van kostenverschillen blijven liggen na het groot onderhoud in 2014/2015.27 Het gaat om investeringsgerelateerde uitgaven, effecten van regionalisering, bijzondere omstandigheden die tot meerkosten kunnen leiden (schaaleffecten, bodemgesteldheid en krimp) en de specifieke vaste bedragen van de grootste gemeenten. Tot slot is de wijze waarop gemeentelijke inkomsten in de verdeling worden betrokken aan herziening toe en hebben diverse gemeenten aandacht gevraagd voor de gevolgen van de verdeling voor hun financiële positie. uit oogpunt van transparantie is gekozen voor een statistische methode De gemeentefondsbeheerders hechten veel belang aan een zorgvuldig proces en uitlegbare uitkomsten van de herijking. Met het oog hierop is gekozen voor een andere, statistische methode (lineaire regressie) in plaats van de tot op heden gebruikelijke verschillenanalyse. Om de uitkomsten van de herijking te kunnen beoordelen, is aan het begin van het onderzoek een beoordelingskader opgesteld.

Naast de eisen uit de Financiële-verhoudingswet zijn hierin diverse aanvullende criteria opgenomen vanuit de behoefte aan globalisering en betere uitlegbaarheid. Het beoordelingskader is vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg van september 2019. specifieke aandachtspunten voor herijking klassiek domein Aan Cebeon is gevraagd om in het onderzoek naar het klassiek domein in te gaan op een aantal onderwerpen waarvoor de Tweede Kamer, de ROB en VNG op basis van het voorgaande herijkingstraject aandacht hebben gevraagd.28 Het betreft:

25

26

27

28

Dit omvat de volgende onderdelen: Sociale basisvoorzieningen, Participatie, Jeugd, Wmo en Beschermd wonen, maatschappelijke opvang en vrouwenopvang. Dit omvat 5 clusters: Bestuur en ondersteuning (B&O), Openbare orde en veiligheid (O&V), Onderwijs (OND), Sport, cultuur en recreatie (SCR) en Infrastructuur, ruimte en milieu (IRM). Rfv (2014): Briefadvies Groot onderhoud verdeling gemeentefonds 2015 en 2016 en (2015): Briefadvies Groot onderhoud gemeentefonds 2016; VNG (2014): Consultatie groot onderhoud gemeentefonds 2015 en 2016 en (2015): Consultatie groot onderhoud gemeentefonds 2016. Zie onder andere adviezen van ROB/Rfv: Herijking en groot onderhoud gemeentefonds (november 2011, april 2014 en mei 2015) en VNG: Consultatie Grootonderhoud gemeentefonds in 2015 en 2016 (april en augustus 2014 en mei 2015). Maar ook bredere beschouwingen: Rfv (2017): Eerst de politiek, dan de techniek. en Economisch omgaan met financiële verhoudingen. VNG (2014): Bepalen betekent betalen. Raad van State (2016): En nu verder! Vierde politieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

29

• • •

•

•

vereenvoudiging: de huidige verdeling wordt als ingewikkeld ervaren, onder meer door het grote aantal maatstaven; regionalisering: naar verwachting is op een aantal taakvelden sprake van kostenpatronen die samenhangen met regionale samenwerkingsverbanden (bijvoorbeeld bij de veiligheidsregio’s); centrumfunctie: aangegeven is dat de huidige maatstaven hiervoor (lokaal en regionaal klantenpotentieel) niet meer aansluiten bij de feitelijke centrumfunctie en dat deze maatstaven mogelijk ondergewaardeerd worden in het gemeentefonds. De tegenpool van gemeenten met een centrumfunctie zijn gemeenten met zeer veel kernen. Voor dit specifieke onderwerp is aandacht gevraagd door de Tweede Kamer; investeringsgerelateerde uitgaven: bij een aantal gemeentelijke taakvelden hebben de uitgaven een investeringskarakter. Afhankelijk van het taakveld kunnen de uitgaven van jaar op jaar sterk fluctueren. Dit speelt met name bij gebiedsontwikkeling en stedelijke vernieuwing; regionale verschillen: hierbij gaat het om kostenverhogende factoren die vooral samenhangen met krimp (in regio’s).

het onderzoek is uitgevoerd onder intensieve ambtelijke en bestuurlijke begeleiding Aan een zorgvuldig proces en uitlegbare uitkomsten hebben ook ambtelijk deskundigen, bestuurders van gemeenten een actieve en constructief-kritische bijdrage geleverd. Hun inbreng kreeg gestalte via de stuurgroep klassiek, de begeleidingscommissie klassiek en de bestuurlijke kopgroep van de VNG-commissie Financiën. Wij danken alle betrokkenen voor hun inbreng die wij zeer gewaardeerd hebben. de resultaten voor het klassiek domein maken onderdeel uit van een integraal voorstel Op basis van de onderzoeksresultaten voor de 3 delen van de herijking (sociaal, klassiek en inkomsten) stellen de fondsbeheerders –in afstemming met betrokken partijen– een voorstel op voor aanpassing van de verdeling. Over dit integraal verdeelvoorstel vragen zij advies aan de VNG en de ROB. Na dit advies volgt een bestuurlijk besluitvormingstraject, waarvan de uitkomsten uiteindelijk resulteren in de circulaire. leeswijzer Het voorliggende rapport bevat de uitkomsten van het herijkingsonderzoek in het klassieke domein.

