Bijlage 10 Herziening-gemeentelijk-belastinggebied

Vrijstellingen bij WOZ-waardebepaling In volgorde van omvang zijn in de Wet WOZ en de Gemeentewet de volgende vrijstellingen opgenomen. De kolom Geschatte WOZ-waarde geeft de waarde weer die deze objecten zouden hebben als ze wel waarderingsplichtig zouden zijn.50 Bij de geschatte OZB-opbrengst (per jaar) is gerekend met het gemiddelde OZB-tarief niet-woningen in 2019: 0,4780% (dit is de som van het eigenarendeel en het gebruikersdeel): Geschatte WOZ-waarde

Geschatte OZBopbrengst

Waarderingsuitzonderingen in Wet WOZ Openbare land-, water- en spoorwegen Cultuurgrond

50

€ 171,4 miljard

€ 819 miljoen

€ 132 miljard

€ 631 miljoen

Werktuigen

€ 100 miljard

€ 478 miljoen

Waterverdedigings- en waterbeheersingswerken Natuurterreinen

€ 6,5 miljard

€ 31 miljoen

€ 5 miljard

€ 24 miljoen

Deze geschatte WOZ-waarden zijn berekend door VNG, COELO en de Waarderingskamer.

Pagina 45 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Kerken51 Rioolzuiveringswerken

€ 1,6 miljard

€ 8 miljoen

€ 1 miljard

€ 5 miljoen

Waarderingsuitzonderingen in Gemeentewet Woondelenvrijstelling

€ 20 miljard

€ 96 miljoen

Kassen en substraatteelt

€ 7 miljard

€ 33 miljoen

€ 444,5 miljard

€ 2,1 miljard

Totaal

De huidige waarderingsuitzonderingen vormen tax expenditures (belastingsubsidies) voor bepaalde categorieën belastingplichtigen. Gevolg van de uitzondering voor deze specifieke belastingplichtigen is, dat de overige belastingplichtigen geconfronteerd worden met een hogere belastingdruk (afwenteling). Verder is een algemeen nadeel van een belastingsubsidie – in vergelijking met een directe subsidie - het gebrek aan transparantie. Dit vertroebelt de afweging die jaarlijks door gemeenteraden moet worden gemaakt over de OZB-tarieven en de wenselijke verdeling van de lokale lasten. De meeste van deze waarderingsuitzonderingen zijn ingevoerd in de jaren ’70 en ’80. De ratio was destijds dat voor (delen van) onroerende zaken die niet worden belast door Rijk, gemeenten of waterschappen, geen WOZ-waarde hoeft te worden vastgesteld. Inmiddels is het gebruik van WOZ-waarden echter sterk verbreed, zowel maatschappelijk als in wet- en regelgeving. De waarderingsuitzonderingen leiden dus tot een inefficiënte uitvoering van de Wet WOZ. Bovendien compliceren zij de fiscale regelgeving en geven ze aanleiding voor veel juridische procedures.

Op verzoek van de werkgroep is daarom door het ESBL onderzocht wat de oorspronkelijke rechtvaardiging was van elke vrijstelling en of deze nog steeds valide is.52 Het onderzoek van ESBL heeft uitgewezen dat het grootste deel van de waarderingsuitzonderingen subjectieve elementen bevat die niet passen bij het objectieve en zakelijke karakter van de OZB. Deze vrijstellingen kunnen in principe worden afgeschaft. Niet subjectief zijn alleen de uitzonderingen voor Natuurschoonwet-landgoederen en voor werktuigen. Het afschaffen van de woondelenvrijstelling moet in ieder geval plaatsvinden als de OZB-gebruikers woningen weer wordt ingevoerd, aangezien er dan niet langer sprake is van ongelijke behandeling tussen enerzijds onzelfstandige woondelen in nietwoningen en anderzijds woningen. Op dit moment blijft 55% van de waarde van niet-woningen in Nederland buiten de heffing van OZB - gerelateerd aan de totale WOZ-waarde van woningen en niet-woningen in Nederland is dit 20%. Als één of meer vrijstellingen zouden komen te vervallen wordt daarmee de belastinggrondslag van de OZB verbreed. Afschaffing van vrijstellingen leidt tot een evenwichtiger verdeling van lokale lasten. Tevens kunnen dan (voor de huidige belastingplichtigen) de tarieven in de OZB worden verlaagd, of er kan meer opbrengst worden gegenereerd bij gelijkblijvende tarieven.

51

In de Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten Wet WOZ wordt gesproken over onroerende zaken die in hoofdzaak zijn bestemd voor de openbare eredienst of voor het houden van openbare bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard. De uitzondering heeft dus niet alleen betrekking op kerken maar ook op synagogen, moskeeën e.d. 52 ESBL (2019): Herijking waarderingsuitzonderingen WOZ

Pagina 46 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Knelpunten Uit de hierboven beschreven analyse kan een aantal knelpunten worden afgeleid die samenhangen met de financiële context van het huidige gemeentelijk belastinggebied (de nummering sluit aan op de knelpunten in § B 2.2): g.

B 2.4

De huidige vrijstellingen bij de WOZ-waardebepaling leiden ertoe dat circa de helft van de potentiële belastinggrondslag van niet-woningen buiten de heffing blijft; het merendeel ervan is niet-objectief vormgegeven. Vrijstellingen compliceren de fiscale regelgeving en zorgen voor verschuivingen van belastingdruk op intransparante wijze.

Economische analyse Risico in financieringssystematiek gemeenten De Studiegroep Begrotingsruimte adviseerde in 2016 dat uitbreiding van het lokaal belastinggebied past bij de toegenomen verantwoordelijkheden van gemeenten en tevens dat een groter lokaal belastinggebied welvaartsverhoging mogelijk maakt door verschuiving van lasten.53 De Studiegroep gaf daarbij dezelfde argumenten als in dit rapport zijn besproken. Als aanvullend argument werd genoemd dat een hoger aandeel lokale lasten in de totale belastingmix bijdraagt aan een beter primair begrotingssaldo van de overheid. Dat komt omdat hogere gemeentebelastingen inwoners een grotere prikkel geven hun bestuurders kritisch te volgen. Een eerdere Studiegroep Begrotingsruimte constateerde al in 2012 een risico in de financieringssystematiek van gemeenten.54 De Studiegroep stelde vast dat de afgelopen jaren beleid gedecentraliseerd is naar gemeenten. Op zichzelf vond men dit een goede ontwikkeling; de positie van gemeenten, dicht bij de burger, kan leiden tot een doelmatiger uitvoering van beleid. Met de taakoverdracht naar gemeenten werden echter niet alleen verantwoordelijkheden maar ook risico’s overgedragen. Hoe groter de overdracht van taken en risico’s bij de uitvoering daarvan, des te meer noodzaak er is voor eigen beheersinstrumenten als ventielfunctie.

De Studiegroep achtte het instrumentarium van gemeenten om deze risico’s in hun begroting op te vangen beperkt. De Studiegroep constateerde dat een steeds groter deel van de inkomsten van gemeenten door gemeenten zelf niet te beïnvloeden is omdat het inkomensoverdrachten van het Rijk betreft. Inkomensoverdrachten die voor het grootste deel via algemene – objectieve – maatstaven worden verdeeld. Ook deze Studiegroep concludeerde dat het huidige financieringssysteem van gemeenten houdbaar en doelmatiger kan worden gemaakt door inkomensoverdrachten van het Rijk te vervangen door uitbreiding van het lokaal belastinggebied en gemeenten meer zeggenschap over de ontwikkeling van het lokaal belastinggebied te geven. De analyse van beide studiegroepen is nog steeds geldig en heeft sinds de publicatie aan kracht gewonnen. Het takenpakket van gemeenten is in 2015 aanmerkelijk toegenomen door de decentralisaties in het sociaal domein. Ook voor deze taken vindt de bekostiging plaats via inkomstenoverdrachten van het Rijk, zodat de risico’s waar de Studiegroep op wijst verder zijn toegenomen. Hefboomeffect Binnen het huidige stelsel is de ruimte voor gemeenten om inkomsten te verhogen zeer beperkt. Dat is ook terug te zien in het zogenoemde hefboomeffect. Dat is het percentage waarmee gemeenten hun OZB-tarieven moeten verhogen om een extra uitgavenstijging van 1% te financieren.

