998342 Bijlage 2 Rekenkameronderzoek inwoners- en overheidsparticipatie
Tekst van het document
SCHOUWEN-DUIVELAND DAT ZIJN WE SAMEN
Onderzoek naar inwoners- en overheidsparticipatie Met speciale aandacht voor de rol van de gemeenteraad
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
Inhoudsopgave Introductie
3
Deel A: Bestuurlijk deel 1. Conclusies en aanbevelingen 2. Samenvatting onderzoeksbevindingen 3. Bestuurlijke reactie 4. Nawoord Rekenkamer
5 6 7 14 15
Deel B: Onderzoeksverslag 1. Onderzoeksproces 2. Vraag 1: waar gaat het bij participatie over? • Samenvatting • Uitwerking 3. Vraag 2: waarom hechten gemeente en samenleving aan participatie? • Samenvatting • Uitwerking 4. Vraag 3: wat staat er over participatie op papier in Schouwen-Duiveland? • Samenvatting • Uitwerking 5. Vraag 4: hoe verloopt de participatie in de praktijk? • Samenvatting • Uitwerking 6. Vraag 5: hoe vult de raad zijn rol in? • Samenvatting • Uitwerking 7. Vooruitzicht
16 17 18 18 19 24 24 26 29 29 31 33 33 35 52 52 54 57
Deel C: Bijlagen Bijlage 1. Gesprekspartners Bijlage 2. Beoordelingskader Bijlage 3. Casusbeschrijvingen • Totstandkoming maatregelenpakket parkeren centrum Zierikzee • Werking van het convenant Stads- Dorps- en Wijkraden • Burgerinitiatief Schoolbussen Zonnemaire • Ideeënloket Ikhebeenidee Bijlage 4. Bronnenoverzicht Bijlage 5. Afbeeldingen
59 60 62 65 66 72 77 82 88 91
2
Introductie Het thema participatie leeft in Schouwen-Duiveland. Dat bleek uit de gesprekken die de Rekenkamer voerde met verschillende fracties in de vorige gemeenteraad, die tot 30 maart 2022 in functie was. Raadsleden vertelden behoefte te hebben aan overzicht en inzicht in de manier waarop de gemeente inwoners betrekt bij beleid en uitvoering en aansluit bij initiatieven uit de samenleving. Bestuurlijk en ambtelijk werd aangegeven dat participatie een nieuwe fase inging. De Rekenkamer koos voor een exploratief, waarderend onderzoek. In dit verkennende kwalitatieve onderzoek naar inwoners- en overheids-participatie staan vijf vragen centraal die nog niet eerder uitgebreid en systematisch zijn onderzocht: 1. Waar gaat het bij participatie over? 2. Waarom hechten gemeente en samenleving aan participatie? 3. Wat staat er over participatie op papier in Schouwen-Duiveland? 4. Hoe verloopt de participatie in de praktijk? 5. Hoe vult de raad haar rol in? Het vertrekpunt was om te leren van het verleden en voort te bouwen op wat goed loopt en werkt. Daarmee beoogt de Rekenkamer om de huidige raad een gedeelde kennisbasis te bieden en handvatten aan te reiken voor het toekomstige samenspel met inwoners.
Het onderzoek richt zich op het participatiebeleid van Schouwen-Duiveland in de breedte en verdiept zich door met betrokkenen bij vier geselecteerde participatiecasussen de gang van zaken in de praktijk te reconstrueren. De bevindingen zijn tot stand gekomen op basis van de criteria in het beoordelingskader.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Met bureau 7Zebra’s is in gezamenlijkheid toegewerkt naar dit rapport. Het betekent dat raad, college, ambtelijke organisatie en inwoners die een rol spelen bij de casussen, nadrukkelijk zijn betrokken in het onderzoeksproces. De gesprekspartners gaven kleur aan de feiten op papier: hoe verloopt het samenspel met inwoners in de praktijk en wat zijn de ervaringen? Tijdens de SAMENloop op 20 juni 2022 lieten alle spelers hun licht schijnen over de participatieve gang van zaken in Schouwen-Duiveland. Met speciale aandacht voor de rol van de gemeenteraad. Dankzij ieders inbreng reikt de Rekenkamer de raad participatietips aan. Deze concrete tips komen op een moment dat het onderwerp actueler is dan ooit in Schouwen-Duiveland. Participatie is in het raadsakkoord 2022-2026 een van de zes thema’s, waar de raad heldere uitgangspunten aan verbindt.
“Participatie moet op een goede manier geborgd worden in de gemeentelijke processen en de gemeentelijke manier van werken om succesvol te kunnen zijn. Bij participatie managen we de verwachtingen en zorgen ervoor dat de ‘spelregels’ vooraf duidelijk zijn. Vooraf duidelijkheid voorkomt teleurstelling achteraf. De uiteindelijke beslissing is altijd aan de gemeenteraad; de raad weegt de uitkomsten van een participatietraject mee in de besluitvorming.”
Deel C: Bijlagen
3
In ‘Samen Koers Houden’, het coalitieakkoord 2022-2026 wordt aangekondigd om in te zetten op invloed van inwoners, op basis van heldere afspraken, verwachtingsmanagement.
“Als we als gemeente burgerparticipatie inzetten dan zijn de verwachtingen over en weer duidelijk. Dat betekent dat: a) de gemeenteraad de mate van invloedKoers van inwoners voordat een traject start. Mag als inwoner In ‘Samen Houden’vaststelt , het coalitieakkoord 2022-2026 is de je belofte meepraten of ook meebeslissen? gemeente tijdensafspraken het traject omalleen in te zetten op invloed van inwoners, b) opdebasis van heldere zorgt dat het voor inwoners altijd helder is welke rol en invloed zij hebben, (verwachtingsmanagement). c) de rol van de gemeenteraad als eindbeslisser en volksvertegenwoordiger duidelijk is in het hele traject.”
De Rekenkamer is benieuwd wat het onderzoek teweeg gaat brengen! Rekenkamer Schouwen-Duiveland Arianne Metz (voorzitter), Aloys Kersten, Betty Talstra
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
4
Deel A: Bestuurlijk deel 1. Conclusies en aanbevelingen
6
2. Samenvatting onderzoeksbevindingen
7
3. Bestuurlijke reactie
14
4. Nawoord Rekenkamer
15
In dit Bestuurlijk deel start de Rekenkamer met conclusies en aanbevelingen. Ze zijn gebaseerd op de onderzoeksbevindingen (hoofdstuk 2) en de participatietips van betrokkenen bij dit onderzoek aan de gemeenteraad. In dit deel staat ook de bestuurlijke reactie op het onderzoeksrapport (hoofdstuk 3) en het nawoord van de Rekenkamer (hoofdstuk 4). De onderbouwing van de bevindingen is opgenomen in Deel B: Onderzoeksverslag. In dit deel zijn de onderzoeksvragen beantwoord aan de hand van het beoordelingskader. Het beoordelingskader is opgenomen als bijlage in Deel C: Bijlagen.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
5
1. Conclusies en Aanbevelingen PM. De Conclusies en aanbevelingen worden aan het rapport toegevoegd na verwerking van het ambtelijk wederhoor.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
6
2. Samenvatting onderzoeksbevindingen Dit verkennende kwalitatieve onderzoek gaat over inwonersparticipatie en overheidsparticipatie. Bij inwonersparticipatie neemt de overheid het initiatief om inwoners te betrekken bij de voorbereiding, uitvoering en/of evaluatie van beleid en projecten. Bij overheidsparticipatie nemen inwoners(groepen) het initiatief om de gemeente te betrekken bij maatschappelijke vraagstukken. Met dit onderzoek beoogt de Rekenkamer om de huidige raad een gedeelde kennisbasis te bieden en handvatten aan te reiken voor het toekomstige samenspel met inwoners. Het is een waarderend onderzoek. Met als vertrekpunt om te leren van het verleden en voort te bouwen op wat goed loopt en werkt. Het komt tot uiting in het onderzoeksproces dat de Rekenkamer doorliep met een groot aantal betrokkenen. In deze afbeelding is het onderzoeksproces gevisualiseerd. » In het onderzoek staan vijf onderzoeksvragen centraal: 1. 2. 3. 4. 5.