De opbouw van het rapport is als volgt: • hoofdstuk 2 schetst het boordelingskader voor een rechtvaardige verdeling; • hoofdstuk 3 maakt duidelijk hoe regressieanalyse is toegepast op de verdeling in het klassiek domein; • hoofdstuk 4 t/m 8 presenteren de belangrijkste uitkomsten per uitgavencluster; • hoofdstuk 9 geeft een totaalbeeld van de verklaringsmodellen in het klassiek domein; • hoofdstuk 10 schetst hoe de verklaringsmodellen zijn omgezet in een verdeelmodel; • hoofdstuk 11 gaat in op de herverdeeleffecten in het klassieke domein. In de bijlagen wordt nader toegelicht: A. samenstelling van de stuurgroep, de bestuurlijke kopgroep en de begeleidingscommissie; B. omvang en samenstelling van de steekproef; C. clusterindeling; D. verkenningen naar effecten van verplichte regionalisering; E. verkenningen naar aanleiding van de nulvariant voor sommige clusteronderdelen; F. gebruikte afkortingen.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

30

2

Beoordelingskader voor een rechtvaardige verdeling

2.1

Uitgangspunten rechtvaardige verdeling vastgelegd in Financiële-verhoudingswet De uitgangspunten voor een rechtvaardige verdeling zijn vastgelegd in de Financiële-verhoudingswet (Fvw) uit 1997. De afgelopen jaren is een aantal beschouwingen verschenen van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv/ROB), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Raad van State over verschillende onderdelen van de financiële verhoudingen.29 In de kern onderschrijven deze rapporten dat de uitgangspunten van de Financiële-verhoudingswet nog steeds gelden. Dit is bij de start van het herijkingsonderzoek bevestigd in een brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer (juli 2018). Het centrale doel van de verdeling is om gemeenten in een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te brengen. Bij de verdeling van de algemene uitkering dient volgens de Fvw rekening te worden gehouden met: a) verschillen in noodzakelijke uitgaven tussen gemeenten (kostenoriëntatie) en b) de mogelijkheden die een gemeente heeft om die kosten te kunnen dekken uit eigen inkomsten (draagkracht). Dit maakt dat vergelijkbare gemeenten bij een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren.

Dit zogenoemde 3e aspiratieniveau van Goedhart is vastgelegd als wettelijk uitgangspunt voor de verdeling van het gemeentefonds, zoals verwoord in artikel 7 van de Financiële-verhoudingswet en uitgewerkt in de Memorie van Toelichting. Artikel 7 Financiële-verhoudingswet De verdeling over de gemeenten van het voor de algemene uitkeringen beschikbare bedrag houdt rekening met de verschillen tussen de gemeenten in het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten en met de verschillen in noodzakelijke uitgaven.

2.2

Beoordelingskader herijking gemeentefonds Om de uitkomsten van de herijking te kunnen beoordelen, is aan het begin van het onderzoek een beoordelingskader opgesteld. Naast de eisen uit de Financiële-verhoudingswet (Fvw) zijn hierin diverse aanvullende criteria opgenomen met het oog op de wensen tot een globalere verdeling en een betere uitlegbaarheid. Het beoordelingskader voor het klassieke domein is afgestemd met de beoordelingscriteria voor het sociaal domein en vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg van de ministeries van BZK en Financiën met de VNG in september 2019. Het doel van het herijkingstraject is te komen tot een verdeling die als ‘beter’ wordt gezien dan de huidige. Hiervoor biedt het beoordelingskader handvatten (zie figuur 2.1).

