2024 54 Bijlage 1 Ontwerp NPLG

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied 15 december 2023

Inhoud 1

2

Inleiding 

1.1 1.2 1.3

4

5

6

6

10 12 14

Doelen

15

2.4

52

2.1 2.2 2.3 2.5

3

Juridisch kader NPLG  Samenhang met andere rijksprogramma’s Leeswijzer 

Natuur Water en bodem Broeikasgassen landbouw en landgebruik  Groenblauwe-dooradering  Samenhang in doelen

Structurerende Keuzes 

3.1 3.2 3.3

Omgevingskwaliteit als verbindend principe Uitwerking structurerende keuzes Meekoppelende structurerende keuzes: Meewegen dier- en volksgezondheid in gebiedsprogramma’s  3.4 Omgaan met schaarse ruimte 3.5 Wetgevingsagenda  3.6 Adviezen uit het maatschappelijk middenveld

23 38 45

54

58 61 64

75 77 79 80

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

83

Gezamenlijk de doelen realiseren

94

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

5.1 5.2

Sturingsfilosofie  NPLG-cyclus  Inzicht in de voortgang van de uitvoering van het NPLG en de PPLG’s  Lerende aanpak Bijsturing als de voortgang niet voldoende blijkt te zijn 

Generiek en gebiedsgericht  Instrumentenkoffer 

Participatie en PlanMER

6.1 Participatie  6.2 Bevindingen planMER

84 85 87 91 92

95 100

106

107 109

Bijlagen111 Bijlage 1 – Overzicht voor NPLG en andere rijksprogramma’s Bijlage 2 – Regionale verdeling van areaaluitbreiding natuurtypen per provincie

2

112 118

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Samenvatting Dit Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) is de volgende stap naar een duurzame toekomst voor het landelijk gebied. Het beschrijft de aanpak en uitgangspunten om te komen tot een landelijk gebied waar de kwaliteit van het water op orde is, waar planten en dieren kunnen voortbestaan en dat een bijdrage levert aan de strijd tegen en het anticiperen op klimaatverandering. Zo’n landelijk gebied biedt ook ruimte voor agrarische ondernemers met duurzame verdienmodellen. Wel zijn ruimtelijke keuzes nodig: niet alles kan overal.

De beschreven transitie van het landelijk gebied is noodzakelijk. Tegelijk heeft het ook grote impact op de mensen die er wonen, werken en recreëren. Daarom is het NPLG gebaseerd op een zorgvuldige aanpak waar in gezamenlijkheid en op een lerende manier naar de toekomst toe wordt gewerkt. De NPLG-aanpak is daarbij samenhangend, gebiedsgericht en toekomstbestendig: • Samenhangend: Het NPLG kijkt in samenhang naar water, natuur en klimaat. Ook omdat hierdoor in één keer de noodzakelijke stappen kunnen worden genomen. Zodat ondernemers niet eerst voor stikstof aan de slag hoeven en vervolgens bijvoorbeeld nog een keer voor klimaat. • Gebiedsgericht: De provincies stellen gebiedsprogramma’s op waarin zij de beleidsuitgangspunten van het NPLG voor water, natuur en klimaat regionaal concretiseren en verbinden met eigen doelen. Daarbij zullen thema’s als leefbaarheid, omgevingskwaliteit en sociaal-economisch perspectief voor gebieden belangrijke bouwstenen vormen. In onderliggende gebiedsprocessen beoordelen zij – samen met brede betrokkenheid uit de regio - wat passende keuzes zijn. Provincies kunnen met een (gedeeltelijk) goedgekeurd programma aanspraak maken op de middelen uit onder meer het Transitiefonds landelijk gebied. • Toekomstbestendig: Het NPLG richt zich op de middellange termijn, maar houdt rekening met uitdagingen op de lange termijn (2050).

Het verheldert de uitdagingen en laat zien wat de uitdagingen voor de te maken keuzes van vandaag betekenen. Zo kan bijvoorbeeld worden voorkomen dat een keuze die vandaag wordt gemaakt, negatief uitwerkt op keuzes voor 2050.

3

—

Samenvatting

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Concrete doelen Een belangrijk onderdeel van een duurzame toekomst van het landelijk gebied is het weer in balans brengen van het landgebruik met de grenzen van de natuurlijke systemen. De ambitie hierop concretiseert het NPLG in doelen (zie H2). De NPLG-doelen geven aan wat er bereikt moet worden in het landelijk gebied. Deze doelen zijn vaak gebaseerd op (inter) nationale verplichtingen en richten zich op de thema’s natuur, water en klimaat. In dit Ontwerp-NPLG zijn alle doelen voorzien van een uitleg, omdat duidelijkheid over wat de doelen inhouden essentieel is. Daarnaast zijn de doelen verdeeld over de provincies, zodat voor iedereen helder is welke opgaven waar liggen. Realisatie van de doelen wordt beschouwd als onontkoombaar, zonder wordt de balans tussen landgebruik en de natuurlijke systemen niet hersteld. Zo moet de uitstoot van bijvoorbeeld stikstof, broeikasgassen en de uitspoeling van schadelijke stoffen naar het water en de bodem worden beperkt. En is er meer ruimte nodig voor bomen, bossen en natuur. Richting met structurerende keuzes Doelen alleen geven onvoldoende handvatten voor de transitie van het landelijk gebied. Daarom werkt het NPLG met een set structurerende keuzes (zie H3). Deze (ruimtelijke) keuzes geven aan hoe er toegewerkt wordt naar doelbereik.

De structurerende keuzes geven daarmee inhoudelijke en ruimtelijke richting mee aan de provinciale gebiedsprogramma’s. De keuzes gaan over de thema’s natuur, water en bodem en landbouw. Zo is er een structurerende keuze die vraagt rond Natura 2000-gebieden overgangsgebieden aan te wijzen. En een structurerende keuze over zorgvuldig omgaan met landbouwgrond. Ook bij de structurerende keuzes wordt rekening gehouden met de lange termijn. Door de Nationale Omgevingsvisie en de voorbereidingen op de Nieuwe Nota Ruimte als uitgangspunt te nemen en ervoor te zorgen dat de gepresenteerde keuzes binnen dit bredere ruimtelijke kader passen. De hoofdstukken over doelen en structurerende keuzes vormen de inhoudelijke beleidskern van het NPLG. Gedegen sturing De omvangrijke transitie van het landelijk gebied noodzaakt tot een sterke sturingsfilosofie (zie H4). Dit is het fundament om voorspelbaar en met draaglvak en draagkracht te blijven werken. Het NPLG werkt programmatisch, cyclisch en adaptief. De overheden gaan met een 4-jarige cyclus werken aan de transitie van het landelijk gebied. Het NPLG wordt iedere vier jaar geactualiseerd. Dit geldt ook voor de gebiedsprogramma’s, maar wel een jaar na het NPLG. Op verschillende manieren wordt ervoor gezorgd dat de cyclus goed kan worden doorlopen.

