741633 Eindrapport rekenkameronderzoek Participatie en de rol van de gemeenteraad
Tekst van het document
SCHOUWEN-DUIVELAND DAT ZIJN WE SAMEN
Onderzoek naar inwoners- en overheidsparticipatie Met speciale aandacht voor de rol van de gemeenteraad
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
Inhoudsopgave Introductie
3
Deel A: Bestuurlijk deel 1. Conclusies en aanbevelingen 2. Samenvatting onderzoeksbevindingen 3. Bestuurlijke reactie 4. Nawoord Rekenkamer
5 6 10 17 18
Deel B: Onderzoeksverslag 1. Onderzoeksproces 2. Vraag 1: waar gaat het bij participatie over? • Samenvatting • Uitwerking 3. Vraag 2: waarom hechten gemeente en samenleving aan participatie? • Samenvatting • Uitwerking 4. Vraag 3: wat staat er over participatie op papier in Schouwen-Duiveland? • Samenvatting • Uitwerking 5. Vraag 4: hoe verloopt de participatie in de praktijk? • Samenvatting • Uitwerking 6. Vraag 5: hoe vult de raad zijn rol in? • Samenvatting • Uitwerking 7. Vooruitzicht
19 19 21 21 22 27 27 29 32 32 34 36 36 38 55 55 57 57
Deel C: Bijlagen Bijlage 1. Gesprekspartners Bijlage 2. Beoordelingskader Bijlage 3. Casusbeschrijvingen • Totstandkoming maatregelenpakket parkeren centrum Zierikzee • Werking van het convenant Stads- Dorps- en Wijkraden • Burgerinitiatief Schoolbussen Zonnemaire • Ideeënloket Ikhebeenidee Bijlage 4. Bronnenoverzicht Bijlage 5. Afbeeldingen • Participatietermen en definities • Participatieladder • Convenant • Wettelijke eisen aan participatie • Het Participatieverhaal over feiten en beleving • 4V-kwadrant • Participatietips • Participatiekompas
62 63 65 68 69 75 80 85 91 94 94 95 96 97 99 105 106 108
2
Introductie Het thema participatie leeft in Schouwen-Duiveland. Dat bleek uit de gesprekken die de Rekenkamer voerde met verschillende fracties in de vorige gemeenteraad, die tot 30 maart 2022 in functie was. Raadsleden vertelden behoefte te hebben aan overzicht en inzicht in de manier waarop de gemeente inwoners betrekt bij beleid en uitvoering en aansluit bij initiatieven uit de samenleving. Bestuurlijk en ambtelijk werd aangegeven dat participatie een nieuwe fase inging. De Rekenkamer koos voor een exploratief, waarderend onderzoek. In dit verkennende kwalitatieve onderzoek naar inwoners- en overheids-participatie staan vijf vragen centraal die nog niet eerder uitgebreid en systematisch zijn onderzocht: 1. Waar gaat het bij participatie over? 2. Waarom hechten gemeente en samenleving aan participatie? 3. Wat staat er over participatie op papier in Schouwen-Duiveland? 4. Hoe verloopt de participatie in de praktijk? 5. Hoe vult de raad haar rol in? Het vertrekpunt was om te leren van het verleden en voort te bouwen op wat goed loopt en werkt. Daarmee beoogt de Rekenkamer om de huidige raad een gedeelde kennisbasis te bieden en handvatten aan te reiken voor het toekomstige samenspel met inwoners.
Het onderzoek richt zich op het participatiebeleid van Schouwen-Duiveland in de breedte en verdiept zich door met betrokkenen bij vier geselecteerde participatiecasussen de gang van zaken in de praktijk te reconstrueren. De bevindingen zijn tot stand gekomen op basis van de criteria in het beoordelingskader.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Met bureau 7Zebra’s is in gezamenlijkheid toegewerkt naar dit rapport. Het betekent dat raad, college, ambtelijke organisatie en inwoners die een rol spelen bij de casussen, nadrukkelijk zijn betrokken in het onderzoeksproces. De gesprekspartners gaven kleur aan de feiten op papier: hoe verloopt het samenspel met inwoners in de praktijk en wat zijn de ervaringen? Tijdens de SAMENloop op 20 juni 2022 lieten alle spelers hun licht schijnen over de participatieve gang van zaken in Schouwen-Duiveland. Met speciale aandacht voor de rol van de gemeenteraad. Dankzij ieders inbreng reikt de Rekenkamer de raad participatietips aan. Deze concrete tips komen op een moment dat het onderwerp actueler is dan ooit in Schouwen-Duiveland. Participatie is in het raadsakkoord 2022-2026 een van de zes thema’s, waar de raad heldere uitgangspunten aan verbindt.
“Participatie moet op een goede manier geborgd worden in de gemeentelijke processen en de gemeentelijke manier van werken om succesvol te kunnen zijn. Bij participatie managen we de verwachtingen en zorgen ervoor dat de ‘spelregels’ vooraf duidelijk zijn. Vooraf duidelijkheid voorkomt teleurstelling achteraf. De uiteindelijke beslissing is altijd aan de gemeenteraad; de raad weegt de uitkomsten van een participatietraject mee in de besluitvorming.”
Deel C: Bijlagen
3
In ‘Samen Koers Houden’, het coalitieakkoord 2022-2026 wordt aangekondigd om in te zetten op invloed van inwoners, op basis van heldere afspraken, verwachtingsmanagement.
“Als we als gemeente burgerparticipatie inzetten dan zijn de verwachtingen over en weer duidelijk. Dat betekent dat: a) de gemeenteraad de mate van invloedKoers van inwoners voordat een traject start. Mag als inwoner In ‘Samen Houden’vaststelt , het coalitieakkoord 2022-2026 is de je belofte meepraten of ook meebeslissen? gemeente tijdensafspraken het traject omalleen in te zetten op invloed van inwoners, b) opdebasis van heldere zorgt dat het voor inwoners altijd helder is welke rol en invloed zij hebben, (verwachtingsmanagement). c) de rol van de gemeenteraad als eindbeslisser en volksvertegenwoordiger duidelijk is in het hele traject.”
De Rekenkamer is benieuwd wat het onderzoek teweeg gaat brengen! Rekenkamer Schouwen-Duiveland Arianne Metz (voorzitter), Aloys Kersten, Betty Talstra
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
4
Deel A: Bestuurlijk deel 1. Conclusies en aanbevelingen
6
2. Samenvatting onderzoeksbevindingen
10
3. Bestuurlijke reactie
17
4. Nawoord Rekenkamer
18
In dit Bestuurlijk deel start de Rekenkamer met conclusies en aanbevelingen. Ze zijn gebaseerd op de onderzoeksbevindingen (hoofdstuk 2) en de participatietips van betrokkenen bij dit onderzoek aan de gemeenteraad. In dit deel staat ook de bestuurlijke reactie op het onderzoeksrapport (hoofdstuk 3) en het nawoord van de Rekenkamer (hoofdstuk 4). De onderbouwing van de bevindingen is opgenomen in Deel B: Onderzoeksverslag. In dit deel zijn de onderzoeksvragen beantwoord aan de hand van het beoordelingskader. Het beoordelingskader is opgenomen als bijlage in Deel C: Bijlagen.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
5
1. Conclusies en Aanbevelingen Op basis van het uitgevoerde onderzoek naar inwoners- en overheidsparticipatie in Schouwen-Duiveland komt de Rekenkamer tot drie conclusies.