29

Rfv (2017): Eerst de politiek, dan de techniek. en Economisch omgaan met financiële verhoudingen. VNG (2014): Bepalen betekent betalen. Raad van State (2016): En nu verder! Vierde politieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

31

Figuur 2.1: Beoordelingskader herijking

Het eindresultaat moet bestuurlijk en ambtelijk uitlegbaar zijn (top van figuur 2.1). Om daar te komen is een aantal stappen cruciaal (van onder naar boven): • Feitenbasis: de financiële gegevens van gemeenten dienen onderling vergelijkbaar te zijn. Dit is een noodzakelijke basis voor een kostengeoriënteerde verdeling. In nauwe afstemming met steekproefgemeenten is een dataset van financiële gegevens samengesteld die dient als betrouwbare feitelijke basis voor de herijking; • Clusterindeling: in samenspraak met de begeleidingscommissie en de stuurgroep is getoetst in hoeverre een nieuwe indeling toekomstbestendig is met het oog op nieuwe inzichten en ontwikkelingen (mate van beleidsvrijheid en maatschappelijke acceptatie van verschillende voorzieningenniveaus); • Ontwikkeling van een model dat voldoet aan de eisen van de Fvw (de 4 pijlers in het schema): de mate van kostenoriëntatie dient in balans te zijn met de vereiste globaliteit (minder maatstaven). Maatstaven moeten zodanig worden meegewogen dat noodzakelijke kosten voor diverse typen gemeenten worden gehonoreerd én recht wordt gedaan aan beleidsvrijheid.

Er dienen geen onnodige maatstaven te worden gebruikt en van de uitkomsten mogen geen negatieve prikkels uitgaan; • Validering van clustermodellen en harmonisatie van klassiek domein en sociaal domein tot een samenhangend model voor het gemeentefonds (groene lagen in figuur 2.1): de ontwikkelde clustermodellen worden gevalideerd met behulp van gevoeligheidsanalyses en de in beide domeinen gebruikte maatstaven zijn geharmoniseerd.

2.3

Weging van criteria in het beoordelingskader Het vastgestelde beoordelingskader omvat diverse criteria die in onderlinge samenhang moeten worden gewogen. Het criterium ‘kostenoriëntatie’ is het centrale uitgangspunt bij het verdeelstelsel van het gemeentefonds omdat het is vastgelegd in artikel 7 van de Fvw. Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

32

Niet elk criterium in het beoordelingskader heeft eenzelfde gewicht. Het centrale doel van een verdeling is om gemeenten in een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te brengen (zie ook Kamerbrief juli 2018). Bij de verdeling van de algemene uitkering dient rekening te worden gehouden met kostenverschillen tussen gemeenten (kostenoriëntatie) én met de mogelijkheden die een gemeente heeft om die kosten te kunnen dekken uit eigen inkomsten (inkomstenverevening). Dit maakt dat vergelijkbare gemeenten bij een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren (het 3e aspiratieniveau van Goedhart30). Gekoppeld aan het beoordelingskader betekent dit uitgangspunt dat de (dynamische) kostenoriëntatie een zwaarwegend criterium is bij de uiteindelijke beoordeling van een model. Het is niet wenselijk dat elk jaar opnieuw een verdeelformule wordt geschat. Dit kan alleen als de ontwikkeling van de maatstaven in de pas loopt met de kostenontwikkeling. Dynamische kostenoriëntatie betekent dat de kosten gemiddeld genomen een vergelijkbare beweging maken als de maatstaf van het ene jaar op het andere jaar met x% stijgt of daalt. Dan is er sprake van een toekomstbestendige verdeelsystematiek.31

Gegeven de aanleiding van de herijking heeft de stuurgroep klassiek aangegeven dat de volgende elementen zwaarder zouden moeten wegen in de beoordeling: • uitlegbare uitkomsten: de modellen moeten zijn opgebouwd uit plausibele combinaties van maatstaven en gewichten en de modeluitkomsten moeten een plausibele relatie hebben met de kostenpatronen van typen gemeenten. Aangezien de uitkomsten van de huidige verdeling voor het klassiek domein geen aanleiding voor herijking zijn,32 betekent dit ook dat de herverdeeleffecten van de nieuwe verdeling voor het klassiek domein uitlegbaar moeten zijn vanuit de gemaakte keuzes in de vormgeving van de nieuwe verdeelmodellen; • globaliteit: de modellen moeten niet onnodig veel of onnodig complexe maatstaven bevatten. Dit element weegt zwaarder naarmate sprake is van meer beleidsvrijheid 33 en moet afgewogen worden tegen het belang van kostenoriëntatie. Gezien het feit dat criteria soms op gespannen voet staan en zo goed mogelijk moeten aansluiten bij de wet heeft de stuurgroep klassiek besloten om de drie centrale criteria uit het beoordelingskader te prioriteren: primair kostenoriëntatie, secundair uitlegbaarheid en globaliteit en tertiair de andere criteria. De overige elementen uit het beoordelingskader zijn afgeleid van of ondersteunend aan de eerder genoemde criteria van kostenoriëntatie, uitlegbaarheid en globaliteit.