In 2019 was het gemiddelde hefboomeffect 15,6%. Dit hoge percentage maakt gemeenten terughoudend om hun belastingtarieven te verhogen, ook 53 54

Vijftiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte (2016): Van saldosturing naar stabilisatie, § 3.5.3 Veertiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte (2012): Stabiliteit en Vertrouwen, § 4.5

Pagina 47 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

wanneer de verhogingen in absolute bedragen beperkt blijven. Landelijk varieert het hefboomeffect van 4,9% in Zoeterwoude tot 33,9% in Amsterdam. Als het gemeentelijk belastinggebied wordt verruimd kan dit percentage dalen en wordt de OZB als belastinginstrument effectiever. Relatief hoge lasten op arbeid De Nederlandse belastingmix leunt sterk op de grondslag arbeid en in mindere mate op de grondslagen consumptie en kapitaal in vergelijking met andere Europese landen (de zogeheten ‘wig’ is relatief groot). De belasting op arbeid is erg geschikt om inkomensherverdeling te realiseren, maar heeft ook relatief grote negatieve effecten op de economie in de vorm van een lager arbeidsaanbod. Daarnaast is de belasting op arbeid vanwege de vergrijzing en de toename van het aandeel zzp’ers minder toekomstbestendig geworden. Het eerder beschreven onderzoek Toekomstbestendige belastingmix door de staatssecretaris van Financiën wil de mogelijkheden onderzoeken voor een mix die toekomstbestendig, economisch minder verstorend en/of minder ingewikkeld is. Met een belastingschuif naar een ruimer gemeentelijk belastinggebied kan de ‘wig’ worden verkleind doordat de belastingen op arbeid dalen.

Afhankelijk van de precieze invulling van de belastingschuif bij gemeenten kan tevens kapitaal zwaarder worden belast (dit is wel het geval wanneer wordt gekozen voor extra OZB, maar niet bij heffingen zonder relatie met de WOZ-waarde). Welvaartseconomisch perspectief Als knelpunt b. is geformuleerd dat gemeenten over te weinig financiële flexibiliteit beschikken om goed uitvoering te geven aan lokale prioriteiten. Dat impliceert dat er welvaartswinst mogelijk is wanneer de ruimte om op lokaal niveau eigen afwegingen te maken toeneemt. Er kan dan beter worden voorzien in de uiteenlopende voorkeuren van inwoners. Doelmatigheid De sterke financiële afhankelijkheid van het Rijk heeft ook een negatief doelmatigheidseffect, dat door economen het flypapereffect wordt genoemd. Dat houdt in dat gemeenten kritischer zijn bij de besteding van middelen die zij zelf moeten ophalen bij hun inwoners, dan wanneer zij voor dezelfde taken bekostigd worden door het Rijk. Daarnaast kan er sprake zijn van rent-seeking: gemeenten die bij financiële knelpunten steeds geneigd zijn om met het Rijk te onderhandelen over compensatie. Knelpunten Uit de hierboven beschreven analyse kunnen de volgende knelpunten worden afgeleid die samenhangen met de positie van het gemeentelijk belastinggebied binnen het financiële stelsel (de nummering sluit aan op de knelpunten in § B 2.3): h.

i.

j.

De Nederlandse belastingmix leunt sterk op de grondslag arbeid en in mindere mate op de grondslagen consumptie en kapitaal in vergelijking met andere Europese landen (de zogeheten ‘wig’ is relatief groot). Door het grote hefboomeffect zijn bij veel gemeenten aanzienlijke tariefsverhogingen nodig in de OZB om relatief beperkte extra uitgaven te kunnen doen. Dit beperkt gemeenten in hun financiële flexibiliteit. De sterke financiële afhankelijkheid van het Rijk prikkelt gemeenten minder tot doelmatige bestedingen dan wanneer zij zelf belasting moeten heffen bij hun inwoners om deze bestedingen te kunnen doen (het flypapereffect).

Pagina 48 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Bijlage 3 - Taakanalyse t.b.v. bepaling omvang verruiming

Beleidsveld Inkomen en participatie - inkomen en participatie minimabeleid - inkomen en participatie overig - re-integratie TOTAAL Samenkracht en burgerparticipatie - Samenkracht en burgerparticipatie wijkteams - Samenkracht en burgerparticipatie overig TOTAAL Jeugd - Jeugd maatwerkdienstverlening - Jeugd geescaleerdezorg - Jeugdhulp TOTAAL Maatschappelijke ondersteuning - Maatschappelijke ondersteuning wmo - Maatschappelijke ondersteuning maatwerkdienstverlening - Maatschappelijke ondersteuning geescaleerde zorg - Wmo 2015 - Wmo huishoudelijke verzorging TOTAAL Volksgezondheid TOTAAL Educatie - Educatie onderwijshuisvesting - Educatie overig TOTAAL Cultuur en ontspanning - Kunst - Oudheid - Groen - Ontspanning TOTAAL Infrastructuur en gebiedsontwikkeling - Wegen en water - VHROSV - Fysiek milieu TOTAAL Riolering en reiniging - Riolering - Reiniging TOTAAL Openbare orde en veiligheid - Openbare orde en veiligheid brandweer - Openbare orde en veiligheid overig TOTAAL Bestuur en algemene ondersteuning - Bestuursorganen - Bevolkingszaken - Overhead TOTAAL Onroerende Zaakbelasting TOTAAL Overige eigen middelen TOTAAL

Begrotingscijfers 2018 Lasten 436.597 2.003.944 512.163 2.952.704

Indicatie mate van beleidsvrijheid Gedeelde taak

x

Opgedragen taak x x x 2.952.704

1-3 2-3 2-4 2

169.669 384.457 554.126

x

x x 554.126

3-4 2-3 3

670.919 131.899 3.038.770 3.841.588

x

x x x 3.841.588

3-4 2-3 ?3 3

1.342.501 741.257 553.191 2.245.096 1.397.922 6.279.967 171.786 171.786

x x x x x 6.279.967 x 171.786

1.288.661 738.069 2.026.730

x

238.094 126.257 1.413.103 1.816.471 3.593.925

4 3-4 3-4 3-4 3-4 4 3-5 4

x x x x

x x 2.026.730

3-4 1-3 3

x x x x 3.593.925

9 9 9 9 9

2.866.793 1.157.263 566.660 4.590.716

x x x 4.590.716

7 7 7 7

-235.009 -333.436 -568.445

x x -568.445

4-5 4-5 5

1.254.658 438.642 1.693.300

x x 1.693.300

566.117 388.456 902.971 1.857.544 0 -

Totaal per taakgebied

0

3-4 3-5 4

x x

1-2 1-2 2 8-9 8 8 8

1.857.544 x 0 x 0

12.167.324

11.232.692

100%

50%

0%

3.593.925

6.083.662

0

9.677.587

HUIDIGE OMVANG EIGEN BELASTINGGEBIED (indicatief)

0

0

0

4.000.000

GEWENSTE VERRUIMING (indicatief)

0

0

0

5.677.587

OPTIMALE OMVANG EIGEN BELASTINGGEBIED

26.993.941

x x

3.593.925

Aandeel voor eigen belastinggebied

B 3.1

Taaktoedeling Eigen taak

Toelichting In het rapport Taakgericht heffen55 is een benadering gemaakt voor de optimale omvang van het gemeentelijk belastinggebied die is gebaseerd op taakanalyse. Bovenstaand is deze exercitie uit 2009 opnieuw uitgevoerd. Daarbij is gebruik gemaakt van het advies Beleidsvrijheid geduid56 van de Raad voor het Openbaar Bestuur, met name bijlage II.

55

Commissie onderzoek belastingen lokale overheden (2009): Taakgericht heffen. Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap, nr. 239 56 ROB (2019): Beleidsvrijheid geduid. Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een nadere uitwerking ten behoeve van de vormgeving van de financiële verhoudingen

Pagina 49 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

In deze bijlage II heeft de ROB voor het hele gemeentelijke takenpakket de mate van beleidsvrijheid aangegeven. Deze waarden zijn overgenomen in de meest rechtse kolom. Op basis hiervan is in de kolommen Taaktoedeling per IV3-taakveld aangegeven of het een eigen taak, een gedeelde taak of een opgedragen taak betreft. Als regel is gehanteerd: beleidsvrijheid 1-3 = opgedragen taak, beleidsvrijheid 4-7 = gedeelde taak, beleidsvrijheid 8-10 = eigen taak. Ook de netto lasten per IV3-taakveld (begrotingscijfers 2018) zijn overgenomen uit het ROB-advies (de OZB en OEM zijn op 0 gezet). In de onderste regels zijn totaaltellingen gemaakt en is afgeleid hoe groot het gemeentelijk belastinggebied zou moeten zijn. Daarbij is - net zoals in het rapport Taakgericht heffen - de volgende regel gehanteerd: eigen taken moeten voor 100% worden bekostigd uit het eigen belastinggebied, gedeelde taken voor 50%, en opgedragen taken moeten volledig worden bekostigd door het Rijk (dus 0%). Het aldus berekende optimale belastinggebied telt op tot € 9,7 miljard. Omdat de huidige omvang circa € 4 miljard bedraagt zou er dus maximaal een verruiming reëel zijn van circa € 6 miljard. Enige kanttekeningen van de ROB bij deze benadering: -

Het belastinggebied heeft naast het tot uitdrukking brengen van lokale keuzes ook een bufferfunctie. Daarvan wordt nu geabstraheerd. Bij een gedeelde taak is 50% een grove benadering; dit zal van taak tot taak verschillen en waarschijnlijk een range beslaan van 20 – 80 %. In het advies Beleidsvrijheid geduid heeft de ROB de driedeling Eigen taak, Gedeelde taak en Opgedragen Taak geprobeerd verder te verfijnen door rekening te houden met de gradatie van gebondenheid aan regelgeving (Eigen initiatief, Optionele Taak, Aanbevolen Taak, Politiek Medebewind, Ambtelijk Medebewind, Mechanisch Medebewind). Daarvan wordt nu geabstraheerd.