Conclusies 1. D e beweging van participatieve samenwerking in SchouwenDuiveland is onmiskenbaar: de gemeente is al geruime tijd aan de slag met participatie. De raad gaf in 2011 opdracht voor een participatievisie, voortbouwend op de strategische visie ‘Tij van de Toekomst’. De overtuiging is dat participatie leidt tot beleid of beslissingen die goed aansluiten bij de wensen en behoeftes van inwoners. En dat het betrekken van burgers ook tot betrokken burgers leidt. Die overtuiging keert als een rode draad terug in beleidsnota’s. Participatie ontwikkelt zich door onder de noemer van het programma Netwerksamenleving. De praktijk van inwoners- en overheidsparticipatie wordt getypeerd als ‘learning by doing’. 2. E r is een participatiepraktijk ontstaan, waarin wordt geëxperimenteerd en geleerd, maar dat is niet vastgelegd in een hanteerbaar kader met richtlijnen en spelregels. Participatie wordt een containerbegrip genoemd, omdat niet scherp is afgebakend wat ermee wordt bedoeld. Ieder kan er zijn eigen invulling aan geven en verwachtingen bij hebben. In deze participatiepraktijk van duizend bloemen bloeien is geen participatie- en communicatiekader vastgesteld met richtlijnen/spelregels die houvast geven. De raad heeft niets vastgelegd over zijn kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol voorafgaand aan, tijdens en na afloop van participatieprocessen.
De raad stuurt door het indienen van
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
amendementen en moties, maar het is onduidelijk hoe en wanneer het college terugkoppelt over de uitvoering ervan en hoe de raad het college hierover bevraagt. Al met al is het lastig gebleken om te reconstrueren hoe participatieprocessen feitelijk verlopen. Er is geen totaaloverzicht over wat er speelt. Dit heeft ook als consequentie dat kennis en ervaring niet systematisch worden gedeeld en geïmplementeerd in volgende participatieprocessen. 3. De gedeelde wens om met participatie een nieuwe fase in te gaan kan werkelijkheid worden als raad, college en ambtelijke organisatie standvastig zijn. Na een periode van ‘learning by doing’ is het nu volgens raad, college en organisatie tijd om duidelijke kaders en richtlijnen/spelregels op te stellen voor inwoners- en overheidsparticipatie en in praktijk te brengen. Voor de participatie van burgers en organisaties is een dergelijk kader van wezenlijk belang. Met heldere begrippen, houvast én ruimte voor maatwerk. Met afspraken over het gehele samenspel tussen raad, college en organisatie, waarbij verwachtingenmanagement en communicatie sleutelbegrippen zijn. Deze kaders zijn ook van belang om te anticiperen op (mogelijke) toekomstige wettelijke eisen.
Deel C: Bijlagen
6
Terugkijkend op de praktijk van inwonersparticipatie stelt de Rekenkamer vast dat de gemeente: - inwoners betrekt bij de totstandkoming van beleid en projecten op verschillende participatieniveaus, op allerlei manieren en langs allerlei kanalen; - kwaliteit en draagvlak noemt als motieven voor inwonersparticipatie; - indirect communiceert met inwoners via Adviesraden/SDW-raden en direct door de uitvoering van een op maat gemaakt communicatie- en procesplan; - er tegenaan loopt dat het lastig is om een diverse groep inwoners te interesseren om te participeren, zeker als het onderwerp ingewikkeld en/of nog weinig concreet is. Met name jongeren worden genoemd als doelgroep om extra aandacht aan te besteden; - experimenteert met nieuwe vormen van inwonersparticipatie, zoals het online platform denkmee.schouwen-duiveland.nl. Terugkijkend op de praktijk van overheidsparticipatie stelt de Rekenkamer vast dat: - de gemeente aansluit bij initiatieven van inwoners(groepen).
Onder meer door de introductie in 2020 van een centraal loket Ikhebeenidee van waaruit initiatiefnemers (ook in het kader van het Uitdaagrecht) worden doorverwezen of ondersteund; - er interesse is bij inwoners(groepen) om taken over te nemen van de gemeente in het kader van het Uitdaagrecht; sinds 2019 zijn verschillende initiatieven ontwikkeld en uitgevoerd; - groei van initiatieven mogelijk is als de gemeente meer en beter uitlegt wat de mogelijkheden zijn waarvoor inwoners bij de gemeente terecht kunnen. Maar dit betekent dat de gemeente ook in staat moet zijn een mogelijke toename van ideeën en initiatieven te ontvangen, te beoordelen en te begeleiden. Dit wordt op dit moment door de ambtelijke organisatie niet als reëel gezien. Daarnaast is er behoefte aan kaders: welk soort initiatieven ondersteunt de gemeente en welke randvoorwaarden worden hierbij gesteld?
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Aanbevelingen Inwoners- en overheidsparticipatie begint en eindigt met de bereidheid en mogelijkheden voor burgers en organisaties een bijdrage te leveren. Dat vraagt om een goed samenspel binnen de gemeente in de driehoek raad, college en organisatie. Een samenspel dat gebaseerd is op een gedeeld beeld over participatie, een gedeelde visie en een concreet uitvoeringsprogramma. Waarbij geleerd wordt van ervaringen in uiteenlopende participatieprocessen en de resultaten van het leren en evalueren worden verankerd. De aanbevelingen zijn gericht op die driehoeksrelatie. Als hulptroep van de raad besteedt de Rekenkamer speciale aandacht aan de rol van de gemeenteraad. De tien aanbevelingen samengevat
Check 4 Waardeer 3 Ga ervoor 2
5 Participeer Raad
6 Ontvang
1 Investeer Markeer 7 Stimuleer 8
Deel C: Bijlagen
College
Organisatie
9 Implementeer
10 Faciliteer
7
Aanbevelingen voor gemeenteraad, college en organisatie 1
INVESTEER | Versterk elkaar in de driehoek
Een goed samenspel tussen raad, college en organisatie is randvoorwaarde om met inwoners- en overheidsparticipatie aan de slag te zijn. Daarom is de 1e aanbeveling om in de driehoeksrelatie te investeren. Met het advies aan de burgemeester om als verbindende schakel het participatieve samenspel te coördineren. En de verankering van de resultaten daarvan in de organisatie. Onlangs is een toolkit lokale driehoek » gemaakt in samenwerking met de Vereniging van Griffiers, de Vereniging van Gemeentesecretarissen, het Nederlands Genootschap van Burgemeesters en Democratie in Actie. De Rekenkamer beveelt deze toolkit met ‘praatplaten’ aan om het als gemeente Schouwen-Duiveland op een gestructureerde en energieke manier te kunnen hebben over de gezamenlijke visie op participatie en het participatieve samenspel: waar wil de gemeente naartoe met participatie en hoe versterken raad, college en organisatie elkaar in de driehoek als team? Bij het investeren in de driehoeksrelatie hoort een systematiek van communiceren, reflecteren en evalueren. Elkaar vanzelfsprekend weten te vinden, eerlijk zijn over wensen en verwachtingen, willen leren van wat werkt en niet werkt en daarop voortbouwen.
Aanbevelingen voor de gemeenteraad 2
GA ERVOOR | Doe wat je zegt te willen doen
De raad vindt participatie een belangrijk thema en is er heel uitgesproken over in het raadsakkoord. Ga in de driehoek in gesprek over het gewenste participatiekader, het verduidelijken van ieders rol en het onderzoeken van andere vormen van participatie, onder meer in relatie tot jongeren. Praat er niet alleen over, maar leg ook vast wat er in het kader moet komen aan richtlijnen/ spelregels, procedures en procesafspraken. In de wetenschap dat ruimte voor
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
maatwerk moet zijn, omdat de mate en vorm van participatie afhangen van de complexiteit en concreetheid van het vraagstuk. Blijf in gesprek over hoe een en ander in de praktijk uitwerkt. Betrek daar ook de ervaringen vanuit de samenleving bij. Zie erop toe dat het participatiekader wordt bijgesteld op basis van opgedane leerervaringen en stel deze bijstellingen als raad zo snel mogelijk vast. 3
WAARDEER | Heb oog voor wat er is en gebeurt
De gemeente heeft de afgelopen jaren al doende veel geleerd over participatie en communicatie in participatieprocessen. In de organisatie zijn en worden mensen getraind om dergelijke processen te begeleiden. Benut de kennis en inzichten die in de praktijk zijn opgedaan. Ga erover in gesprek. 4
CHECK | Bespreek de haalbaarheid
Participatie vraagt menskracht. Check daarom of de ambtelijke organisatie daarop is ingericht, zodat de participatieambities en de beschikbare ambtelijke capaciteit (inclusief de beschikbare middelen om burgers en organisaties te betrekken) in balans zijn. Hoog waar nodig daarvoor de budgetten op. Bespreek met het college bij welk soort processen ruimte is voor participatie en bij welke niet. Besef dat het inrichten van participatieprocessen flexibiliteit vraagt om deze passend te maken op de situatie. Leg het college en de organisatie geen blauwdruk op. 5
PARTICIPEER | Doe met enthousiasme mee
Participatie moet je als raad ervaren om opvattingen vanuit de samenleving vanaf het begin mee te nemen in het politieke debat. Doe mee, want als je als raad een actieve rol speelt in het proces, kunnen representatieve en participatieve democratie elkaar versterken. Wees duidelijk over wat participanten kunnen verwachten en dat de uiteindelijke beslissing altijd genomen wordt door de raad. Vertel over de resultaten van participatieprocessen. Deel ook de successen. Laat in dat verband de Zeeuwse bescheidenheid varen.
