998342 Bijlage 2 Rekenkameronderzoek inwoners- en overheidsparticipatie

duidelijk zijn dat inbreng leveren in een participatieproces niet betekent dat het ook zo gebeurt. Geconstateerd wordt dat participeren op verschillende manieren en niveaus kan. Er worden wisselende termen en definities gebruikt in de gemeentelijke stukken. De kernendemocratie is kenmerkend voor Schouwen-Duiveland. Het stimuleren van actief burgerschap, bevordert de leefbaarheid in de kernen. Met dat doel voor ogen zijn de stads-, dorps- en wijkraden (kortweg: dorpsraden) sinds de vorming van één gemeente in 1997 onlosmakelijk onderdeel van de lokale samenleving. Een samenwerkingsvorm waar al voor de herindeling ervaring mee werd opgedaan in de gemeente Brouwershaven. De dorpsraden spelen een rol als intermediair tussen bewoners en gemeente. Ze geven gevraagd en ongevraagd advies en participeren in zaken die spelen in de eigen kern. De instelling van de dorpsraden is een particulier initiatief. De gemeente bood er een beleidskader voor dat de raad in 1997 vaststelde. De kernendemocratie werd in dat jaar bezegeld met een convenant. Dit convenant werd in 2008 en 2020 - mede op initiatief van de raad - tegen het licht is gehouden en geactualiseerd. In het samenspel hebben de dorpsraden een maatschappelijk mandaat. De raad volgde verschillende processen van de totstandkoming van dorpsvisies.

De gemeenteraad maakt sinds jaar en dag deel uit van de participatiebeweging in Schouwen-Duiveland. Terugkijkend zie je hoe de raad 25 jaar geleden de toon zette van participeren en samenwerken in netwerken. Communicatie en Verwachtingsmanagement waren daarbij van meet af aan sleutelbegrippen. Het moet voor betrokkenen

De nieuwe raad garandeert een goede inbedding van participatie in de gemeentelijke procesgang en besluitvorming door de raad. Om dat voor elkaar te krijgen wil de raad volgend jaar een participatiekader vaststellen dat het college opstelt. Met de participatieladder als hulpmiddel om ieders rol te verduidelijken. En met aanbevelingen voor participatievormen, zoals digitale participatie en een burgerpanel. Spelregels moeten vooraf duidelijk zijn. Daarom is de belofte dat in ieder raadsvoorstel een communicatieparagraaf zal worden opgenomen waarin het resultaat van participatie wordt vermeld. Ook zal de raad aangeven hoe de uitkomsten van een participatietraject zijn meegewogen in de besluitvorming.

Inhoud

Deel C: Bijlagen

Deel A: Bestuurlijk deel

Deel B: Onderzoeksverslag

» 96

Er is geen actueel vastgesteld participatiebeleid dat houvast biedt, maar de nieuwe raad lijkt terug te grijpen op de koers, aanbevelingen en spelregels uit 2013 en 2015. Niet nieuw is de wens om een participatiekader vast te stellen, de aankondiging van een apart kopje participatie in raadsvoorstellen om verwachtingen te managen en de inzet van de participatieladder om voor iedere projectfase te bepalen hoe raad en burgers betrokken worden in het project. Die ladder werd al in 2008 geïntroduceerd. En wordt sinds die tijd ook gebruikt in de convenanten met de dorpsraden om afspraken te maken over het participatieniveau in verschillende situaties: nieuw beleid, herinrichting, beleid andere overheden, groot onderhoud.

(mee)beslissen co-produceren adviseren raadplegen informeren

Participatieladder

In Schouwen-Duiveland voltrok zich de volgende beweging van participatieve samenwerking. • De raad gaf in 2011 opdracht voor een participatievisie, voortbouwend op de strategische visie ‘Tij van de Toekomst’. De notitie Burgerparticipatie 1.0 werd in 2013 opgesteld door een werkgroep met raadsleden en medewerkers van de ambtelijke organisatie. En in januari 2014 vastgesteld door de raad. De overtuiging is dat participatie leidt tot beleid of beslissingen die goed aansluiten bij de wensen en behoeftes van inwoners. En dat het betrekken van burgers ook tot betrokken burgers leidt. Die overtuiging keert als een rode draad terug in beleidsnota’s. De Participatiewijzer uit 2009 van de Nationale Ombudsman wordt aangehaald. Met 10 spelregels over wat behoorlijke participatie en communicatie tussen overheid en burger behelst. De kern is dat de burger serieus wordt genomen en er wordt geluisterd. Ambtelijk werd in 2014 gewerkt aan de organisatievisie ‘Met het tij mee’, waarin actief burgerschap werd uitgelicht. • De raad gaf opdracht om de aanbevelingen in de participatievisie in 2015 uit te werken in de participatieleidraad ‘Van vorm naar norm!’ Hierin staan spelregels voor een optimale betrokkenheid van burgers en raad bij de besluitvorming binnen de gemeente. De algemene spelregels gaan over ‘houding en gedrag’ en sluiten aan bij de organisatievisie.