Waar gaat het bij participatie over? Waarom hechten gemeente en samenleving aan participatie? Wat staat er over participatie op papier in Schouwen-Duiveland? Hoe verloopt de participatie in de praktijk? Hoe vult de raad zijn rol in?
Aan iedere onderzoeksvraag heeft de Rekenkamer deelvragen met criteria gekoppeld. Zo is een beoordelingskader gemaakt om tot bevindingen te komen. De oogst van literatuurstudie, casusonderzoek, gespreksronde, online vragenlijsten en SAMENloop is tegen dit beoordelingskader aangehouden. De bevindingen vormen de basis voor de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
1. Waar gaat het bij participatie over? Definitie De gemeente gebruikt verschillende begrippen die met participatie te maken hebben en geeft daar verschillende omschrijvingen bij. Inspraak wordt onderscheiden van participatie. Gesprekspartners brengen de Stads-, Dorps- en Wijkraden (hierna: SDW-raden) niet direct in verband met participatie, meer met samenwerking. In ‘Samen koers houden’, het coalitieakkoord 2022-2026 wordt niettemin gesteld dat raden ‘een belangrijk participatieplatform’ zijn voor de gemeente, ‘de schakel tussen gemeente (bestuur) en de gemeenschap’. Participatie wordt gezien als een containerbegrip. Dit leidt tot allerlei associaties en zorgt voor verwarring. De ambtelijke organisatie streeft naar meer eenduidigheid. In deze afbeelding staan de participatietermen en definities uit ambtelijke stukken. » Participatieladder De gemeente introduceerde de participatieladder in 2008 om afspraken te maken over het niveau van participatie in verschillende situaties. Sinds die tijd wordt het instrument ook gebruikt in de convenanten met de SDW-raden. De ladder ontwikkelt zich door tot het niveau van zelfsturing. De raad spreekt in het Raadsakkoord 2022-2026 de wens uit om de participatieladder in te zetten om voor iedere projectfase te bepalen hoe raad en burgers betrokken worden in het project.
In deze afbeelding staat de participatieladder naast het schema met participatieniveaus dat de gemeente gebruikt in opleidingen. »
Deel C: Bijlagen
7
Rol van de raad Uit gemeentelijke documenten komt naar voren dat participatie een andere rol vereist van het ambtelijk apparaat, bestuur en politiek. Over de kaderstellende, volksvertegenwoordigen-de en controlerende rol van de raad in relatie tot participatietrajecten is niets vastgelegd. De raad heeft er verschillende keren over van gedachten gewisseld. Het heeft niet geleid tot een document met uitspraken over hoe participatie zich verhoudt tot de representatieve democratie. Wel is er een procesmatig kader opgesteld voor ‘stads- en dorpsvisies en dorpsplannen’. In alle gesprekken wordt gewezen op de noodzaak om helder te zijn over de rolverdeling in participatieprocessen. De raad krijgt hierover de nodige tips aangereikt. In ‘Samen koers houden’ staat het voornemen om verwachtingen over en weer duidelijk te maken. Het betekent onder meer dat de rol van de gemeenteraad als eindbeslisser en volksvertegenwoordiger verduidelijkt wordt in het hele traject. Ook wordt in het coalitieakkoord een advies aangekondigd, waarin de rolverdeling tussen gemeenteraad en college wordt uitgewerkt bij ruimtelijke planvorming en besluiten over ruimtelijke initiatieven, mede in het licht van de nieuwe Omgevingswet. In deze afbeelding staat wat de gemeente in het convenant met de SDW-raden heeft afgesproken over het niveau van participatie.
» Wettelijke eisen Twee wetsvoorstellen hebben – als ze worden aangenomen – gevolgen voor het verankeren van participatie door de gemeente(raad): de Wet versterking participatie op decentraal niveau en de Omgevingswet. De eerste wet verplicht gemeenten tot het instellen van een participatieverordening, de tweede stelt dat de gemeente moet aangeven hoe zij haar participatiebeleid heeft ingevuld. Op beide punten voldoet de gemeente nu nog niet aan deze wettelijke verplichtingen. De gemeente anticipeerde op de Omgevingswet door eind 2016 te starten met het uitvoeren van een pilot om in de geest van de nieuwe wet te
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
komen tot een Omgevingsvisie en Omgevingsplan Landelijk Gebied. De visie en het plan zijn uiteindelijk niet vastgesteld, omdat de raad zich onvoldoende betrokken voelde bij het proces. In de participatieverordening kunnen regels worden gesteld over het Uitdaagrecht (Right to Challenge) als specifieke vorm van participatie. Hierbij kunnen inwoners hun gemeente uitdagen om gemeentelijke taken (en budget) over te nemen om bijvoorbeeld hun buurt te verbeteren. De taak waarop inwoners de gemeente uitdagen moet vastgelegd zijn in de gemeentelijke begroting. Over het Uitdaagrecht heeft de raad zich al uitgesproken door het vaststellen van een aantal uitgangspunten. Naar aanleiding van het amendement Right to Challenge voerde de gemeente sinds 2019 drie experimenten Uitdaagrecht uit, waarbij inwoners en een stichting taken overnemen van de gemeente. In deze afbeeldingen is samengevat hoe nieuwe wetgeving die in voorbereiding is, raakt aan participatie. »
2. Waarom hechten gemeente en samenleving aan participatie? Traditie Participatie past in Schouwen-Duiveland in een traditie. De raad zette 25 jaar geleden de toon van participeren en samenwerken in netwerken. Sinds de vorming van één gemeente in 1997 zijn de SDW-raden een onlosmakelijk onderdeel van de lokale samenleving. Zij participeren in zaken die spelen in de eigen kern. De visie op de samenleving staat in één zin op de gemeentelijke website: “Iedereen doet mee en draagt een steentje bij.” In het feitendeel van dit Participatieverhaal is de beweging van participatieve samenwerking zichtbaar gemaakt. »
Deel C: Bijlagen
8
Motieven De gemeente hecht aan participatie, al worden in de stukken de beweegredenen om in gesprek te gaan met inwoners meestal niet met zoveel woorden genoemd. Kwaliteit en draagvlak worden expliciet genoemd als motieven voor inwonersparticipatie. Bewustwording en eigenaarschap zijn motieven die spelen bij overheidsparticipatie. Ideologie als motief klinkt door in de samenwerking met SDW-raden en de Visie op het Sociaal Domein.
• R aadsakkoord: “Op Schouwen-Duiveland is veel creativiteit, kennis, talent en enthousiasme.” • C oalitieakkoord: “We zetten burgerparticipatie in omdat beleid vaak beter wordt als inwoners meedenken want zij zijn naast inwoners vaak ook vakmensen (jurist, hovenier) en kennen hun omgeving als geen ander. Zo werken we toe naar een breed gedragen oplossing.”