Deel C: Bijlagen
8
6
Aanbevelingen voor de organisatie
ONTVANG | Neem de tips ter harte
In dit onderzoek reikten gesprekspartners de raad advies aan in de vorm van participatietips. » Die tips hebben betrekking op het participatieproces en op wat er aan ieder proces voorafgaat. Neem er kennis van en doe er je voordeel mee! Gebruik het Participatiekompas » als een handzaam gespreksinstrument om het gesprek over participatie in de driehoek levend te houden. Ook de website Participatiewijzer » van ProDemos kan behulpzaam zijn.
Aanbevelingen voor het college 7
MARKEER | Luid een nieuwe fase in
IMPLEMENTEER | Neem geleerde lessen en tips mee
Neem de geleerde lessen en tips aan de raad mee bij het opstellen van het participatiebeleid en het bekrachtigen van de werkwijze in processen van inwoners- en overheidsparticipatie. Volg of dat wat op papier staat ook uitvoerbaar is en doorwerkt in de dagelijkse praktijk. En op welke aspecten in participatieprocessen steeds opnieuw gelet moet worden. 10
Luid een nieuwe fase in door het voorgenomen participatiebeleid voortvarend én met grote zorgvuldigheid op te stellen: kaders voor inwoners- en overheidsparticipatie met concrete richtlijnen/afspraken, waarbij de rollen van raad, college en organisatie in samenhang worden beschouwd. Neem hierin de positie en rol mee van de Stads-, Dorps- en Wijkraden in participatieprocessen. Stel daarmee de werkwijze vast met ruimte om te blijven experimenteren en leren. 8
9
FACILITEER | Rust medewerkers doelgericht toe
Bouw voort op de werkwijze binnen de organisatie om te leren met en van elkaar. Verbind aan het participatiebeleid een praktische leidraad waarmee medewerkers aan de slag kunnen met participatie. Deel die leidraad in de driehoek als inspiratiebron waar ook de raad profijt van kan hebben.
STIMULEER | Blijf experimenteren
Houd de energie erin en blijf experimenteren met aanvullende vormen van participatie, zoals bijvoorbeeld een burgerberaad. Doe dat vanaf de start met betrokkenheid van raad en organisatie. Expliciteer ieders rol en de manier van samenwerken in de driehoek. Houd samen daadwerkelijk koers.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
9
2. Samenvatting onderzoeksbevindingen Dit verkennende kwalitatieve onderzoek gaat over inwonersparticipatie en overheidsparticipatie. Bij inwonersparticipatie neemt de overheid het initiatief om inwoners te betrekken bij de voorbereiding, uitvoering en/of evaluatie van beleid en projecten. Bij overheidsparticipatie nemen inwoners(groepen) het initiatief om de gemeente te betrekken bij maatschappelijke vraagstukken. Met dit onderzoek beoogt de Rekenkamer om de huidige raad een gedeelde kennisbasis te bieden en handvatten aan te reiken voor het toekomstige samenspel met inwoners. Het is een waarderend onderzoek. Met als vertrekpunt om te leren van het verleden en voort te bouwen op wat goed loopt en werkt. Het komt tot uiting in het onderzoeksproces dat de Rekenkamer doorliep met een groot aantal betrokkenen. In deze afbeelding is het onderzoeksproces gevisualiseerd. » In het onderzoek staan vijf onderzoeksvragen centraal: 1. 2. 3. 4. 5.
Waar gaat het bij participatie over? Waarom hechten gemeente en samenleving aan participatie? Wat staat er over participatie op papier in Schouwen-Duiveland? Hoe verloopt de participatie in de praktijk? Hoe vult de raad zijn rol in?
Aan iedere onderzoeksvraag heeft de Rekenkamer deelvragen met criteria gekoppeld. Zo is een beoordelingskader gemaakt om tot bevindingen te komen. De oogst van literatuurstudie, casusonderzoek, gespreksronde, online vragenlijsten en SAMENloop is tegen dit beoordelingskader aangehouden. De bevindingen vormen de basis voor de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
1. Waar gaat het bij participatie over? Definitie De gemeente gebruikt uiteenlopende begrippen die met participatie te maken hebben en geeft daar wisselende omschrijvingen bij. Inspraak wordt onderscheiden van participatie. Verschillende gesprekspartners brengen de Stads-, Dorps- en Wijkraden (hierna: SDW-raden) niet direct in verband met participatie, meer met samenwerking. In ‘Samen koers houden’, het coalitieakkoord 2022-2026 wordt niettemin gesteld dat raden ‘een belangrijk participatieplatform’ zijn voor de gemeente, ‘de schakel tussen gemeente (bestuur) en de gemeenschap’. Participatie wordt gezien als een containerbegrip. Dit leidt tot allerlei associaties en zorgt voor verwarring. De ambtelijke organisatie streeft naar meer eenduidigheid. In deze afbeelding staan de participatietermen en definities uit ambtelijke stukken. » Participatieladder De gemeente introduceerde de participatieladder in 2008 om afspraken te maken over het niveau van participatie in verschillende situaties. Sinds die tijd wordt het instrument ook gebruikt in de convenanten met de SDW-raden. De ladder ontwikkelt zich door tot het niveau van zelfsturing. De raad spreekt in het Raadsakkoord 2022-2026 de wens uit om de participatieladder in te zetten om voor iedere projectfase te bepalen hoe raad en burgers betrokken worden in het project.
In deze afbeelding staat de participatieladder naast het schema met participatieniveaus dat de gemeente gebruikt in opleidingen. »
Deel C: Bijlagen
10
Rol van de raad Uit gemeentelijke documenten komt naar voren dat participatie een andere rol vereist van het ambtelijk apparaat, bestuur en politiek. Over de kaderstellende, volksvertegenwoordigen-de en controlerende rol van de raad in relatie tot participatietrajecten is niets vastgelegd. De raad heeft er verschillende keren over van gedachten gewisseld. Het heeft niet geleid tot een document met uitspraken over hoe participatie zich verhoudt tot de representatieve democratie. Wel is er een procesmatig kader opgesteld voor ‘stads- en dorpsvisies en dorpsplannen’. In alle gesprekken wordt gewezen op de noodzaak om helder te zijn over de rolverdeling in participatieprocessen. De raad krijgt hierover de nodige tips aangereikt. In ‘Samen koers houden’ staat het voornemen om verwachtingen over en weer duidelijk te maken. Het betekent onder meer dat de rol van de gemeenteraad als eindbeslisser en volksvertegenwoordiger verduidelijkt wordt in het hele traject. Ook wordt in het coalitieakkoord een advies aangekondigd, waarin de rolverdeling tussen gemeenteraad en college wordt uitgewerkt bij ruimtelijke planvorming en besluiten over ruimtelijke initiatieven, mede in het licht van de nieuwe Omgevingswet. In deze afbeelding staat wat de gemeente in het convenant met de SDW-raden heeft afgesproken over het niveau van participatie.
