2025.457 Bijlage 1 Eindrapport Partners en Pröpper (1628164)

RAPPORTAGE

Onderzoek naar de subsidierelatie tussen de gemeente SchouwenDuiveland en Stichting Brogum Eindrapport

1

Dit rapport bestaat uit drie delen

Na achtereenvolgende anonieme brieven in het najaar van 2024 gericht aan het college van B&W, in februari 2025 aan de gemeenteraad en een recente brief gericht aan de raad van een oud-bestuurder van Stichting Brogum, heeft het college van Schouwen-Duiveland een onderzoek laten uitvoeren. Het college heeft daartoe besloten omdat in de genoemde brieven de gemeente het volgende wordt verweten: Bij het toekennen van de subsidie aan Stichting Brogum zou de gemeente onvoldoende voorwaarden hebben gesteld ten aanzien van de inrichting van de governance van de stichting. De gemeente zou na signalen van ‘onbehoorlijk bestuur’ bij de stichting onvoldoende hebben ingegrepen. Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek. Het gaat in op hoe de gemeente stuurt op de subsidierelatie met Stichting Brogum, en in het bijzonder of de gemeente beschikbare en passende sturingsinstrumenten benut om bij te sturen in het geval er signalen zijn dat de governance van de stichting niet naar behoren is ingericht en/of niet functioneert. De rapportage is opgesteld door Ing. Peter Struik MBA en Hilda Sietsema van het bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper. Noordwijk, 10 november 2025

Deel 1 Introductie Dit deel beschrijft het doel van het onderzoek, de onderzoeksvragen en de bril waarmee de onderzoekers naar de subsidierelatie kijken.

Deel 2 De Kern

LEESWIJZER

VOORWOORD

Beste lezer,

Dit deel is voor de lezer die snel de conclusies en aanbevelingen op hoofdlijnen tot zich wil nemen. De hoofdvraag van het onderzoek wordt beantwoord: Heeft de gemeente met betrekking tot het verstrekken van subsidies aan de stichting, het bewaken van de inzet van de subsidies en de verantwoording daarover, doeltreffend en rechtmatig gehandeld?

Deel 3 De Bevindingen Dit deel is voor de lezer die alle bevindingen meer in detail tot zich wil nemen. In dit deel worden verschillende deelvragen beantwoord.

Bijlage 1 Procesreconstructie jaren 2021-2025 Bijlage 2 Governance code cultuur en dragende instellingen Bijlage 3 Respondenten en schriftelijke bronnen

Navigatieknop

2

De onderzoeksvragen Centrale vraag Heeft de gemeente met betrekking tot het verstrekken van subsidies aan de stichting, het bewaken van de inzet van de subsidies en de verantwoording daarover, doeltreffend en rechtmatig gehandeld?

DEEL 1 INTRODUCTIE

Deelvragen Bestuurlijke context en kaders 1 Wat is het beleid, de procedure en de regelgeving van de gemeente voor subsidies? Procesreconstructie subsidie Stichting Brogum 2 Wat voor doel heeft de gemeente voor ogen met het verstrekken van subsidies aan de stichting Brogum? 3 Wat is het feitenrelaas, inclusief tijdlijn, over de periode 2021 t/m heden? In het bijzonder: > Welke besluiten zijn genomen door het college in deze periode? > Welke besluiten zijn op te vatten als cruciale momenten van (her)overweging en wie heeft daarbij besluiten genomen? 4 Is het subsidieproces verlopen volgens de toen geldende wet- en regelgeving? > In hoeverre passen deze besluiten binnen de dan geldende (wettelijke) kaders? > Wat waren redenen om eventueel af te wijken van de dan geldende kaders en hoe heeft het college dat verantwoord?

Oriëntatie en inventarisatie Orientatie op het onderzoeksonderwerp. Procesreconstructie met besluit- en sturingsmomenten.

Verdieping op één project Verdieping op besluit- en sturingsmomenten van (her)overweging. Gesprekken met externe- en interne actoren.

Rapporteren

Conceptrapport van bevindingen voor ambtelijke verificatie. Eindrapport met conclusies en aanbevelingen.

De aanpak in drie stappen Stap 1: Oriëntatie en inventarisatie In deze stap hebben de onderzoekers zich georiënteerd op het onderwerp en een procesreconstructie gemaakt van relevante gebeurtenissen. Hiertoe zijn gesprekken gevoerd met de portefeuillehouder(s), ambtelijk sleutelpersonen en zijn documenten bestudeerd. Deze fase is afgesloten met een tussennotitie aan de bestuurlijke- en ambtelijk opdrachtgevers, met als doel het richten van de volgende verdiepende fase: te spreken actoren en relevante aandachtspunten c.q. cruciale besluit- en sturingsmomenten. Stap 2: Verdieping In deze fase is nader ingezoomd op relevante aandachtspunten c.q. cruciale momenten in het proces. Er is in volgorde gesproken met externe actoren, ambtelijk sleutelpersonen en de portefeuillehouder. Stap 3: Rapportage Het rapport is in twee stappen tot stand gekomen. Een conceptrapport van bevindingen is voorgelegd voor een ambtelijke verificatie van bevindingen en op- en aanmerkingen zijn verwerkt. Tot slot is het eindrapport met conclusies en aanbevelingen opgesteld.

3 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

Evaluatiemodel: de bril waarmee we hebben gekeken Als ‘roer’ op het onderzoek is het onderstaande evaluatiemodel gebruikt. De onderzoeksvragen zijn beantwoord aan de hand van de blokken in het evaluatiemodel. Het evaluatiemodel bevat tevens de hoofdnormen die zijn gebruikt in het onderzoek. De hoofdnormen zijn behulpzaam bij het beoordelen van de rechtmatigheid en doeltreffendheid van de procesgang en het samenspel tussen het college en de stichting. Door gebruik te maken van het evaluatiemodel en de hoofdnormen zijn bevindingen en conclusies uit het onderzoek ook navolgbaar.

Algemene beginselen van behoorlijk openbaar bestuur In het bestuursrecht is sprake van een algemene set van spelregels waaraan de overheid geacht wordt zich te houden. Zorgvuldigheidsbeginsel Van de overheid wordt zorgvuldigheid vereist bij de voorbereiding van besluiten. De overheid dient de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

DEEL 1 INTRODUCTIE

Vertrouwensbeginsel Wil de overheid aan een toezegging gebonden zijn, dan dient sprake te zijn van een concrete ondubbelzinnige toezegging door een daartoe bevoegd persoon, die aan het bestuursorgaan toegerekend kan worden. Rechtzekerheidsbeginsel Het rechtszekerheidsbeginsel brengt met zich mee dat de burger moet kunnen vertrouwen op het consequent handelen van de overheid. Onduidelijke besluiten die voor meerderlei uitleg vatbaar zijn, zijn in strijd met dit beginsel. Hetzelfde geldt doorgaans voor besluiten die terugwerkende kracht hebben. Verbod op willekeur Het verbod van willekeur dat is opgenomen in artikel 3:3 Awb, verbiedt de overheid om de bevoegdheid tot het nemen van een besluit voor een ander doel te gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Gelijkheidsbeginsel Het gelijkheidsbeginsel verplicht de overheid om gelijke gevallen gelijk te behandelen. Motiveringsplicht De overheid moet haar besluiten begrijpelijk, deugdelijk en volledig motiveren.

4 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

Evaluatiemodel: de bril waarmee we hebben gekeken

DEEL 1 INTRODUCTIE

De subsidiecyclus In het onderzoek kijken we naar de gehele subsidiecyclus rondom de subsidieverstrekking aan Stichting Brogum, zie onderstaande figuur. Toepassing van de geschetste cyclus stimuleert een doeltreffende en rechtmatige subsidiepraktijk. Het laat alle facetten van het subsidieproces zien én wie in ieder deel van de cyclus een rol heeft.