De gemeente loopt er tegenaan dat het lastig is om een diverse groep inwoners te interesseren om te participeren, zeker als het onderwerp ingewikkeld en/ of nog weinig concreet is. In de masterclasses die de gemeente voor eigen medewerkers organiseert over participatie, wordt stilgestaan bij de vraag waarom mensen zouden meedoen. Ook hoe ingespeeld kan worden op emoties. Geconstateerd wordt dat er eigenaarschap bij inwoners kan ontstaan vanuit een gevoelde urgentie/noodzaak. Een gedeelde wens van raad, college en ambtelijke organisatie is om te investeren in methoden en technieken om participatie aantrekkelijk te maken. In het coalitieakkoord wordt aangegeven dat geëxperimenteerd zal worden met een burgerforum of burgerberaad om burgers meer zeggenschap te geven over hun directe leefomgeving. Jongeren Met name jongeren worden genoemd als doelgroep om extra aandacht aan te besteden. In het raadsakkoord staat dat jongeren actief betrokken zullen worden bij vraagstukken die hen raken, doelgericht en op projectbasis, waarbij gezocht
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
wordt naar participatievormen die hen passen. De doelgroep jongeren wordt ook in het coalitieakkoord uitgelicht. Afwegingen De gemeente geeft in haar beleid niet expliciet aan wanneer er géén prioriteit wordt gegeven aan participatie. In de gesprekken worden verschillende aspecten benadrukt die bepalen of en hoe de gemeente inzet op participatie: participatie mag geen doel op zich zijn, het is altijd maatwerk, niet het afvinken van een lijstje, bij overheidsparticipatie moet er een balans zijn tussen geven en nemen: de bijdrage van de inwoner(s) die met een idee/initiatief komen en de bijdrage van de gemeente. En: kies niet voor participatie als het te ingewikkeld is, of als het enthousiasme gering is.
3. Wat staat er over participatie op papier in Schouwen-Duiveland? Spelregels/kaders Er zijn geen recente spelregels/kaders vastgesteld over hoe de gemeente(raad) invulling geeft aan inwoners- en overheidsparticipatie. De spelregels/kaders die er zijn, zijn gedateerd en zitten beperkt in het geheugen van de betrokken ambtenaren en bestuurders. Op voorhand is ook niet bepaald op welke thema’s participatie betrekking moet hebben. Samenspel - Er zijn geen richtlijnen over het samenspel in participatieprocessen tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Taken, verantwoordelijkheden en procedures zijn niet beschreven. - De gemeente heeft in het convenant met de SDW-raden vastgelegd dat deze raden betrokken worden in zaken die in hun eigen kern spelen met als doel om de leefbaarheid te bevorderen - Over het samenspel rond het Uitdaagrecht zijn afspraken gemaakt. Als de gemeente wordt uitgedaagd, neemt het college een beginselbesluit waarover de gemeenteraad wordt geïnformeerd.
Deel C: Bijlagen
9
Rol van de raad Er is geen actueel document waarin is vastgelegd wat de positie is van de gemeenteraad bij participatieprocessen. Er is geen standaardprocedure/aanpak om expliciet te maken welke rol de raad in de praktijk vervult, voorafgaand aan, tijdens en na afloop van een participatieproces. Evenmin over hoe de raad geïnformeerd wil worden. Communicatie De gemeente heeft niet beschreven hoe zij communiceert met de samenleving over de wijze waarop inwoners kunnen participeren bij initiatieven vanuit de gemeente en de gemeente aansluit bij initiatieven vanuit de samenleving. De raad diende in 2020 een motie communicatie in met het verzoek aan het college om een protocol op te stellen waarin duidelijk staat wat inwoners kunnen verwachten. Het is de Rekenkamer niet bekend of en hoe hier een vervolg aan is gegeven. Binnen de gemeente zijn geen afspraken gemaakt over hoe de communicatie met de gemeenteraad verloopt in participatieprocessen. Behoefte aan houvast De gemeente vindt dat na een periode van al doende leren en experimenteren, de tijd is aangebroken om participatie- en communicatiebeleid op te stellen. Gesprekspartners hebben behoefte aan spelregels/kaders als houvast om verwachtingen goed te managen over wat participatie inhoudt en wie welke rol vervult in welke fase van een participatieproces.
De raad kondigt in het raadsakkoord aan dat het college een participatiekader opstelt dat de gemeenteraad vaststelt. Met de participatieladder die helpt om te verduidelijken wat ieders rol is. Het wordt een dynamisch document dat periodiek wordt bijgesteld op basis van opgedane leerervaringen. In het coalitieakkoord staat dat de gemeente haar werkwijze voor ‘burger- en overheidsparticipatie’ de komende periode vaststelt. Het voornemen is ook om de SDW-raden (nog) beter in positie te brengen in de ontwikkeling en
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
uitvoering van stads-, dorps- en/of wijkvisies. Daarbij zal de gemeente naar alle betrokkenen communiceren over deze rol, zodat voor iedereen helder is wat de (nieuwe) rol inhoudt.
4. Hoe verloopt de participatie in de praktijk? De gemeente bekijkt per project/proces of en zo ja op welke wijze geparticipeerd zal worden. De Rekenkamer heeft geen beleidsuitspraken of concrete voorbeelden gezien van situaties waarin de gemeente ervoor kiest niet te participeren en dit ook toelicht. Het college neemt de leiding in participatieprocessen tot aan besluitvorming. Soms wordt de gemeenteraad gevraagd een bestuursopdracht/ startnotitie vast te stellen waarin duidelijk is aangegeven hoe het participatieproces wordt ingericht. Dat gebeurt vooral bij grote trajecten/projecten. Inwonersparticipatie De gemeente betrekt de samenleving bij de totstandkoming van beleid en projecten op verschillende participatieniveaus op allerlei manieren en langs allerlei kanalen. Het contact met inwoners verloopt direct, onder meer via het uitzetten van enquêtes en adviesaanvragen, het organiseren van bijeenkomsten, bewoners- en inloopavonden, (openbare) raadsvergaderingen, klankbordgroepen en het online Participatieplatform denkmee. schouwenduiveland.nl. Indirect verloopt het contact met inwoners via Adviesraden en SDW-raden. Deze raden worden gezien als de schakel tussen gemeente en inwoners. In het coalitieakkoord 2022-2026 worden SDW-raden ‘adviesorganen’ genoemd en een belangrijk ‘participatieplatform’.
Om een bredere groep inwoners te bereiken, experimenteert de gemeente met andere participatievormen, zoals, sinds 2021, het digitale Participatieplatform denkmee.schouwen-duiveland.nl en de middelenmix die wordt ingezet bij de uitvoering van de dorpsvisie Burgh-Haamstede.
Deel C: Bijlagen
10
• B ij de casus Totstandkoming Maatregelenpakket Parkeren centrum Zierikzee is aan de voorkant niet expliciet vastgelegd wat de rol is van de raad en de klankbordgroep met bewoners/ondernemers en hoe de raad betrokken en geïnformeerd wordt over de uitkomsten. Bij de besluitvorming wijkt de gemeenteraad met een amendement af van het resultaat van het participatieproces. • B ij de casus Convenant SDW-raden weegt de raad de adviezen van de SDW-raden mee in de besluitvorming, maar niet alle dorpsraden functioneren op eenzelfde niveau en er leven twijfels bij raadsleden over de representativiteit van de raden. Overheidsparticipatie De gemeente sluit aan bij initiatieven vanuit de samenleving door sinds 2020 te zorgen voor een centraal loket Ikhebeenidee voor initiatieven (ook in het kader van het Uitdaagrecht) en het verwijzen, of ondersteunen van initiatieven. Sinds februari 2020 zijn circa 30 burgerinitiatieven ingediend bij Ikhebeenidee. Binnen de samenleving is interesse om taken over te nemen van de gemeente. In het kader van het Uitdaagrecht zijn sinds 2019 verschillende initiatieven ontwikkeld en uitgevoerd.
• B ij de casus Burgerinitiatief Schoolbussen Zonnemaire heeft de raad het initiatief omarmd en financieel ondersteund. • B ij de casus Ideeënloket Ikhebeenidee stuurde de raad op het aanstellen van een procesbegeleider om te zorgen dat initiatiefnemers beter de weg gewezen worden binnen de gemeentelijke organisatie en zo daadwerkelijk tot realisatie van hun initiatief komen.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Communicatie Communicatie met de samenleving verloopt bij participatie indirect via Adviesraden/SDW-raden en direct door de uitvoering van een op maat gemaakt communicatieplan. De ambtelijke organisatie geeft aan dat bij participatieprocessen altijd een communicatieadviseur is betrokken, die met behulp van een format een communicatieplan opstelt. Ook wordt aangegeven dat communicatieexpertise wordt benut. Door communicatie-adviseurs te betrekken, Factor C als methodiek te gebruiken bij grotere projecten, projectleiders in de gelegenheid te stellen een training te volgen, gezamenlijke masterclasses te organiseren voor projectleiders en communicatieadviseurs wordt hier inhoud aan gegeven.