» Wettelijke eisen Twee wetsvoorstellen hebben – als ze worden aangenomen – gevolgen voor het verankeren van participatie door de gemeente(raad): de Wet versterking participatie op decentraal niveau en de Omgevingswet. De eerste wet verplicht gemeenten tot het instellen van een participatieverordening, de tweede stelt dat de gemeente moet aangeven hoe zij haar participatiebeleid heeft ingevuld. Op beide punten voldoet de gemeente nu nog niet aan deze wettelijke verplichtingen. De gemeente anticipeerde op de Omgevingswet door eind 2016 te starten met het uitvoeren van een pilot om in de geest van de nieuwe wet te komen tot een Omgevingsvisie en Omgevingsplan Landelijk Gebied. De visie
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
en het plan zijn uiteindelijk niet vastgesteld, omdat de raad zich onvoldoende betrokken voelde bij het proces. Deze processen zijn geëvalueerd. Zie voor de rapportages het bronnenoverzicht in Deel C: bijlagen. In de participatieverordening kunnen regels worden gesteld over het Uitdaagrecht (Right to Challenge) als specifieke vorm van participatie. Hierbij kunnen inwoners hun gemeente uitdagen om gemeentelijke taken (en budget) over te nemen om bijvoorbeeld hun buurt te verbeteren. De taak waarop inwoners de gemeente uitdagen moet vastgelegd zijn in de gemeentelijke begroting. Over het Uitdaagrecht heeft de raad zich al uitgesproken door het vaststellen van een aantal uitgangspunten. Naar aanleiding van het amendement Right to Challenge voerde de gemeente sinds 2019 drie experimenten Uitdaagrecht uit, waarbij inwoners en een stichting taken overnemen van de gemeente. In deze afbeeldingen is samengevat hoe nieuwe wetgeving die in voorbereiding is, raakt aan participatie. »
2. Waarom hechten gemeente en samenleving aan participatie? Traditie Participatie past in Schouwen-Duiveland in een traditie. De raad zette 25 jaar geleden de toon van participeren en samenwerken in netwerken. Sinds de vorming van één gemeente in 1997 zijn de SDW-raden een onlosmakelijk onderdeel van de lokale samenleving. Zij participeren in zaken die spelen in de eigen kern. De visie op de samenleving staat in één zin op de gemeentelijke website: “Iedereen doet mee en draagt een steentje bij.” In het feitendeel van dit Participatieverhaal is de beweging van participatieve samenwerking zichtbaar gemaakt. »
Deel C: Bijlagen
11
Motieven De gemeente hecht aan participatie, al worden in de stukken de beweegredenen om in gesprek te gaan met inwoners meestal niet met zoveel woorden genoemd. Kwaliteit en draagvlak worden expliciet genoemd als motieven voor inwonersparticipatie. Bewustwording en eigenaarschap zijn motieven die spelen bij overheidsparticipatie. Ideologie als motief klinkt door in de samenwerking met SDW-raden en de Visie op het Sociaal Domein.
• R aadsakkoord: “Op Schouwen-Duiveland is veel creativiteit, kennis, talent en enthousiasme.” • C oalitieakkoord: “We zetten burgerparticipatie in omdat beleid vaak beter wordt als inwoners meedenken want zij zijn naast inwoners vaak ook vakmensen (jurist, hovenier) en kennen hun omgeving als geen ander. Zo werken we toe naar een breed gedragen oplossing.”
De gemeente loopt er tegenaan dat het lastig is om een diverse groep inwoners te interesseren om te participeren, zeker als het onderwerp ingewikkeld en/ of nog weinig concreet is. In de masterclasses die de gemeente voor eigen medewerkers organiseert over participatie, wordt stilgestaan bij de vraag waarom mensen zouden meedoen. Ook hoe ingespeeld kan worden op emoties. Geconstateerd wordt dat er eigenaarschap bij inwoners kan ontstaan vanuit een gevoelde urgentie/noodzaak. Een gedeelde wens van raad, college en ambtelijke organisatie is om te investeren in methoden en technieken om participatie aantrekkelijk te maken. In het coalitieakkoord wordt aangegeven dat geëxperimenteerd zal worden met een burgerforum of burgerberaad om burgers meer zeggenschap te geven over hun directe leefomgeving. Jongeren Met name jongeren worden genoemd als doelgroep om extra aandacht aan te besteden. In het raadsakkoord staat dat jongeren actief betrokken zullen worden bij vraagstukken die hen raken, doelgericht en op projectbasis, waarbij gezocht
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
wordt naar participatievormen die hen passen. De doelgroep jongeren wordt ook in het coalitieakkoord uitgelicht. Afwegingen De gemeente geeft in haar beleid niet expliciet aan wanneer er géén prioriteit wordt gegeven aan participatie. In de gesprekken worden verschillende aspecten benadrukt die bepalen of en hoe de gemeente inzet op participatie: participatie mag geen doel op zich zijn, het is altijd maatwerk, niet het afvinken van een lijstje, bij overheidsparticipatie moet er een balans zijn tussen geven en nemen: de bijdrage van de inwoner(s) die met een idee/initiatief komen en de bijdrage van de gemeente. En: kies niet voor participatie als het te ingewikkeld is, of als het enthousiasme gering is.
3. Wat staat er over participatie op papier in Schouwen-Duiveland? Spelregels/kaders Er zijn geen recente spelregels/kaders vastgesteld over hoe de gemeente(raad) invulling geeft aan inwoners- en overheidsparticipatie. De spelregels/kaders die er zijn, zijn gedateerd en zitten beperkt in het geheugen van de betrokken ambtenaren en bestuurders. Op voorhand is ook niet bepaald op welke thema’s participatie betrekking moet hebben. Samenspel - Er zijn geen richtlijnen over het samenspel in participatieprocessen tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Taken, verantwoordelijkheden en procedures zijn niet beschreven. - De gemeente heeft in het convenant met de SDW-raden vastgelegd dat deze raden betrokken worden in zaken die in hun eigen kern spelen met als doel om de leefbaarheid te bevorderen - Over het samenspel rond het Uitdaagrecht zijn afspraken gemaakt. Als de gemeente wordt uitgedaagd, neemt het college een beginselbesluit waarover de gemeenteraad wordt geïnformeerd.
Deel C: Bijlagen
12
Rol van de raad Er is geen actueel document waarin is vastgelegd wat de positie is van de gemeenteraad bij participatieprocessen. Er is geen standaardprocedure/aanpak om expliciet te maken welke rol de raad in de praktijk vervult, voorafgaand aan, tijdens en na afloop van een participatieproces. Evenmin over hoe de raad geïnformeerd wil worden.
om de SDW-raden (nog) beter in positie te brengen in de ontwikkeling en uitvoering van stads-, dorps- en/of wijkvisies. Daarbij zal de gemeente naar alle betrokkenen communiceren over deze rol, zodat voor iedereen helder is wat de (nieuwe) rol inhoudt.
Communicatie De gemeente heeft niet beschreven hoe zij communiceert met de samenleving over de wijze waarop inwoners kunnen participeren bij initiatieven vanuit de gemeente en de gemeente aansluit bij initiatieven vanuit de samenleving. De raad diende in 2020 een motie communicatie in met het verzoek aan het college om een protocol op te stellen waarin duidelijk staat wat inwoners kunnen verwachten. Tijdens de raadsvergadering is door de wethouder toegelicht dat een protocol niet goed werkbaar is, juist omdat communicatie maatwerk is; dus geen afvinklijstje. Binnen de gemeente zijn geen afspraken gemaakt over hoe de communicatie met de gemeenteraad verloopt in participatieprocessen.