Doeltreffend handelen Een belangrijk onderdeel van de centrale onderzoeksvraag is of de gemeente doeltreffend handelt met betrekking tot het verstrekken van subsidies. Doeltreffendheid gaat over de mate waarin de gemeente haar doelen realiseert. In dit onderzoek onderscheiden we daarbij doelen op drie niveau's van sturing, zie de onderstaande prestatieladder.

Het onderzoek richt zich op de blokken 0, A, B en C. Blok D ‘Politieke verantwoording en de controlerende rol van de raad’ laten we buiten beschouwing. Dit valt buiten reikwijdte van de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen.

5 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

Conclusies: welke lessen zijn er te trekken?

DEEL 2 DE KERN

Met de onderstaande conclusies beantwoorden we de centrale vraag: heeft de gemeente met betrekking tot het verstrekken van subsidies aan de stichting, het bewaken van de inzet van de subsidies en de verantwoording daarover, doeltreffend en rechtmatig gehandeld? Conclusie 1. Het college handelt doeltreffend en rechtmatig, passende bij de groeifase waarin Stichting Brogum zich bevindt. Door dat op maat te snijden op de groeifase is er sprake van behoorlijk openbaar bestuur. Stichting Brogum bevindt zich in een overgangsfase en groeit door naar een instelling in het ‘middensegement’, en mogelijk op langere termijn ook door naar een ‘dragende speler’. Het college stuurt behoedzaam in deze groeifase en weegt daarbij belangen zorgvuldig af (zorgvuldigheidsbeginsel). Het college past daarbij enkel sturingsinstrumenten toe die zijn verankerd in lokale regelgeving en vermijdt ook het toepassen van instrumenten met terugwerkende kracht (rechtzekerheidsbeginsel). Het college zoekt namelijk de balans tussen enerzijds de voorwaarden aanscherpen waaraan een professionele instelling moet voldoen en deze dwingend opleggen, en anderzijds de ruimte en tijd te geven aan een vrijwilligersorganisatie om aan deze voorwaarden te kunnen voldoen en door te groeien.

De (nieuw)bouw van het poppodium was en is hierbij een katalysator om verder druk te zetten op de professionalisering van het bestuur en de directie, de organisatie en de bedrijfsvoering van de stichting. Conclusie 2. De aandacht van het bestuur van de stichting is vooral gericht op de nieuwbouw, en in mindere mate op de professionalisering van het bestuur, de directie en de bedrijfsvoering. Naast ‘de winkel open houden’ vraagt de bouw van een nieuw poppodium veel van het bestuur van de stichting. Het bestuur is nog niet voldoende toegekomen aan de professionalisering van het bestuur, de organisatie en de bedrijfsvoering. Het gebrek aan functiescheiding tussen bestuur en directie en zorgvuldige vastlegging van afspraken in contracten werden voorlopig voor lief genomen, want de nieuwbouw had alle prioriteit. Beide zaken tegelijkertijd oppakken (professionalisering én het project nieuwbouw) is teveel gevraagd. Het invullen van de rol van voorzitter en tegelijkertijd directeur door één enkele persoon heeft dat verder versterkt. Met het aantreden van de nieuwe voorzitter ontstaat nu wel voldoende bestuurlijke capaciteit om beide zaken tegelijkertijd op te pakken. Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

Figuur: processtappen in een subsidiecyclus Conclusie 3. Er is ruimte voor verdere doorontwikkeling van de subsidiepraktijk binnen de gemeente. Er is ruimte voor doorontwikkeling van bovenstaande blokken B en C van de subsidiecyclus. Dit om de doeltreffendheid van subsidies verder te vergroten: De subsidieafspraken richten zich vooralsnog op uitvoeringsdoelen. De verbinding met maatschappelijke beleidsdoelen van de gemeente wordt nog niet expliciet gelegd (doorontwikkeling blok B). De bijdrage aan deze doelen - van dragende spelers en spelers in het middensegment - wordt nog niet helder gemaakt en daar wordt ook geen verantwoording over afgelegd in het jaarverslag (blok C). De gemeente heeft baat bij vitale organisaties (sterke spelers). Het ontbreekt nog aan een set van criteria om te beoordelen in welke mate een instelling vitaal is. Dit reikt verder dan financiële gezondheid of het hebben van een besturingsmodel. Zo laat de casus Stichting Brogum zien dat bijvoorbeeld eenheid van leiding, zorgvuldige bedrijfsvoering en bestuurlijke capaciteit en competenties voor organisatieontwikkeling ook in belangrijke mate de vitaliteit bepalen.

Als laatste is er binnen de gemeentelijke organisatie nog niet voldoende capaciteit beschikbaar om instellingen te begeleiden in faseovergangen van bijvoorbeeld een basisspeler naar het middensegment, of nog hoger naar het zijn van een dragende speler. De casus Stichting Brogum laat zien dat daar wel behoefte aan is.

6

Aanbevelingen

DEEL 2 DE KERN

Aanbeveling 1: ontwikkel de rol van de gemeente verder door naar die van samenwerkingspartner en regievoerder. Begeleidt organisaties die een volgende stap in groei en professionalisering willen en/of moeten maken. Draag zorg dat hier binnen de ambtelijke organisatie voldoende kennis en capaciteit voor is of stel hiertoe externe expertise beschikbaar. Dit vraagt ook om verschillende rollen en bestuursstijlen van de gemeente: De gemeente heeft de rol van subsidieverstrekker. Dat vraagt om het opleggen van voorwaarden waaraan organisaties moeten voldoen om voor een bepaald bedrag van subsidie in aanmerking te komen. Daar moet strikt toezicht op worden gehouden zodat het college via de raad transparant verantwoording kan afleggen aan de lokale samenleving over de besteding en resultaten van subsidies. De gemeente heeft de rol van samenwerkingspartner. De bedoeling is immers dat organisaties met hulp van subsidies een bijdrage leveren aan gemeentelijke beleidsdoelen en daarmee maatschappelijke opgaven. Organisaties die willen of moeten doorgroeien hebben dan ruimte nodig om dat te kunnen doen. Dat vraagt om constructieve samenwerking tussen organisaties en de gemeente.

Hiertoe is het nodig om duurzame relaties op te bouwen waarbij maatwerk tijdelijk nodig kan zijn, mits afspraken daarover transparant zijn vastgelegd zodat zowel het gemeentebestuur als het bestuur van de organisatie daarover verantwoording kunnen afleggen. De gemeente heeft de rol van regievoerder. De gemeente wil namelijk samenwerking tussen culturele instellingen bevorderen, zodat met grotere slagkracht kan worden ingespeeld op gedeelde uitdagingen. Zo kunnen instellingen elkaars kennis, ervaring en capaciteit benutten om bijvoorbeeld te professionaliseren, het tekort aan vrijwilligers op te lossen, het aantrekken van nieuw publiek et cetera. Regie is een bijzondere vorm van sturen en is gericht op afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met oog op een bepaald resultaat. Bron: Partners+Pröpper in opdracht van het Min.v.BZK, 2004

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

Aanbeveling 2: stuur op de vitaliteit van organisaties. Voor een cultureel aanbod wil de gemeente sterke instellingen. Dit vereist een solide basis en langetermijnplanning. Structureel gefinancierde instellingen vormen hiervoor het fundament. Om te bepalen wie in aanmerking komt voor deze financiering zijn duidelijke criteria en voorwaarden noodzakelijk, evenals een beoordelingskader. Het navolgen van de Governance Code Cultuur is er één van, maar er is meer nodig. Ontwikkel daartoe een set van criteria om de vitaliteit van een instelling te beoordelen, passend bij de groeifase van een organisatie. Denk aan een brede set van criteria: bestuurlijke-, organisatorische-, bedrijfsvoerings- en financiële criteria. Denk bij bestuurlijke criteria ook aan de eenheid van leiding en toets deze door regelmatig het gesprek te voeren met het voltallige bestuur van een organisatie en niet enkel met de voorzitter van het bestuur. Aanbeveling 3: stuur op het gezamenlijk realiseren van maatschappelijke opgaven. De gemeente stuurt op uitvoeringsdoelen van Stichting Brogum, zoals het aantal te organiseren activiteiten. Uiteindelijk draait het om het realiseren van maatschappelijke opgaven en gerelateerde gemeentelijke beleidsdoelen. Sluit de uitvoeringsdoelen dan ook aan op deze opgaven en beleidsdoelen.