Denk bijvoorbeeld aan een monitorings- en evaluatie systematiek, een beschrijving van het toetsingsproces en een toelichting op de lerende aanpak. Ook wordt ingegaan op bijsturingsmogelijkheden wanneer de resultaten van de aanpak achterblijven. Goede samenwerking aan opgaven Het NPLG vraagt een gezamenlijke inspanning van Rijk en medeoverheden. Generieke (rijks)maatregelen en gebiedsspecifieke maatregelen moeten in combinatie zorgen voor de realisatie van de transitie van het landelijk gebied. Dit vraagt een goede samenwerking en afspraken tussen Rijk en provincies. De nieuwe Regieorganisatie Transitie Landelijk Gebied heeft hierin een rol. Hoofdstuk 5 biedt hiervoor goede handvatten. Ook wordt hier de Instrumentenkoffer NPLG gepresenteerd. Deze beschrijft welke instrumenten decentrale overheden kunnen benutten om hun gebiedsprogramma’s te realiseren. Deze instrumentenkoffer wordt tijdens de transitie steeds verder verrijkt. De transitie van het landelijk gebied staat niet stil en de ontwikkeling van extra instrumenten ook niet. De ontwikkeling van nieuwe nationale instrumenten doet de Rijksoverheid samen met verschillende betrokken partijen. Met deze twee onderdelen biedt dit hoofdstuk concrete handvatten voor de gebiedsprocessen om tot geslaagde uitvoering te komen.

4

—

Samenvatting

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Participatie belangrijk onderdeel De overheid neemt regie op de aanpak, maar iedereen is nodig om de opgaven te behalen. Maatschappelijke partijen, ondernemers en andere betrokken worden daarom door provincies betrokken bij de gebiedsprocessen. Daarnaast hebben ook veel partijen hebben meegedacht over het voorliggende programma en dit heeft de inhoud beter en scherper gemaakt. Er is een bondige samenvatting van de gevoerde participatie opgenomen (zie H6). Ook de planMER heeft een relevante rol gehad in het scherper krijgen van het NPLG. Met het planMER zijn de effecten van het Ontwerp-NPLG onderzocht, wat tot enkele wijzigingen in het programma heeft geleid. Belangrijke stap naar duurzame toekomst landelijk gebied De afgelopen jaren zijn al vele stappen gezet. De provincies zijn bijvoorbeeld voortvarend aan de slag gegaan met de gebiedsprogramma’s en hebben de eerste versies hiervan in de zomer van 2023 opgeleverd. Het Ontwerp-NPLG zet de volgende grote stap in het werken naar een duurzame toekomst voor het landelijk gebied. Het zorgt voor duidelijkheid over wat er moet gebeuren en hoe we daar naartoe werken. Het legt een stevig fundament onder de aanpak voor de komende jaren en verheldert wat er nu klaarligt aan instrumenten om toe te passen in de gebiedsprocessen. Met de aantekening dat provincies inmiddels al voortvarend zijn gestart met de gebiedsprogramma’s.

De toekomst van het landelijk gebied vraagt daadkracht. Het Ontwerp-NPLG ligt nu ter inzage, en iedereen kan van 16 januari 2024 tot en met 26 februari 2024 hierop een zienswijze indienen. Na afloop van deze termijn wordt een Nota van Antwoord opgesteld waarin gemotiveerd wordt aangegeven of en zo ja op welke wijze de zienswijzen worden verwerkt in het programma.

5

—

Samenvatting

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

1 Inleiding

6

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

We willen een leefbaar, gezond en vitaal landelijk gebied. Herkenbaar en met een uitstekende kwaliteit. Een landelijk gebied waar de kwaliteit en kwantiteit van het water goed is, waar planten en dieren kunnen voortbestaan. En dat een bijdrage levert in de strijd tegen klimaatverandering. Een landelijk gebied waar de lucht en de bodem gezond zijn, waar het prettig wonen, werken en verblijven is én waar boeren duurzaam kunnen blijven ondernemen. Helaas zijn we hier nu nog ver van verwijderd. Het NPLG levert een belangrijke bijdrage aan het realiseren van deze ambities. Herstellen van balans We staan voor veel uitdagingen, nationaal en gebiedsspecifiek. Klimaatverandering brengt wateroverlast mee, droogte, verzilting van drinkwater, afnemende biodiversiteit, gezondheidsrisico’s én meer onzekerheid over de oogsten van tuinbouw en akkerbouw. Ook is er druk op de natuur door te veel stikstof en factoren zoals droogte, toename van recreatie, verzuring van de bodem – met een negatief effect op de biodiversiteit en de landbouw – én ondermaatse waterkwaliteit. Negatieve effecten dus, terwijl we voor onze gezondheid en voedselvoorziening juist afhankelijk zijn van natuur, water en landbouw. De balans is zoekgeraakt. Gelukkig kunnen we de balans herstellen. De verschillende opgaven om te komen tot een leefbaar, gezond en vitaal landelijk gebied hangen namelijk met elkaar samen.

Want waar je het water gezonder maakt, kan de natuur herstellen. Waar de natuur herstelt, komt gezondere lucht. En waar we investeren in klimaatadaptatie, ontstaan groene gebieden waar mensen graag naartoe gaan. Om de balans te herstellen en een toekomst voor het landelijk gebied te creëren, brengt de overheid de belangen van boeren, burgers, natuur, water en klimaat samen in het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Het NPLG moet de gezamenlijke omslag naar een duurzame toekomst van het landelijk gebied in gang zetten. De natuur is de basis van het leven in Nederland. Daarom moeten we goed omgaan met de bodem en het water en zorgen dat deze tegen een stootje kunnen. Hoe gezonder de bodem en het water, hoe beter de natuur ook voor zichzelf kan zorgen. Een diverse en sterke natuur helpt ons met de gevolgen van extreem weer door klimaatverandering op te vangen en biedt ons de kans om gezond voedsel te produceren. Ook wie niet in de buurt van natuur woont of werkt, plukt hier dus de vruchten van. Het NPLG, een samenhangende, gebiedsgerichte en toekomstbestendige aanpak Met het NPLG gaat Nederland voor een duurzame toekomst van het landelijk gebied. In 2050 kent Nederland een robuuste ruimtelijke structuur voor landbouw en natuur, passend bij de kwaliteiten van gebieden en bij de kenmerken van water en bodem. Om dit te bereiken zijn vier hoofdopgaven gedefinieerd.