Het gaat met name om: • actuele en betrouwbare data (gecodeerde gegevens steekproefgemeenten) • herkenbare clusterindeling (aansluitend bij Iv3-taakvelden) • dynamische en stabiele maatstaven (hieraan voldoen alle bestaande maatstaven) • gevalideerde clustermodellen (gevoeligheidsanalyse en een toets op actuelere rekeningcijfers 2018) • geen negatieve prikkels (goed beleid wordt niet gestraft en ongewenst beleid niet beloond) • samenhangend en stabiel verdeelmodel (geen benaderingen of proxy’s als verdeelmaatstaf).

30

31

32 33

C. Goedhart, ‘Een theoretisch kader voor inkomstenverwerving door lagere overheden’, in N.C.M. van Niekerk (red.), Macht en middelen in de verhouding Rijk en lagere overheden. Den Haag 1982: Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven. ‘’Bekostiging uit eigen inkomsten vereist tenminste dat de dynamiek van de inkomsten ruwweg gelijk is aan de dynamiek van de kosten. (…) Ook hier is vereist dat, wil er sprake zijn van een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit, de dynamiek van de algemene uitkering ruwweg gelijk is aan de dynamiek van de kosten van de daaruit te bekostigen taken. De verdelende overheid moet dus in beide gevallen inzicht hebben in (de dynamiek van) de kostenstructuur en moet op grond daarvan een oordeel geven, zoals dat ook wordt voorgeschreven in artikel 2 van dit wetsvoorstel”. Memorie van Toelichting Fvw, blz. 67. In het periodiek onderhoud dat jaarlijks door BZK wordt uitgevoerd, is voor het klassiek domein geen ‘scheve verdeling’ geconstateerd. In de Fvw wordt globaliteit gekoppeld aan de wens om in de verdeling van het gemeentefonds de gemeentelijke autonomie te respecteren, naast de wens om het stelsel transparant te houden (Memorie van Toelichting, blz. 16).

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

33

2.4

Uitgangspunten Financiële-verhoudingswet vertaald in nieuwe methode nieuwe methode: pas regressieanalyse toe op feitelijke netto lasten van gemeenten Op basis van onderzoek van SEO is gekozen voor het ontwikkelen van een verdeling voor het sociaal domein met behulp van lineaire regressieanalyse op basis van feitelijke netto lasten van gemeenten. 34 Er was behoefte aan een transparante en narekenbare methode. Omdat consistentie in methode voor de verdeling van de algemene uitkering wenselijk werd geacht, is er ook voor het klassieke domein voor gekozen om modellen te schatten met behulp van lineaire regressie in plaats van de – specifiek voor het gemeentefonds ontwikkelde – methode van verschillenanalyse.

Deze methode was sinds de introductie van de huidige verdeelsystematiek in 1997 de standaard.35 toepassen regressieanalyse binnen kaders Financiële-verhoudingswet vraagt om maatwerk oplossingen Uit het 3e aspiratieniveau van de Financiële-verhoudingswet volgt een aantal belangrijke aandachtspunten bij het gebruik van regressieanalyse.36 Kortgezegd gaat het om a) proxy-effecten: regressie kan op statistische gronden maatstaven selecteren die geen echte kostendrijver zijn of hieraan een te licht/te zwaar gewicht toekennen in relatie tot de omvang van de noodzakelijke uitgaven die zij moeten verklaren; b) kip-ei probleem: gemeenten met meer eigen middelen kunnen ook meer uitgeven, maar deze bovengemiddelde uitgaven mogen niet in het gemeentefonds worden gehonoreerd. Regressie maakt geen onderscheid tussen bovengemiddelde en noodzakelijke uitgaven; c) eigen keuzes: feitelijke uitgaven van gemeenten worden mede bepaald door eigen keuzes voor een hoger/lager voorzieningenniveau en een meer/minder efficiënte uitvoering. Eigen keuzes die tot uitdrukking komen in bovengemiddelde uitgaven mogen niet in het gemeentefonds worden gehonoreerd. Regressie probeert alle uitgavenverschillen met structuurkenmerken (exogene factoren) te vangen, inclusief boven- of ondergemiddelde uitgaven die samenhangen met eigen keuzes (endogene factoren).

Binnen de randvoorwaarden van het onderzoek is in de toepassing van de nieuwe methode op het klassiek domein zo goed mogelijk met deze aandachtspunten rekening gehouden door: a) verklaringsmodellen te schatten op clusteronderdelen (inhoudelijk samenhangende onderdelen van clusters) en gebruik te maken van maatstaven die een onderbouwde relatie hebben met de kosten. Dit draagt bij aan de uitlegbaarheid van de maatstaven in de nieuwe modellen; b) verklaringsmodellen te corrigeren voor de beschikbaarheid van eigen middelen (algemene eigen middelen en specifieke vaste bedragen); c) een residuenanalyse uit te voeren op de aansluitverschillen van de verklaringsmodellen, waarbij exogene factoren (structuurkenmerken) zijn onderscheiden van endogene factoren (eigen keuzes). In het volgende hoofdstuk lichten we nader toe hoe de regressieanalyse is toegepast in het klassiek domein gegeven de drie genoemde aandachtspunten.