• Uit aangeleverde documenten voor de casus Totstandkoming Maatregelenpakket parkeren centrum Zierikzee is met uitzondering van een persbericht na afloop van de enquête geen beeld ontstaan over hoe de gemeente hierover met de samenleving heeft gecommuniceerd. • De communicatie vanuit de gemeente naar en met de SDW-raden verloopt soms wel en soms niet naar tevredenheid. En niet in alle kernen/wijken is een (actieve) SDW-raad om mee te communiceren. • Communicatie over het Burgerinitiatief Schoolbussen Zonnemaire wordt voornamelijk verzorgd door de stichting zelf. De gemeente besteedt er in nieuwsbrieven aandacht aan. • Communicatie over het Ideeënloket Ikhebeenidee vindt plaats via de gemeentelijke website.
Dilemma Gesprekspartners geven aan dat groei van initiatieven mogelijk is als de gemeente meer en beter uitlegt wat de mogelijkheden zijn waarvoor inwoners bij de gemeente terecht kunnen. De ambtelijke organisatie ervaart hier een dilemma. Als het Ideeënloket meer onder de aandacht wordt gebracht, betekent dit dat de
Deel C: Bijlagen
11
gemeente in staat moet zijn een mogelijke toename van ideeën en initiatieven te ontvangen, te beoordelen en te begeleiden. Gesprekspartners benadrukken dat het platform denkmee nog in de kinderschoenen staat en allerlei mogelijkheden biedt tot interactie. Ook hierbij geldt ‘bezint eer ge begint’, wat kunnen we als gemeente waarmaken? Effect op besluitvorming De gemeente maakt niet expliciet met welk doel zij participatie inzet en of deze doelen ook worden bereikt. De positieve effecten van participatie worden niet belicht of uitvergroot. Wellicht zoals is geopperd, door Zeeuwse bescheidenheid. Er is geen standaard om als raad tussentijds de vinger aan de pols te houden en participatieprocessen na afloop te (laten) evalueren. Dit is wel gebeurd voor de Omgevingsvisie Landelijk Gebied en de experimenten Uitdaagrecht.
In de casusbeschrijvingen is het procesverloop van iedere casus samengevat en wordt stilgestaan bij impact en effect. »
5. Hoe vult de raad zijn rol in? Zoals blijkt uit de beantwoording van de vorige onderzoeksvragen, is de positie van de gemeenteraad bij participatieprocessen niet expliciet gemaakt. Behalve dan dat de raad na afloop een besluit neemt. In de praktijk neemt het college de leiding bij participatie. De raad geeft uit eigen beweging niet aan hoe de raad door het college geïnformeerd wil worden over het verloop en resultaat van een participatieproces of betrokken wil zijn bij het proces. Soms wordt de betrokkenheid van de raad verduidelijkt in een bestuursopdracht/startnotitie. Dat gebeurt niet standaard.
• B ij de casus Totstandkoming Maatregelenpakket parkeren centrum Zierikzee heeft het participatieproces invloed gehad op de inhoud van het Maatregelenpakket, ook al wijkt de raad af van het resultaat van het participatieproces. • B ij de casus SDW-raden speelt dat er (grote) verschillen zijn tussen raden: van krachtige raden, tot raden die niet als legitiem/representatief worden beschouwd. En er zijn kernen en wijken waar (nog) geen raad van de grond is gekomen. Dit heeft invloed op hoe de gemeenteraadsleden de adviezen van de SDW-raden wegen bij de besluitvorming. • B ij de casus Ikhebeenidee hebben inwoners hun initiatief gehonoreerd zien worden. • D e casus Burgerinitiatief Schoolbussen Zonnemaire laat positieve resultaten zien en dat het initiatief een bredere doorwerking heeft in de mobiliteitsaanpak.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
12
Betrokkenen bij dit onderzoek spraken zich uit over wat de gemeente (raad, college en ambtelijke organisatie) zou moeten vasthouden, versterken, vernieuwen en verlaten als het gaat om participatieprocessen. Het ingevulde 4V-kwadrant is het resultaat.
4V-kwadrant VASTHOUDEN (blijven doen) • B lijven experimenteren • D e stads-, dorps-en wijkraden behouden en ondersteunen; hun visies honoreren • P lannen voor een burgerberaad uitvoeren > vernieuwen
VERSTERKEN (meer doen) • Verwachtingen managen en communiceren • Het bereik vergroten | breder arsenaal om mensen te bereiken en te enthousiasmeren om mee te doen > meer draagvlak • Help de raad met een duidelijk verhaal over het verloop van het participatieproces; hoe kunnen mensen aanhaken? • Heldere uitgangspunten voor participatie • Participatie is leuk! Dat meer uitstralen • Procesbegeleiders, ook voor de raad • Aan de voorkant met de raad afstemmen over de vorm van het participatieproces • Leren van ervaringen • Proces SDW-visies standaardiseren > duidelijkheid voor nieuwe processen
VERNIEUWEN (anders doen) • M eer en jongere mensen betrekken, ook de groepen die dat lastig vinden, niet vanzelf meedoen • J eugd, digitale participatie > kijk wat er landelijk gebeurt • P roces hetzelfde per project, variëren in communicatie > hou het simpel • G emeente haakt aan bij SDW-raden, gemeente faciliteert met ruimte, budget, capaciteit
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
VERLATEN (niet meer doen) • Woordenbrij • Dominantie van enkele inwoners • Verschillende woorden/definities gebruiken
Deel C: Bijlagen
13
3. Bestuurlijke reactie PM. Na verwerking van het ambtelijk wederhoor en het toevoegen van de Conclusies en Aanbevelingen wordt het rapport voor een bestuurlijke reactie (bestuurlijk wederhoor) voorgelegd aan het college. De bestuurlijke reactie van het college wordt toegevoegd aan het rapport.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
14
4. Nawoord Rekenkamer De Rekenkamer kan ervoor kiezen na ontvangst van de bestuurlijke reactie nog een nawoord op te stellen.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
15
Deel B: Onderzoeksverslag 1. Onderzoeksproces
17
2. Vraag 1: waar gaat het bij participatie over?
18
• Samenvatting
18
• Uitwerking
19
3. Vraag 2: waarom hechten gemeente en samenleving aan participatie?
24
• Samenvatting
24
• Uitwerking
26
4. Vraag 3: wat staat er over participatie op papier in Schouwen-Duiveland?
29
• Samenvatting
29
• Uitwerking
31
5. Vraag 4: hoe verloopt de participatie in de praktijk?
33
• Samenvatting
33
• Uitwerking
35
6. Vraag 5: hoe vult de raad zijn rol in?
52
• Samenvatting
52
• Uitwerking
54
7. Vooruitzicht
57
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
16
1. Onderzoeksproces Het onderzoeksproces dat de Rekenkamer doorliep met een groot aantal betrokkenen is hieronder gevisualiseerd.