Die liggen in het verlengde van de prioriteiten uit de Nationale Omgevingsvisie en dragen zo bij aan een duurzame toekomst voor het landelijk gebied. 1. Toekomstbestendig ontwikkelen van het landelijk gebied. Mede met het oog op het voldoen aan internationale verplichtingen op het gebied van natuur, water en klimaat zorgen we dat de draagkracht van het water- en bodemsysteem leidend wordt voor het landelijk gebied. 2. Zorgen dat er keuzes worden gemaakt over bovenregionale verdelings- en kwaliteitsvragen in het landelijk gebied, met oog op de lange termijn. Hiervoor vindt nadere invulling en duiding plaats van de drie NOVI-afwegingsprincipes: (1) combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies, (2) kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal, (3) afwentelen wordt voorkomen.

7

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

3. Het beschermen en bevorderen van een vitaal landelijk gebied, waar je prettig, gezond en veilig kunt wonen, werken, ondernemen en recreëren. Met een levend en aantrekkelijk landschap, waarin ruimte is voor vitale landbouw, veerkrachtige natuur en overige functies. Sociaal-economische doelen zijn goed geborgd in de gebiedsprogramma’s. 4. Een lerende aanpak van interbestuurlijke samenwerking met samenhangende rijksinzet voor het landelijk gebied en gebiedsgericht werken voor het realiseren van deze genoemde opgaven. De bijdrage van het NPLG aan deze hoofdopgaven wordt geleverd via het opzetten van een samenhangende, gebiedsgerichte en toekomstbestendige aanpak. Op de korte termijn vraagt deze aanpak aanpassingen in het landgebruik. Voor de langere termijn levert de aanpak zekerheid en een toekomstbestendig landelijk gebied op. Dit is een gezamenlijke opgave, waar iedereen in Nederland een bijdrage aan levert. Soms door zelf actief aanpassingen te doen en soms door de gevraagde veranderingen te accepteren en te omarmen. Voor aanpassingen in het landgebruik bijvoorbeeld, moeten ondernemers duidelijkheid krijgen over onder welke randvoorwaarden zij verder kunnen ondernemen. Zo kunnen zij hun bedrijfsvoering tijdig aanpassen, en een bedrijfsmodel kiezen dat past bij de ondernemer en de plek waar het bedrijf staat.

Binnen de landbouw kan het bijvoorbeeld gaan om het telen van andere gewassen, biologisch boeren, natuurbeheer of precisielandbouw, óf een combinatie daarvan. Dit NPLG zet de benodigde transitie in gang voor het landelijk gebied en start een samenhangende, gebiedsgerichte en toekomstbestendige aanpak: • Samenhangend, omdat we samen op een slimme manier maatregelen kunnen nemen die aan meerdere doelen bijdragen. Zo leidt een hoger grondwaterpeil in veengebieden tot meer veiligheid tegen veenbranden, tegen het verzakken van huizen en tegen bodemdaling, en tot betere waterkwaliteit en het tegengaan van de uitstoot van broeikasgassen. • Gebiedsgericht, omdat er grote verschillen zijn tussen gebieden, en oplossingen dus om maatwerk per gebied vragen. Die verschillen zitten bijvoorbeeld in de bodemgesteldheid, de beschikbaarheid en de kwaliteit van water of de nabijheid van Natura 2000-gebieden. Er spelen andere zaken op de Veluwe dan in de kustgebieden. Het NPLG biedt ruimte om lokaal tot geschikte aanpassingen en ruimtelijke kwaliteit te komen. De lokale invulling gebeurt onder regie van provincies in hun eigen gebiedsprogramma, ook wel de Provinciale Programma’s Landelijk Gebied (PPLG’s) genaamd. De Handreiking gebiedsprogramma’s bevat een operationele invulling van de doelen en structurerende keuzes uit het NPLG.

In aanvulling op de gebiedsgerichte aanpak worden er landelijke maatregelen genomen. De optelsom van generiek- en gebiedsgericht beleid en maatregelen leidt tot NPLG-doelbereik. • Toekomstbestendig, omdat de wens bestaat tot duidelijkheid voor de langere termijn. Maatregelen die nu worden genomen moeten bijdragen aan de lange-termijn-toekomst voor het landelijk gebied. Nieuwe, soms lokale, uitdagingen zijn onvermijdelijk en veranderen de manier waarop wij het land gebruiken. Daarbij moeten bestaande bedrijfsvoeringen veranderen, maar wel dezelfde richting op. Er moet duidelijkheid zijn over of en hoe de boer hierbij een – ook financieel – duurzame bedrijfsvoering kan houden. Scope van het NPLG De scope van het NPLG kent zowel inhoudelijk, geografisch als in de tijdshorizon een bepaalde reikwijdte. Inhoudelijk is de scope begrensd. Het NPLG leidt tot een aanpak die onontkoombaar zorgt voor behalen van doelen op het gebied van natuur (waaronder stikstof), water en klimaat. Voor wat betreft het reduceren van emissies naar lucht, water en bodem ligt het accent op agrarische bronnen en landgebruik (nutriënten, broeikasemissies en gewasbeschermingsmiddelen). Ook andere sectoren zijn aan zet: de industrie, mobiliteit, energie en de gebouwde omgeving moeten allen een evenredige bijdrage leveren aan 8

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

de opgaven. Maar zij doen dit buiten de scope van het NPLG. Daarnaast behoort ook natuurherstel in brede zin en zoetwaterbeschikbaarheid tot de inhoudelijke kern van het NPLG. De uitwerking van deze opgaven per provincie kan niet los worden gezien van brede welvaart, leefbaarheid, omgevingskwaliteit en van andere ruimtevragende functies. Ook ligt er een relatie met een aantal gezondheidsrisico’s vanuit veehouderijen. Het NPLG geeft invulling aan deze thema’s, via onder meer adviezen aan de gebiedsprogramma’s en andere vormen van ondersteuning; in een aantal gevallen ook door de eis om effecten in beeld te brengen en of het aspect mee te wegen in de te maken keuzes. De geografische scope gaat over voor welk deel van Nederland het NPLG geldt. Het NPLG omvat het gehele landelijk gebied in Nederland (Caribisch Nederland uitgesloten), gedefinieerd als de contramal van het stedelijk gebied. Het begrip stedelijk gebied is vastgelegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving 1. Eveneens uitgesloten van deze geografische scope zijn de grote wateren; de Noordzee, Waddenzee, IJsselmeer/ Markermeer, Grote Rivieren en Zuidwestelijke Delta. De tijdshorizon van het NPLG is onbepaald. Met het NPLG wordt een aanpak neergezet om langjarig aan de genoemde opgaven te werken.