34 35

36

SEO (2018). De optimale verdeelsystematiek voor het sociaal domein in het gemeentefonds, Amsterdam. Begin jaren ’90 heeft de toenmalige Raad voor de Gemeentefinanciën vastgesteld dat verschillende onderzoeksmethoden (waaronder lineaire regressie) zodanige tekortkomingen hebben, dat hiermee geen geschikte verdeling voor het gemeentefonds kan worden ontwikkeld. Daarom heeft zij opdracht gegeven een nieuwe methode (de verschillenanalyse) te ontwikkelen, specifiek toegesneden op de eisen die worden gesteld aan de verdeling in het gemeentefonds (zie ook Memorie van Toelichting van de Financiële-verhoudingswet 1997). Zie bijvoorbeeld Raad voor de gemeentefinanciën, Nieuwe verdeling gemeentefonds, Brief aan de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, de Minister van Financiën en de Staatssecretaris van Financiën, 18 maart 1994 en ‘De verschillenenanalyse, toegepast op de verdeling van het gemeentefonds’ in: Vereniging voor Beleidsonderzoek (2009), Methoden van beleidsonderzoekers: creatief en oplossingsgericht.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

34

3

Regressieanalyse toegepast op het gemeentefonds We leggen in paragraaf 3.1 uit hoe (lineaire) regressieanalyse werkt en hoe de gewichten van de maatstaven worden geschat. Met een infographic maken we in één oogopslag duidelijk hoe dit in het onderzoek is toegepast. Aansluitend lichten we toe hoe de aandachtspunten voor het toepassen van regressieanalyse (zie paragraaf 2.4) zijn aangepakt. Hierbij komen aan de orde: proxy-effecten (paragraaf 3.2), kip-ei probleem (paragraaf 3.3) en eigen keuzes (paragraaf 3.4). Met deze aandachtspunten moet rekening worden gehouden bij het toepassen van (lineaire) regressieanalyse, omdat de verdeling anders niet goed aan de uitgangspunten van de Fvw voldoet. In paragraaf 3.5 vertalen we de overwegingen bij de methode in een logische stapsgewijze aanpak per uitgavencluster in het klassiek domein. Tot slot komen in paragraaf 3.6 de specifieke thema’s voor de herijking aan de orde.

3.1

Regressieanalyse toepasbaar gemaakt We hebben onderstaande infographic (figuur 3.1) opgesteld om grafisch weer te geven hoe wij de regressieanalyse hebben toegepast. Op deze wijze is tevens invulling gegeven aan het advies van de ROB dat ‘regressie met een flinke dosis verstand’ moet worden toegepast.37 Figuur 3.1: Toepassing regressieanalyse op verdeling klassiek domein

37

Raad voor het openbaar bestuur (2019). Briefadvies onderzoeksmethode verdeelmodellen sociaal domein gemeentefonds, Den Haag (kenmerk 2019-12020).

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

35

Leeswijzer Boven in de infographic zijn de feitelijke netto lasten van gemeenten centraal gesteld. De kleur hiervan loopt van groen naar oranje om aan te geven dat de netto lasten samenhangen met exogene (maatstaven: groen) en endogene factoren (gemeentelijke keuzes rond voorzieningenniveau en wijze van uitvoering: oranje). De effecten van deze factoren lopen in elkaar over en zijn niet altijd duidelijk te scheiden. Tevens worden de feitelijke netto lasten beïnvloed door verschillen in feitelijk beschikbare eigen middelen: algemene eigen middelen (AEM) en specifieke vaste bedragen (SVB) die via het gemeentefonds worden uitgekeerd. In het midden van het schema worden de maatstaven (van links) en AEM/SVB (van rechts) samengevoegd in de regressieanalyse. Daar vindt –in het grijze gedeelte– de schatting plaats van het regressiemodel. In het grijze gedeelte vindt tevens een iteratief proces plaats, waarbij stap voor stap wordt gewerkt aan optimalisering (zie paragraaf 3.5 voor de uitwerking). De regressieanalyse resulteert in verklaringsmodellen die zowel maatstaven bevatten als variabelen voor eigen middelen (AEM en SVB) ter verklaring van verschillen in feitelijke netto lasten. De verklaringsmodellen zijn gevalideerd en onderworpen aan een residuenanalyse (rechtsonder) op de uitschieters.