februari Afstemming Rekenkamer met fracties Afstemming Rekenkamer met wethouder
10 maart Startgesprek met de ambtelijke contactpersonen Startgesprek met communicatieadviseur gemeenteraad
25 april 31 maart Verdiepend Onderzoeksflyer, gesprek over casus onderzoeksplan voor ‘Maatregelenpakket de raad met een Parkeren centrum vragenformulier Zierikzee’
13 mei Terugkoppeling aan de raad van verwachtingen over het onderzoek
9 mei Gesprek met communicatieen participatiespecialisten binnen de gemeente
Vragenlijsten ter voorbereiding op de SAMENloop aan genodigden en alle Stads-, Dorps- en Wijkraden
Terug naar samenvatting onderzoeksbevindingen
20 juni SAMENloop met raadsleden, collegeleden, ambtenaren, inwoners betrokken bij casussen
??? Aanbieden concept-rapport voor ambtelijk wederhoor
Aanbieden rapport aan gemeenteraad
??? 9 maart Startgesprek met de Rekenkamer
22 maart Startgesprek met het college
022 2 op o l er v s e c Pro Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
14 april Verdiepend gesprek over casus ‘Werking convenant stads-, dorps- en wijkraden’
Procesv er lo
3 mei Verdiepend gesprek over casus ‘Burgerinitiatief Schoolbussen Zonnemaire’
10 mei Gesprek met ervaringsdeskundigen vanuit de vakdisciplines van de gemeente
Verdiepend gesprek over ‘Ideeënloket ikhebeenidee’
op
20 22
Deel B: Onderzoeksverslag
op o l er v s e c Pro Deel C: Bijlagen
31 mei Gesprek met de ambtelijke contactpersonen over het bronnenoverzicht
2 0 22
29 juni Terugkoppeling SAMENloop aan de deelnemers
Pro ce
??? Aanbieden rapport voor bestuurlijk wederhoor
sver loop 2022 17
2. Vraag 1: waar gaat het bij participatie over? Definities, begrippen, wettelijke eisen Deelvragen en criteria Deelvragen
Criteria
1. Wat verstaat de gemeente SchouwenDuiveland onder participatie en welke soorten participatie worden onderscheiden? En hoe verhoudt participatie zich tot de representatieve democratie?
- D e gemeente heeft gedefinieerd wat zij verstaat onder participatie en welke vormen van participatie zij onderscheidt. - D e gemeente heeft vastgelegd hoe participatie zich verhoudt tot de representatieve democratie.
2. Wat wordt bedoeld met de kaderstellende,volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad? En wat betekent dit voor de rolinvulling bij participatietrajecten?
De gemeente heeft vastgelegd wat wordt bedoeld met de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad en wat deze betekenen voor de rolinvulling bij participatietrajecten.
3. Wat wordt er (naar verwachting) wettelijk geregeld met betrekking tot participatie?
De gemeente heeft inzicht in de wettelijke eisen die naar verwachting worden gesteld aan participatie.
Samenvatting In de context van ‘netwerksamenleving’ gebruikt de gemeente verschillende begrippen die met participatie te maken hebben. Er worden verschillende omschrijvingen bijgegeven. Het leidt tot allerlei associaties en verwarring. Tijdens de SAMENloop in juni 2022 gaven deelnemers aan af te willen van de ‘woordenbrij’ en het gebruik van verschillende woorden/definities. De participatieladder ontwikkelt zich door naar de hogere trede van zelfsturing, waarbij het initiatief bij inwoners ligt. In het convenant Stads-, Dorps- en Wijkraden wordt het participatieniveau omschreven. Het gaat daarbij om de eerste drie treden van de participatieladder.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
De raad heeft verschillende keren gesproken over zijn rolinvulling bij participatietrajecten. Hier is niets over op papier gezet. Er is niet vastgelegd wat wordt bedoeld met de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad in het algemeen en gericht op participatietrajecten. In het verleden omarmde de raad wel aanbevelingen uit de notitie Participatie: van vorm naar norm! over het verduidelijken van zijn rol in participatieprocessen. Een van de acties uit het Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement is om de rol van de raad in specifieke trajecten/projecten te agenderen en om de raad daarin te faciliteren. De gemeente inventariseerde geruime tijd geleden de door regelgeving voorgeschreven processen en besluiten met betrekking tot participatie. Die inventarisatie hebben de onderzoekers niet kunnen achterhalen. Anticiperend op de Omgevingswet bekeek de raad hoe het bestaande ruimtelijke beleid en de toepassing daarvan aansluit bij de theorie van het toekomstige omgevingsbeleid. De gemeente besloot de opvolger van de Structuurvisie buitengebied op te stellen ‘in geest van de omgevingswet’ en zo te werken aan een Omgevingsvisie Landelijk gebied. Ook met het Right to Challenge (Uitdaagrecht) werd geëxperimenteerd.
Deel C: Bijlagen
18
Uitwerking onderzoeksvraag Deelvraag
Criteria
1. Wat verstaat de gemeente SchouwenDuiveland onder participatie en welke soorten participatie worden onderscheiden? En hoe verhoudt participatie zich tot de representatieve democratie?
- D e gemeente heeft gedefinieerd wat zij verstaat onder participatie en welke vormen van participatie zij onderscheidt. - D e gemeente heeft vastgelegd hoe participatie zich verhoudt tot de representatieve democratie.
Bevindingen De gemeente gebruikt verschillende begrippen die met participatie te maken hebben en geeft daar verschillende definities bij. De Stads-, Dorpsen Wijkraden worden niet direct geassocieerd met participatie, meer met samenwerking. De niet eenduidige begripsomschrijving leidt tot allerlei associaties en geeft verwarring. • I n documenten worden verschillende termen gebruikt om participatie te duiden. Ze zijn bij elkaar gezet in deze visualisatie. Tijdens de SAMENloop in juni 2022 gaven deelnemers aan af te willen van de ‘woordenbrij’ en het gebruik van verschillende woorden/definities. In deze afbeelding staan de participatietermen en definities uit ambtelijke stukken. » • (Burger)participatie wordt als volgt omschreven: - “Een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect de kans krijgen invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie van beleid.” (Notitie Burgerparticipatie 1.0) - “Inwoners en andere belanghebbenden kunnen meedoen en meedenken in onze gemeente. Dat noemen we participatie. Participeren kan op verschillende manieren en niveaus. Soms komt het initiatief uit de samenleving (burgerinitiatieven) en soms uit de gemeentelijke organisatie.” (Raadsbrief (burger)participatie 15 februari 2022)
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
• Participatie wordt in de context geplaatst van de netwerksamenleving. - Inwoners en organisaties voelen zich betrokken en worden partners bij de aanpak van maatschappelijke problemen en opgaven en werken nauw samen met de gemeente. In een netwerksamenleving worden ook de hogere treden van de participatieladder betreden. (Notitie Burgerparticipatie 1.0) - De verhoudingen tussen overheid en burgers, bedrijven en instellingen veranderen. Minder overheid en meer ruimte voor initiatief vanuit (de rest van) de samenleving. Een samenleving die bestaat uit vele onderling verbonden netwerken waarvan de overheid deel uitmaakt. Netwerken die steeds belangrijker worden. De netwerksamenleving. (Raadsbrief Netwerksamenleving en netwerkmanagement) - Inwoners, ondernemers en organisaties vinden elkaar in netwerken en samenwerkingsverbanden. Er is hierdoor steeds meer sprake van een netwerksamenleving, waarin mensen elkaar ondersteunen of kennis en informatie delen. Inwoners, ondernemers en organisaties vragen steeds meer ruimte aan gemeenten om mee te denken en te praten over beleid en plannen die hun leven of eigen omgeving raken. Ook willen ze vaker participeren in de uitvoering. Ze komen op voor hun eigen belang, zijn mondig en schromen niet hun mening te delen.
(Ons organisatieverhaal, maart 2022) - Het college associeert Stads-, Dorps- en Wijkraden (dorpsraden) niet direct met participatie. De dorpsraden worden gezien als samenwerkingspartner. (Gesprek 22 maart 2022). In het Coalitieakkoord wordt de positie van de dorpsraden geduid als ‘adviesorganen’ en ‘participatieplatform’. (Coalitieakkoord 2022-2026). In het Convenant staat dat dorpsraden een “maatschappelijk mandaat” hebben. • Participatie wordt als een beweging gezien. In ‘Verbindend Verder’, het Collegeprogramma 2018-2022 wordt gesteld: “De beweging van meer participatieve samenwerking van samenleving en gemeente is niet nieuw. Onder andere op basis van de notitie Burgerparticipatie 1.0 zetten we al enige jaren stappen op dit vlak en zijn er al mooie resultaten geboekt. Duidelijk is dat deze vorm van samenwerking nog volop in ontwikkeling is.