Het NPLG doet dat door duidelijk te maken wat op de middellange termijn (circa 2030) bereikt moet worden en waar op de lange termijn (2050) naartoe wordt gewerkt. Voor de middellange termijn is dit al concreet uitgewerkt in doelen (hoofdstuk 2) en structurerende keuzes (hoofdstuk 3), voor de lange termijn wordt aangesloten op bestaande (internationale) verplichtingen en beleid en moet er op termijn nader geconcretiseerd worden. Belangrijke bouwstenen zijn in elk geval de reductieopgave van broeikasgasemissies na 2030, en te zetten stappen richting de gunstige staat van instandhouding van de natuur na 2030. Ook inzichten die de komende jaren worden ontwikkeld over ons veranderende klimaat vormen zo’n bouwsteen. Denk bijvoorbeeld aan het thema zoetwaterbeschikbaarheid, de daarmee samenhangende keuzes rond het hoofdwatersysteem (Deltabeslissing 2026) en de consequenties daarvan voor de opgaven voor het landelijk gebied rond bijvoorbeeld verdroging en verzilting. In hoofdstuk 4 is meer in detail beschreven hoe de komende jaren wordt gewerkt aan de transitie van het landelijk gebied.

1

9

—

Inleiding

Stedelijk gebied: op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit toegelaten stedenbouwkundig samenstel van bebouwing voor wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel en horeca en de daarbij behorende openbare of sociaal-culturele voorzieningen en infrastructuur, met uitzondering van stedelijk groen aan de rand van die bebouwing en lintbebouwing langs wegen, waterwegen of waterkeringen (Besluit kwaliteit leefomgeving, bijlage 1, Begripsbepalingen).

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Wat voorafging De Nationale Omgevingsvisie kondigde al aan dat er een NPLG komt om aan de transitie in het landelijk gebied te werken. Het coalitieakkoord van het Kabinet- Rutte IV heeft vastgelegd dat de opgaven in het landelijk gebied in samenhang met elkaar worden opgepakt in het NPLG. Hierna is voortvarend gestart met de opzet van het programma en de gebiedsgerichte aanpak. Op 10 juni 2022 is de Startnotitie NPLG2 gepubliceerd, met daarin op hoofdlijnen wat het programma moet bereiken, aan welke indicatieve doelen en structurerende keuzes wordt gewerkt en hoe de gebiedsgerichte aanpak in gang wordt gebracht. Op 25 november van datzelfde jaar is het Ontwikkeldocument NPLG3 , samen met de Handreiking gebiedsprogramma’s4 gepubliceerd. In het ontwikkeldocument zijn de indicatieve doelen en structurerende keuzes verder uiteengezet. De handreiking beschrijft hoe deze doelen en keuzes – in samenhang en gebiedsgericht – uitgewerkt kunnen worden in een gebiedsprogramma en wat hierbij de minimale vereisten zijn vanuit het Rijk. De toegenomen helderheid over de opgaven geeft ook meer duidelijkheid over de omvang en consequenties hiervan. De onzekerheid over wat moet worden gedaan om te voldoen aan deze opgaven – op gebieds- én bedrijfsniveau – gaf en geeft logischerwijs onrust op de plekken waar het moet gebeuren.

Met name bij alle mensen die wonen, werken en ondernemen in het landelijk gebied en waarvan een bijdrage aan de oplossingen wordt gevraagd. Met het vaststellen van het NPLG wordt verder invulling gegeven aan de gebiedsgerichte aanpak, sámen met iedereen die dat aangaat. Burgers en ondernemers in het landelijk gebied hebben behoefte aan duidelijkheid en perspectief over wat de opgaven voor hen betekenen. Daarom heeft het kabinet zich de afgelopen periode ingespannen om afspraken te maken en helderheid te geven over hoe de transitie van de landbouw vorm krijgt. In gesprekken over het landbouwakkoord en later bij het werken aan een kabinetsplan voor de landbouw zijn hier concrete concept-afspraken over geformuleerd. Afspraken die duidelijkheid geven aan de agrarische sector, en de NPLG-doelen een flinke stap dichterbij brengen. Tot teleurstelling van het kabinet is het landbouwakkoord niet gesloten. Hierdoor is een belangrijke stip aan de horizon niet gezet. Afspraken in het concept-akkoord kunnen als input gebruikt worden bij formatie-onderhandelingen. Voor de succesvolle uitvoering van het NPLG is passend instrumentarium en financiering nodig. Wat betreft de financiering kan dat zowel om eenmalige uitgaven gaan (bijvoorbeeld een regeling voor bedrijfsverplaatsingen) als om langjarige beheervergoedingen (bijvoorbeeld voor agrarisch natuur en landschapsbeheer).

Deze middelen/instrumenten ondersteunen de transitie en bieden perspectief aan ondernemers in de gebieden. Besluitvorming over wat een passend instrumentarium is, ligt bij een volgend kabinet.

1.1

Juridisch kader NPLG In het Nationaal Programma Landelijk Gebied wordt rijksbeleid voor de transitie van het landelijk gebied vastgelegd. Dat beleid bestaat uit een concretisering en regionalisering van doelen, uit een gebiedsgerichte aanpak voor het bereiken van deze doelen en uit structurerende keuzes die helpen deze doelen te realiseren. Het NPLG is een beleidsprogramma onder de Nationale Omgevingsvisie met het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als opdrachtgevers. Het NPLG is een programma als bedoeld in artikel 3.4 en 3.5 van de Omgevingswet, een onverplicht programma dat alleen het Rijk bindt op het rijksbeleid dat daarin is vastgelegd. Provincies zijn als gebiedsregisseur binnen het Nationaal Programma Landelijk Gebied eindverantwoordelijk voor het opstellen van gebiedsprogramma’s (Provinciaal Programma Landelijk Gebied (PPLG)). Dat zijn ook onverplichte programma’s als bedoeld in artikel 3.4 van de Omgevingswet. Daarin wordt het provinciaal beleid voor het landelijk gebied vastgelegd. De provinciale programma’s binden alleen de provincies en andere overheidslagen die deze vaststellen.

10

—

Inleiding

2

Zie: Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied | Beleidsnota | Rijksoverheid.nl

3

Zie: Ontwikkeldocument Nationaal Programma Landelijk Gebied | Publicatie | Rijksoverheid.nl

4

Zie: Handreiking voor de gebiedsprogramma’s Nationaal Programma Landelijk Gebied | Publicatie | Rijksoverheid.nl

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

De doorwerking naar provincies en andere overheden verloopt langs een aantal lijnen: • In de eerste plaats is er de doorwerking via de middelen van het Transitiefonds. Gebiedsprogramma’s worden beoordeeld op het behalen van doelen en structurerende keuzes uit het NPLG en de daaruit vertaalde vereisten in de Handreiking gebiedsprogramma’s. Om in aanmerking te komen voor rijksbijdragen uit het Transitiefonds is een (gedeeltelijk) positieve beoordeling van de gebiedsprogramma’s door het Rijk noodzakelijk. Met het vaststellen van een gebiedsprogramma committeren de provincies zichzelf aan het behalen van de doelen en structurerende keuzes. • Provincies hebben onder de Omgevingswet de plicht om gegevens te verzamelen voor de gebiedsgerichte uitwerking van de landelijke omgevingswaarden voor stikstofreductie en het Programma stikstofreductie en natuurverbetering (PSN). Op verzoek van de Minister voor Natuur en Stikstof worden deze gegevens verstrekt. Deze plicht maakt onderdeel uit van het gebiedsprogramma. Het PSN bestaat op dit moment zelfstandig naast het NPLG. In de komende tijd wordt gewerkt aan synergie tussen de twee programma’s. • Hiernaast geldt voor een aantal doelen dat al wettelijk is vastgelegd dat medeoverheden (mede)verantwoordelijk zijn voor het behalen van een aantal doelen of dat dit direct uit hun wettelijke taak kan worden afgeleid.