De spelregels werden gepresenteerd als dynamisch: eenvoudig aan te passen en/of aan te vullen aan de hand van nieuwe ontwikkelingen en ervaringen. • De participatievisie kreeg de titel ‘Burgerparticipatie 1.0’ mee. Want de overtuiging was dat het thema ook in de toekomst een plaats zou krijgen op de raadsagenda en uiteindelijk zou leiden tot een versie 2.0 en hoger. In de 1.0-versie is de constatering dat de gemeente Schouwen-Duiveland de hogere treden van de participatieladder – coproduceren en (mee)beslissen – nog niet of slechts experimenteel betreedt. En dat het stimuleren van burgers om zelf in touw te komen om maatschappelijke problemen aan te pakken nog in de kinderschoenen staat.

» Inhoud

Deel A: Bestuurlijk deel

Deel B: Onderzoeksverslag

Deel C: Bijlagen

97

• Er zijn geen versies 2.0 en verder gekomen. Participatie ontwikkelt zich door onder de noemer van het programma Netwerksamenleving. Desgevraagd is dat op dit moment een kwestie van ‘learning by doing’. Er zijn geen kaders of regels die bepalen hoe een participatieproces wordt ingericht. Soms is het heel duidelijk, soms is het zoeken naar nieuwe vormen. Zo besloot de raad in 2016 om met de pilot Omgevingsvisie Landelijk Gebied te experimenteren met verdergaande inwonersparticipatie. En beklommen inwoners in de samenwerking tussen dorpsraden en gemeente hogere treden van de participatieladder: voorbij informeren, raadplegen en adviseren richting coproduceren en (mee)beslissen tot zelfbeheer. Zo is de dorpsvisie Brouwershaven in eigen beheer door de dorpsraad opgesteld. En zijn er voorbeelden waarbij bestuursbevoegdheden op kernniveau aan inwoners worden overgedragen, zoals budget voor subsidies, klein onderhoud en speelvoorzieningen. Het burgerinitiatief schoolbussen Zonnemaire illustreert dat inwoners in staat zijn in eigen beheer een voorziening tot stand te brengen, hoe dat gebeurt, wat erbij komt kijken en hoe de gemeente erbij aansluit en faciliteert, ook in financiële zin. De raad stimuleerde actief burgerschap met moties en amendementen.

De raad gaf gehoor aan aanbevelingen die destijds in de participatievisie werden gedaan om van onderaf aan de gang te gaan met experimenten burgerparticipatie en adequaat te reageren op burgerinitiatieven. Zo luidde het amendement ‘Right to Challenge’ in 2018 experimenten in waarbij inwoners taken van de gemeente overnemen, die zijn vastgelegd in de gemeentelijke begroting. Zo bepleitte de raad met het amendement ‘Integrale toegang’ in 2020 één herkenbaar aanspreekpunt voor alle inwoners, ondernemers en gasten. En zo verzocht de raad in 2021 met de motie ‘Burgerparticipatie door jongeren en jongvolwassenen’ om met een voorstel te komen om jongeren actief te betrekken bij vraagstukken. De uitvoering van moties en amendementen werd en wordt gekoppeld aan het ‘Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement: voor mekaar’ uit 2019.