Deel C: Bijlagen
19
We onderzoeken wat dit vraagt van organisatie en bestuur. Het gaat onder andere om nieuwe vaardigheden, andere werkwijzen en andere rollen en verantwoordelijkheden. Het vraagt ook dat we voortdurend in gesprek blijven met de samenleving om te leren van de ervaringen. We rusten organisatie en bestuur toe voor deze voortgaande ontwikkeling.” • Actief burgerschap wordt uitgelicht. In de Organisatievisie wordt actief Burgerschap uitgelicht: “De burger is prima in staat op te komen voor zijn eigen belangen en volgt het doen en laten van de gemeente kritisch. Burgers kunnen naast meedenken over beleid en plannen ook goed participeren in de uitvoering. Een losse stoeptegel, zwerfvuil, een vernield verkeersbord, het zijn zaken waarvoor de burger de ogen en de oren van de gemeente kan zijn. Mondige burgers zijn geen bedreiging, maar een kans. Inwoners weten veel en kennen hun leefomgeving beter dan wie dan ook. Ze doen vrijwilligerswerk, organiseren schoonmaakacties in de straat, zetten een speelveldje op of leggen een steiger aan. Ook ondernemers willen verantwoordelijkheid nemen voor hun omgeving. Ze vinden maatschappelijk verantwoord ondernemen belangrijk en zijn daarop aanspreekbaar. Het is van belang dat we ons hiervan bewust zijn en dat we de kracht van actief burgerschap optimaal inzetten.” De participatieladder wordt genoemd om het niveau van participatie aan te geven.
De ladder ontwikkelt zich door tot het niveau van zelfsturing. De participatieladder wordt benut en ontwikkelt zich door. De ladder wordt geïntroduceerd als een veel gebruikt instrument in het kader van burgerparticipatie. “De treden op de ladder geven de rolverdeling aan tussen overheid en burger. Informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren, (mee)beslissen.” (Notitie burgerparticipatie 1.0). De ladder ontwikkelt zich door naar de hogere trede van zelfsturing, waarbij het initiatief bij inwoners ligt. In de masterclasses die de gemeente organiseert voor medewerkers, heeft de ladder plaatsgemaakt voor een overzicht van participatieniveaus. Zie de visualisatie. »
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
In het Convenant Stads-, Dorps- en Wijkraden wordt het participatieniveau omschreven. Het gaat daarbij om de eerste drie treden van de participatieladder. Zie visualisatie. » Inspraak wordt onderscheiden van participatie. De gemeente onderscheidt inspraak van participatie. “Inspraak door de burger is in eerste instantie gericht op het inwinnen en uitwisselen van informatie. Het heeft een meer formeel karakter en is niet gericht op het actief betrekken van burgers bij de planvorming.” (Notitie burgerparticipatie 1.0). Het uitdaagrecht wordt gedefinieerd en geduid als een participatieinstrument. Het uitdaagrecht duidt de gemeente als volgt. - Bewoners kunnen taken van gemeenten overnemen als zij denken het slimmer, beter, goedkoper of anders te kunnen doen. (Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement: voor mekaar) - Uitdaagrecht is een participatie-instrument. Hierbij kunnen inwoners hun gemeente uitdagen om gemeentelijke taken (en budget) over te nemen om bijvoorbeeld hun buurt te verbeteren. Dit kunnen inwoners doen als zij denken dat het anders, beter, slimmer en/of goedkoper kan. De taak waarop inwoners de gemeente uitdagen moet vastgelegd zijn in de gemeentelijke begroting.
(Uitdaagrecht, Wat is het, welke ervaring hebben we opgedaan en hoe gaan we het toepassen? (Raadsbrief (burger)participatie 15 februari 2022) De gemeente constateert dat participatie een andere rol vereist van het ambtelijk apparaat, bestuur en politiek. Over die andere rol heeft de raad verschillende keren van gedachten gewisseld. Het heeft niet geleid tot een document met uitspraken over hoe participatie zich verhoudt tot de representatieve democratie. Wel is er een procesmatig kader opgesteld voor ‘stads- en dorpsvisies en dorpsplannen’.
Deel C: Bijlagen
20
De gemeente is zich ervan bewust dat participatie andere rollen en verantwoordelijkheden met zich meebrengt. (Collegeprogramma 2018-2022). Er worden verschillende uitspraken over gedaan. - “ Participatie vereist een andere rol van ambtelijk apparaat, bestuur en politiek.” (Notitie Burgerparticipatie 1.0) - I n het Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement: voor mekaar wordt geconstateerd dat de organisatie midden in de verandering zit van cocreatie met burgers, bedrijven en maatschappelijke ontwikkelingen om beleid te ontwikkelen en uit te voeren. En dat de gemeente zich moet beraden op de positie binnen de moderne netwerksamenleving: een samenleving waarin bestaat uit onderling verbonden netwerken waarvan de overheid deel uitmaakt. Gesteld wordt dat de kracht van actief burgerschap optimaal ingezet moet worden. Om de beweging van “gericht zijn op rechtmatigheid en prestaties naar responsieve, of netwerkende overheid” kracht bij te zetten is als organisatievisie geformuleerd: De samenleving ziet ons als een volwaardige partner, die verbinding aanbrengt tussen partijen en bij vraagstukken een evenwicht vindt tussen loslaten en ondersteunen. Inwoners, ondernemers, partners en gasten krijgen zodoende de ruimte en handvatten om hun plannen en wensen waar mogelijk zelf te realiseren.
Bij de aftrap van het Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement dacht de gemeenteraad na hoe de gemeente zich kan ontwikkelen tot een uitnodigende overheid, die ruimte geeft aan maatschappelijk initiatief en hier ook effectief op inspeelt. Dat gebeurde tijdens de beeldvormende vergadering Netwerksamenleving (juli 2019). Gastspreker Arwin van Buuren schetste de implicaties van uitnodigend besturen voor de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de gemeenteraad. Het heeft niet geleid tot een document met uitspraken over hoe participatie zich verhoudt tot de representatieve democratie. Daarna zijn vanuit de omgevingswet/omgevingsvisie landelijk gebied nog verschillende bijeenkomsten geweest over welke sturingsfilosofie de raad wil toepassen. Ook
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
daar was het lastig om tot een besluit te komen en een goed vervolg te geven aan de bijeenkomsten. (Gesprek 9 mei) - In het raadsvoorstel ‘Procesmatig kader stads- en dorpsvisies en dorpsplannen’ (2017) wordt geconstateerd dat spelregels nodig zijn voor het opstellen van deze visies en plannen. Het dilemma wordt geschetst rond regievoering: in hoeverre zijn de kernen aan zet en in hoeverre de gemeente? Twee scenario’s worden uitgewerkt. In de ene is de stads- of dorpsraad trekker en regisseur van het proces, In de andere is dat de gemeente. Daarbij wordt gesteld: “De keuze met betrekking tot rolneming ligt bij de kern.” Deelvraag
Criterium
2. Wat wordt bedoeld met de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad? En wat betekent dit voor de rolinvulling bij participatietrajecten?
De gemeente heeft vastgelegd wat wordt bedoeld met de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad en wat deze betekenen voor de rolinvulling bij participatietrajecten.
Bevindingen De gemeente heeft niet vastgelegd wat wordt bedoeld met de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad in het algemeen en gericht op participatietrajecten. In de bronnen die de Rekenkamer aangereikt kreeg, worden de rollen van de raad niet geduid. Gesprekspartners gaven aan dat het in het kader van verwachtingsmanagement belangrijk is om die discussie te voeren in relatie tot participatietrajecten. (Gesprekken 22 maart, 9 mei, 10 mei, SAMENloop 20 juni). In het verleden omarmde de raad wel aanbevelingen over het verduidelijken van zijn rol in participatieprocessen.