In deze beoordeling worden de endogene factoren (gemeentelijke keuzes rond voorzieningenniveau en wijze van uitvoering) betrokken. Uiteindelijk dient het verdeelmodel (linksonder) in het gemeentefonds alleen te bestaan uit de maatstaven. Daartoe worden uit de verklaringsmodellen de variabelen (AEM en SVB) verwijderd die geen onderdeel mogen uitmaken van de verdeling.

Ter verdieping geven we in onderstaande box technische toelichting op hoe regressieanalyse werkt. Hoe werkt regressieanalyse? De feitelijke netto lasten kunnen worden beschouwd als een functie van (1) inkomstenbronnen (uitkering gemeentefonds, lokale belastingen en overige eigen middelen), (2) endogene factoren of keuzes/voorkeuren van gemeenten (voorzieningenniveau en wijze van uitvoering) en (3) exogene kostenverhogende structuurkenmerken (bijvoorbeeld een slechte bodemgesteldheid of een zwakke sociale structuur). Ofwel: netto lasten = f (inkomstenbronnen, endogene factoren, exogene kostenfactoren) Regressieanalyse is een methode waarmee een 'afhankelijke variabele' verklaard kan worden met een bepaalde set 'onafhankelijke variabelen' (maatstaven). In dit onderzoek is de afhankelijke variabele de feitelijke netto lasten per cluster (in 2017), terwijl de relevante structuurkenmerken per cluster worden gebruikt als onafhankelijke variabelen (maatstaven). De regressieanalyse bepaalt per maatstaf een gewicht (coëfficiënt). Door deze gewichten met de betreffende maatstaven te vermenigvuldigen kunnen per gemeente voorspelde feitelijke netto-lasten worden berekend. Deze uitkomst per maatstaf wordt uitgedrukt als percentage in de totale verklaring voor het betreffende cluster (aandeel in een verklaringsmodel).

Het gewicht van een maatstaf kan worden geïnterpreteerd als het effect van de maatstaf, gecorrigeerd voor de invloed van andere maatstaven en beschikbare eigen middelen (binnen hetzelfde clusteronderdeel). De verschillen tussen de werkelijke en de voorspelde uitgaven noemen we aansluitverschillen of residuen. Een regressieanalyse (verklaringsmodel) vindt de set coëfficiënten die de som van alle aansluitverschillen (in het kwadraat) minimaliseert. Bekend is dat feitelijke uitgaven worden beïnvloed door de mate waarin gemeenten beschikken over algemene eigen middelen en endogene factoren of keuzes/voorkeuren van gemeenten. Hierop gaan we in paragraaf 3.3 en 3.4 uitgebreid in.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

36

3.2

Proxy-effecten minimaliseren: schatten op clusteronderdelen met onderbouwde kostendrijvers sterke statistische verbanden duiden niet altijd op hogere kosten Een statistisch verband (correlatie) tussen maatstaven en feitelijke netto lasten betekent niet dat er ook een logisch inhoudelijk verband bestaat. Als een maatstaf geen echte kostenbepalende factor is, werkt deze als een proxy (benadering) voor een effect dat beter met andere maatstaven kan worden beschreven, maar die de regressieanalyse niet uit zichzelf kan herkennen. Hieronder is dat met een voorbeeld toegelicht. Voorbeeld: proxy-werking van maatstaven in regressieanalyse De verdeelmodellen voor het clusteronderdeel Ruimte, milieu en economie (RME) bevatten maatstaven met een historisch karakter (historische kernen en bewoonde oorden 1930). Binnen dit clusteronderdeel heeft slechts een beperkt deel van de kosten een relatie met het historische karakter van gemeenten. In de regressieanalyse schieten deze historische maatstaven echter door: ze krijgen een aandeel van circa 25% in het verklaringsmodel. Het belang van deze maatstaven wordt hierdoor met regressie overschat. Dit komt doordat deze maatstaven werken als proxy voor de kosten als gevolg van een hoge bebouwingsdichtheid en fysieke probleemcumulatie in grote gemeenten.

Het gevolg is dat de gewichten die regressie aan deze historische maatstaven geeft niet goed aansluiten bij de dynamiek in de kosten. Voor alle maatstaven in de verdeling moet gelden dat de relatie met de kosten inhoudelijk logisch is, ook in dynamisch opzicht. Om deze reden is bestuurlijk ingegrepen door de kosten die gerelateerd zijn aan historiciteit in het cluster IRM (onderdeel RME) te maximeren, waarbij is aangesloten bij het aandeel dat deze maatstaven in de huidige verdeling vertegenwoordigen.