Voor een aantal andere doelen geldt dat provincies zich bestuurlijk hieraan hebben gecommitteerd (zie hoofdstuk 2). • Voor een aantal structurerende keuzes wordt daarnaast onderzocht of juridische verankering van de keuze wenselijk is, met oog op het onontkoombaar realiseren van de doelen (zie paragraaf 3.5). Programma stikstofreductie en natuurverbetering en het NPLG Het PSN geeft invulling aan de wettelijke verplichting uit de Omgevingswet om een programma vast te stellen voor het verbeteren van de natuur en het omlaag brengen van de stikstofneerslag. Dit programma richt zich op het bereiken van de benodigde condities voor instandhoudingsdoelstellingen van de voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten per Natura 2000-gebied. Zowel de bronmaatregelen (die de stikstofuitstoot bij de bron aanpakken) als de natuurherstelmaatregelen zijn hierop gericht. Het Uitvoeringsprogramma Natuur omvat de natuurherstelmaatregelen en is onderdeel van het PSN. De resultaatsverplichtende omgevingswaarden voor de reductie van stikstofdepositie zijn daaraan ondersteunend. Het bestaand stikstofbeleid is neergelegd in het PSN. Met het NPLG is de stap gezet naar een samenhangende, gebiedsgerichte aanpak voor uitdagingen in de landbouw en natuur die zich niet alleen richt op stikstof, maar ook op de normen en opgaven ten aanzien van water, bodem, klimaat en biodiversiteit.

Zowel het PSN als het NPLG gaan uit van de resultaatverplichtende omgevingswaarden voor reductie van stikstofdepositie die in de Omgevingswet zijn opgenomen. Het PSN en het NPLG kennen daarmee een inhoudelijke overlap, aangezien zij dezelfde omgevingswaarden nastreven. In de komende periode wordt gezocht naar hoe er tot een optimale relatie tussen PSN en NPLG kan worden gekomen.

11

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

1.2

Samenhang met andere rijksprogramma’s Deze paragraaf beschrijft de samenhang van het NPLG met andere rijksprogramma’s. Dit helpt in het verkrijgen van inzicht in de verhoudingen tussen programma’s en biedt inzicht in de context waarbinnen het NPLG wordt uitgevoerd. In deze paragraaf worden vier sets van samenhangende programma’s en beleid behandeld: • Het ruimtelijk kader: NOVI, NOVEX en een nieuwe Nota Ruimte. • De directe buren: programma’s en beleid die in de provinciale gebiedsuitwerkingen samenkomen. • Mooier en beter: ondersteunende programma’s die kennis, ontwerpkracht en ondersteuning bieden. • De goede vrienden: programma’s met effecten in het landelijk gebied, die iets verder van het NPLG af staan. NPLG, NOVI, programma NOVEX en een nieuwe Nota Ruimte Het NPLG is een uitvoeringsprogramma onder de Nationale omgevingsvisie (NOVI). De inhoudelijke relatie tussen de NOVI en het NPLG is nader toegelicht in paragraaf 3.1.1. Uitvoering van de NOVI richt zich, met het programma NOVEX, op de inpassing en ordening van alle nationale opgaven in Nederland. Het is daarmee de koepel over en integrator van alle nationale ruimtelijke opgaven en hun programma’s. Het NPLG levert een belangrijke bijdrage aan één van de prioriteiten van de NOVI: het toekomstbestendig ontwikkelen van het landelijk gebied. Het programma NOVEX geeft uitvoering aan het beleid van de NOVI.

Dat doet het programma NOVEX via twee sporen: • Provincies maken voor hun hele grondgebied een ruimtelijk voorstel voor de inpassing/ ordening van nationale opgaven. • Voor zestien zogenoemde NOVEX-gebieden maken Rijk en regio ontwikkelperspectieven. Deze ontwikkelperspectieven maken weer deel uit van de provinciale ruimtelijke voorstellen. Op basis van de provinciale ruimtelijke voorstellen sluiten Rijk en provincies twaalf ruimtelijke arrangementen af met bestuurlijk wederkerige afspraken. De provinciale gebiedsprogramma’s (PPLG’s) vormen belangrijke bouwstenen voor de ruimtelijke voorstellen van de provincies. De PPLG’s worden in de ruimtelijke voorstellen in relatie bezien tot andere ruimtelijke opgaven en zullen ook op die wijze doorwerken in de afspraken in de ruimtelijke arrangementen tussen Rijk en provincies. Er is daarmee een grote wisselwerking tussen NOVEX en NPLG: beiden werken aan (afspraken over) uitvoering van ruimtelijke opgaven. Beiden zullen ook met een cyclisch proces de plannen en afspraken bijstellen. Waar NPLG zich daarbij vooral richt op lokalisering, programmering en uitvoering van maatregelen voor natuur/stikstof, water en klimaat, is NOVEX primair gericht op ruimtelijke keuzes en toekomstige ontwikkelingen. De NOVI wordt geactualiseerd en krijgt een nieuwe naam: de ‘Nota Ruimte’.