De gemeente bekijkt per project/proces of en zo ja op welke wijze geparticipeerd zal worden. De Rekenkamer heeft geen beleidsuitspraken of concrete voorbeelden gezien van situaties waarin de gemeente ervoor kiest niet te participeren en dit ook toelicht. Het college neemt de leiding in participatieprocessen tot aan besluitvorming. Soms wordt de gemeenteraad gevraagd een bestuursopdracht/ startnotitie vast te stellen waarin duidelijk is aangegeven hoe het participatieproces wordt ingericht. Dat gebeurt vooral bij grote trajecten/projecten.
Behoefte aan houvast De gemeente vindt dat na een periode van al doende leren en experimenteren, de tijd is aangebroken om participatiebeleid op te stellen. Gesprekspartners hebben behoefte aan spelregels/kaders als houvast om verwachtingen goed te managen over wat participatie inhoudt en wie welke rol vervult in welke fase van een participatieproces. De raad kondigt in het raadsakkoord aan dat het college een participatiekader opstelt dat de gemeenteraad vaststelt. Met de participatieladder die helpt om te verduidelijken wat ieders rol is. Het wordt een dynamisch document dat periodiek wordt bijgesteld op basis van opgedane leerervaringen. In het coalitieakkoord staat dat de gemeente haar werkwijze voor ‘burger- en overheidsparticipatie’ de komende periode vaststelt. Het voornemen is ook
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
4. Hoe verloopt de participatie in de praktijk?
Inwonersparticipatie De gemeente betrekt de samenleving bij de totstandkoming van beleid en projecten op verschillende participatieniveaus op allerlei manieren en langs allerlei kanalen. Het contact met inwoners verloopt direct, onder meer via het uitzetten van enquêtes en adviesaanvragen, het organiseren van bijeenkomsten, bewoners- en inloopavonden, (openbare) raadsvergaderingen, klankbordgroepen en het online Participatieplatform denkmee. schouwenduiveland.nl. Indirect verloopt het contact met inwoners via Adviesraden en SDW-raden. Deze raden worden gezien als de schakel tussen gemeente en inwoners. In het coalitieakkoord 2022-2026 worden SDW-raden ‘adviesorganen’ genoemd en een belangrijk ‘participatieplatform’. Om een bredere groep inwoners te bereiken, experimenteert de gemeente met andere participatievormen, zoals, sinds 2021, het digitale Participatieplatform denkmee.schouwen-duiveland.nl en de middelenmix die wordt ingezet bij de uitvoering van de dorpsvisie Burgh-Haamstede.
Deel C: Bijlagen
13
• B ij de casus Totstandkoming Maatregelenpakket Parkeren centrum Zierikzee is aan de voorkant niet expliciet vastgelegd wat de rol is van de raad en de klankbordgroep met bewoners/ondernemers en hoe de raad betrokken en geïnformeerd wordt over de uitkomsten. Bij de besluitvorming wijkt de gemeenteraad met een amendement af van het resultaat van het participatieproces. • B ij de casus Convenant SDW-raden weegt de raad de adviezen van de SDW-raden mee in de besluitvorming, maar niet alle dorpsraden functioneren op eenzelfde niveau en er leven twijfels bij raadsleden over de representativiteit van de raden. Overheidsparticipatie De gemeente sluit aan bij initiatieven vanuit de samenleving door sinds 2020 te zorgen voor een centraal loket Ikhebeenidee voor initiatieven (ook in het kader van het Uitdaagrecht) en het verwijzen, of ondersteunen van initiatieven. Sinds februari 2020 zijn circa 30 burgerinitiatieven ingediend bij Ikhebeenidee. Binnen de samenleving is interesse om taken over te nemen van de gemeente. In het kader van het Uitdaagrecht zijn sinds 2019 verschillende initiatieven ontwikkeld en uitgevoerd.
• B ij de casus Burgerinitiatief Schoolbussen Zonnemaire heeft de raad het initiatief omarmd en financieel ondersteund. • B ij de casus Ideeënloket Ikhebeenidee stuurde de raad op het aanstellen van een procesbegeleider om te zorgen dat initiatiefnemers beter de weg gewezen worden binnen de gemeentelijke organisatie en zo daadwerkelijk tot realisatie van hun initiatief komen.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Communicatie Communicatie met de samenleving verloopt bij participatie indirect via Adviesraden/SDW-raden en direct door de uitvoering van een op maat gemaakt communicatieplan. De ambtelijke organisatie geeft aan dat bij participatieprocessen altijd een communicatieadviseur is betrokken, die met behulp van een format een communicatieplan opstelt. Dit gebeurt in nauw overleg met de ambtelijk opdrachtgever/projectleider. Ook wordt aangegeven dat communicatieexpertise wordt benut. Door communicatie-adviseurs te betrekken, Factor C als methodiek te gebruiken bij grotere projecten, projectleiders in de gelegenheid te stellen een training te volgen, gezamenlijke masterclasses te organiseren voor projectleiders en communicatieadviseurs wordt hier inhoud aan gegeven.
• Uit aangeleverde documenten voor de casus Totstandkoming Maatregelenpakket parkeren centrum Zierikzee is met uitzondering van een persbericht na afloop van de enquête geen beeld ontstaan over hoe de gemeente hierover met de samenleving heeft gecommuniceerd. • De communicatie vanuit de gemeente naar en met de SDW-raden verloopt soms wel en soms niet naar tevredenheid. En niet in alle kernen/wijken is een (actieve) SDW-raad om mee te communiceren. • Communicatie over het Burgerinitiatief Schoolbussen Zonnemaire wordt voornamelijk verzorgd door de stichting zelf. De gemeente besteedt er in nieuwsbrieven aandacht aan. • Communicatie over het Ideeënloket Ikhebeenidee vindt plaats via de gemeentelijke website.
Dilemma Gesprekspartners geven aan dat groei van initiatieven mogelijk is als de gemeente meer en beter uitlegt wat de mogelijkheden zijn waarvoor inwoners bij de gemeente terecht kunnen. De ambtelijke organisatie ervaart hier een dilemma.
Deel C: Bijlagen
14
Als het Ideeënloket meer onder de aandacht wordt gebracht, betekent dit dat de gemeente in staat moet zijn een mogelijke toename van ideeën en initiatieven te ontvangen, te beoordelen en te begeleiden. Gesprekspartners benadrukken dat het platform denkmee nog in de kinderschoenen staat en allerlei mogelijkheden biedt tot interactie. Het platform wordt niet voor alle projecten geschikt geacht. Ook hier is sprake van maatwerk: welke middelenmix zet je in. Het platform is met name geschikt voor wat meer praktische en concrete vraagstukken (voorbeeld: op welke plek moet een laadpaal komen te staan). Ook hierbij geldt ‘bezint eer ge begint’, wat kunnen we als gemeente waarmaken? Effect op besluitvorming De gemeente maakt niet expliciet met welk doel zij participatie inzet en of deze doelen ook worden bereikt. De positieve effecten van participatie worden niet belicht of uitvergroot. Wellicht zoals is geopperd, door Zeeuwse bescheidenheid. Er is geen standaard om als raad tussentijds de vinger aan de pols te houden en participatieprocessen na afloop te (laten) evalueren. Dit is wel gebeurd voor de Omgevingsvisie Landelijk Gebied en de experimenten Uitdaagrecht.
In de casusbeschrijvingen is het procesverloop van iedere casus samengevat en wordt stilgestaan bij impact en effect. »
5. Hoe vult de raad zijn rol in? Zoals blijkt uit de beantwoording van de vorige onderzoeksvragen, is de positie van de gemeenteraad bij participatieprocessen niet expliciet gemaakt. Behalve dan dat de raad na afloop een besluit neemt. In de praktijk neemt het college de leiding bij participatie. De raad geeft uit eigen beweging niet aan hoe de raad door het college geïnformeerd wil worden over het verloop en resultaat van een participatieproces of betrokken wil zijn bij het proces. Soms wordt de betrokkenheid van de raad verduidelijkt in een bestuursopdracht/startnotitie. Dat gebeurt niet standaard.