De acties richt(t)en zich op een optimale inzet van de kracht van actief burgerschap: burgers kunnen meedenken over beleid en meedoen met de uitvoering ervan. Zo werden vanaf 2019 drie experimenten uitdaagrecht uitgevoerd, die dit jaar met de raad zijn geëvalueerd. Zo werd in 2020 ikhebeenidee@schouwenduiveland.nl geïntroduceerd, een integrale toegang voor (burger)initiatieven om inwoners zo goed mogelijk te ontvangen met hun initiatief. Zo ging in 2021 het Participatieplatform www.schouwen-duiveland.nl/denkmee van start. Een online platform waar de gemeente projecten of processen op kan plaatsen om inwoners te betrekken bij het maken van beleid of bij projecten. En zo worden jongeren in het project BLOEI! opgeroepen om met hun ideeën te komen. De raad dacht op gezette tijden na over zijn eigen rol in participatieprocessen. Dat gebeurde bijvoorbeeld bij de aftrap van het Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement in 2019. Tijdens een beeldvormende vergadering reflecteerde de raad op hoe de gemeente zich kan ontwikkelen tot een uitnodigende overheid, die ruimte geeft aan maatschappelijk initiatief en hier ook effectief op in kan spelen. Ook in het kader van de Omgevingswet sprak de raad over zijn sturingsstijl.

Discussie over de verhouding tussen de participatieve en representatieve democratie ontstond rond de pilot Omgevingsvisie Landelijk Gebied en het Maatregelenpakket parkeren Zierikzee. Het zijn voorbeelden waar de raad afweek van het resultaat van het participatieproces. Het belang van communicatie en verwachtingsmanagement is een terugkerend onderwerp. Veel aanbevelingen en acties uit de notitie Burgerparticipatie 1.0 gaan over het belang van communicatie in het participatieproces. De raad wijdde er in 2020 een motie aan met het verzoek om een protocol op te stellen. In de ambtelijke organisatie volg(d)en collega’s de opleiding participatie en wordt Factor C ingezet als gereedschapskist voor omgevingsbewust werken. Projectleiders nemen deel aan de training die daarbij hoort. Bij grote trajecten/projecten stelt

» Inhoud

Deel A: Bestuurlijk deel

Deel B: Onderzoeksverslag

Deel C: Bijlagen

98

de raad een bestuursopdracht|startnotitie vast, zodat wordt ingestemd met het participatieproces. Communicatie is in de regel betrokken. Collega’s uit de begeleidingspool zijn beschikbaar om participatieprocessen begeleiden. Die participatieprocessen worden niet standaard geëvalueerd. De voornemens over participatie, zoals opgenomen in het raadsakkoord 20222026, de programmabegroting 2022-2025 en het coalitieakkoord 2022-2026 luiden een nieuwe fase in van participatie. Hierbij wordt aangegeven dat het niet de bedoeling is toe te werken naar een afvinklijst, maar dat participatie maatwerk blijft, waarbij gekeken wordt wat past bij het vraagstuk, het gebied en de stakeholders in het gebied.

“Collega’s uit de begeleidingspool zijn beschikbaar om participatieprocessen te begeleiden.”

Belevingsdeel Wordt Schouwen-Duiveland beleefd als een participatieve samenleving? Dat ligt genuanceerd, want de interactie, het samen doen verschilt heel erg tussen de verschillende trajecten. Aan de ene kant betrekt de gemeente inwoners bij allerlei processen. Zoals dorpsvisies, de energietransitie, aanpassing en vernieuwing in de openbare ruimte. Bij het opstellen en uitvoeren van plannen worden participatiemomenten bepaald. Er zijn vaste participatiestructuren. Klankbordgroepen, openbare raadsvergaderingen, bewonersavonden. De gemeente overweegt altijd vragen en suggesties van inwoners. En nodigt uit om ideeën aan te dragen voor een betere, fijnere leefomgeving. Veel betrokken inwoners nemen zelf het initiatief. De gemeente geeft met het ideeënloket de ruimte om een idee zelf op te pakken en uit te voeren. De zwaaistenen zijn daar een voorbeeld van. Er wordt geëxperimenteerd met Right to Challenge, het uitdaagrecht, waarbij inwoners taken van de gemeente overnemen. Aan de andere kant is de ervaring dat het moeilijk is om een brede kring ‘echte’ inwoners te betrekken. Slechts weinigen maken gebruik van de participatiemogelijkheden en de ruimte die er is voor initiatief. Het zijn vaak dezelfden. De gemeente lijkt niet altijd te weten hoe inwoners te betrekken bij besluitvorming en ook niet altijd te doorzien wie belanghebbend zijn.