De afspraken die voortvloeien uit het Programma NOVEX en de PPLG’s worden uiteindelijk betrokken bij deze nieuwe Nota Ruimte. NPLG, de Kamerbrief water en bodem sturend en de Rijksprogramma’s met raakvlakken Het NPLG heeft belangrijke voeding gekregen vanuit de Kamerbrief water en bodem sturend (november 2022)5. Dat is noodzakelijk: de toekomst van het landelijk gebied hangt nauw samen met de manier waarop Nederland met bodem en water omgaat, wat de kwaliteit van de bodem en het water is en hoe veel water er in droge en natte tijden is. De structurerende keuzes uit deze kamerbrief zijn – voor zover binnen de scope van het NPLG – onverkort van toepassing voor de gebiedsprogramma’s. In hoofdstuk 3 is deze inhoudelijke relatie uitgebreid beschreven. 5

12

—

Inleiding

Zie: Kamerbrief ‘Water en bodem sturend’

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Het NPLG is niet het enige langjarige programma dat invulling geeft aan de opgaven voor het landelijk gebied uit de NOVI. Er zijn momenteel zeven andere langlopende rijksprogramma’s die inhoudelijke raakvlakken hebben met het NPLG, waarbij interbestuurlijke samenwerking met provincies en waterschappen een belangrijke rol speelt en die ook werken met een meerjarige cyclus van programmeren en budgettering (Programma natuur en agenda natuurinclusief, de Bossenstrategie, het Veenplan, de Programmatische Aanpak Grote Wateren, het Programma Integraal Riviermanagement, het Deltaplan Zoetwater en het Nationaal Strategisch Plan). Met het oog op samenhang en uitvoeringskracht wordt in bijlage 1 hier een overzicht van gegeven, worden koppelvlakken benoemd en wordt aangegeven welke afspraken er tussen deze rijksprogramma’s zijn gemaakt met het oog op de uitvoering. De bijlage geeft ook een overzicht van de andere sets programma’s zoals hierboven beschreven. Naast deze lopende rijksprogramma’s zijn er ook rijksprogramma’s in ontwikkeling, zoals het Programma Bodem en Ondergrond, dat naar verwachting in 2024 start en gericht is op het bevorderen van het duurzaam, veilig en efficiënt gebruik van bodem, ondergrond en grondwater.

Voorbeeld van inhoudelijke en ruimtelijke samenhang tussen programma’s Hoe verhoudt de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW) zich tot de waterkwaliteitsopgave vanuit het NPLG? De PAGW-opgave is gericht op het verbeteren van de ecologische waterkwaliteit van de grote wateren. Hierbij worden systeemcondities gerealiseerd in de grote wateren en waar nodig in de directe binnendijkse omgeving daarvan. Het betreft grootschalige herinrichtingen voor meer ruimte voor natuurlijke processen, betere verbindingen, aanleg van ontbrekende leefgebieden en transities in gebruik en beheer. De PAGW kan hiermee bijdragen aan het bereiken van de doelen voor KRW en VHR/Natura2000, aanvullend op het KRW-Verbeterprogramma Rijkswateren, KRW-maatregelen voor regionale wateren, Natura2000-beheerplannen, Programma Natuur, Integraal Riviermanagement, Hoogwaterbeschermingsprogramma, etc. Ecologisch goed functionerende grote wateren ondersteunen het ecologisch functioneren van regionale wateren en vice versa. Richting het NPLG houdt het PAGW op deze wijze een relatie met bijvoorbeeld de natuur en water doelen.

Tussen deze rijksprogramma’s zijn, met het oog op doelbereik en uitvoerbaarheid van de programma’s, de volgende afspraken gemaakt. • De opgaven in het gebied staan centraal, de programma’s ondersteunen. • Periodiek wisselen de programma’s informatie uit over lopende aanvragen, kennisvragen en relevante inzichten, monitoring en gebiedsprocessen. • De programma’s zetten in op transitie wanneer die nodig is en optimalisatie waar dat kan. • Waar de programma’s elkaar in een gebied tegenkomen wordt ingezet op netwerksturing om de juiste verbindingen te leggen op alle niveaus en zo kansen op synergie te benutten en afwenteling te voorkomen. • Een focus op een samenhangende aanpak, betekent niet dat iedereen op elkaar gaat wachten, of dat onvolledige informatie een reden is om noodzakelijke beslissingen door te schuiven: waar nodig worden op deelonderwerpen keuzes gemaakt. • De rijksprogramma’s zorgen dat voor medeoverheden inzichtelijk wordt welk type maatregelen via welk programma/financieringsbron wel/niet te financieren zijn. Daarnaast worden de opbrengsten en inzichten van deze programma’s, waar dat relevant is, de komende jaren actief gedeeld met provincies en andere betrokkenen partijen. Daarvoor wordt een platform ontwikkeld waar relevante kennis en informatie gedeeld wordt tussen de verschillende programma’s.

Daarnaast vervult Platform PLeK een rol in het versterken van de regionale kennisstructuur. Platform PLeK is een initiatief van de ministeries van EZK, BZK, IenW, LNV, het IPO, de VNG, UvW, Rijkswaterstaat, Stowa en een aantal regionale planbureaus. Juist in het ruimtelijk domein met zoveel programma’s naast elkaar actief is het belangrijk dat de kennisstructuur bestaat. 13

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

1.3

Leeswijzer Het NPLG legt de basis voor de samenhangende, gebiedsgerichte en toekomstbestendige aanpak. Met de randvoorwaarden die dit document schetst wordt provincies de mogelijkheid geboden om gebiedsprogramma’s aan te leveren en aanspraak te doen op het transitiefonds. Er wordt in dit Ontwerp-NPLG vastgelegd welke doelen bereikt worden, welke structurerende keuzes er gemaakt worden en via welke meerjarige cyclus er gewerkt wordt aan de transitie. Daarmee wordt een grote impuls gegeven aan de transitie in het landelijk gebied. In hoofdstuk 2 Doelen staan de (inter)nationale verplichtingen toegelicht. Dit hoofdstuk beschrijft wat de gebiedsprogramma’s in samenhang met generiek rijksbeleid moeten bereiken. In hoofdstuk 3 Structurerende keuzes staan de ruimtelijke principes toegelicht die bijdragen aan een samenhangende aanpak in het landelijk gebied. Dit hoofdstuk beschrijft hoe naar de doelen wordt toegewerkt, waarbij veel ruimte is voor maatwerk in de gebieden. Hoofdstuk 4 Uitvoering gaat in op de meerjarige aanpak, de manier van samenwerking tussen het nationale en gebiedsgerichte spoor en hoe de lerende aanpak vorm krijgt. Dit hoofdstuk beschrijft daarmee op welke wijze de transitie van het landelijk gebied vorm krijgt.

Hoofdstuk 5 Generiek beleid en instrumentarium biedt een overzicht van welke stappen het Rijk zelf zet via generiek beleid en welke instrumenten er voor de provincies ter beschikking staan om de transitie te realiseren. Het overzicht maakt duidelijk waarmee – met welk beleid en met welke regelingen – de transitie vorm krijgt. Hoofdstuk 6 Totstandkoming NPLG bevat een toelichting op enkele juridische verplichtingen, zoals participatie en het planMER. En hoe daar vorm aan is gegeven en hoe dit heeft geleid tot wijzigingen in dit programma.

14

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

2 Doelen

15

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Een belangrijk onderdeel van het werken aan een duurzame toekomst voor het landelijk gebied is het weer in balans brengen van landgebruik en milieucondities. Dit is de hoofdopgave van de gebiedsprogramma’s. Wat het NPLG via de gebiedsprogramma’s moet bereiken wordt vastgelegd in dit hoofdstuk. Daarvoor worden doelen voor natuur, water en klimaat uitgewerkt op nationaal niveau. Vervolgens concretiseert het NPLG de nationale doelen met een regionale verdeling om richting te geven aan en verder uit te werken in de provinciale gebiedsprogramma’s. Ook worden nationale en provinciale doelen gesteld voor groenblauwe-dooradering, ter versterking van de landschappelijke kwaliteit en ter ondersteuning van de doelen voor natuur, water en klimaat.