Zie voor een handreiking de 'Prestatieladder’ zoals gepresenteerd op bladzijde vijf van dit rapport. Daarbij merken wij op dat geen enkele instelling in staat is in z'n eentje de beleidsdoelen van de gemeente te realiseren, iedere instelling levert daaraan een bepaalde bijdrage. De optelling van al deze bijdragen moet uiteindelijk leiden tot realisatie van de beleidsdoelen. Dat vraagt om regievoering vanuit de gemeente, gericht op afstemming tussen instellingen tot een samenhangend geheel. Maak dat onderdeel van het subsidiekader en -proces.

7

Deel 3 richt zich op de onderstaande deelvragen van het onderzoek. De deelvragen worden achtereenvolgens beantwoord in de hierna volgende paragrafen 3.1 en 3.2. Daarbij passen we ook het evaluatiemodel met de normen toe. Dat is herkenbaar aan een gekleurd vakje rechtsboven de normen die worden toegepast om de deelvragen te beantwoorden, zie de legenda rechts.

De onderzoeksvragen DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Deelvragen Paragraaf 3.1 Bestuurlijke context en kaders 1 Wat is het beleid, de procedure en de regelgeving van de gemeente voor subsidies? Paragraaf 3.2 Procesreconstructie subsidie Stichting Brogum 2 Wat voor doel heeft de gemeente voor ogen met het verstrekken van subsidies aan de stichting Brogum? 3

Wat is het feitenrelaas, inclusief tijdlijn, over de periode 2021 t/m heden? In het bijzonder: > Welke besluiten zijn genomen door het college in deze periode? > Welke besluiten zijn op te vatten als cruciale momenten van (her)overweging en wie heeft daarbij besluiten genomen?

4

Is het subsidieproces verlopen volgens de toen geldende wet- en regelgeving? > In hoeverre passen deze besluiten binnen de dan geldende (wettelijke) kaders? > Wat waren redenen om eventueel af te wijken van de dan geldende kaders en hoe heeft het college dat verantwoord?

Legenda

Toelichting

De huidige situatie ligt dicht bij de gewenste situatie, de gemeente handelt doeltreffend en rechtmatig bij het verstrekken van subsidies. Er zijn niet of nauwelijks problemen. De problemen die zich voordoen zijn volledig beheersbaar en hanteerbaar gemaakt en leiden niet of nauwelijks tot ongewenste situaties. De huidige situatie is voldoende, maar kan nog verder verbeteren. De impact en urgentie van de problematiek is beperkt en de situatie is in grote lijnen aanvaardbaar.

De huidige situatie is matig tot onvoldoende. Een deel van de problematiek is beteugeld, maar een belangrijk deel nog niet. Dat kan leiden ondoeltreffende of onrechtmatige verlening van subsidies.

8 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

3.1 Bestuurlijke context en kaders Toegepaste normen

Deelvraag

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

1 Wat is het beleid, de procedure en de regelgeving van de gemeente voor subsidies? In deze paragraaf zoomen we in op het beleid en regelgeving rondom subsidies, in het bijzonder met betrekking tot kunst en cultuur. Daarbij onderscheiden we: Doelstellend beleid: de gewenste bijdrage van subsidie aan gemeentelijke beleidsdoelen; Regelgevend beleid: de regels waaraan instellingen moeten voldoen om voor subsidie in aanmerking te komen. Hiertoe zijn de onderstaande documenten bestudeerd. In de kaders rechts geven we het oordeel aan de hand van het normenkader en een samenvatting van de belangrijkste kernbevindingen.

De gemeente heeft een doel voor ogen wat bereikt moet worden met het verstrekken van subsidies. Dit doel vloeit voort uit de beleidsdoelen van de gemeente. De gemeente heeft een subsidiebeleid en -verordening waarin spelregels helder zijn beschreven.

Resumé Doelstellend beleid De gemeente heeft heldere beleidsdoelen voor ogen die bereikt moet worden met het verstrekken van subsidies aan culturele instellingen, waaronder Stichting Brogum. Dit doel vloeit voort uit de beleidsdoelen van de gemeente: Bevorderen van een levendige en inclusieve samenleving; Versterken van het culturele aanbod en erfgoed; Stimuleren van positieve gezondheid en welzijn; Versterken van de aantrekkelijkheid van het eiland; Ondersteunen van vrijwilligerswerk en maatschappelijke inzet; Realiseren van gemeentelijke ambities rond voorzieningen en leefbaarheid. Deze doelen worden in het voorjaar 2025 met een cultuurbeleid verder uitgewerkt, waarbij deze ook worden vertaald naar een boodschap voor instellingen. Voor een cultureel aanbod wil de gemeente sterke instellingen die ook onderling samenwerken. Regelgevend beleid Vanaf 2023 worden de spelregels voor subsidie helderder beschreven. De Algemene Subsidieverordening 2023 is in 2023 geactualiseerd. Er worden hogere eisen gesteld aan de inhoudelijke- en financiële verantwoording van gesubsidieerde instellingen naar de gemeente. Met het Subsidiebeleidskader 2024 wordt verder een eenduidige en gedeelde taal vastgesteld tussen subsidieregelingen vanuit verschillende beleidsonderdelen, om daarmee consistentie en duidelijkheid te geven voor de samenleving en de interne organisatie.

Met vaststelling van het ‘Beleidskader Cultureel en Erfgoed 2026-2029’ worden de beoordelingscriteria voor toewijzing van een subsidie gepreciseerd.

9 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

3.1 Bestuurlijke context en kaders Doelstellend beleid: overkoepelend

Doelstellend beleid: doelen voor kunst en cultuur

Subsidie is een financiële bijdrage van de overheid aan bedrijven of organisaties om maatschappelijke ontwikkelingen en -opgaven te realiseren, maar die zonder steun van de overheid moeilijk van de grond zouden komen. Het uitgangspunt van de gemeente is dat subsidie een middel voor de gemeente is om gemeentelijke beleidsdoelen te realiseren. Het formuleren en vaststellen van beleidsdoelen is daarmee een belangrijk onderdeel van het subsidieproces.

Recent is in het voorjaar 2025 een nieuwe cultuurvisie vastgesteld met de titel ‘Schouwen-Duiveland: Visie op een rijk cultureel landschap - verleden, heden en toekomst verbonden’.

Uit het coalitieakkoord 2022–2026 van de gemeente Schouwen-Duiveland valt op te maken waaraan subsidies aan een cultuur- en poppodium zoals Brogum een directe of indirecte bijdrage zouden moeten leveren. Dit zijn overkoepelende doelen van de gemeente: Bevorderen van een levendige en inclusieve samenleving: het bieden van een laagdrempelige ontmoetingsplek voor alle inwoners, wat bijdraagt aan sociale cohesie en participatie; Versterken van het culturele aanbod en erfgoed: het behouden van immaterieel erfgoed zoals de identiteit; Stimuleren van positieve gezondheid en welzijn: deelname aan culturele activiteiten bevordert mentaal welbevinden, zingeving en maatschappelijke betrokkenheid; Versterken van de aantrekkelijkheid van het eiland: bijdragen aan het profiel van de gemeente als aantrekkelijk eiland met een rijk cultureel aanbod; Ondersteunen van vrijwilligerswerk en maatschappelijke inzet: werken met vrijwilligers en biedt jongeren en volwassenen de kans om zich maatschappelijk in te zetten en ervaring op te doen; Realiseren van gemeentelijke ambities rond voorzieningen en leefbaarheid: het poppodium wordt erkend als een belangrijke maatschappelijke voorziening. In het coalitieakkoord wordt verder aangegeven dat de gemeente in overleg gaat met Stichting Brogum voor de verdere uitwerking en realisatie van de nieuwbouwplannen. De gemeente zal hierbij optreden als bouwheer.