• B ij de casus Totstandkoming Maatregelenpakket parkeren centrum Zierikzee heeft het participatieproces invloed gehad op de inhoud van het Maatregelenpakket, ook al wijkt de raad af van het resultaat van het participatieproces. • B ij de casus SDW-raden speelt dat er (grote) verschillen zijn tussen raden: van krachtige raden, tot raden die niet als legitiem/representatief worden beschouwd. En er zijn kernen en wijken waar (nog) geen raad van de grond is gekomen. Dit heeft invloed op hoe de gemeenteraadsleden de adviezen van de SDW-raden wegen bij de besluitvorming. • B ij de casus Ikhebeenidee hebben inwoners hun initiatief gehonoreerd zien worden. • D e casus Burgerinitiatief Schoolbussen Zonnemaire laat positieve resultaten zien en dat het initiatief een bredere doorwerking heeft in de mobiliteitsaanpak.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
15
Op 20 juni 2022 is tijdens de SAMENloop aan de deelnemers gevraagd wat de gemeente (raad, college en ambtelijke organisatie) zou moeten vasthouden, versterken, vernieuwen en verlaten als het gaat om participatieprocessen. Het ingevulde 4V-kwadrant is het resultaat.
4V-kwadrant VASTHOUDEN (blijven doen) • B lijven experimenteren • D e stads-, dorps-en wijkraden behouden en ondersteunen; hun visies honoreren • P lannen voor een burgerberaad uitvoeren > vernieuwen
VERSTERKEN (meer doen) • Verwachtingen managen en communiceren • Het bereik vergroten | breder arsenaal om mensen te bereiken en te enthousiasmeren om mee te doen > meer draagvlak • Help de raad met een duidelijk verhaal over het verloop van het participatieproces; hoe kunnen mensen aanhaken? • Heldere uitgangspunten voor participatie • Participatie is leuk! Dat meer uitstralen • Procesbegeleiders, ook voor de raad • Aan de voorkant met de raad afstemmen over de vorm van het participatieproces • Leren van ervaringen • Proces SDW-visies standaardiseren > duidelijkheid voor nieuwe processen
VERNIEUWEN (anders doen) • M eer en jongere mensen betrekken, ook de groepen die dat lastig vinden, niet vanzelf meedoen • J eugd, digitale participatie > kijk wat er landelijk gebeurt • P roces hetzelfde per project, variëren in communicatie > hou het simpel • G emeente haakt aan bij SDW-raden, gemeente faciliteert met ruimte, budget, capaciteit
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
VERLATEN (niet meer doen) • Woordenbrij • Dominantie van enkele inwoners • Verschillende woorden/definities gebruiken
Deel C: Bijlagen
16
3. Bestuurlijke reactie
Klik hier voor de vergroting
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
17
4. Nawoord Rekenkamer De rekenkamer dankt het college voor zijn reactie van 22 november 2022 op dit onderzoek naar inwoners- en overheidsparticipatie. In het onderzoek heeft de rekenkamer ervaren dat het college en de ambtelijke organisatie met de gemeenteraad een nieuwe fase willen inluiden van participatieve samenwerking. Het vooruitzicht is veelbelovend, zoals geschetst in hoofdstuk 7. Wij beoordelen het als positief dat het college ons rapport een waardevolle bijdrage toedicht in het kader van het participatiebeleid. Wij stellen ook vast dat het college de conclusies en de aanbevelingen onderschrijft. Tegen deze achtergrond bevreemdt het de rekenkamer dan ook dat het college het opstellen van een eigentijds participatiekader niet als expliciete actie benoemt. De belofte om het participatiebeleid te “verhelderen”, getuigt van onvoldoende urgentie en is niet conform onze aanbevelingen. De Rekenkamer moedigt de raad dan ook aan om met het college in gesprek te gaan over de ontwikkeling van het gewenste participatiekader, rekening houdend met de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Daarin dient ook het toewijzen van de noodzakelijke personele en financiële middelen een plaats te krijgen. Wij hebben er alle vertrouwen in dat dan het samenspel tussen college en raad leidt tot een werkbaar en helder participatiekader, dat u als raad kunt vaststellen.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
18
Deel B: Onderzoeksverslag 1. Onderzoeksproces
20
2. Vraag 1: waar gaat het bij participatie over?
21
• Samenvatting
21
• Uitwerking
22
3. Vraag 2: waarom hechten gemeente en samenleving aan participatie?
27
• Samenvatting
27
• Uitwerking
29
4. Vraag 3: wat staat er over participatie op papier in Schouwen-Duiveland?
32
• Samenvatting
32
• Uitwerking
34
5. Vraag 4: hoe verloopt de participatie in de praktijk?
36
• Samenvatting
36
• Uitwerking
38
6. Vraag 5: hoe vult de raad zijn rol in?
55
• Samenvatting
55
• Uitwerking
57
7. Vooruitzicht
60
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
19
1. Onderzoeksproces Het onderzoeksproces dat de Rekenkamer doorliep met een groot aantal betrokkenen is hieronder gevisualiseerd.
februari Afstemming Rekenkamer met fracties Afstemming Rekenkamer met wethouder
10 maart Startgesprek met de ambtelijke contactpersonen Startgesprek met communicatieadviseur gemeenteraad
25 april 31 maart Verdiepend Onderzoeksflyer, gesprek over casus onderzoeksplan voor ‘Maatregelenpakket de raad met een Parkeren centrum vragenformulier Zierikzee’
13 mei Terugkoppeling aan de raad van verwachtingen over het onderzoek 9 mei Gesprek met gemeentesecretaris, communicatieadviseurs en participatiespecialisten binnen de gemeente.
Vragenlijsten ter voorbereiding op de SAMENloop aan genodigden en alle Stads-, Dorps- en Wijkraden
Terug naar samenvatting onderzoeksbevindingen
20 juni SAMENloop met raadsleden, collegeleden, ambtenaren, inwoners betrokken bij casussen
26 september Aanbieden concept-rapport voor ambtelijk wederhoor
Aanbieden rapport aan gemeenteraad
12 december 9 maart Startgesprek met de Rekenkamer
22 maart Startgesprek met het college
022 2 op o l er v s e c Pro Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
14 april Verdiepend gesprek over casus ‘Werking convenant stads-, dorps- en wijkraden’
Procesv er lo
3 mei Verdiepend gesprek over casus ‘Burgerinitiatief Schoolbussen Zonnemaire’
10 mei Gesprek met ervaringsdeskundigen vanuit de vakdisciplines van de gemeente
Verdiepend gesprek over ‘Ideeënloket ikhebeenidee’
op
20 22
Deel B: Onderzoeksverslag
op o l er v s e c Pro Deel C: Bijlagen
31 mei Gesprek met de ambtelijke contactpersonen over het bronnenoverzicht
2 0 22
29 juni Terugkoppeling SAMENloop aan de deelnemers
Pro ce
28 oktober Aanbieden rapport voor bestuurlijk wederhoor
sver loop 2022 20
2. Vraag 1: waar gaat het bij participatie over? Definities, begrippen, wettelijke eisen Deelvragen en criteria Deelvragen
Criteria
1. Wat verstaat de gemeente SchouwenDuiveland onder participatie en welke soorten participatie worden onderscheiden? En hoe verhoudt participatie zich tot de representatieve democratie?
- D e gemeente heeft gedefinieerd wat zij verstaat onder participatie en welke vormen van participatie zij onderscheidt. - D e gemeente heeft vastgelegd hoe participatie zich verhoudt tot de representatieve democratie.
2. Wat wordt bedoeld met de kaderstellende,volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad? En wat betekent dit voor de rolinvulling bij participatietrajecten?
De gemeente heeft vastgelegd wat wordt bedoeld met de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad en wat deze betekenen voor de rolinvulling bij participatietrajecten.