Ondanks deze kanttekeningen is de ROB van mening dat bovenstaande benadering als grove maat een redelijke indicatie biedt waarbij de € 9,7 miljard als bovengrens geldt.

Pagina 50 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Bijlage 4 - Beoordeling potentiële bouwstenen

B 4.1

Inleiding In hoofdstuk 3 zijn de nieuwe heffingen beschreven die - na toetsing aan de criteria uit § 3.2 – als kansrijk zijn beoordeeld. In dit hoofdstuk worden de minder kansrijke nieuwe heffingen beschreven.

B 4.2

Meer belastinginkomsten met huidig instrumentarium Een belastingschuif van € 4 miljard of € 6 miljard zou – zonder iets aan het huidige belastinginstrumentarium te wijzigen – kunnen worden gerealiseerd door alle huidige tarieven met eenzelfde factor te verhogen. Deze optie zou beschouwd kunnen worden als de nuloptie. Een variant hierop is het geleidelijk laten meegroeien van het gemeentelijk belastinggebied met de ontwikkeling van de WOZ-waarde. Als de OZB-tarieven niet langer gecorrigeerd zouden worden voor de WOZ-waardeontwikkeling nemen de gemeentelijke belastingopbrengsten geleidelijk in omvang toe. Jaarlijks zou hiervan een prognose gemaakt kunnen worden, waarna een terugsluis zou kunnen worden vormgegeven via verlaging van de tarieven voor de loon- en inkomstenbelasting. Voordelen Voor deze bouwsteen hoeft het huidige belastinginstrumentarium niet te worden gewijzigd. Nadelen Deze bouwsteen laat de onevenwichtige situatie in stand dat gemeentelijke belastingen worden opgebracht door slechts een deel van de huishoudens en bedrijven. Als de hoogte van de belastingaanslag (al dan niet geleidelijk) meer dan verdubbelt gaat deze onevenwichtigheid steeds meer knellen.

B 4.3

Verleggen leidingwaterbelasting naar gemeenten De huidige leidingwaterbelasting is zo vormgegeven dat de leveranciers van leidingwater (drinkwater) belasting betalen aan de Belastingdienst. Zij berekenen de belasting door aan hun klanten. Deze belasting kan worden omgebouwd tot een gemeentelijke belasting door de drinkwaterbedrijven belasting te laten betalen aan de gemeenten in hun leveringsgebied. Daarmee zou een belastingschuif van Rijk naar gemeenten gedeeltelijk kunnen worden ingevuld. Het totale leidingwaterverbruik in Nederland bedraagt 1,1 miljard m3. Huishoudens verbruiken daarvan 75% en bedrijven 25%.57 Het huidige tarief bedraagt € 0,348 per m3 (met een heffingsplafond van 300 m3 en exclusief 6% BTW). De totale opbrengst van de leidingwaterbelasting bedroeg in 2018 € 288 miljoen (€ 36 per aansluiting). Voordelen De opbrengsten van een gemeentelijke leidingwaterbelasting zijn stabiel, omdat de vraag naar leidingwater (vooral bij huishoudens) relatief inelastisch is. De uitvoering is eenvoudig en goedkoop omdat de belasting al wordt geheven.

57

CBS StatLine: Watergebruik bedrijven en particuliere huishoudens

Pagina 51 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

-

-

-

Gelet op het lage tarief is er nu sprake van een aanzienlijke onbenutte belastingcapaciteit. De opbrengsten kunnen vergroot worden door het tarief en/of het heffingsplafond te verhogen. Het doel van de reeds bestaande leidingwaterbelasting is dat bedrijven en huishoudens zuiniger omgaan met leidingwater – de belasting heeft dus de intentie om een duurzaamheidsprikkel te geven (hoewel deze bij huishoudens relatief klein wordt ingeschat). De leidingwaterbelasting is een belasting die iedereen raakt, en zou daarom als alternatief voor ingezetenenbelasting gezien kunnen worden.

Nadelen Als gemeenten vrij zijn in het vaststellen van de tarieven zouden er – in theorie tussen gemeenten grote verschillen kunnen ontstaan in de netto prijs van leidingwater. Verder hebben drinkwaterbedrijven te maken met tientallen gemeenten binnen hun leveringsgebied. Wanneer deze allemaal hun eigen tarief gaan hanteren zullen de uitvoeringskosten voor de drinkwaterbedrijven toenemen. Dit nadeel kan worden beperkt door met een gelimiteerd aantal tarieven te gaan werken waar gemeenten uit kunnen kiezen. Zo blijven de uitvoeringskosten voor drinkwaterbedrijven en de verschillen in leveringstarief beheersbaar. Er is een risico op grondslagerosie: grootverbruikers van water kunnen vanwege de gestegen leidingwaterbelasting besluiten om over te gaan tot zelfwinning (van grondwater of oppervlaktewater) en dragen dan niet meer bij aan de belastingopbrengst.58 Het verlenen van kwijtschelding is bij deze belasting niet mogelijk, aangezien hij wordt opgelegd aan de drinkwaterbedrijven en niet aan de individuele afnemers. Dit heeft een denivellerend effect. De elementen en de wijze van berekening van de drinkwatertarieven worden strikt gereguleerd in het Drinkwaterbesluit. De Autoriteit Consument en Markt houdt toezicht op de totstandkoming van de tarieven en de ontwikkeling daarvan.

Dit beperkt mogelijk de vrijheid van gemeenten bij het vaststellen van hun belastingtarief, tenzij de desbetreffende regelgeving gelijktijdig wordt aangepast.

B 4.4

Gemeentelijke opcenten op rijksbelastingen Kenmerken In deze variant wordt de uitbreiding van het lokale belastinggebied gerealiseerd door gemeentelijke opcenten te heffen op bestaande rijksbelastingen. Daarbij kan worden gedacht aan de inkomstenbelasting maar ook aan de vennootschapsbelasting of de energiebelasting. Voordelen Het heffen van opcenten op de inkomstenbelasting kan de uitvoeringslasten beperken voor zover inwoners in loondienst werken. In het geval van opcenten op de vennootschapsbelasting ontstaat een relatie tussen de inkomsten van gemeenten en hun inspanningen om de lokale economie te versterken (gemeenten als economische motor). Nadelen Bij het heffen van opcenten op de inkomstenbelasting (in combinatie met een terugsluis via lagere tarieven) worden de lasten op arbeid per saldo niet verlicht. De opbrengst van zowel de inkomstenbelasting als de vennootschapsbelasting is gevoelig voor conjunctuurschommelingen en daarmee geen stabiele inkomstenbron.

58

Ontleend aan Kamerbrief van 4 juni 2014, TK 2013-2014, 33 752 nr. 95

Pagina 52 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

-

-

-

B 4.5

Voor de categorie ZZP’ers geldt dat hun belastbaar inkomen pas bekend wordt enige maanden na afloop van het boekjaar. Bij de inning van gemeentelijke opcenten op de inkomstenbelasting zou dit leiden tot grote vertraging en instabiele opbrengsten. Veel werknemers werken in een andere gemeente dan hun woonplaatsgemeente. Als de opcenten op de inkomstenbelasting ten goede komen aan de gemeente waarin de werkgever is gevestigd ontstaan er grote spill-overeffecten, wat niet in lijn is met het criterium No taxation without representation. Dit kan echter worden gecompenseerd via verevening in het gemeentefonds. Voor de heffing van vennootschapsbelasting is bij grote ondernemingen veelal geen link te leggen tussen de vestigingsplaats van alle vestigingen en de belastingplichtige, omdat sprake is van een fiscale eenheid. Dit maakt dat (tenzij er verevening plaatsvindt) het heffen van opcenten over de vennootschapsbelasting eveneens kan leiden tot grote spill-overeffecten.