Concreet zal het project in 2023 worden opgepakt om het tot realisatie te brengen.

De gemeente beschouwt de culturele sector als een cruciaal onderdeel van Schouwen-Duiveland. De sector moet met name de verbinding tussen natuur en cultuur maken en eilandtradities levend houden. Kunst en cultuur moet ook een belangrijke rol spelen in het aanpakken van maatschappelijke vraagstukken zoals het bevorderen van gelijkwaardige deelname aan de samenleving, het bestrijden van eenzaamheid en de ontwikkeling van kinderen en jongeren. Hiertoe wil de gemeente culturele voorzieningen goed spreiden over het eiland, zodat iedereen de kans krijgt om in aanraking te komen met kunst en cultuur. Om het gewenste voorzieningenniveau te bepalen worden instellingen gecategoriseerd naar ‘dragende instellingen’ of instellingen op basis- of middenniveau. Het vernieuwde cultuurpodium Brogum wordt daarbij aangemerkt als een instelling op middenniveau. Dat betekent dat deze voorziening eilandbreed moet worden aangeboden met een eigen programmering. Voor een cultureel aanbod wil de gemeente sterke instellingen die inspelen op de behoeften van inwoners en bezoekers. Dit vereist: Een solide basis en langetermijnplanning. Structureel gefinancierde instellingen vormen hiervoor het fundament. Om te bepalen wie in aanmerking komt voor deze financiering zijn duidelijke criteria en voorwaarden noodzakelijk, evenals een beoordelingskader.

Het navolgen van de Governance Code Cultuur is één van deze criteria. Bevorderen van samenwerking tussen culturele instellingen, zodat met grotere slagkracht kan worden ingespeeld op gedeelde uitdagingen, zoals het tekort aan vrijwilligers en het aantrekken van nieuw publiek.

10 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

3.1 Bestuurlijke context en kaders Regelgevend beleid: overkoepelend voor subsidies

Wat is wel veranderd na 2022?

Ten aanzien van regelgeving voor subsidies zijn er twee perioden te onderscheiden: de periode tot 2023 en na 2023. In de periode voor 2023 was de Algemene Subsidieverordening 2013 van kracht, in de periode daarna de Algemene Subsidieverordening 2023, alsmede het Subsidiebeleidskader 2024. We vatten de voor dit onderzoek relevante regels uit deze perioden hieronder kort samen. We beperken ons daarbij tot de gelijkenissen en verschillen die relevant zijn voor het voorliggende onderzoek. Dit zijn bepalingen die het voor de gemeente mogelijk maken te sturen op de subsidieontvanger zoals het doel van de gesubsidieerde activiteiten, de (financiële) bedrijfsvoering en governance van de subsidieontvanger.

Bij subsidies tussen € 10K en € 100K dient de subsidieontvanger een aanvraag tot vaststelling in. De aanvraag bevat een inhoudelijk verslag, waaruit blijkt in hoeverre gesubsidieerde activiteiten zijn verricht en aan de verplichtingen is voldaan. Bij subsidies hoger dan € 50K voor activiteiten die meer dan een jaar in beslag nemen, kan de verplichting worden opgelegd tot het tussentijds afleggen van rekening en verantwoording over de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten.

Wat is niet veranderd na 2022? Bij een aanvraag voor een subsidie moet de aanvrager een beschrijving van activiteiten geven, waarvoor de subsidie wordt aangevraagd en de doelen en resultaten die met deze activiteiten worden nagestreefd. Tevens moet de aanvraag worden voorzien van een begroting en dekkingsplan, de balans met de stand van het vrij besteedbaar eigen vermogen en onderbouwing van reserveringen en voorzieningen. De subsidieontvanger heeft een algemene meldings- en informatieplicht ten aanzien van relevante wijzigingen in de financiële- en organisatorische verhouding met derden en in het geval van wijzigingen van statuten, voor zover het de vorm van de rechtspersoon betreft, de persoon van de bestuurder(s) en het doel van de rechtspersoon. Er zijn geen bepalingen opgenomen waarmee eisen worden gesteld aan de governance van de subsidieontvanger. De subsidieverordeningen bevatten wel een hardheidsclausule. Het college kan afwijken van gestelde bepalingen en regels als daaraan vasthouden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zouden zijn tot de daarmee te dienen belangen.

Er is geen onderscheidt meer tussen budget- en een projectsubsidies.

Bij subsidies van meer dan € 100K moet de aanvraag tot vaststelling een overzicht bevatten van de verrichte activiteiten en de hieraan verbonden uitgaven en inkomsten (financieel verslag of jaarrekening) en een controleverklaring, opgesteld door een onafhankelijke accountant volgens het door het college vastgestelde verantwoordings- en accountantsprotocol. In de vorige periode van voor 2023 werd aangegeven in de Algemene Subsidieverordening 2013 dat: Het inhoudelijke verslag moest bestaan uit een jaarverslag en een financieel verslag in de vorm van een jaarrekening Bij subsidies vanaf € 25K een verklaring van de accountant moest worden toegevoegd over de getrouwheid van de jaarrekening. Dat voor subsidies vanaf € 250K de subsidieontvanger een verklaring van de accountant moest toevoegen over de getrouwheid van de jaarrekening en rechtmatige besteding van de verleende subsidies. Het college heeft op 11 augustus 2016 besloten hiervan af te wijken. De omvang van de subsidie bleek niet in verhouding te staan met de energie en kosten die zo'n accountantsverklaring vraagt. Er is door het college daarom besloten de grens te verlagen naar € 100K. Beneden dit bedrag hoeft geen accountantsverklaring te worden opgesteld, daarboven wel.

11 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

3.1 Bestuurlijke context en kaders Regelgevend beleid: overkoepelend voor subsidies

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

De Algemene Subsidieverordening 2023 is verder geconcretiseerd in het Subsidiebeleidskader 2024. Het kwam in de plaats van een verouderde Kadernota Subsidie Prestaties voor de samenleving! uit 2009. Het doel is om een eenduidige en gedeelde taal vast te stellen tussen subsidieregelingen vanuit verschillende beleidsonderdelen en daarmee consistentie en duidelijkheid te geven voor de samenleving en de interne organisatie. Het uitgangspunt is dat subsidies moeten bijdragen aan de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelen en maatschappelijke resultaten. Om dit te waarborgen worden de verschillende processtappen van de subsidiecyclus beschreven: 1 Het opstellen van een subsidieregeling vanuit beleidsdoelstellingen en het vaststellen, openstellen en publiceren van de regeling; 2 Het aanvragen van een subsidie en de communicatie na de aanvraag; 3 De verantwoording over de subsidie van de aanvrager naar de gemeente na afloop van het subsidiejaar; 4 Structureel contact: bij grotere subsidies heeft de gemeente voor, tijdens en na de aanvraag contact met de aanvrager. Sterk punt is dat in het subsidiebeleidskader voor de verschillende processtappen de rollen van de gemeenteraad, het college en ambtelijke organisatie zijn beschreven.

Als we de processtappen uit het Subsidiebeleidskader 2024 op het processchema leggen, zoals we dat in dit onderzoek toepassen (zie deel 1 en hierboven), dan sluiten deze aan op blok 0, blok A en blok C. Blok B wordt echter gemist als belangrijke processtap. In deze stap wordt, naast het behandelen van een aanvraag voor een subsidie, de aanvraag nadrukkelijk vertaald naar concrete afspraken met de subsidieaanvrager en deze worden vastgelegd in een subsidiebeschikking.