Deel C: Bijlagen
21
- Verschillende aanbevelingen met acties uit Bijlage 1 van de notitie Burgerparticipatie 1.0 gaan over het systematisch verduidelijken van de rol van de raad en burger in participatieprocessen: • 3a: “Rol raad en burger in processen duidelijk uitwerken in startnotities en bestuursopdrachten.” • 3b: “Gebruik vaste systematiek in startnotities en bestuursopdrachten.” • 3e: “Maak gebruik van raadsbrief om de voortgang beleidsprocessen te melden.” - In de notitie Participatie: van vorm naar norm! die voortvloeit uit de notitie Burgerparticipatie 1.0, staat als structureel voornemen: In college- en raadsvoorstellen wordt te zijner tijd een apart kopje ‘burgerparticipatie’ opgenomen, waarin medewerkers verantwoording kunnen afleggen over een te doorlopen proces/besluitvormingsproces van burgerparticipatie.” - In de Reflectienotitie Omgevingsvisie Schouwen-Duiveland: Naar een uitnodigende overheid in het landelijk gebied van Schouwen-Duiveland geven de opstellers aan: “De wellicht belangrijkste en tegelijkertijd lastigste uitdaging, is de spanning tussen de representatieve en participatieve democratie. In de ‘geest van de Omgevingswet’ zijn gemeenteraad en participanten samen aan zet. Er zijn – vanuit de praktijk en de wetenschap – (nog) geen ‘simpele’ antwoorden, ‘quick fixes’ of ‘one-size-fits-all’ oplossingen bekend om aan deze spanning te ontsnappen.
Daarom is het zaak om vroegtijdig en tussentijds met de raad expliciet te spreken over het doel van participatie, de inbreng die participanten mogen leveren en hoe de uiteindelijke besluitvorming plaatsvindt.” Een van de acties uit het Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement is om de rol van de raad in specifieke trajecten/ projecten te agenderen en om de raad daarin te faciliteren. Een van de zes “topics” uit het Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement (versie 28/3/2019) is “Samenwerken gaat (ook) over organisatie, rollen, competenties en gedrag.” Een van de acties die daarbij hoort
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
is “We faciliteren de gemeenteraad in deze ontwikkeling.” De belofte is: “We gaan in gesprek over de rol van de raad in specifieke trajecten/projecten. Voorbeelden hiervan zijn: dorpsvisies en de omgevingsvisie.” Ook het college, managers en medewerkers worden gefaciliteerd. In hetzelfde Actieplan wordt gewezen op de VNG-app THINK, een tool die helpt om proceskaders voor te stellen richting de raad voor participatie bij een specifieke opgave. Het wordt gezien als een voorbeeld dat kan helpen om invulling te geven aan netwerksamenleving en netwerkmanagement. Deelvraag
Criterium
3. Wat wordt er (naar verwachting) wettelijk geregeld met betrekking tot participatie?
De gemeente heeft inzicht in de wettelijke eisen die naar verwachting worden gesteld aan participatie.
Bevindingen De gemeente inventariseerde geruime tijd geleden de door regelgeving voorgeschreven processen en besluiten met betrekking tot participatie. Die inventarisatie heeft de Rekenkamer niet kunnen achterhalen. In de Notitie ‘Participatie: van vorm naar norm!’ wordt gewezen op een “gedegen inventarisatie van de door regelgeving voorgeschreven processen en besluiten. Een advies over extra niet verplichte processtappen is onderdeel van deze inventarisatie. Het doel is om daarmee burgerparticipatie in formele processen te bevorderen. Per gemeentelijke afdeling is in beeld gebracht welke formele processen en besluiten er zijn. De volgende aspecten zijn daarin meegenomen: de wettelijke basis en de processtappen, termijnen, communicatiemiddelen die eraan verbonden zijn, de verwachting die raad en burgers mogen hebben (de trede van de participatieladder). De ambitie is om meer te bieden dan qua wet- en regelgeving verplicht is: ook de niet verplichte processtappen worden aangegeven om raad en burgers in de toekomst nog intensiever te betrekken. Verwezen wordt naar Bijlage 2, die de Rekenkamer niet kon achterhalen.
Deel C: Bijlagen
22
De gemeente experimenteerde in het licht van de nieuwe Omgevingswet en het Right to Challenge (Uitdaagrecht) De gemeente anticipeerde op de Omgevingswet door eind 2016 te starten met het uitvoeren van een pilot om in de geest van de nieuwe wet te komen tot een omgevingsvisie en omgevingsplan landelijk gebied. (Reflectienotitie 24 september 2019). Sinds 2019 voerde de gemeente drie experimenten uit, waarbij inwoners en een stichting taken overnemen van de gemeente. Dat gebeurde naar aanleiding van het amendement Right to Challenge dat bij de begrotingsbehandeling 2019-2022 is aangenomen. (Uitdaagrecht, Wat is het, welke ervaring hebben we opgedaan en hoe gaan we het toepassen? Geen jaartal)
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
23
3. Vraag 2: waarom hechten gemeente en samenleving aan participatie? Motieven voor participatie Deelvragen en criteria Deelvragen
Criteria
1. Wat zijn beweegredenen van de gemeente om met de samenleving in gesprek te gaan?
De gemeente noemt in haar beleid motieven om met de samenleving in gesprek te gaan.
2. Welke motieven hebben inwoners, ondernemers, instellingen om wel en niet te willen participeren?
De gemeente realiseert zich wat de motieven van inwoners, ondernemers, instellingen kunnen zijn om wel en niet te willen participeren.
3. Wanneer zegt de gemeente ‘nee’ tegen participatie?
De gemeente heeft in haar beleid benoemd in welke situaties er geen prioriteit wordt gegeven aan participatie.
Samenvatting Participatie past in Schouwen-Duiveland in een traditie. In het Participatieverhaal over feiten en beleving is de beweging van participatieve samenwerking zichtbaar gemaakt. » De raad zette 25 jaar geleden de toon van participeren en samenwerken in netwerken. Sinds de vorming van één gemeente in 1997 zijn de Stads-, Dorps- en Wijkraden een onlosmakelijk onderdeel van de lokale samenleving. Zij participeren in zaken die spelen in de eigen kern. De visie op de samenleving staat in één zin op de gemeentelijke website: “Iedereen doet mee en draagt een steentje bij.”
en partnerschap. In de stukken worden de motieven om in gesprek te gaan met inwoners meestal niet met zoveel woorden benoemd. In het Coalitieakkoord 2022-2226 worden kwaliteit en draagvlak als motieven naar voren gebracht: “We zetten burgerparticipatie in omdat beleid vaak beter wordt als inwoners meedenken want zij zijn naast inwoners vaak ook vakmensen (jurist, hovenier) en kennen hun omgeving als geen ander. Zo werken we toe naar een breed gedragen oplossing.” Ook in het Raadsakkoord 2022-2026 is kwaliteit een motief: “Op Schouwen-Duiveland is veel creativiteit, kennis, talent en enthousiasme.” Kijkend naar wat er gaande is in Schouwen-Duiveland spelen naast kwaliteit en draagvlak ook de andere motieven uit onderstaande ‘motievencirkel’ een rol: ideologie, bewustwording en eigenaarschap. Inwoners(groepen) worden uitgenodigd om bij ‘ikhebeenidee’ met ideeën en initiatieven te komen die de gemeente (mede) mogelijk maakt. Het Participatieplatform denkmee.schouwen-duiveland.nl is opgezet om een brede groep inwoners te laten participeren in beleid en projecten. Tegen de achtergrond van nieuwe wet- en regelgeving experimenteerde de gemeente met het gedachtegoed van de Omgevingswet en het Uitdaagrecht. In de Visie op het Sociale Domein staat dat inwoners op vrijwillige basis zelf sport- en culturele voorzieningen en gemeenschappelijke ontmoetingsruimten in stand houden.