Grondbelasting Kenmerken Voor de introductie van de OZB in 1970 was er een grondbelasting, die vergelijkbaar is met een OZB die een vrijstelling hanteert ter hoogte van de opstalprijs bij het vaststellen van de grondslag. De gedachte is dat de grondwaarde het meest nauw aansluit bij het belasten van eigenaren omdat het profijt van locatiegebonden voorzieningen gekapitaliseerd wordt in de grondwaarde. Verschillende onderzoekers komen tot de conclusie dat fluctuaties in woningprijzen vrijwel volledig toegeschreven kunnen worden aan fluctuaties in de prijs van de onderliggende grond.59, 60 In theorie daalt de waarde van de grond met contante waarde van alle toekomstige belastingaanslagen. Dit mechanisme verlaagt de hypothecaire leenbehoefte, ontmoedigt speculatie met grondbezit en dempt de huizenprijscycliciteit. Wel hangt de omvang van deze effecten af van de hoogte van de belasting. De opstalprijs kan worden bepaald worden door een taxateur of gebaseerd worden op gestandaardiseerde tabellen voor de herbouwwaarde van de woning. Een grondbelasting bestaat al in andere landen, zoals Denemarken, Singapore, Hong Kong en Zuid-Korea. De werkgroep heeft de Waarderingskamer gevraagd te reflecteren op het invoeren van een grondbelasting. Van de Waarderingskamer is een overwegend kritische reactie ontvangen die is verwerkt in onderstaande voor- en nadelen.

Voordelen De grondwaarde is de meest efficiënte belastinggrondslag omdat er geen enkele vorm van verstoring optreedt. Het aanbod is namelijk volledig inelastisch en belastingplichtigen kunnen vrijwel geen invloed uitoefenen op de grondwaarde. Ten opzichte van de grondbelasting prikkelt de OZB de eigenaar niet om te bouwen. Een grondbelasting zet daarentegen aan tot het bebouwen en gebruiken van de grond. De belasting die over braakliggende grond wordt betaald is immers gelijk aan de belasting over de grond die wel gebruikt wordt. Deze prikkel is echter beperkt. Nadelen Tegenover het Deense onderzoek dat stelt dat veranderingen in grondbelasting nagenoeg volledig neerslaan in woningprijzen staan onderzoeksresultaten uit Amsterdam waaruit juist blijkt dat in de Nederlandse woningmarkt veranderingen in erfpachtcanon (geen belasting, maar wel een verplichting voor de eigenaar met

59 60

DNB (2019): Niet stenen, maar vooral grond steeds prijziger. ESB, 3 oktober 2019 Høj, Jørgensen & Schou (2017): Land Tax Changes and Full Capitalisation. Fiscal Studies, vol. 39, no. 2, pp. 365–380

Pagina 53 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

-

-

-

B 4.6

dezelfde financiële effecten) slechts voor een zeer beperkt deel tot uitdrukking komen in de betaalde prijzen.61 Verder stelt de Waarderingskamer dat een grondbelasting niet goed aansluit bij het Nederlandse ruimtelijke ordeningsbeleid. Een grondbelasting zou betaalbare woningbouw op centrumlocaties economisch onmogelijk kunnen maken. Dat is alleen te voorkomen door zeer strikt vast te leggen wat op een bepaalde locatie wel en niet mag. Maar die heel gedetailleerde bestemmingsplannen worden met de Omgevingswet juist afgeschaft. Een grondbelasting werkt volgens de Waarderingskamer alleen goed in landen met een redelijk ruime vrije markt voor het kopen van onbebouwde kavels, die kopers zelf kunnen bebouwen. Dat geldt niet voor Nederland. De ‘grondmarkt’ is voor een groot deel in handen van de overheid en er worden relatief zeer weinig woningen gebouwd door eigenaren zelf. Om grondbelasting te kunnen heffen moet de huidige WOZ-waarde worden gesplitst in een waarde voor de opstal en een waarde voor de grond. Dit is in de huidige situatie niet nodig (behalve bij erfpacht of opstalverzekeringen) en zorgt dus voor een aanzienlijke toename van de uitvoeringskosten. In tegenstelling tot de marktwaarde van woningen als geheel is de ‘gecorrigeerde vervangingswaarde van het opstal’ geen ingeburgerd begrip.

Daarom zal ook het onderbouwen van deze taxaties en het behandelen van ingediende bezwaarschriften ertegen de uitvoeringskosten doen toenemen.

Planbatenheffing Kenmerken Planbaten kunnen gedefinieerd worden als het vermogensvoordeel dat ontstaat door waardevermeerdering van een perceel grond als gevolg van planologische wijzigingen of besluitvorming op het perceel. Naar analogie met planschade die optreedt als gevolg van een planologische wijziging, waarbij een eigenaar kan verzoeken om schadevergoeding, belast de planbatenheffing het voordeel dat eigenaren ondervinden. Naar aanleiding van de motie-Nijboer van 13 maart 2019 is in opdracht van de minister van BZK onderzoek verricht naar mogelijke instrumenten voor de afroming van planbaten.62 De drie instrumenten die in dit onderzoek aan de orde zijn gekomen zijn: Negatieve planschade Forfaitaire bestemmingswijzigingswinstafroming Openruimteheffing Voordelen De huidige asymmetrie tussen planschade en planbaten wordt rechtgetrokken, zodat niet alleen projectontwikkelaars en speculanten, maar ook de gemeenschap – in beperkte mate, zie de nadelen - profiteert als de grond meer waard wordt. Nadelen Een voornaam bezwaar tegen al deze instrumenten is dat de Gemeentewet bepaalt dat gemeentelijke belastingen niet afhankelijk mogen zijn van inkomen, winst of vermogen. Verder biedt de Wet ruimtelijke ordening / de Omgevingswet maar beperkt ruimte voor een planbatenheffing.

Gemeenten zijn nu al wettelijk verplicht om bij bouwactiviteiten de kosten van de aanleg van infrastructuur en groen- en watervoorzieningen op de eigenaren te verhalen. Daarnaast zal de Omgevingswet het vanaf 2021 mogelijk maken dat eigenaren kunnen worden verplicht om een financiële bijdrage te betalen voor voorzieningen die het woon- en leefklimaat in een wat wijdere omgeving 61 62

Ortec Finance (2019): Erfpachtcorrectie van verkoopcijfers in Amsterdam in het kader van de Wet WOZ Deloitte (2019): Rapportage onderzoek planbaten (motie-Nijboer)

Pagina 54 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

van het plangebied verbeteren, zoals groengebieden. Het kostenverhaal en de financiële bijdragen op grond van de Wro / de OW worden net als de planbatenheffing betaald uit de waardestijging van de grond als gevolg van de bestemmingswijziging. Dat betekent dat de planbatenheffing alleen kan worden geheven over het bedrag van de waardestijging van de grond na aftrek van de te verhalen kosten en eventueel ook de financiële bijdragen. In het algemeen zal de planbatenheffing daardoor maar over een klein bedrag kunnen worden geheven. Bij bouwlocaties in het bestaand stedelijk gebied is er door de hoge kosten meestal geen ruimte voor een planbatenheffing. Om bovengenoemde redenen wordt geadviseerd geen planbatenheffing op te nemen als bouwsteen voor herziening van het gemeentelijk belastinggebied. Het beste alternatief lijkt op wat in België een Rijksbelasting is op planbaten, maar dan vormgegeven als een privaatrechtelijke kostenverhaalvariant.

B 4.7

Gebouwgebonden financiering (vormgegeven als belasting) Kenmerken Gebouwgebonden financiering – vormgegeven als belasting - is onderzocht als potentieel aanvullend financieringsinstrument voor woningeigenaren die de verduurzaming van hun woning niet met eigen geld of via de hypotheek willen of kunnen financieren. De kerngedachte is dat de financiering niet aan het subject (de eigenaar), maar aan het object (de woning) gekoppeld wordt. De koppeling betekent dat een lening inclusief de nog resterende schuld en betalingsverplichting bij verkoop van de woning (automatisch) overgaat op de nieuwe eigenaar. De woningeigenaar betaalt dus slechts de maandelijkse rente en aflossing zolang deze de woning in eigendom heeft. De vormgeving als belasting houdt in dat de gemeente optreedt als financier en via belastingheffing de verschuldigde rente en aflossing int bij de eigenaar van het object. Verschillende potentiële juridische grondslagen voor gebouwgebonden financiering en bijbehorende organisatorische randvoorwaarden zijn de afgelopen periode verkend, waaronder de baatbelasting. De baatbelasting is geopperd vanwege het automatisch overgaan van de betalingsverplichting van de baatbelasting op de volgende eigenaar. Gebleken is echter dat een baatbelasting als instrument niet geschikt is bij het verduurzamen van private woningen.