Figuur: processtappen in een subsidiecyclus Regelgevend beleid: nader subsidieregels voor kunst en cultuur Vanaf 1 januari 2020 is de ‘Beleidsregel 5.1 Amateur- en Podiumkunst, Muziek en Film’ van kracht. Het stelt specifieke voorwaarden voor instellingen om voor subsidie in aanmerking te komen. Het zijn de gemeentelijke beleidsdoelen die de gemeente wil meegeven aan instellingen: Activiteiten hebben een breed publieksbereik en zijn mede gericht op jongeren; Instellingen spannen zich aantoonbaar in om samenwerkingsverbanden met andere culturele instellingen en het basis- en voortgezet onderwijs aan te gaan; Professionele activiteiten dienen veelzijdig te zijn, artistieke kwaliteit te bezitten en aansprekend te zijn voor een brede doelgroep; Specifiek voor popmuziek: de instelling moet jonge muzikanten (bands) een podium bieden.

12 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

3.1 Bestuurlijke context en kaders

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Regelgevend beleid: nadere subsidieregels voor kunst en cultuur De Visie op een rijk cultureel landschap - verleden, heden en toekomst verbonden, is in 2025 vertaald naar concretere beleidsregels voor subsidieregelingen voor kunst en cultuur in het Beleidskader Cultureel en Erfgoed 2026 - 2029. Dit beleidskader is in juni van dit jaar 2025 vastgesteld. Hierin worden algemene uitgangspunten voor het verstrekken van subsidies beschreven. Kort samengevat beoordeelt het college subsidieaanvragen op: Kwaliteit, artistieke zeggingskracht en betekenis. De beoordeling wordt niet toegepast voor reguliere jaarprogramma's of eenmalige activiteiten waar minder dan € 5.000,- voor wordt aangevraagd; Verbondenheid met de gemeenschap, bereik en participatie. Het college stimuleert initiatieven die zich richten op de eigenheid van de eilandgemeenschap, actieve deelname van een zo groot mogelijk publiek in kunstbeoefening of het bijwonen van culturele activiteiten, en die oog hebben voor geografische spreiding. Het college geeft een plaats en eigen stem aan initiatieven van en voor jongeren; Beheer en behoud van (immaterieel) erfgoed; Cultuureducatie; Diversiteit, samenwerking, toegankelijkheid en duurzaamheid; Goed bestuur. Het college bevordert de toepassing van de Governance Code Cultuur, in samenhang met de Fair Practice Code en de Code Diversiteit en Inclusie door culturele instellingen.

Voor door het college aangewezen ‘dragende culturele instellingen’ is toepassing van de Governance Code Cultuur een voorwaarde om voor subsidie in aanmerking te komen. Enig handelen door een dragende culturele instelling in strijd met deze code kan voor het college aanleiding zijn om subsidies te verminderen, op te schorten, te beëindigen of te weigeren. De kenmerken van een ‘dragende culturele instelling’ zijn verder door de gemeente gespecificeerd, zie rechts en bijlage 2 van dit rapport.

Wat is een ‘dragende culturele instelling’ ? Een ‘dragende culturele instelling’: Is door omvang, uitstraling en programmering van blijvende betekenis voor het culturele leven in de gemeente. Verzorgt of faciliteert een jaarprogramma op het gebied van een of meer podiumkunsten waarbij tenminste 75% van het programma wordt uitgevoerd door professionele artiesten, ofwel Beheert en conserveert een artistieke of cultuurhistorische collectie, ontsluit en documenteert deze en verzorgt per jaar tenminste twee exposities gericht op een breed publiek, ofwel Verzorgt of faciliteert de productie van beeldende kunst of podiumkunst door ondersteuning van makers, het aanbieden van repetitie- of atelierruimte, het aanbieden van residenties, de productie van voorstellingen of het verzorgen van exposities; Voert een actief publieks- en promotiebeleid gericht op de eigen bevolking en op bezoekers; Biedt een cultuureducatief aanbod voor het basis- en voortgezet onderwijs; Neemt een actieve rol in de ondersteuning van amateurkunstenaars in de gemeente; Werkt samen met andere culturele instellingen binnen en buiten de gemeente en neemt een actief aandeel in samenwerkingsprojecten; Wordt professioneel geleid en bestuurd volgens de ‘Governance Code Cultuur’. De instelling dient een vierjarig uitvoeringsprogramma in.

Aan dit programma liggen een artistiek en zakelijk werkplan en een meerjarenbegroting ten grondslag. Op basis van dit uitvoeringsprogramma kent het college jaarlijks een subsidie toe. Evaluatie van het vierjarige uitvoeringsprogramma wordt in het derde jaar van de looptijd uitgevoerd. Het college kan de uitvoering van deze evaluatie opdragen aan een autonome commissie of externe partij. De instelling presenteert van ieder afgesloten boekjaar een jaarrekening die voldoet aan de normen die het college heeft gesteld. Onderzoek van deze jaarrekening kan voor het college aanleiding zijn voor aanwijzingen aan het bestuur of tussentijdse bijstelling van de subsidie. Over voornemens hiertoe gaat het college met de instelling in gesprek naar aanleiding van bevindingen in de jaarrekening.

13 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

3.2 Procesreconstructie subsidie Stichting Brogum Deelvragen 2 Wat voor doel heeft de gemeente voor ogen met het verstrekken van subsidies aan de stichting Brogum? 3 Wat is het feitenrelaas, inclusief tijdlijn, over de periode 2021 t/m heden? In het bijzonder: welke besluiten zijn op te vatten als cruciale momenten van (her)overweging en wie heeft daarbij besluiten genomen? 4 Is het subsidieproces verlopen volgens de toen geldende wet- en regelgeving? We zoomen nu verder in op de subsidieverstrekking aan Stichting Brogum aan de hand van blokken B en C van de subsidiecyclus (zie onderstaande figuur). Deze bevatten de processtappen om de drie deelvragen te beantwoorden, te weten: Blok B: het ontvangen van een aanvraag tot subsidie en deze vertalen naar een subsidiebeschikking met afspraken; Blok C: het tussentijds informeren en evalueren van de voortgang, eventueel bijsturen en achteraf jaarlijks verslag doen. Er zijn documenten bestudeerd en verdiepende gesprekken gevoerd met het bestuur, de directie en een oud-bestuurder van de stichting, alsmede met de portefeuillehouder en de ambtelijke organisatie van de gemeente. In de kaders rechts geven we het oordeel aan de hand van het normenkader en een samenvatting van de belangrijkste kernbevindingen.

Toegepaste normen De gemeente heeft een weloverwogen en navolgbaar besluit genomen over het beschikbaar stellen van een subsidie. De gemeente heeft daarbij voorwaarden gesteld aan de stichting om in aanmerking te komen voor een subsidie. De gestelde voorwaarden zijn binnen de kaders van wet- en lokale regelgeving en in het geval extra waarborging gewenst is ook op maat gesneden. Alle nodige voorwaarden zijn ingevuld om het subsidieproces doeltreffend en rechtmatig te laten verlopen: van subsidieaanvraag en beoordeling, subsidiebeschikking t/m verantwoording en toekenning.