Een transitie naar een duurzame toekomst voor het landelijk gebied is voor iedereen in Nederland van belang. Het is belangrijk om duidelijk te zijn over welke zaken gerealiseerd moeten worden om naar die duurzame toekomst toe te werken. Het NPLG doet dat onder andere via het stellen van doelen voor de thema’s natuur, water en klimaat. Zoals beschreven benadert het NPLG deze doelen in samenhang, waardoor er op een slimme manier maatregelen getroffen kunnen worden die bijdragen aan meerdere doelen. Bij focus op individuele doelen ontstaat het risico dat het ene probleem voor het andere wordt ingeruild. Dat zou leiden tot desinvesteringen. De doelen richten zich ook op de lange termijn: burgers en (agrarisch) ondernemers verdienen houdbare keuzes die voor langere tijd helderheid bieden. Per doel bestaat onderscheid tussen vastgelegd beleid en nieuw beleid, zodat duidelijk is waar de verschillende doelen vandaan komen en waar zij aan bijdragen. Dit hoofdstuk behandelt ook de samenhang tussen de afzonderlijke doelen en het belang van een samenhangende aanpak voor het werken naar een duurzame toekomst van het landelijk gebied.

Het NPLG richt zich primair op de toekomstbestendige inrichting van het landelijk gebied om te voldoen aan internationale verplichtingen op het terrein van: • Natuur, met als onderliggende opgave de reductie van stikstof • Water (kwaliteit en kwantiteit) • Klimaat (reductie van broeikasgassen)

16

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Daarmee levert het NPLG een belangrijke bijdrage aan het toekomstbestendig ontwikkelen van het landelijk gebied. Tabel 2.1 geeft een overzicht van de nationale doelen voor het NPLG. Het NPLG brengt bestaande natuur-, water- en klimaatdoelen samen om deze opgaves in samenhang te realiseren. Het merendeel van de nationale NPLG-doelen zijn reeds bestaande doelen. Een deel van deze bestaande doelen is al voor de vaststelling van het NPLG wettelijk vastgesteld, denk hierbij aan de stikstofdepositiedoelen, en de KRW-doelen voor water. Ook is een deel van de bestaande doelen vastgelegd via bestuurlijke akkoorden, denk hierbij aan het Natuur Netwerk Nederland (NNN), de hydrologische condities, klimaatdoelen voor landbouw en landgebruik en de Bossenstrategie. Daarnaast vindt doorontwikkeling plaats van enkele doelen binnen de kaders van het NPLG. Het gaat hierbij allereerst om doelen die cruciaal zijn voor de samenhang tussen de doelen. Groenblauwe-dooradering (GBDA) is hiervan een voorbeeld en komt voort uit het Aanvalsplan Landschap. Daarnaast concretiseert het NPLG-doelen tot 2035 voor bestaande langetermijn- doelstellingen. Een voorbeeld hiervan zijn de VHR-doelen voor 2030. Ten behoeve van de uitvoering en realisatie zijn in het NPLG nationale doelen vertaald naar een regionale verdeling.

Voor emissiereductieopgaven en koolstofvastleggingsopgaven (stikstof en broeikasgassen) en voor areaalopgaven (VHR, Bossenstrategie, en GBDA) stelt het NPLG een regionale verdeling van de nationale doelen vast. De doelen worden geografisch verdeeld per provincie om kaders te stellen en richting te geven aan gebiedspartners en gebiedsprocessen. Voor andere doelen neemt het NPLG de bestaande regionale verdeling over (NNN, KRW). Voor de KRW is er een verdeling per waterlichaam. Zoals in de inleiding van hoofdstuk 1 is geschreven is de scope van het NPLG afgebakend tot het landelijk gebied, als contramal van het begrip stedelijk gebied, exclusief grote wateren. Wat betreft de emissies ligt er een nadruk op het in samenhang reduceren van de belasting van lucht, water en bodem afkomstig van agrarische bronnen en landgebruik. Het gaat dan om nutriënten, broeikasgasemissies en gewasbeschermingsmiddelen. Voor wat betreft stikstofemissies uit andere sectoren, zoals mobiliteit, industrie en energie, zijn door het Rijk indicatieve emissiereductiedoelen vastgesteld, gekoppeld aan (inter) nationale maatregelen en regelgeving. Ook bevat het programma stikstofreductie en natuurverbetering (PSN) landelijke bronmaatregelen voor deze sectoren. Daarnaast behoort natuurherstel in brede zin en herstel van de waterbalans tot de kern van het NPLG.

Bestuursorganen hebben een gedeelde verantwoordelijkheid om aan deze optelsom van opgaven te werken waarbij ze afstemmen en samenwerken vanuit ieders bevoegdheid - artikel 2.2 Ow. Provincies hebben de op grond van de Omgevingswet wettelijke taak tot gebiedsgerichte coördinatievan de taken en bevoegdheden van gemeenten en waterschappen (artikel 2.18 Ow). Dat is voor veel NPLG-opgaven een relevant vertrekpunt, vanwege het gemeentegrensoverstijgende karakter daarvan en de onderlinge verwevenheid van de opgaven. Via de ontwikkeling van de gebiedsprogramma’s geven provincies hier invulling aan. Waar die coordinatie leidt tot nieuwe inzichten en keuzes over de locatie waar activiteiten wel of niet plaats kunnen vinden zijn gemeenten aan zet. Bij hen ligt namelijk de wettelijke opdracht te komen tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Rijk en provincie hebben, binnen de grenzen van artikel 2.3 Ow de bevoegdheid om te sturen op de inhoud van deze keuzes via instructieregels. Zonder in deze paragraaf uitputtend de taken en bevoegdheden op deze terreinen te beschrijven kan een globale schets worden gegeven van de accenten van de verschillende bestuurslagen op de afzonderlijke NPLG-doelen, ook gelet op de scope van het NPLG.