Er ontstaat dan namelijk een directe relatie tussen de geïnvesteerde som en de individuele financieringslasten, terwijl een belasting per definitie een generieke werking heeft. In een recente Kamerbrief concludeert de minister van BZK dat de baatbelasting geen geschikt instrument is om verduurzaming van woningen in particulier bezit te financieren en per individuele woningeigenaar rente en aflossing te innen. Hij acht het wenselijk dat woningeigenaren door gemeenten worden toegeleid naar andere financieringsinstrumenten.63 De VNG doet momenteel nog eigen onderzoek naar mogelijkheden om gebouwgebonden financiering vorm te geven en heeft fiscale instrumenten daarbij niet op voorhand uitgesloten. Wel deelt de VNG de conclusie dat baatbelasting niet het geschikte instrument is. Conform afspraak in het Klimaatakkoord wordt de route uitgewerkt om in het Burgerlijk Wetboek een bepaling op te nemen die gebouwgebonden financiering mogelijk maakt. Met de bepaling wordt een generieke, privaatrechtelijke grondslag gecreëerd die in beginsel alle kredietverstrekkers – banken, publiek-private fondsen en overheden – in staat stelt gebouwgebonden duurzaamheidsleningen aan te bieden.

63

Tweede Kamer 2019–2020, 32 847, nr. 585

Pagina 55 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Daarnaast komt er een Warmtefonds waar alle woningeigenaren terecht kunnen voor aantrekkelijke financiering voor de verduurzaming van hun woning. Dit Warmtefonds wordt toegankelijk voor iedereen, ook voor eigenaar-bewoners die op basis van hun inkomen niet in aanmerking komen voor reguliere financiering.

B 4.8

Verduurzamingsvrijstelling De belastingheffing van onroerende zaken heeft veelal de WOZ-waarde als grondslag. Het verduurzamen van een woning of bedrijfspand (een voorbeeld van maatschappelijk wenselijk en door de overheid gestimuleerd gedrag) kan tot gevolg hebben dat de WOZwaarde ervan toeneemt, met een hogere belastingaanslag tot gevolg. Veel belastingplichtigen hebben hier weinig begrip voor. In 2018 is in de Tweede Kamer een motie aanvaard die oproept om een voorstel te ontwikkelen waarmee zonnepanelen standaard buiten de OZB gehouden worden en daarnaast te onderzoeken hoe vormen van verduurzaming in de toekomst niet ontmoedigd worden door hogere lasten.64 Bij het overwegen van deze motie heeft de werkgroep een aantal principiële en uitvoeringsproblemen gesignaleerd. Ten eerste het feit dat er geen kadastrale registratie bestaat van verduurzamingsmaatregelen, en dat deze veelal niet waarneembaar zijn vanaf de straat (denk aan isolatie van spouwmuren, kruipruimtes of het dak). Daarbij komt dat er op sommige verduurzamingsmaatregelen (zoals zonnepanelen) moet worden afgeschreven, afhankelijk van de ouderdom ervan. Voor de belastinginspecteur zou het zeer complex zijn om te bepalen welke verduurzamingsmaatregelen in een pand zijn getroffen en welke waarde vrijgesteld zou moeten worden voor de OZB.

Een tweede probleem betreft het onderscheid tussen verduurzamingsmaatregelen en regulier onderhoud. Een goede staat van onderhoud verlengt de levensduur van een pand en zal eveneens de WOZ-waarde doen toenemen. Zo is bijvoorbeeld een dak op enig moment aan vervanging toe en zal dan vervangen worden door een nieuw dak met betere energieprestaties, omdat inmiddels de bouwvoorschriften zijn aangescherpt. Moet een dergelijke maatregel beschouwd worden als verduurzamingsmaatregel en daarmee in aanmerking komen voor OZB-vrijstelling, of gaat het hier om regulier onderhoud? Deze vraag zal aanleiding geven voor veel juridische procedures, met als oogmerk de OZBvrijstelling zo ruim mogelijk uit te leggen. Een derde aspect is dat vrijstellingen leiden tot afwenteling tussen verschillende belastingplichtigen en tevens tot verlies van transparantie (hierop is nader ingegaan in § B 2.3). Vrijstellingen compliceren daarnaast de fiscale regeling, leiden tot inefficiënte uitvoering en veel juridische procedures. Ten slotte is van belang dat het bedrag aan bespaarde belasting in de meeste gevallen minimaal zal zijn.65 Vanwege deze nadelen wordt geen voorstel gedaan voor het invoeren van vrijstellingen voor verduurzamingsmaatregelen.

B 4.9

Toetsing meest kansrijke potentiële heffingen aan criteria Bij het toetsen is gebruik gemaakt van de aanwezige collectieve expertise in de werkgroep. Daarbij zij opgemerkt dat het een beoordeling betreft en geen exacte wetenschap.

64 65

Motie Lodders-Van Weyenberg, 14 november 2018. TK 2018-2019, 35 029 nr. 20 Een verduurzamingsvrijstelling van € 15.000 zou leiden tot € 15 minder OZB per jaar, uitgaande van het gemiddelde OZBtarief voor eigenaren woningen in 2019 van 0,1003%.

Pagina 56 van 72

Zichtbaar en vergelijkbaar

Niet afh. van ink., winst of vermogen

++

++

++

+

--

+

+

n.v.t.

+

++

+/-

++

+

++

++

++

n.v.t.

+

++

++

++

++

Afwenteling niet mogelijk

+

Niet economisch verstorend

n.v.t.

Regulerende werking

++

Uitvoerbaarheid

+

Stabiliteit

++

Opbrengst

Ontwijking niet mogelijk

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Verruimen gemeentelijk belastinggebied OZB-gebruikers woningen RWBB-gebruikers woonruimten Ingezetenenheffing

Moderniseren overige gemeentelijke belastingen Nachtverblijfsbelasting

+

+

+

+

+

-

+

+

++

Dagverblijfsbelasting

+

+

+

+

+

-

+

+

++

Gerevitaliseerde baatbelasting

+

+

+

n.v.t.

+

++

++

-

++

++

-

+

Uitbreiden belastinginstrumentarium Gebiedsontwikkelingsheffing

+

+

+/-

n.v.t.

+

+

Schaal: -- | - | +/- | + | ++

Zichtbaar en vergelijkbaar

Niet afh. van ink., winst of vermogen

+

+

-

++

-

+

Gemeentelijke opcenten

++

-

+

n.v.t.

+/-

++

++

-

+

+/-

++

-

+

Afwenteling niet mogelijk

-

Niet economisch verstorend

+

Regulerende werking

+

Uitvoerbaarheid

Verleggen leidingwaterbelasting

Stabiliteit

Ontwijking niet mogelijk

Toetsing minder kansrijke potentiële heffingen aan criteria Bij het toetsen is gebruik gemaakt van de aanwezige collectieve expertise in de werkgroep. Daarbij zij opgemerkt dat het een beoordeling betreft en geen exacte wetenschap.

Opbrengst

B 4.10

Verruimen gemeentelijk belastinggebied

Uitbreiden belastinginstrumentarium Grondbelasting

++

+

--

n.v.t.

++

Pagina 57 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Planbatenheffing

-

+

--

n.v.t.

+

+

+

-

--

Gebouwgebonden financiering

--

+

--

n.v.t.

--

+

+

+/-

+

Verduurzamingsvrijstelling

-

--

--

+/-

--

-

-

--

+

Schaal: -- | - | +/- | + | ++

Pagina 58 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Bijlage 5 - Toetsing bestaande belastinginstrumentarium

Regulerende werking

Niet economisch verstorend

Afwenteling niet mogelijk

Ontwijking niet mogelijk

Zichtbaar en vergelijkbaar

Niet afh. van ink., winst of vermogen

Toetsing Bij het toetsen is gebruik gemaakt van de aanwezige collectieve expertise in de werkgroep. Daarbij zij opgemerkt dat het een beoordeling betreft en geen exacte wetenschap.

Uitvoerbaarheid

B 5.2

Stabiliteit

Inleiding Met het oog op het moderniseren van de huidige gemeentelijke belastingmix zijn alle algemene gemeentelijke belastingen naast de OZB getoetst aan de geformuleerde toetsingscriteria zoals beschreven in § 3.2.

Opbrengst

B 5.1

Parkeerbelasting

++

+

+

++

+/-

++

+/-

+

+

Precariobelasting

+

+

+

++

+

+

+

+

+

Reclamebelasting

-

+

+/-

+

+

+

+

-

+

Hondenbelasting

-

+

-

-

+

+/-

-

++

++

Forensenbelasting

+

+

+

n.v.t.