Resumé Het subsidieproces verloopt rechtmatig. Het voldoet aan de verordening en spelregels die de gemeente heeft vastgesteld. De gemeente verandert gaandeweg wel spelregels, maar legt deze niet eerder dwingend op dan na het moment dat deze spelregels ook zijn vastgesteld door de raad en het college. Dat doet het college als er signalen zijn dat de spelregels ontoereikend zijn, zoals het door de Stichting Brogum niet voldoen aan functiescheiding tussen bestuur en directie en er op z'n minst twijfels zijn over de eenheid van leiding binnen het bestuur en de zorgvuldigheid van bekrachtiging van bestuursbesluiten. Er is dan behoefte om de Code Governance Cultuur als voorwaarde op te nemen als eis. In de periode dat deze voorwaarde nog niet was vastgesteld heeft het college ‘zacht’ gestuurd door hierover gesprekken aan te gaan met het bestuur van de stichting. Er is door het college in het licht van de groeifase van Stichting Brogum bewust gekozen voor een zachte - maar wel uitdrukkelijke - sturing omdat het passende instrumentarium toen nog niet was verankerd in lokale regelgeving, dat nu wel het geval is. De doeltreffendheid van subsidies kan nog toenemen door niet alleen uitvoeringsdoelen als uitgangspunt te nemen voor het verstrekken van subsidies maar ook: De uitvoeringsdoelen te verbinden met maatschappelijke beleidsdoelen.

Dit door ook aan de instellingen te vragen wat de bijdrage is aan de maatschappelijke beleidsdoelen en daarover te laten verantwoorden. Bestuurlijke- en organisatiedoelen op te nemen in de beschikkingen, met oog op het doel om sterke instellingen te realiseren. Deze twee bovengenoemde punten maken dat we het oordeel als voldoende scoren (oranje) wat aangeeft dat verbeteringen nog mogelijk zijn.

14 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

3.2 Procesreconstructie subsidie Stichting Brogum

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Deelvraag 2 Wat voor doel heeft de gemeente voor ogen met het verstrekken van subsidies aan de stichting Brogum? In de opeenvolgende subsidiebeschikkingen over de jaren 2021-2024 geeft de gemeente aan welke doelen moeten worden gerealiseerd en eventuele voorwaarden die door de stichting moeten worden ingevuld om in aanmerking te komen voor een subsidie. Bijlage 1 van dit rapport start met een historisch overzicht van deze doelen en voorwaarden. Maatschappelijke doelen In de opeenvolgende subsidiebeschikkingen over de jaren 2021-2024 stelt de gemeente niet wat de bijdrage van de stichting zou moeten zijn aan maatschappelijke of beleidsdoelen van de gemeente, zoals die beschreven zijn in de voorgaande paragraaf. Uitvoeringsdoelen In de verschillende subsidiebeschikkingen worden verschillen typen uitvoeringsdoelen gesteld. Wij ordenen deze langs drie typen: Outputgerelateerde doelen: aantal te organiseren activiteiten voor de samenleving Organisatiedoelen: doelen die de bestuurlijke-, organisatorische-, en personele inrichting c.q. taken raken; Verantwoordingsdoelen: de wijze waarop de stichting zich moet verantwoorden naar de gemeente.

Outputgerelateerde doelen Uit subsidiebeschikkingen over de jaren 2021-2024 volgen de doelen op hoofdlijnen die de gemeente stelt aan Stichting Brogum, namelijk het organiseren van popconcerten en theatervoorstellingen en het jaarlijks organiseren van het festival Anywave. In bijgevoegde activiteitenoverzichten over die jaren worden de uitvoeringsdoelen verder gespecificeerd. Bijvoorbeeld voor 2021: 22 popconcerten, 3 keer Regioruis avond, 1 keer Internationale cultuuravond, 1 keer Anywave winterfestival en 1 keer vierdaags Anywave festival. Daarnaast wordt aangegeven zaalruimte tegen betaling beschikbaar te stellen voor muziek- en danslessen (klein gebruik) en negen keer voor particuliere en zakelijke feesten (groot gebruik).

Organisatiedoelen De gemeente stelt ook organisatiedoelen voor de stichting vast. In de subsidiebeschikkingen voor de jaren 2022 t/m 2025 wordt als doel gesteld om één professionele fte in te zetten om een verbredings- en kwaliteitsslag te maken conform een eerder haalbaarheidsonderzoek: Voor de beschikking voor het jaar 2022 wordt een takenpakket voor deze betaalde kracht toegevoegd. In hoofdlijnen is deze kracht verantwoordelijk voor het nieuwbouwproces, de algehele financiële exploitatie met als doel deze gezond te houden en door het bestuur gestelde doelen te realiseren, de operationele gang van zaken en aansturen coördinatoren, het aanvragen van subsidies en fondsenwerving. Voor de beschikking voor het jaar 2023 wordt de betaald kracht ‘directeur’ genoemd. De gemeente geeft dit als volgt aan: ‘de subsidie is tevens bedoeld om via de directeur van de stichting leiding te geven aan cultuurpodium Brogum’. Voor de beschikking 2024 geeft de gemeente expliciet aan dat de subsidie tevens is bedoeld om een verbredings- en kwaliteitsslag te maken. Wat wordt bedoeld met een kwaliteitsslag is verder niet gepreciseerd.

Verantwoordingsdoelen In de subsidiebeschikkingen voor de jaren 2021 t/m 2024 wordt het volgende gesteld: Subsidiebeschikking 2021: de gemeente gaat niet akkoord met het vormen van een bestemmingsreserve van € 5.000 werkkapitaal; opname in de Algemene Reserve is wel toegestaan. Subsidiebeschikking 2022: de gemeente geeft aan dat zodra veranderingen zich voordoen in de samenstelling van het bestuur de stichting dit moet melden. Dit doet het bestuur ook met een e-mail, over de invulling van de voorzitters- en directeursrol door één persoon. Subsidiebeschikkingen 2023 en 2024: de gemeente geeft aan dat voor vaststelling van de subsidie de verantwoording moet bestaan uit een inhoudelijk verslag, een jaarrekening of financieel verslag en een controleverklaring van een accountant. Over het jaar 2024 voldoet de stichting hieraan door levering van een controle verklaring.

15 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

3.2 Procesreconstructie Deelvraag

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

3 Wat is het feitenrelaas, inclusief tijdlijn, over de periode 2021 t/m heden? In het bijzonder: > Welke besluiten zijn genomen door het college in deze periode? > Welke besluiten zijn op te vatten als cruciale momenten van (her)overweging en wie heeft daarbij besluiten genomen? Zie bijlage 1 voor de procesreconstructie van belangrijke gebeurtenissen. Het bevat twee stromen die we apart behandelen: Reguliere momenten uit de subsidiecyclus: een overzicht over de jaren 2020 t/m 2024 over de aangevraagde en toegekende subsidies voor reguliere activiteiten van Stichting Brogum, alsmede aanwijzingen die de gemeente daarbij aan Stichting Brogum geeft. De reguliere activiteiten kunnen bestaan uit vaste jaarlijks terugkerende activiteiten en eenmalige projectactiviteiten. Bijzondere subsidiemomenten en momenten van (her)overweging: een overzicht over de jaren 2020 t/m 2025 van bijzondere subsidiemomenten en gebeurtenissen waarop de gemeente sturing kan geven, en dit ook weloverwogen juist wel of juist niet doet. Reguliere momenten uit de subsidiecyclus Elk jaar dient Stichting Brogum een activiteitenoverzicht in en voor deze activiteiten. De stichting ontvangt hiervoor een vaste bijdrage (budgetsubsidie) voor de jaarlijks terugkerende activiteiten die jaarlijks wordt geïndexeerd eventueel aangevuld met een eenmalige bijdrage voor projectmatige activiteiten (projectsubsidie).