Regressieanalyse kiest voor maatstaven met de meeste statistisch toegevoegde waarde. Dit levert weliswaar eenvoudige modellen op, maar soms ook onlogische gewichten voor maatstaven. De kans hierop is groter naarmate clusters een heterogener karakter hebben. Dit bleek bijvoorbeeld uit regressieanalyses op clusterniveau.38 Door diverse clusteronderdelen samen te nemen in één globaal cluster krijgen maatstaven soms minder plausibele gewichten. Een en ander leidt tot verdeelmodellen waar niet alle relevante kostendrijvers goed inzitten. Hetgeen voor diverse (typen) gemeenten tot onlogische uitkomsten leidt. Daarnaast speelt nog een ander aspect. Soms hangen kostenverschillen tussen gemeenten samen met specifieke omstandigheden die slechts in een beperkt aantal gemeenten relevant zijn, maar voor de betreffende gemeenten zeer bepalend zijn voor hun kosten. Zo zijn er bijvoorbeeld enkele tientallen gemeenten met een zeer slechte bodemgesteldheid, die als gevolg daarvan worden geconfronteerd met relatief hoge kosten voor wegenonderhoud. Omdat dit kenmerk voor een selecte groep gemeenten relevant is, bestaat de kans dat regressie dit niet goed oppakt, omdat de toegevoegde waarde voor alle andere gemeenten beperkt is. Voor gemeenten met een slechte bodemgesteldheid is het opnemen van een dergelijk structuurkenmerk echter heel bepalend voor de uitkomst.

Dat maakt dat – naast de beoordeling van de statistische kwaliteit (R2) – ook steeds is gekeken naar de aansluitverschillen voor groepen steekproefgemeenten met bepaalde structuurkenmerken (naast omvang bijvoorbeeld ook veel kernen, bodemgesteldheid, centrumfunctie, et cetera). verklaarde variantie op zichzelf onvoldoende om kostenoriëntatie Fvw te beoordelen Om de nieuwe verdeelmodellen te kunnen scoren op de mate van kostenoriëntatie wordt binnen regressieanalyse vaak gekeken naar de verklaarde variantie (R2): de mate waarin de verdeling aansluit op de feitelijke netto lasten van gemeenten. In een regressieanalyse worden deze aansluitverschillen geminimaliseerd en

38

Cebeon (2020). Herijking gemeentefonds: klassieke taken en inkomsten (tussenrapport), april 2020.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

37

de R2 geeft een indicatie van de mate waarin dit is gelukt. De verklaarde variantie geeft op zichzelf onvoldoende houvast voor de beoordeling van de mate van kostenoriëntatie (normkosten39), mede vanwege de in de vorige paragraaf genoemde specifieke omstandigheden of eigen keuzes van gemeenten. In tabel 3.1 is dit geïllustreerd aan de hand van een fictief voorbeeld met 4 (typen) gemeenten die verschillende keuzes hebben gemaakt over voorzieningenniveau en uitvoeringspraktijk. Tabel 3.1:

Voorbeeld van invloed verschillende modeluitkomsten op verklaarde variantie (R2). feitelijke netto lasten 70

uitkomst model 1 100

aansluit verschil model 1 30

uitkomst model 2 70

aansluit verschil model 2 0

uitkomst model 3 40

aansluit verschil model 3 -30

B. sober en gemiddeld efficiënt

80

85

5

85

5

85

5

C. luxe en gemiddeld efficiënt

90

85

-5

85

-5

85

-5

D. luxe en inefficiënt

100

70

-30

100

0

130

30

Totaal gemiddeld

85

85

0

85

0

85

0

type gemeente A. sober en erg efficiënt

verklaarde variantie (R2)

90%

90%

90%

In tabel 3.1 is te zien dat verschillende modellen een vergelijkbare R2 hebben. De sober en efficiënte gemeente A heeft gekozen voor een laag voorzieningenniveau en een efficiënte uitvoering, wat leidt tot relatief lage netto lasten (70). Deze gemeente heeft in model 1 een uitkomst van 100, wat leidt tot een positief aansluitverschil voor gemeente A. Gemeente D heeft juist gekozen voor een luxe voorzieningenniveau en werkt inefficiënt, wat tot uiting komt in een relatief hoog feitelijk netto lastenniveau (100). Model 1 honoreert deze keuzes niet, wat tot uiting komt in een negatief aansluitverschil voor gemeente D. Model 1 heeft een verklaarde variantie van 90%. Bij model 3 is de situatie precies omgekeerd. Met dit model ontvangt de sober en efficiënte gemeente A juist minder dan de feitelijke netto lasten, wat resulteert in een negatief aansluitverschil. De luxe en inefficiënte gemeente D ontvangt met model 3 juist meer dan de feitelijke netto lasten, wat resulteert in een positief aansluitverschil. Model 3 heeft eveneens een verklaarde variantie van 90%. Ook model 2 heeft een verklaarde variantie van 90%, terwijl bij dit model de aansluitverschillen van de gemeenten veel kleiner zijn. Dat komt doordat de som van de gemiddelde (gekwadrateerde) afwijking tussen feitelijke netto lasten en modeluitkomst hetzelfde is als in model 1 en 3.