-

--

+

+

+

Toeristenbelasting

+

+

+/-

+/-

+

-

+/-

+

++

Schaal: -- | - | +/- | + | ++

B 5.3

Beoordeling  Door een prijs te vragen voor schaarse parkeerruimte wordt voorkomen dat die onnodig lang bezet blijft. Daarnaast is de parkeerbelasting – vooral in de steden - qua omvang een van de belangrijkste lokale belastingen.  De precariobelasting reguleert het gebruik van de openbare ruimte voor terrassen e.d. en zorgt eveneens voor een level playing field tussen bedrijven met een terras in eigendom en een terras op gemeentelijke grond.  De reclamebelasting zet een rem op verrommeling van het straatbeeld. Bovendien wordt momenteel in ongeveer 100 gemeenten de reclamebelasting gebruikt om een ondernemersfonds te voeden (een eigen vinding van gemeenten). 66 Een ondernemersfonds hoeft aan minder voorwaarden te voldoen dan een BIZ (geen draagvlakmeting vereist; geen mogelijkheid van tussentijds wegstemmen; geen maximum

66

COELO (2019): Ontwikkeling ozb woningen en niet-woningen 1998-2019, p. 12

Pagina 59 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020







67

looptijd van vijf jaar). De voeding van het fonds vindt plaats via reclamebelasting omdat deze in een afgebakend gebied kan worden geheven (in tegenstelling tot de OZB). In zekere zin worden de waarborgen van de Wet BIZ omzeild door het op deze manier inzetten van reclamebelasting. Bij de eerstvolgende evaluatie van de Wet BIZ dient dit aan de orde te komen. Tot dat moment is het onwenselijk om het bestaande gebruik van de reclamebelasting in te perken. Het regulerende karakter van de hondenbelasting vanwege de ervaren overlast is beperkt; voor een effectieve regulering is het huidige tarief te laag. Het regulerende karakter is vooral van historische betekenis. Daarbij zijn de uitvoeringskosten relatief hoog en de totale opbrengst gering (circa € 58 miljoen), terwijl de weerstand tegen deze belasting bij inwoners hoog is. Om die reden neemt het aantal gemeenten dat hondenbelasting oplegt neemt van jaar op jaar af. Met het oog op vereenvoudiging van de belastingmix zou de hondenbelasting kunnen worden afgeschaft. De forensenbelasting (geheven bij eigenaars van tweede woningen) zorgt ervoor dat ook niet-inwoners die profiteren van het gemeentelijke voorzieningenniveau daarvoor kunnen worden aangeslagen. Tegen de forensenbelasting bestaat veel weerstand omdat de forensenbelasting bovenop de OZB-eigenaren woningen komt, en eveneens op basis van de WOZ-waarde kan worden geheven.

Gevoelsmatig betaalt een eigenaar dus dubbele belasting over zijn tweede woning: alleen als hij kan aantonen dat zijn tweede woning minder dan 90 dagen gemeubileerd tot zijn beschikking heeft gestaan wordt vrijstelling van de forensenbelasting verleend. De toeristenbelasting heeft een vergelijkbare functie: niet-inwoners aanslaan voor het profijt dat zij hebben van de gemeentelijke voorzieningen. De huidige regeling van de toeristenbelasting stamt uit 1970 en is sterk verouderd. Nieuwe ontwikkelingen die de leefbaarheid van een gemeente negatief kunnen beïnvloeden (zoals massatoerisme, grootschalige festivals, bed & breakfasts, particuliere woningverhuur via internetplatforms zoals AirBnB, etc.) waren er toen nog niet. Al deze vormen van betaald recreatief verblijf, die tot kosten voor gemeenten leiden, zouden moeten kunnen worden belast.67

In 2018 is reeds een artikel gepubliceerd waarin de mogelijkheden hiertoe wordt verkend (Makkinga, Mok en Schep: Gemeentelijke verblijfsbelastingen in tijden van massatoerisme en Airbnb. Maandblad Belasting Beschouwingen, nr. 12/2018)

Pagina 60 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Bijlage 6 - Doorrekening voorbeeldscenario’s

B 6.1

Inleiding In deze bijlage worden de inkomens- en werkgelegenheidseffecten van een verruiming van het lokale belastinggebied volgens verschillende opties verkend. Het gaat om opties om de OZB te verhogen, een ingezetenenheffing in te voeren en twee combinatievarianten (combinaties van OZB, ingezetenenheffing en leidingwaterbelasting). Het gaat om opties voor een uitbreiding van het lokaal belastinggebied van € 4 miljard. Opties met een andere omvang zullen effecten hebben die grofweg lineair hoger of lager zijn dan de effecten in dit hoofdstuk. Het vergroten van het lokale belastinggebied heeft tot gevolg dat de inkomstenbelasting met hetzelfde bedrag kan dalen. Er is voor gekozen om te laten zien wat de effecten zijn van relatief eenvoudige varianten in de fiscaliteit, met name het verlagen van de IBschijftarieven en het verhogen van de algemene heffingskortingen. De analyses laten zien dat het op deze manier voor ieder van de vier opties mogelijk is om een redelijk evenwichtig inkomensbeeld te bereiken. Om specifieke groepen nader te ondersteunen kan aan aanvullende (fiscale) knoppen gedraaid worden. Het verruimen van een lokaal belastinggebied zal vermoedelijk geen maatregel zijn die geïsoleerd genomen gaat worden, maar zal onderdeel uitmaken van een ruimer fiscaal pakket.

In dat kader zou gekozen kunnen worden om specifieke groepen nader te ondersteunen, of juist te prikkelen om (meer) te gaan werken. Ook deze werkgroep maakt deel uit van een bredere vraag: het is namelijk een bouwsteen voor een analyse voor een nieuw belastingstelsel, waarin ook integraal naar de fiscaliteit en inkomens- en werkgelegenheidseffecten wordt gekeken. De werkgelegenheidseffecten zijn beperkt, maximaal 0,2 procentpunt. Dat betekent circa 14.000 banen. In het algemeen geldt dat het veranderen van de schijftarieven en algemene heffingskorting geen grote werkgelegenheidseffecten hebben.68 Als de compenserende maatregelen via bijvoorbeeld de arbeidskorting of Inkomensafhankelijke Combinatiekorting (IACK) worden vormgegeven kunnen grotere werkgelegenheidseffecten bereikt worden, maar zullen de inkomenseffecten voor bijvoorbeeld uitkeringsgerechtigden en gepensioneerden negatiever uitvallen. Het doel van deze analyses is echter om met zo eenvoudig mogelijke maatregelen een evenwichtig inkomensbeeld te bereiken.

B 6.2

Aanpak Bij de berekening van de inkomens- en werkgelegenheidseffecten is de aanpak van het CPB in hun onderzoek naar een ruimer lokaal belastinggebied gevolgd.69 Hiervoor zijn de modellen Mimosi70 voor de inkomenseffecten en Micsim71 voor de werkgelegenheidseffecten gebruikt. Deze modellen kunnen in principe geen effecten van veranderingen in lokaal belastingen analyseren. Maar door aanvullende modelschattingen is dat voor specifieke vragen wel mogelijk. Deze modellen zijn voor deze werkgroep met de meest

68

Zie voor een toelichting: CPB (2015), Kansrijk arbeidsmarktbeleid, Den Haag. Van Eijkel, R. en W. Vermeulen (2015), Een ruimer lokaal belastinggebied, CPB policybrief, Den Haag; Van Eijkel, R. e.a. (2015), Aanvullende informatie bij Policy Brief 2015/04 ‘Een ruimer lokaal belastinggebied’, CPB Achtergronddocument, Den Haag. 70 Koot, P., M. Vlekke, E., Berkhout en R. Euwals (2016), MIMOSI: microsimulatiemodel voor belastingen, sociale zekerheid, loonkosten en koopkracht, CPB Achtergronddocument, Den Haag 71 Jongen, E., De Boer, H.-W. en P. Dekker (2014), MICSIM - A behavioural microsimulation model for the analysis of taxbenefit reform in the Netherlands, CPB, Den Haag. 69

Pagina 61 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

recent beschikbare data opnieuw geschat. Verder zijn er aantal aannames bij de berekening gedaan: Aannames De stijging in de lokale belastingopbrengst wordt gecompenseerd door een korting op het gemeentefonds met dezelfde omvang. Deze komt tot stand volgens de huidige verdeelsystematiek. Er is kwijtschelding van lokale lasten voor huishoudens met een inkomen onder het sociaal minimum. De tarieven voor de OZB-belasting, ingezetenenheffing en leidingwaterbelasting zijn dusdanig gesteld dat ze na kwijtschelding het lokaal belastinggebied met € 4 miljard vergroten. De netto bijstand wordt constant gehouden ten opzichte van de huidige situatie. Een gevolg van de verschuiving van inkomstenbelasting naar lokale belastingen is dat de netto bijstand stijgt als gevolg van de netto-nettokoppeling. Dat zou voor een stijging van de armoedeval en daarmee een daling van de werkgelegenheid zorgen. Om dat effect te voorkomen wordt de netto bijstand constant gehouden. Het inkomenseffect heeft betrekking op het directe effect van het voorgenomen beleid op de koopkracht van huishoudens wanneer dit beleid in één keer volledig zou worden doorgevoerd. Er wordt, evenals in de reguliere koopkrachtramingen, uitgegaan van de statische koopkrachtdefinitie. Bij werkgelegenheidseffecten gaat het om veranderingen van het arbeidsaanbod. De werkgelegenheidseffecten zijn structureel van aard.