Het onderscheidt tussen een budget- en een projectsubsidies is overigens na 2022 vervallen. Het activiteitenoverzicht omvat muziekactiviteiten en verhuur van zaalruimte voor klein en groot gebruik. De muziekactiviteiten worden gespecificeerd in aantallen te organiseren of te ondersteunen evenementen en dat kan per jaar verschillen, zoals popconcerten, Regioruis avonden (een wedstrijd voor jonge pop- en rockmuzikanten, singer-songwriters en rappers tot en met 25 jaar), clubavonden gericht op jongeren van 18 t/m 25 jaar, Muziek Monumentaal Festival (festival dat elk jaar plaatsvindt in Zierikzee tijdens Open

Monumentendag, waarbij wereldmuziek klinkt in de historische monumenten van de stad), Zierikzee Jazz, Internationale cultuuravond en Anywave festivals. Met betrekking tot de subsidieaanvragen is het niet helder wie de aanvragen heeft ingediend. De aanvragen zijn namelijk niet ondertekend door twee of meer bestuursleden van de stichting of door daartoe gemandateerde functionarissen. Na de aanvraag ontvangt de stichting de subsidiebeschikking. Deze beschikkingen zijn vastgesteld en ondertekend namens het college. Het jaar daarop ontvangt de stichting de vaststelling van de definitieve subsidie. Dit op basis van een verantwoording van de stichting over het desbetreffende jaar: Jaren 2021, 2022, 2023: de stichting geeft een overzicht over de gerealiseerde activiteiten. Een verschillenoverzicht tussen voorgenomen en gerealiseerde activiteiten ontbreekt, alsmede verklaringen voor eventuele verschillen. De gemeente zal dit zelf moeten doen door het activiteitenoverzicht van de subsidieaanvraag te vergelijken met de verantwoording. Tevens bevat de verantwoording een financieel verslag met een samenstellingsverklaring van een extern administratie- en advieskantoor. Een samenstellingsverklaring betekent kortweg dat de stichting er zelf verantwoordelijk voor is dat de aangeleverde informatie klopt. Jaar 2024: de stichting presenteert een jaarverslag.

Het jaarverslag is aanzienlijk uitgebreider dan het korte activiteitenoverzicht van de voorgaande jaren. Het bevat een bestuursverslag, informatie over de besturing en organisatie, waarbij onder andere wordt aangegeven wat de activiteiten zijn geweest van de directeur, het inhoudelijke programma van activiteiten, samenwerkingsverbanden, het aantal bezoekers per evenement en een toelichting op de begroting. Verder is er een financieel verslag met een controleverklaring van een accountant. Een controleverklaring betekent dat de jaarrekening is samengesteld maar ook gecontroleerd. Hiermee kan een oordeel worden gevormd over de betrouwbaarheid van de jaarrekening en de mate van zekerheid. Over eerdere jaren had al een controleverklaring aanwezig moeten zijn, maar de gemeente geeft de stichting respijt omdat zij daar de stichting toen niet expliciet op heeft gewezen.

16 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

3.2 Procesreconstructie

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Bijzondere subsidiemomenten en momenten van (her)overweging Naast het regulier beschikbaar stellen en vaststellen van beschikkingen zijn er een aantal bijzondere momenten van (her)overweging, besluitvorming en daaraan gerelateerde subsidies geweest. Haalbaarheidsonderzoek renovatie/nieuwbouw pand poppodium De raad en het college besluiten in 2020 een budget beschikbaar te stellen op basis waarvan Stichting Brogum een plan kan ontwikkelen voor de renovatie van het pand. Stichting Brogum bij de ontwikkeling van dat plan ondersteund door Stichting Green Stages. Dit is een netwerkcoöperatie voor strategische verduurzaming van onder andere culturele instellingen. Er worden twee scenario's uitgewerkt: een basisscenario en een minimumscenario. Daarnaast wordt aanbevolen dat er professionele inzet nodig is, zodat het cultureel podium zich kan ontwikkelen naar een duurzame culturele organisatie met een uitbreiding van genres en doelgroepenbereik. In beide scenario's moet professionele inzet worden georganiseerd voor het realiseren van een zogeheten ‘verbredings- en professionaliseringsslag’. Voor de basisvariant is 1 fte nodig, voor de minimumvariant 0,5 fte. De resultaten van het onderzoek worden voorgelegd aan de raad en het college.

De raad en het college besluiten in 2021, vooruitlopende op een besluit over de bouw, alvast een bouwbudget beschikbaar te stellen voor het basisscenario én een verhoogde subsidie voor aanstelling van een vaste kracht. De uitwerking heeft daarna enige tijd geduurd vanwege de coronaperiode en capaciteitsgebrek. Het haalbaarheidsonderzoek is in 2023 in een collegebesluit omgezet. Het college constateert dat de (ver)nieuwbouw van het cultuurpodium een substantiële langetermijninvestering is voor de gemeente en stelt dan ook voorwaarden aan Stichting Brogum.

Deze voorwaarden zijn te relateren aan de eerdere geadviseerde verbredings- en professionaliseringsslag. De voorwaarden zijn: De governance van Stichting Brogum moet voldoen aan de Governance Code Cultuur, dit als basis om het bestuur/toezicht te professionaliseren. Het gemeentebestuur krijgt inspraak bij de inrichting van het besturingsmodel en Stichting Brogum moet dit in 2023 vormgeven: een besturingsmodel waarin scheiding bestaat tussen bestuur en toezicht, de mate van onafhankelijkheid van het toezicht, afspraken over verantwoording en verslaglegging naar de gemeente en de samenleving en dat de gemeente een rol heeft bij het aanstellen van toezichthouders. Er worden afspraken gemaakt met Stichting Brogum over de maximale hoogte van de exploitatiesubsidie op basis van een op te stellen businesscase. In september 2024 besloot de raad over het voorlopig ontwerp voor de nieuwbouw alsmede over het bestuursmodel van Stichting Brogum. Op basis van een advies van het bureau Synarchis wordt gekozen voor een model met een bestuur en een directie, in plaats van een model met een Raad van Toezicht. Het bestuur moet gaan bestaan uit drie leden en het college moet het recht hebben de voorzitter te benoemen (raadsvoorstel, 17 september 2024).

Professionalisering en Governance De voorwaarde die in 2023 worden gesteld door het college aan de governance van de stichting komt niet uit de lucht vallen want: In 2022 meldt de voorzitter van het bestuur van de stichting per e-mail dat hij de betaalde functie (de eerder genoemde één fte voor de verbredingsen professionaliseringsslag) zal vervullen minimaal tot de realisatie van het nieuwe Brogum. Dit naast zijn functie als voorzitter van het bestuur. Hij geeft aan dat het bestuur hier bewust voor heeft gekozen omdat het onverstandig is hier op dat moment een nieuw persoon op te zetten. Hij geeft ook aan zich ervan bewust te zijn dat het in principe niet hoort maar dat het bestuur hem daarbij ondersteunt. Als laatste wordt aangegeven dat hij zal factureren aan de stichting vanuit zijn eenmansbedrijf.

17 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

3.2 Procesreconstructie

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Het college en de ambtelijke organisatie neemt kennis van de mail en ziet de ‘dubbelrol’ van de voorzitter van het bestuur als onwenselijk en in strijd met de Governance Code Cultuur. De tijdelijke directeur wordt immers zowel opdrachtgever als opdrachtnemer aan zichzelf, van functiescheiding is dus geen sprake. Tegelijkertijd heeft het college geen regelgevend instrumentarium in handen om hier dwingend op te kunnen sturen en doet dat dan ook bewust nog niet, mede gezien het tijdelijke karakter van deze situatie. Dat instrumentarium krijgt het college later wel in handen, met de besluitvorming door de raad over de voorwaardelijke kant van de nieuwbouw en de verdere vertaling naar het eerder besproken Beleidskader Cultureel en Erfgoed 2026 - 2029, waarin de Governance Code Cultuur is opgenomen. Het college gaat dan ook gaandeweg explicieter interveniëren met betrekking tot dit punt. Op 8 november 2024 stuurt het college een brief aan het bestuur van de stichting dat het beoogde bestuursmodel voor het eind van het tweede kwartaal 2025 moet zijn gerealiseerd. Op 21 mei 2025 informeert het college het bestuur van de stichting over voorwaarden die het college stelt, namelijk: De benoeming van de nieuwe voorzitter inclusief kopie van dat bestuursbesluit en inschrijving bij de KvK.