3. Wat wordt er (naar verwachting) wettelijk geregeld met betrekking tot participatie?
De gemeente heeft inzicht in de wettelijke eisen die naar verwachting worden gesteld aan participatie.
De raad heeft verschillende keren gesproken over zijn rolinvulling bij participatietrajecten. Hier is niets over op papier gezet. Er is niet vastgelegd wat wordt bedoeld met de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad in het algemeen en gericht op participatietrajecten. In het verleden omarmde de raad wel aanbevelingen uit de notitie Participatie: van vorm naar norm! over het verduidelijken van zijn rol in participatieprocessen. Een van de acties uit het Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement is om de rol van de raad in specifieke trajecten/projecten te agenderen en om de raad daarin te faciliteren. Anticiperend op de Omgevingswet bekeek de raad hoe het bestaande ruimtelijke beleid en de toepassing daarvan aansluit bij de theorie van het toekomstige omgevingsbeleid. De gemeente besloot de opvolger van de Structuurvisie buitengebied op te stellen ‘in geest van de omgevingswet’ en zo te werken aan een Omgevingsvisie Landelijk gebied. Ook met het Right to Challenge (Uitdaagrecht) werd geëxperimenteerd.
Samenvatting In de context van ‘netwerksamenleving’ gebruikt de gemeente verschillende begrippen die met participatie te maken hebben. Er worden verschillende omschrijvingen bijgegeven. Het leidt tot allerlei associaties en verwarring. Tijdens de SAMENloop in juni 2022 gaven deelnemers aan af te willen van de ‘woordenbrij’ en het gebruik van verschillende woorden/definities. De participatieladder ontwikkelt zich door naar de hogere trede van zelfsturing, waarbij het initiatief bij inwoners ligt. In het convenant Stads-, Dorps- en Wijkraden wordt het participatieniveau omschreven. Het gaat daarbij om de eerste drie treden van de participatieladder.
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
Deel C: Bijlagen
21
Uitwerking onderzoeksvraag Deelvraag
Criteria
1. Wat verstaat de gemeente SchouwenDuiveland onder participatie en welke soorten participatie worden onderscheiden? En hoe verhoudt participatie zich tot de representatieve democratie?
- D e gemeente heeft gedefinieerd wat zij verstaat onder participatie en welke vormen van participatie zij onderscheidt. - D e gemeente heeft vastgelegd hoe participatie zich verhoudt tot de representatieve democratie.
Bevindingen De gemeente gebruikt verschillende begrippen die met participatie te maken hebben en geeft daar verschillende definities bij. De Stads-, Dorpsen Wijkraden worden niet direct geassocieerd met participatie, meer met samenwerking. De niet eenduidige begripsomschrijving leidt tot allerlei associaties en geeft verwarring. • I n documenten worden verschillende termen gebruikt om participatie te duiden. Ze zijn bij elkaar gezet in deze visualisatie. Tijdens de SAMENloop in juni 2022 gaven deelnemers aan af te willen van de ‘woordenbrij’ en het gebruik van verschillende woorden/definities. In deze afbeelding staan de participatietermen en definities uit ambtelijke stukken. » • (Burger)participatie wordt als volgt omschreven: - “Een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect de kans krijgen invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie van beleid.” (Notitie Burgerparticipatie 1.0) - “Inwoners en andere belanghebbenden kunnen meedoen en meedenken in onze gemeente. Dat noemen we participatie. Participeren kan op verschillende manieren en niveaus. Soms komt het initiatief uit de samenleving (burgerinitiatieven) en soms uit de gemeentelijke organisatie.” (Raadsbrief (burger)participatie 15 februari 2022)
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
• Participatie wordt in de context geplaatst van de netwerksamenleving. - Inwoners en organisaties voelen zich betrokken en worden partners bij de aanpak van maatschappelijke problemen en opgaven en werken nauw samen met de gemeente. In een netwerksamenleving worden ook de hogere treden van de participatieladder betreden. (Notitie Burgerparticipatie 1.0) - De verhoudingen tussen overheid en burgers, bedrijven en instellingen veranderen. Minder overheid en meer ruimte voor initiatief vanuit (de rest van) de samenleving. Een samenleving die bestaat uit vele onderling verbonden netwerken waarvan de overheid deel uitmaakt. Netwerken die steeds belangrijker worden. De netwerksamenleving. (Raadsbrief Netwerksamenleving en netwerkmanagement) - Inwoners, ondernemers en organisaties vinden elkaar in netwerken en samenwerkingsverbanden. Er is hierdoor steeds meer sprake van een netwerksamenleving, waarin mensen elkaar ondersteunen of kennis en informatie delen. Inwoners, ondernemers en organisaties vragen steeds meer ruimte aan gemeenten om mee te denken en te praten over beleid en plannen die hun leven of eigen omgeving raken. Ook willen ze vaker participeren in de uitvoering. Ze komen op voor hun eigen belang, zijn mondig en schromen niet hun mening te delen.
(Ons organisatieverhaal, maart 2022) - Het college associeert Stads-, Dorps- en Wijkraden (dorpsraden) niet direct met participatie. De dorpsraden worden gezien als samenwerkingspartner. (Gesprek 22 maart 2022). In het Coalitieakkoord wordt de positie van de dorpsraden geduid als ‘adviesorganen’ en ‘participatieplatform’. (Coalitieakkoord 2022-2026). In het Convenant staat dat dorpsraden een “maatschappelijk mandaat” hebben. • Participatie wordt als een beweging gezien. In ‘Verbindend Verder’, het Collegeprogramma 2018-2022 wordt gesteld: “De beweging van meer participatieve samenwerking van samenleving en gemeente is niet nieuw. Onder andere op basis van de notitie Burgerparticipatie 1.0 zetten we al enige jaren stappen op dit vlak en zijn er al mooie resultaten geboekt. Duidelijk is dat deze vorm van samenwerking nog volop in ontwikkeling is.
Deel C: Bijlagen
22
We onderzoeken wat dit vraagt van organisatie en bestuur. Het gaat onder andere om nieuwe vaardigheden, andere werkwijzen en andere rollen en verantwoordelijkheden. Het vraagt ook dat we voortdurend in gesprek blijven met de samenleving om te leren van de ervaringen. We rusten organisatie en bestuur toe voor deze voortgaande ontwikkeling.” • Actief burgerschap wordt uitgelicht. In de Organisatievisie wordt actief Burgerschap uitgelicht: “De burger is prima in staat op te komen voor zijn eigen belangen en volgt het doen en laten van de gemeente kritisch. Burgers kunnen naast meedenken over beleid en plannen ook goed participeren in de uitvoering. Een losse stoeptegel, zwerfvuil, een vernield verkeersbord, het zijn zaken waarvoor de burger de ogen en de oren van de gemeente kan zijn. Mondige burgers zijn geen bedreiging, maar een kans. Inwoners weten veel en kennen hun leefomgeving beter dan wie dan ook. Ze doen vrijwilligerswerk, organiseren schoonmaakacties in de straat, zetten een speelveldje op of leggen een steiger aan. Ook ondernemers willen verantwoordelijkheid nemen voor hun omgeving. Ze vinden maatschappelijk verantwoord ondernemen belangrijk en zijn daarop aanspreekbaar. Het is van belang dat we ons hiervan bewust zijn en dat we de kracht van actief burgerschap optimaal inzetten.” De participatieladder wordt genoemd om het niveau van participatie aan te geven.