Als vuistregel wordt gebruikt dat deze in een periode van tien jaar worden bereikt. De werkgelegenheidseffecten worden als procentuele verandering van het aantal uren gepresenteerd. Hierbij is de vuistregel dan 0,1% ongeveer 7.000 banen vertegenwoordigd.

B 6.3

Resultaten In deze paragraaf worden voor de drie opties om het lokaal belastinggebied te vergroten verschillende varianten ter compensatie via de landelijke fiscaliteit verkend. Er wordt bij iedere optie steeds gekeken naar de inkomens- en werkgelegenheidseffecten van gelijksoortige varianten: Zonder compensatie Compensatie via het nieuwe eerste schijftarief tweeschijvenstelsel (de facto schijven één, twee en drie van het oude vierschijvenstelsel). Deels compensatie via het nieuwe eerste tarief tweeschijvenstelsel (de facto schijven één, twee en drie van het oude vier schijvenstelsel) den deels verhoging algemene heffingskorting. Compensatie via oude eerste schijftarief (die loopt tot een inkomen van circa € 21.000).

B 6.3.1

OZB-belasting verhogen In de varianten in deze paragraaf wordt gekeken naar de effecten van het verhogen van de OZB-belasting van woningen. Voor de werkgelegenheidseffecten maakt het niet uit of dat via het eigenaars- of gebruikersdeel gaat. De werkgelegenheidseffecten zijn immers afhankelijk van de (lagere) lasten op arbeid, niet van de OZB-belasting zelf. Voor de inkomenseffecten zijn de gepresenteerde effecten het gevolg van het verhogen van de OZB voor gebruikers. De inkomenseffecten van een OZB voor eigenaren zullen hier niet veel van afwijken, aangezien het overgrote deel van een hogere heffing voor een verhuurder zal worden afgewenteld op de huurder via hogere huren. Op korte termijn is dit mogelijk lastig omdat de huren en de jaarlijkse huurverhoging zijn gereguleerd – op lange termijn zal de hogere heffing wel worden doorberekend. Corporaties kunnen er voor kiezen dit niet volledig te doen, maar te samen met de verhuurdersheffing, de nieuwbouwopgave en de verduurzamingsopgave zullen de meeste corporaties vermoedelijk genoodzaakt zijn het grootste deel van deze heffing af te wentelen op de huurders.

Pagina 62 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

De schuif van vier miljard loopt via een korting op het Gemeentefonds en wordt verdeeld conform de huidige systematiek. Dat betekent dat de korting voor tachtig procent wordt gerealiseerd door een verlaging van het OZB-gewicht en voor twintig procent door een verlaging van het woonruimtegewicht. Het gevolg hiervan is dat gemeenten met een relatief hoge gemiddelde WOZ-waarde de hoogste korting per woonruimte krijgen en in absolute zin de OZB-belasting het meest zullen moeten verhogen. In tabel 1 is te zien dat het verhogen van de OZB-belasting zonder compensatie een flink denivellerend inkomenseffect heeft. Het compenseren van de 4 miljard via de oude eerste drie schijftarieven (verlaging met 1,15%) zorgt weliswaar dat het doorsnee inkomenseffect 0 is, maar de lagere inkomens gaan er hier nog behoorlijk op achteruit. Als ongeveer de helft van de € 4 miljard in het verhogen van de algemene heffingskorting met € 230 wordt gestoken ontstaat een meer evenwichtig inkomensbeeld. Figuur 1 laat wel zien dat sprake is van enige spreiding achter de inkomenseffecten. Negentig procent van de huishoudens heeft een inkomenseffect tussen -1,6% en 1,0%. Het verhogen van de algemene heffingskorting heeft als nadeel dat het bijvoorbeeld de marginale druk verhoogt.

Als alternatief kan het totale bedrag van 4 miljard gestoken worden om het oude eerste schijftarief (tot circa € 21.000) met 2 procentpunt te verlagen. Het inkomensbeeld is dan redelijk evenwichtig, maar de onderkant heeft wel een klein negatief inkomenseffect. De werkgelegenheidseffecten liggen tussen de 0,1% en 0,2%. Dat betekent 7.000 à 14.000 banen extra. De variant met het verhogen van de algemene heffingskorting heeft het grootste werkgelegenheidseffect. Tabel 1 Inkomens- en werkgelegenheidsvarianten optie OZB-verhoging en compensatie via inkomstenbelasting OZB

Schijf 1/2/3

Schijf 1/2/3 + AHK

Schijf 1

‐1,6% ‐1,5% ‐1,2% ‐1,0% ‐0,9%

‐0,6% ‐0,1% ‐0,2% 0,2% 0,5%

0,0% 0,1% 0,1% 0,2% 0,1%

‐0,2% 0,1% 0,1% 0,3% 0,1%

‐1,0% ‐1,4% ‐1,6%

0,2% ‐0,7% ‐0,3%

0,2% ‐0,1% 0,0%

0,2% 0,0% ‐0,3%

‐1,0% ‐1,4% ‐1,3%

0,0% 0,0% ‐0,4%

0,2% 0,0% 0,0%

0,2% 0,0% ‐0,2%

‐1,0% ‐1,1%

0,0% 0,1%

0,0% 0,2%

0,1% 0,2%

Inkomensgroep

1e (<=115% WML) 2e (115‐184% WML) 3e (184‐268% WML) 4e (268‐392% WML) 5e (>392% WML)

Inclusief compensatie IB

Inkomensbron Werkenden Uitkeringsgerechtigden Gepensioneerden Huishoudtype Tweeverdieners Alleenstaanden Alleenverdieners Kinderen Huishoudens met kinderen Huishoudens zonder kinderen

Pagina 63 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

OZB

Inkomensgroep

Inclusief compensatie IB

Schijf 1/2/3

Schijf 1/2/3 + AHK

Schijf 1

Alle huishoudens

-1,2%

0,0%

0,1%

0,1%

Werkgelegenheidseffecten

0,0%

0,1%

0,2%

0,1%

Maatregelen OZB Tarief schijf 1 Tarief schijf 2 Tarief schijf 3 Tarief schijf 4 Algemene heffingskorting

+ 4 mld 0 0 0 0 0

+ 4 mld ‐1,15% ‐1,15% ‐1,15% 0 0

+ 4 mld ‐0,60% ‐0,60% ‐0,60% 0 + €230

+ 4 mld ‐2,00% 0 0 0 0

Figuur 1 Inkomenseffecten OZB-optie, variant schijf1/2/3 + algemene heffingskorting

B 6.3.2

Ingezetenenheffing Een alternatief is de vier miljard op te halen via een ingezetenenheffing. Het gaat om een heffing voor ieder volwassen inwoner. Dat betekent een heffing van ongeveer € 300 per inwoner. De eerste kolom van Tabel 2 laat zien dat het beeld ongeveer net zo denivellerend is als wanneer de 4 miljard via een verhoging van de OZB-belasting wordt opgehaald. Belangrijkste verschil is dat uitkeringsgerechtigden en alleenverdieners te maken hebben met negatievere inkomenseffecten. Ook hier is het terugsluizen via de oude eerste drie schijftarieven (ofwel het huidige lage schijftarief) wel voldoende om een doorsnee neutraal inkomenseffect te bereiken, maar

Pagina 64 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

niet om het denivellerende effect weg te nemen. Om dat te bereiken moet de algemene heffingskorting met € 170 worden verhoogd. Alleen bij de alleenverdieners blijft er dan nog een minnetje over. Dat zou weggewerkt kunnen worden via bijvoorbeeld het verhogen van het kindgebonden budget of de afbouw van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting te verminderen. Het volledig compenseren via het oude eerste schijftarief is wel voldoende om over de inkomensgroepen een redelijk gelijkmatig beeld te creëren, maar voor de alleenverdieners wordt de min groter dan in de variant met de algemene heffingskorting. De spreiding van de variant met de algemene heffingskorting is minder dan bij de OZBoptie, zo is in figuur 2 te zien. Negentig procent van de huishoudens heeft een inkomenseffect tussen de -1,3% en 0,5%. De werkgelegenheidseffecten liggen ook hier tussen de 0,1% en 0,2%, wat 7.000 à 14.000 extra banen betekent. De variant met het verhogen van de algemene heffingskorting heeft het grootste werkgelegenheidseffect.