Er wordt wel gecommuniceerd, maar vooral via de vaste kanalen, zoals de gemeenterubriek. Vaak ontbreekt de persoonlijke benadering. Wat nogal eens gebeurt is dat acties uitblijven en inwoners pas heel laat of niets meer horen. De dorpsvisies worden veel genoemd als een succesvol voorbeeld van participatie. Inwoners krijgen heel veel ruimte om vorm te geven aan de toekomst en de leefbaarheid van hun dorp. De gemeenteraad faciliteert hierin door budget beschikbaar te stellen zodat de wensen van de bewoners ook

» Inhoud

Deel A: Bestuurlijk deel

Deel B: Onderzoeksverslag

Deel C: Bijlagen

99

uitgevoerd kunnen worden. De uitvoering van het Masterplan Renesse wordt met name genoemd als een “supermooi voorbeeld” om met elkaar tot vernieuwing van het dorp te komen. Hier is veel aandacht geweest voor het proces en het op één lijn krijgen van de betrokkenen. Het samenspel met dorpsraad, ondernemingsvereniging en inwoners rond de uitvoering van concrete projecten zorgde voor een proces waar draagvlak voor is, terwijl ook het tempo geborgd was. De raad was vooral ‘volgend’, maakte zelf niet of nauwelijks deel uit van het participatieproces en stelde het plan en het uitvoeringsbudget vast. Ook Sirjansland wordt benoemd als een succes. Hier maakte de dorpsraad via het uitdaagrecht een dorpsplan, dat de gemeenteraad vaststelde. Ook dit is een voorbeeld van een goed samenspel tussen alle partijen.

- de strategische visie Zierikzee 2030 en de energietransitie, die te weinig respons opleverde; - de herinrichting van Bruinisse waar geen helderheid was over de weging van belangen; - de uitvoering van het dorpsplan Burgh-Haamstede waar veel tegenstrijdige meningen en overtuigingen en ingrijpen door de raad het proces frustreerde. Van verschillende kanten wordt gewezen op de neiging om een inwonersinitiatief de gemeente in te trekken. Terwijl de kunst juist is om het eigenaarschap bij inwoners te laten en een initiatief niet over te pakken. Wat maakt nou of participatie wel of niet werkt?

Als succesvolle participatievoorbeelden worden verder genoemd de Adviesraad Sociaal Domein (ASD), die onder meer adviseerde over de beleidsvisie zorglandschap en daarin de stem van inwoners vertegenwoordigde. De ASD wordt gezien als een belangrijke poort naar inwoners. Net als het Platform Toegankelijk Schouwen-Duiveland en het Erfgoedplatform die belangrijk waren bij de Inclusienota en de nieuwe Erfgoednota. Positief gewaardeerd wordt ook de klankbordgroep met inwoners die werd gevormd rond parkeren in Zierikzee. Daar ging een enquête aan vooraf waar een groot aantal reacties op kwam, dankzij een stevige lobby onder betrokkenen. Voor de Kerkenvisie – een initiatief van de raad – werd een breed participatieproces doorlopen en ook landelijke expertise benut. Als niet succesvolle participatievoorbeelden worden genoemd: - d  e omgevingsvisie landelijk gebied, die niet werd vastgesteld omdat de raad zich onvoldoende betrokken voelde bij het proces; - d  e restauratie van de kademuren van de oude haven in Zierikzee, een moeizaam proces waarin de raad drie keer ingreep;

De randvoorwaarde voor succesvolle participatie is dat alle partijen ervoor openstaan. Een positieve instelling dus van raad, college, ambtenaren én inwoners. Het werkt als participatie een bewuste keuze is. En als de partijen vertrouwen hebben in elkaar en in dat het participatieproces iets gaat opleveren. Het is een mindset van alle vier de partijen. De bereidheid van inwoners om hun kennis, ervaring, ideeën in te brengen. En te accepteren dat niet alles gehonoreerd, of gerealiseerd kan worden. Van de raad om de inbreng en initiatieven van inwoners op waarde te schatten. Van het college om uit handen te durven geven. Van de ambtelijke organisatie om participatieprocessen te begeleiden en erover te communiceren. De stads-, dorps- en wijkraden (kortweg: dorpsraden) zijn belangrijke gesprekspartners van de gemeente die nog beter ingezet kunnen worden om een brede groep inwoners te betrekken in participatieprocessen. Met als kanttekening dat er grote verschillen zijn tussen de dorpsraden in de kernen. Dat zit ‘m in de professionaliteit, de inzet, de bereidheid om samen te werken en het eigenbelang ondergeschikt te maken aan het collectief belang.

» Inhoud

Deel A: Bestuurlijk deel

Deel B: Onderzoeksverslag

Deel C: Bijlagen

100