Dit voorbeeld illustreert dat de verklaarde variantie alleen een indicatie geeft van de gemiddelde omvang van de aansluitverschillen, maar ongevoelig is voor het teken 40 van het aansluitverschil en de spreiding in de aansluitverschillen en daarmee geen goede indicator is voor de beoordeling van de mate van kostenorientatie. In dit voorbeeld zou het redelijk zijn als elke gemeente ongeveer 85 euro per inwoner uit het model krijgt, aangezien de afwijkingen zijn gerelateerd aan eigen keuzes omtrent voorzieningenniveau en efficientie. clustermodellen zijn ontwikkeld vanuit inhoudelijk samenhangende taakonderdelen Om de kans op proxy-effecten te minimaliseren, hebben we de verklaringsmodellen geschat op clusteronderdelen. In bijlage C is toegelicht hoe de bestuurlijk vastgestelde uitgavenclusters van het klassiek domein

39 40

Zie memorie van toelichting Financiële-verhoudingswet 1997. Dit komt doordat in de verklaarde variantie verschillen tussen waarnemingen en modeluitkomst worden gekwadrateerd, waardoor het teken van het verschil niet uitmaakt. Voor de R2 maakt het niet uit of een gemeente boven of onder de lijn zit.

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

38

tot stand zijn gekomen. Het gaat om inhoudelijk samenhangende takenpakketten van gemeenten, in aansluiting op de Iv3-taakvelden uit het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV). De resulterende indeling is weergegeven in figuur 3.2. Figuur 3.2: Uitgavenclusters klassiek domein in relatie tot Iv3-taakvelden

Bij het onderscheiden van clusteronderdelen hanteren we dezelfde inhoudelijke criteria als bij de afbakening van de clusters, maar zoeken we naar inhoudelijk samenhangende takenpakketten die minder heterogeen van aard zijn. Bij meer homogene clusteronderdelen is de verwachting dat een eenduidiger relatie gevonden kan worden tussen feitelijke netto lastenpatronen en structuurkenmerken. Randvoorwaarde is dat de clusteronderdelen wel van voldoende omvang zijn met het oog op de beoogde globaliteit van het verdeelstelsel. In overleg met de begeleidingscommissie, stuurgroep en bestuurlijke kopgroep zijn de volgende clusteronderdelen binnen de uitgavenclusters onderscheiden: 1. Bestuur en ondersteuning (B&O). In de huidige gemeentefondssystematiek worden de volgende onderdelen onderscheiden: bestuursorganen, bevolkingszaken en algemene ondersteuning. In de analyse zijn bestuursorganen en bevolkingszaken samengenomen; 2. Orde en veiligheid (O&V). In de huidige systematiek wordt een onderscheid gemaakt naar crisisbeheersing en brandweer en overige openbare orde en veiligheid. Deze indeling is ook nu toegepast; 3. Onderwijs (OND). In de huidige systematiek wordt een onderscheid gemaakt naar onderwijshuisvesting (voornamelijk kapitaallasten) en overige educatie. Dit blijft in de analyses ongewijzigd; 4. Sport, cultuur en recreatie (SCR).

In de huidige systematiek wordt onderscheid gemaakt naar onderdelen die een relatie hebben met het historische karakter van gemeenten en onderdelen waarvan de gemeentelijke kosten sterk worden beïnvloed door de centrumfunctie zoals sport, recreatie en cultuur. In de analyse worden zo drie onderdelen onderscheiden: sport en recreatie, cultuur en historie. 5. Infrastructuur, ruimte en milieu (IRM). In het huidige systematiek worden de volgende onderdelen onderscheiden: wegen en water, fysiek milieu, volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing. Op basis van de gevonden uitgavenpatronen bij de steekproefgemeenten is gekozen voor

Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds

39

de volgende onderdelen in de analyses: infrastructuur (INFRA), ruimte, milieu en economie (RME) en riolering en reiniging. Tabel 3.2 laat zien wat de omvang is van de uitgavenclusters waarvoor verdeelformules zijn gemaakt en de spreiding van de netto lastenniveaus over groottegroepen van steekproefgemeenten. Tabel 3.2:

Feitelijke netto lasten voor de uitgavenclusters klassiek domein. Bron: steekproefgemeenten, rekening 2017. Bedragen in euro’s per inwoner.

Inwonergroottegroepen