Tabel 2 Inkomens- en werkgelegenheidsvarianten optie ingezetenenheffing en compensatie via inkomstenbelasting IH

Inclusief compensatie IB Schijf 1/2/3

Schijf 1/2/3 + AHK

Schijf 1

‐1,5% ‐1,4% ‐1,5% ‐1,2% ‐0,9%

‐0,5% ‐0,1% ‐0,2% 0,2% 0,5%

0,0% 0,2% 0,1% 0,2% 0,3%

0,1% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2%

‐1,2% ‐1,7% ‐1,5%

0,2% ‐0,6% ‐0,3%

0,2% 0,0% 0,2%

0,3% 0,0% 0,0%

‐1,3% ‐1,2% ‐1,8%

0,0% 0,0% ‐0,4%

0,1% 0,3% ‐0,3%

0,1% 0,3% ‐0,6%

‐1,2% ‐1,3%

0,0% 0,1%

0,0% 0,2%

0,0% 0,3%

Alle huishoudens

-1,3%

0,0%

0,2%

0,2%

Werkgelegenheidseffecten

0,0%

0,1%

0,2%

0,1%

Inkomensgroep

1e (<=115% WML) 2e (115‐184% WML) 3e (184‐268% WML) 4e (268‐392% WML) 5e (>392% WML) Inkomensbron Werkenden Uitkeringsgerechtigden Gepensioneerden Huishoudtype Tweeverdieners Alleenstaanden Alleenverdieners Kinderen Huishoudens met kinderen Huishoudens zonder kinderen

Pagina 65 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Maatregelen Ingezetenenheffing Tarief schijf 1 Tarief schijf 2 Tarief schijf 3 Tarief schijf 4 Algemene heffingskorting

+ 4 mld 0 0 0 0 0

+ 4 mld ‐1,15% ‐1,15% ‐1,15% 0 0

+ 4 mld ‐0,75% ‐0,75% ‐0,75% 0 + €170

+ 4 mld ‐2,00% 0 0 0 0

Figuur 2 Inkomenseffecten ingezetenenheffing, variant schijf1/2/3 + algemene heffingskorting

B 6.3.3

Combinatie OZB-belasting, ingezetenenheffing en leidingwaterbelasting Een derde doorgerekend alternatief is een combinatie van beide opties, plus een deel in hogere leidingwaterbelasting, in de verhouding 40-40-20. Voor de leidingwaterbelasting is een kwijtschelding voor de groepen onder sociaal minimum niet mogelijk. Het inkomensbeeld van deze optie is ongeveer vergelijkbaar denivellerend als de vorige twee opties en terugsluizen via de oude eerste drie schijftarieven bereikt ook ongeveer hetzelfde denivellerende beeld als de vorige twee opties. Om een neutraal inkomensbeeld te bereiken moet de algemene heffingskorting wel meer worden verhoogd, namelijk met € 250 (waardoor de schijftarieven minder verlaagd kunnen worden). Doordat de leidingwaterbelasting niet kwijtgescholden kan worden, resteert voor uitkeringsgerechtigden wel een negatief inkomenseffect. De vier miljard volledig terugsluizen via het oude eerste schijftarief levert voor de laagste inkomensgroep ook een negatief beeld op, wederom door het niet kunnen kwijtschelden van de leidingwaterbelasting voor sociale minima. De spreiding van de variant met de algemene heffingskorting is minder dan bij de OZBoptie en ongeveer net zo groot als bij de optie ingezetenenheffing, zo is in figuur 3 te zien. Negentig procent van de huishoudens heeft een inkomenseffect tussen de -1,1% en 0,7%.

Pagina 66 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

De werkgelegenheidseffecten liggen ook hier tussen de 0,1% en 0,2%, wat 7.000 à 14.000 extra banen betekent. De variant met het verhogen van de algemene heffingskorting heeft het grootste werkgelegenheidseffect. Tabel 3 Inkomens- en werkgelegenheidsvarianten optie OZB-verhoging en compensatie via inkomstenbelasting

IH 40%,

Inclusief compensatie IB

OZB 40%,

Schijf 1/2/3

Schijf 1/2/3 + AHK

Schijf 1

‐1,6% ‐1,5% ‐1,4% ‐1,2% ‐0,9%

‐0,7% ‐0,3% 0,0% 0,2% 0,4%

0,0% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%

‐0,3% 0,1% 0,1% 0,2% 0,1%

‐1,2% ‐1,7% ‐1,5%

0,2% ‐0,6% ‐0,4%

0,1% ‐0,3% 0,1%

0,2% ‐0,3% ‐0,1%

‐1,2% ‐1,3% ‐1,6%

0,1% ‐0,1% ‐0,2%

0,1% 0,1% ‐0,3%

0,1% 0,1% ‐0,4%

‐1,2% ‐1,2%

0,0% 0,2%

‐0,2% 0,2%

‐0,1% 0,2%

Alle huishoudens

-1,3%

0,0%

0,1%

0,1%

Werkgelegenheidseffecten

0,0%

0,1%

0,2%

0,1%

+ 1,6 mld + 1,6 mld + 0,8 mld 0 0 0 0 0

+ 1,6 mld + 1,6 mld + 0,8 mld ‐1,15% ‐1,15% ‐1,15% 0 0

+ 1,6 mld + 1,6 mld + 0,8 mld ‐0,55% ‐0,55% ‐0,55% 0 + €250

+ 1,6 mld + 1,6 mld + 0,8 mld ‐2,00% 0 0 0 0

Water

Inkomensgroep

1e (<=115% WML) 2e (115‐184% WML) 3e (184‐268% WML) 4e (268‐392% WML) 5e (>392% WML)

20%

Inkomensbron Werkenden Uitkeringsgerechtigden Gepensioneerden Huishoudtype Tweeverdieners Alleenstaanden Alleenverdieners Kinderen Huishoudens met kinderen Huishoudens zonder kinderen

Maatregelen OZB Ingezetenenheffing Leidingwaterbelasting Tarief schijf 1 Tarief schijf 2 Tarief schijf 3 Tarief schijf 4 Algemene heffingskorting

Pagina 67 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Figuur 3 Inkomenseffecten combinatie-optie, variant schijf1/2/3 + algemene heffingskorting

B 6.3.4

Combinatie OZB-belasting en ingezetenenheffing Een vierde doorgerekend alternatief is een combinatie van hogere OZB-belasting en een ingezetenenheffing. Door de leidingwaterbelasting niet mee te nemen is het probleem met de kwijtschelding voor de groepen onder sociaal minimum uit de vorige variant opgelost. Het inkomensbeeld van deze optie is ongeveer gelijkaardig denivellerend als de eerste twee opties en terugsluizen via de oude eerste drie schijftarieven bereikt ook ongeveer hetzelfde denivellerende beeld. Om een evenwichtig inkomensbeeld te bereiken moet de algemene heffingskorting met € 230 worden verhoogd. Aangezien de helft van het bedrag via een ingezetenenheffing wordt opgehaald, komen alleenverdieners in de varianten in deze optie ook iets minder uit. Maar wel minder negatief dan in de varianten waarin de totale vier miljard via een ingezetenenheffing wordt opgehaald. De vier miljard volledig terugsluizen via het oude eerste schijftarief levert ook een redelijk evenwichtig beeld op, met een minimale min voor de laagste inkomens, maar wel een iets grotere min voor alleenverdieners. De spreiding van de variant met de algemene heffingskorting is ongeveer gelijk aan die van de ingezetenenoptie, zo laat figuur 4 zien. Negentig procent van de huishoudens heeft een inkomenseffect tussen de -1,2% en 0,7%.

De werkgelegenheidseffecten liggen ook hier tussen de 0,1% en 0,2%, wat 7.000 à 14.000 extra banen betekent. De variant met het verhogen van de algemene heffingskorting heeft het grootste werkgelegenheidseffect.

Pagina 68 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Tabel 4 Inkomens- en werkgelegenheidsvarianten optie OZB-verhoging en compensatie via inkomstenbelasting Inclusief compensatie IB IH 50%,