De ladder ontwikkelt zich door tot het niveau van zelfsturing. De participatieladder wordt benut en ontwikkelt zich door. De ladder wordt geïntroduceerd als een veel gebruikt instrument in het kader van burgerparticipatie. “De treden op de ladder geven de rolverdeling aan tussen overheid en burger. Informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren, (mee)beslissen.” (Notitie burgerparticipatie 1.0). De ladder ontwikkelt zich door naar de hogere trede van zelfsturing, waarbij het initiatief bij inwoners ligt. In de masterclasses die de gemeente organiseert voor medewerkers, heeft de ladder plaatsgemaakt voor een overzicht van participatieniveaus. Zie de visualisatie. »
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
In het Convenant Stads-, Dorps- en Wijkraden wordt het participatieniveau omschreven. Het gaat daarbij om de eerste drie treden van de participatieladder. Zie visualisatie. » Inspraak wordt onderscheiden van participatie. De gemeente onderscheidt inspraak van participatie. “Inspraak door de burger is in eerste instantie gericht op het inwinnen en uitwisselen van informatie. Het heeft een meer formeel karakter en is niet gericht op het actief betrekken van burgers bij de planvorming.” (Notitie burgerparticipatie 1.0). Het uitdaagrecht wordt gedefinieerd en geduid als een participatieinstrument. Het uitdaagrecht duidt de gemeente als volgt. - Bewoners kunnen taken van gemeenten overnemen als zij denken het slimmer, beter, goedkoper of anders te kunnen doen. (Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement: voor mekaar) - Uitdaagrecht is een participatie-instrument. Hierbij kunnen inwoners hun gemeente uitdagen om gemeentelijke taken (en budget) over te nemen om bijvoorbeeld hun buurt te verbeteren. Dit kunnen inwoners doen als zij denken dat het anders, beter, slimmer en/of goedkoper kan. De taak waarop inwoners de gemeente uitdagen moet vastgelegd zijn in de gemeentelijke begroting.
(Uitdaagrecht, Wat is het, welke ervaring hebben we opgedaan en hoe gaan we het toepassen? (Raadsbrief (burger)participatie 15 februari 2022) De gemeente constateert dat participatie een andere rol vereist van het ambtelijk apparaat, bestuur en politiek. Over die andere rol heeft de raad verschillende keren van gedachten gewisseld. Het heeft niet geleid tot een document met uitspraken over hoe participatie zich verhoudt tot de representatieve democratie. Wel is er een procesmatig kader opgesteld voor ‘stads- en dorpsvisies en dorpsplannen’.
Deel C: Bijlagen
23
De gemeente is zich ervan bewust dat participatie andere rollen en verantwoordelijkheden met zich meebrengt. (Collegeprogramma 2018-2022). Er worden verschillende uitspraken over gedaan. - “ Participatie vereist een andere rol van ambtelijk apparaat, bestuur en politiek.” (Notitie Burgerparticipatie 1.0) - I n het Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement: voor mekaar wordt geconstateerd dat de organisatie midden in de verandering zit van cocreatie met burgers, bedrijven en maatschappelijke ontwikkelingen om beleid te ontwikkelen en uit te voeren. En dat de gemeente zich moet beraden op de positie binnen de moderne netwerksamenleving: een samenleving waarin bestaat uit onderling verbonden netwerken waarvan de overheid deel uitmaakt. Gesteld wordt dat de kracht van actief burgerschap optimaal ingezet moet worden. Om de beweging van “gericht zijn op rechtmatigheid en prestaties naar responsieve, of netwerkende overheid” kracht bij te zetten is als organisatievisie geformuleerd: De samenleving ziet ons als een volwaardige partner, die verbinding aanbrengt tussen partijen en bij vraagstukken een evenwicht vindt tussen loslaten en ondersteunen. Inwoners, ondernemers, partners en gasten krijgen zodoende de ruimte en handvatten om hun plannen en wensen waar mogelijk zelf te realiseren.
Bij de aftrap van het Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement dacht de gemeenteraad na hoe de gemeente zich kan ontwikkelen tot een uitnodigende overheid, die ruimte geeft aan maatschappelijk initiatief en hier ook effectief op inspeelt. Dat gebeurde tijdens de beeldvormende vergadering Netwerksamenleving (juli 2019). Gastspreker Arwin van Buuren schetste de implicaties van uitnodigend besturen voor de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de gemeenteraad. Het heeft niet geleid tot een document met uitspraken over hoe participatie zich verhoudt tot de representatieve democratie. Daarna zijn vanuit de omgevingswet/omgevingsvisie landelijk gebied nog verschillende bijeenkomsten geweest over welke sturingsfilosofie de raad wil toepassen. Ook
Inhoud
Deel A: Bestuurlijk deel
Deel B: Onderzoeksverslag
daar was het lastig om tot een besluit te komen en een goed vervolg te geven aan de bijeenkomsten. (Gesprek 9 mei) - In het raadsvoorstel ‘Procesmatig kader stads- en dorpsvisies en dorpsplannen’ (2017) wordt geconstateerd dat spelregels nodig zijn voor het opstellen van deze visies en plannen. Het dilemma wordt geschetst rond regievoering: in hoeverre zijn de kernen aan zet en in hoeverre de gemeente? Twee scenario’s worden uitgewerkt. In de ene is de stads- of dorpsraad trekker en regisseur van het proces, In de andere is dat de gemeente. Daarbij wordt gesteld: “De keuze met betrekking tot rolneming ligt bij de kern.” Deelvraag
Criterium
2. Wat wordt bedoeld met de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad? En wat betekent dit voor de rolinvulling bij participatietrajecten?
De gemeente heeft vastgelegd wat wordt bedoeld met de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad en wat deze betekenen voor de rolinvulling bij participatietrajecten.
Bevindingen De gemeente heeft niet vastgelegd wat wordt bedoeld met de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol van de raad in het algemeen en gericht op participatietrajecten. In de bronnen die de Rekenkamer aangereikt kreeg, worden de rollen van de raad niet geduid. Gesprekspartners gaven aan dat het in het kader van verwachtingsmanagement belangrijk is om die discussie te voeren in relatie tot participatietrajecten. (Gesprekken 22 maart, 9 mei, 10 mei, SAMENloop 20 juni). In het verleden omarmde de raad wel aanbevelingen over het verduidelijken van zijn rol in participatieprocessen.
Deel C: Bijlagen
24
- Verschillende aanbevelingen met acties uit Bijlage 1 van de notitie Burgerparticipatie 1.0 gaan over het systematisch verduidelijken van de rol van de raad en burger in participatieprocessen: • 3a: “Rol raad en burger in processen duidelijk uitwerken in startnotities en bestuursopdrachten.” • 3b: “Gebruik vaste systematiek in startnotities en bestuursopdrachten.” • 3e: “Maak gebruik van raadsbrief om de voortgang beleidsprocessen te melden.” - In de notitie Participatie: van vorm naar norm! die voortvloeit uit de notitie Burgerparticipatie 1.0, staat als structureel voornemen: In college- en raadsvoorstellen wordt te zijner tijd een apart kopje ‘burgerparticipatie’ opgenomen, waarin medewerkers verantwoording kunnen afleggen over een te doorlopen proces/besluitvormingsproces van burgerparticipatie.” - In de Reflectienotitie Omgevingsvisie Schouwen-Duiveland: Naar een uitnodigende overheid in het landelijk gebied van Schouwen-Duiveland geven de opstellers aan: “De wellicht belangrijkste en tegelijkertijd lastigste uitdaging, is de spanning tussen de representatieve en participatieve democratie. In de ‘geest van de Omgevingswet’ zijn gemeenteraad en participanten samen aan zet. Er zijn – vanuit de praktijk en de wetenschap – (nog) geen ‘simpele’ antwoorden, ‘quick fixes’ of ‘one-size-fits-all’ oplossingen bekend om aan deze spanning te ontsnappen.
Daarom is het zaak om vroegtijdig en tussentijds met de raad expliciet te spreken over het doel van participatie, de inbreng die participanten mogen leveren en hoe de uiteindelijke besluitvorming plaatsvindt.” Een van de acties uit het Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement is om de rol van de raad in specifieke trajecten/ projecten te agenderen en om de raad daarin te faciliteren. Een van de zes “topics” uit het Actieplan Netwerksamenleving en netwerkmanagement (versie 28/3/2019) is “Samenwerken gaat (ook) over organisatie, rollen, competenties en gedrag.” Een van de acties die daarbij hoort