De beweging van meer participatieve samenwerking tussen samenleving en gemeente en samenleving wordt geschetst in termen van meer samenwerking
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
24
MOTIEVEN OM IN GESPREK TE GAAN
Fi vo nan or cië de le len
p
Eigenaarschap
Draagvlak
inwoners nemen verantwoordelijkheid
begrip en steun voor plannen en besluiten
Bewustwording
Kwaliteit betere plannen
Ideologie iedereen doet mee (inclusie)
ve
e deli d e r M oo w nt ra
Motief
In de gesprekken worden verschillende aspecten benadrukt die bepalen of en hoe de gemeente inzet op participatie: participatie mag geen doel op zich zijn, het is altijd maatwerk, niet het afvinken van een lijstje, bij overheidsparticipatie moet er een balans zijn tussen de bijdrage van de inwoner(s) die met een idee/ initiatief komen en de bijdrage van de gemeente, kies niet voor participatie als het te ingewikkeld is, of als het enthousiasme gering is.
Be aa ter n pa e k
jk
inwoners voelen zich medeverantwoordelijk
Betere besluiten
Aan de slag >> impact hebben
a sch
n
ge
g Ze
Zowel de gemeente als inwoners hebben zo hun beweegredenen om met elkaar in gesprek te gaan. In de motievencirkel zijn motieven voor de gemeente (blauwe ring) en voor inwoners (buitenste ring) opgenomen. In de masterclasses die de gemeente voor eigen medewerkers organiseert over participatie, wordt stilgestaan bij de vraag waarom mensen zouden meedoen. Ook hoe ingespeeld kan worden op emoties. De gemeente loopt er tegenaan dat het lastig is om een diverse groep inwoners te interesseren om te participeren, zeker als het onderwerp ingewikkeld en/of nog weinig concreet is. Een gedeelde wens van raad, college en ambtelijke organisatie is om te investeren in methoden en technieken om participatie aantrekkelijk te maken. Met name jongeren worden genoemd als doelgroep om extra aandacht aan te besteden.
Democratisch recht Bron: 7Zebra’s
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
25
Uitwerking onderzoeksvraag Deelvraag
Criterium
1. Wat zijn beweegredenen van de gemeente om met de samenleving in gesprek te gaan?
De gemeente noemt in haar beleid motieven om met de samenleving in gesprek te gaan.
Bevindingen Participatie in Schouwen-Duiveland past in een traditie. In het Participatieverhaal over feiten en beleving is de beweging van participatieve samenwerking tussen samenleving en gemeente zichtbaar gemaakt. De raad zette 25 jaar geleden de toon van participeren en samenwerken in netwerken. De raad stimuleerde actief burgerschap met moties en amendementen. De uitvoering daarvan werd en wordt gekoppeld aan het ‘Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement: voor mekaar’ uit 2019. In de stukken wordt de beweging als volgt geschetst in relatie tot inwonersparticipatie en overheidsparticipatie. - De gemeente Schouwen-Duiveland maakt de beweging van meer participatieve samenwerking tussen samenleving en gemeente. ”De verantwoordelijkheidszin, betrokkenheid en solidariteit is enorm hoog. Dat betekent voor de gemeenteraad als democratisch gekozen hoogste en kader stellende orgaan van de gemeente aansluiten op hetgeen in de samenleving plaatsvindt. Besturen betekent daarom steeds meer: samenwerken met anderen. Het is dan ook van groot belang met inwoners, stads- en dorpsraden, ondernemers, (maatschappelijke) organisaties en gasten in gesprek te blijven en initiatieven en eigen genomen verantwoordelijkheid te ondersteunen.” (Collegeprogramma 2018-2022 ‘Verbindend verder’). - De samenleving wordt steeds meer partner van de gemeente.
Inwoners worden door de gemeente gefaciliteerd om hun sociaal maatschappelijke en culturele initiatief zelf uit te voeren. “We ontwikkelen naar een situatie waarin we inwoners, ondernemers, partners en gasten ondersteunen in het
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
zelfoplossend vermogen. Wij doen het dus niet vóór hen, maar we denken mee in oplossingen, we zijn ondersteunend en behulpzaam.” (Organisatievisie ‘Met het tij mee’). Kwaliteit en draagvlak worden expliciet genoemd als motieven voor inwonersparticipatie. Bewustwording en eigenaarschap zijn motieven die spelen bij overheidsparticipatie. In het Coalitieakkoord 2022-2226 worden kwaliteit en draagvlak als motieven naar voren gebracht: “We zetten burgerparticipatie in omdat beleid vaak beter wordt als inwoners meedenken want zij zijn naast inwoners vaak ook vakmensen (jurist, hovenier) en kennen hun omgeving als geen ander. Zo werken we toe naar een breed gedragen oplossing.” Ook in het Raadsakkoord 2022-2026 is kwaliteit een motief: “Op Schouwen-Duiveland is veel creativiteit, kennis, talent en enthousiasme.” In de notitie Burgerparticipatie 1.0 uit 2013 klinkt de overtuiging door dat participatie leidt tot beleid of beslissingen die goed aansluiten bij de wensen en behoeften van inwoners. En dat het betrekken van burgers ook tot betrokken burgers leidt. In de Visie op het Sociale Domein wordt het eigenaarschap van inwoners onderstreept: “We houden zelf sport- en culturele voorzieningen en gemeenschappelijke ontmoetingsruimten in stand. Hiervoor zetten we ons vrijwillig in en ontplooien we kansrijke initiatieven.” (Samenvatting op gemeentelijke website).
Ideologie als motief klinkt door in de samenwerking met Stads-, Dorps- en Wijkraden en de Visie op het Sociaal Domein. Sinds de vorming van één gemeente in 1997 zijn de Stads-, Dorps- en Wijkraden een onlosmakelijk onderdeel van de lokale samenleving. Zij participeren in zaken die spelen in de eigen kern. Zij stimuleren inwoners hierbij betrokken te zijn en mobiliseren en activeren hen om initiatieven te ontplooien. (Convenant). De visie op de samenleving staat in één zin op de gemeentelijke website: “Iedereen doet mee en draagt een steentje bij.”
Deel C: Bijlagen
26
Deelvraag
Criterium
2. Welke motieven hebben inwoners, ondernemers, instellingen om wel en niet te willen participeren?
De gemeente realiseert zich wat de motieven van inwoners, ondernemers, instellingen kunnen zijn om wel en niet te willen participeren.
Bevindingen De gemeente realiseert zich dat het inspanningen vergt om de interesse te wekken van inwoners om te participeren. Tijdens de masterclasses die de gemeente organiseert voor eigen medewerkers over participatie wordt stilgestaan bij de vraag waarom mensen zouden meedoen. Ook hoe ingespeeld kan worden op emoties. Het CLEAR-model van de rijksoverheid wordt daar onder meer voor benut. Dit model wordt al in de Notitie burgerparticipatie 1.0 aangehaald. • Can do – kunnen burgers participeren? • Like to – willen burgers participeren? • Enabled to – worden burgers in staat gesteld om te participeren? • Asked to – worden burgers gevraagd om te participeren? • Responded to – wordt er naar burgers teruggekoppeld, over zowel inhoud als het proces? Tijdens de SAMENloop hielden deelnemers een pleidooi om moeite te doen om de interesse te wekken van inwoners door aandacht te besteden aan de methode van benaderen; de kanalen, middelen, manieren om de boodschap over te brengen. Een gedeelde wens is om de groep participanten diverser te maken door allerlei ‘tools’ in te zetten. En om de ‘zwijgende massa’ te betrekken, als tegenhanger van de ‘usual suspects’. De aanbeveling is meer uitleg te geven over wat de gemeente doet en wat participatie inhoudt, met name gericht op jongeren. Tegelijkertijd klinkt het geluid dat niet iedereen een idee hoeft te hebben.
En dat de meeste inwoners betrokken willen worden als het onderwerp hen direct raakt. In andere gevallen verwachten ze dat de gemeente het regelt.