De functiescheiding van voorzitter en directeur, ook weer inclusief kopie van dat bestuursbesluit en inschrijving bij de KvK. Benoeming van de directeur, inclusief bestuursbesluit en een schriftelijke overeenkomst met afspraken over de bezoldiging en de facturatie. Invoering van een rooster van aftreden van bestuursleden. Ook het daadwerkelijk kunnen overleggen van kopieën van bestuursbesluiten en schriftelijke overeenkomsten komt niet uit de lucht vallen. Er waren op z'n minst twijfels ontstaan over de zorgvuldigheid van bekrachtiging van bestuursbesluiten. Wij (de onderzoekers) constateren daarnaast, gezien de brieven aan het college en de raad en gesprekken in het kader van dit onderzoek, dat er ook vraagtekens gezet kunnen worden of er sprake is van eenheid van leiding binnen het bestuur van de stichting. We lichten dat hier rechts verder toe.

Over de eenheid van leiding en zorgvuldigheid van bekrachtiging van bestuursbesluiten krijgt het college, en ook de raad, verschillende signalen in de eerste maanden van 2025. Een anonieme brief begin 2025 aan individuele raadsleden en daarna een brief op naam aan alle raadsleden van een oudbestuurder van de stichting, alsmede een brief van burgers van SchouwenDuiveland. We beperken ons tot de hoofdlijnen, er bestaat onduidelijkheid over: of het voltallige bestuur van de stichting heeft besloten tot de tijdelijk ‘dubbelrol’ van voorzitter en directeur en wie daartoe precies heeft besloten; was dat het bestuur of de gemeente? wie precies de subsidie heeft aangevraagd voor invulling van de betaalde kracht, was dat het voltallige bestuur of een autonome actie van de voorzitter? over het contract tussen de stichting en de eenmanszaak van de voorzitter/directeur en zijn nevenfuncties. Vervolgens biedt het bestuur van de stichting met een officiële verklaring helderheid over deze zaken. Het bestuur stelt dat de benoeming van de voorzitter als directeur bekend was bij de bestuursleden en dat dit besluit is genomen in een bestuursvergadering. Ook wordt gesteld dat nevenfuncties van de directeur bekend zijn bij alle bestuursleden en er afspraken zijn gemaakt hoe daar op een verantwoorde manier mee om te gaan.

Als laatste wordt aangeven dat de gemeente is geïnformeerd over de benoeming van de voorzitter als directeur er er om toestemming is gevraagd aan de gemeente per e-mail. Dat de gemeente hierop niet heeft gereageerd wordt beschouwd als geen bezwaar van de gemeente tegen de benoeming. Wij (de onderzoekers) merken daarbij op dat er vooraf geen afspraken zijn gemaakt over de rol van de gemeente bij het benoemen van directieleden. In een latere brief aan het college trekt de oud-bestuurder zijn eerdere schriftelijke verklaring in met betrekking tot het onderwerp ‘modelovereenkomst’. Dit gaat over het contract tussen de stichting en de eenmanszaak van de voorzitter/directeur van de stichting. Wij (de onderzoekers) constateren dat er geen sprake is van een schriftelijk contract maar van een mondelinge overeenkomst tussen de stichting en de persoon die de voorzitters- en directeursfunctie toen invulde.

18 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

3.2 Procesreconstructie

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Huidige stand van zaken en toekomstbeeld Inmiddels is een nieuwe voorzitter van het bestuur benoemd. Daarmee is functiescheiding tussen bestuur en directeur hersteld. Daarnaast is een schriftelijk arbeidscontract tussen de stichting en de directeur gesloten. De nieuwe voorzitter van het bestuur gaat aan de slag met de verdere inrichting en professionalisering van het bestuur: Het bestuur zo in te richten dat het op een gepaste afstand staat van de vrijwilligersorganisatie; Hiertoe onafhankelijke bestuursleden te werven; Een statuut en reglement vast te stellen waarin de de samenstelling, werkwijze en rol van het bestuur en de directie is vastgelegd, alsmede een rooster van aan- en aftreden en selectieprocedure voor nieuwe bestuursleden; Het vervullen van de rol van opdrachtgever van, en toezichthouder op de directie. Na inrichting van de governance de aandacht verschuiven naar goed toezicht op de bedrijfsvoering, waaronder het contractmanagement. Daarnaast zal het overleg met de gemeente worden doorontwikkeld. Het gaat dan om de frequentie en agenda van het overleg tussen het bestuur van de stichting en de portefeuillehouder van het college en tussen de directeur van de stichting en de ambtelijke organisatie.

Ook binnen het college en de ambtelijke organisatie vindt er een verdere doorontwikkeling plaats van de sturing op Stichting Brogum, maar ook op gesubsidieerde instellingen in het algemeen. Dit in het kader van het beleid om ‘dragende instellingen’ verder te versterken: Zo is een meerjarig ondernemings- en uitvoeringsplan in ontwikkeling voor Stichting Brogum, dat in het kader van de nieuwbouw ook wel als businesscase wordt genoemd. De businesscase moet door Stichting Brogum nog dit jaar worden opgeleverd. Het verder doorontwikkelen van de jaarverslaggeving van Stichting Brogum, waarin de verbredings- en professionaliseringslag een plek moet krijgen.

19 Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

BIJLAGE 1 PROCESRECONSTRUCTIE

2020 Dit jaar heeft de stichting naast de budgetsubsidie een projectsubsidie van € 35.000,- ontvangen voor een haalbaarheidsonderzoek. Subsidieaanvraag voor 2021 is € 32.194,- (Regime: ASV 2013).

2022 Dit jaar heeft de stichting een subsidie ontvangen van€ 105.194,-. Subsidieaanvraag voor 2023 is € 112.768,- (Regime ASV 2013).

2023 Dit jaar heeft de stichting een subsidie ontvangen van€ 112.768,- . Subsidieaanvraag voor 2024 is € 120.135,- (Regime ASV 2023).

Te realiseren projectdoel is het uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek.

Te realiseren doelen conform activiteitenoverzicht: Reguliere activiteiten. Toegevoegd aan de reguliere subsidieaanvraag is de professionele inzet van 1 betaalde fte om een verbredings- en kwaliteitsslag te maken conform het haalbaarheidsonderzoek.

Te realiseren doelen conform activiteitenoverzicht: Reguliere activiteiten. De gemeente vraagt tevens aanvullende informatie, naast het activiteitenplan, omtrent rol en taak van de directeur (de professionele inzet).

Te realiseren doelen conform activiteitenoverzicht: Reguliere activiteiten. De gemeente geeft in de beschikking aan dat de subsidie tevens is bedoeld om via de directeur van de stichting leiding te geven aan cultuurpodium Brogum.

Te realiseren doelen conform activiteitenoverzicht: Reguliere activiteiten. De gemeente geeft in de beschikking aan dat de subsidie tevens is bedoeld voor een verbredings- en kwaliteitsslag te maken.

Aanvullende opmerkingen in de beschikking voor het komende jaar: De gemeente is niet akkoord met het vormen van een bestemmingsreserve van €5.000,- werkkapitaal, opname in de Algemene Reserve is wel toegestaan.

Aanvullende opmerkingen in de beschikking voor het komende jaar: De gemeente geeft aan dat voor vaststelling van de ontvangen subsidie een overzicht nodig is van uitgevoerde activiteiten inclusief financieel verslag.

Aanvullende opmerkingen in de beschikking voor het komende jaar: De gemeente geeft aan dat zodra zich veranderingen voordoen in de samenstelling van het bestuur, de stichting dit moet doorgeven.

Aanvullende opmerkingen in de beschikking voor komende jaar: De gemeente geeft aan dat voor vaststelling van de subsidie de verantwoording moet bestaan uit: een inhoudelijk verslag, een jaarrekening of financieel verslag, en een controleverklaring van een accountant en dat de egalisatiereserve ten hoogste 10% mag zijn van het subsidiebedrag.