17

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Tabel 2.1: Samenvattend overzicht NPLG-doelen Rijk-provincie voor natuur, water en klimaat

Water

Klimaat

KRW

Adaptatie

2030: 2025: 40% areaal 2027: Tussen maatregelen van stikstof2011 en 2027 treffen om gevoelige realisatie van voor ten minste habitats 80.000 ha 30% van de in 2025 in nieuwe natuur in 2019 in een N2000-gebieden conform NNN ongunstige SvI onder de kritische verkerende depositieOverlap met VHR-soorten waarde Bossenstrategie en door 15.000 habitattypen ha nieuw bos een landelijk conform NNN gunstige SvI te bereiken, dan wel een sterk positieve trend in gang gezet

2027: Concentraties nutriënten (P & N) in grond- en oppervlakte-waterlichamen voldoen aan wettelijke normen

2050: Beleid, 2030: Landelijke 2030: Landelijke inrichting koolstofemissie­ en beheer vastlegging reductie-opgave aangepast aan in minerale broeikas-gassen het veranderende landbouwbodems voor de klimaat. Schade van 0,5 Mton CO₂ veehouderij en en ontwrichting eq. extra t.o.v. mestaan-wending door basispad KEV 2021 in de akkerbouw weersextremen van 5 Mton CO₂ eq. zoveel mogelijk beperken

2030: Uiterlijk 2030: 50% areaal 2030: realisatie in 2030 de van stikstofvan 37.400 landelijke gevoelige ha nieuw bos negatieve habitats tussen 2021 en trends van alle in 2030 in 2030. VHR-soorten N2000-gebieden en onder de kritische -habitattypen depositiewaarde zoveel mogelijk te stoppen

2027: Concentraties gewasbeschermings­ middelen in gronden oppervlakte­ waterlichamen voldoen aan wettelijke normen.

2030: Landelijke emissiereductieopgave broeikasgassen van 1 Mton CO₂ eq. in veenweide

2030: 2035: 74% areaal 2030: In 2030 maatregelen van stikstof14.000 extra treffen om 30% gevoelige hectare bos met van het totale habitats natuurfunctie te areaal dat in 2035 in realiseren, deels niet in goede N2000-gebieden als onderdeel conditie is in onder de kritische 37.400 ha nieuw goede conditie depositiewaarde bos te brengen

2027: Grondwaterlichamen voldoen aan de norm voor een goede kwantitatieve en kwalitatieve toestand per grondwaterlichaam, conform Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)

2030: Landelijke koolstofvastlegging in bomen/bos/ natuur van 0,4 – 0,8 Mton CO₂. eq. extra t.o.v. emissies basispad KEV 2021

2030: het bestaande bos waar nodig te revitaliseren.

2027: voor oppervlakte­waterlichamen waar mogelijk maatregelen nemen om een meer natuurlijke toestand te bereiken, bestaande uit de maatregelen in de stroomgebiedbeheerplannen aangevuld met grootschalig herstel van het beekdal

Natuur VHR

2030: maatregelen treffen om 30% van het te ontwikkelen areaal dat noodzakelijk is voor een gunstige SvI te realiseren

N2000

2027: hydrologische condities voor alle N2000-gebieden voldoen aan ecologische vereisten

NNN & Bossenstrategie

Landgebruik

Landbouw

2030: landelijke methaan emissiereductie-opgave voor de veehouderij en mestaanwending akkerbouw van 3,82 Mton CO₂ eq. conform Global Methane Pledge (onder-deel van broeikas-gasreductie 5 Mton)

Ondersteunende doelen voor natuur, water en klimaat Groenblauwe-dooradering (GBDA) 2030: 50% van opgave landelijk gebied per provincie, exclusief het NNN. De opgave is hierbij het verschil tussen huidig % GBDA en doel van 10% GBDA in 2050. 2050: 10% GBDA in landelijk gebied per provincie, exclusief het NNN. 18

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Natuur: voor de realisatie van de natuurdoelen van het NPLG ligt er een duidelijk accent bij de provincie. Op grond van de Omgevingswet heeft het provinciebestuur de wettelijke taak zorg te dragen voor maatregelen die nodig zijn voor een gunstige staat van instandhouding van de natuur. Concreter hebben provincies de plicht om instandhoudings- en passende maatregelen te treffen voor de Natura 2000-gebieden waarvoor zij het bevoegd gezag zijn en binnen de mogelijkheden die provincies daartoe hebben. De plicht tot het nemen van instandhoudingsmaatregelen voor Natura 2000 tot doel verslechtering te voorkomen en de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren . Daarbij is het wegnemen van sommige drukfactoren die het bereiken van instandhoudingsdoelstellingen in de weg staan afhankelijk van landelijke maatregelen waar het Rijk voor verantwoordelijk is. Voor de emissiereductieopgave voor stikstof ligt er bijvoorbeeld een gezamenlijke verantwoordelijkheid bij provincies en Rijk. Deze is gebaseerd op de wettelijke resultaat­verplichtingen uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) voor het Rijk, welke in het NPLG geografisch zijn vertaald naar emisssiereductieopgaven per provincie. Deze opgaven worden ingevuld door een nader te bepalen mix van generieke en gebiedsgerichte maatregelen.

Het Rijk levert onder meer een bijdrage door natuurherstel te realiseren buiten het landelijk gebied. Een voorbeeld hiervan is de Programmatische Aanpak Grote Wateren, waardoor via systeemingrepen goede uitgangssituaties worden gecreëerd die nodig zijn voor een goede ecologische waterkwaliteit en hoogwaardige natuur. Concreet betekent dit dat andere maatregelen voor aanleg natuurarealen en verbinding van natuurgebieden - zoals Natuur Netwerk Nederland, VHR-natuurarealen, de Bossenstrategie (uitgezonderd maatregelen tbv de rijksgronden) en Groen Blauwe Dooradering - de primaire taak zijn van provincies voor zover zij daartoe middelen en instrumenten beschikbaar hebben. Dit geldt ook voor maatregelen voor natuurkwaliteit, zoals hydrologische condities (in samenwerking met waterschappen) en de VHR-kwaliteitshersteldoelen, en voor maatregelen ten behoeve van de bredere staat van instandhouding voor natuur, de VHR-doelen 1 en 2 (zie paragraaf 2.1). Het Rijk levert daarnaast ondere andere een bijdrage via het ter beschikking stellen van financiele middelen en van Natura 2000-gebieden onder verantwoordelijkheid van het Rijk. De meeste van de Natura 2000-gebieden van het Rijk liggen in de grote wateren, en maken geen deel uit van het NPLG. Water: Voor realisatie van de waterdoelen van het NPLG liggen verantwoordelijkheden meer verspreid.

Op grond van de Omgevingswet worden de beleidskaders voor de kwaliteit van het oppervlaktewater bepaald door het Rijk en de provincies. Het operationele beheer (inclusief het treffen van maatregelen) is belegd bij de waterbeheerders: het Rijk voor de rijkswateren en de waterschappen voor de regionale wateren. Het Rijk stelt per stroomgebied periodiek een plan vast, Deze plannen bevatten maatregelen ter realisatie van de krw-doelen. Het is van belang dat de daarin opgenomen maatregelen met een ruimtelijke impact worden betrokken bij de gebiedsgebiedsprogramma’s van het NPLG. Daarnaast werken provincies samen met waterschappen en gemeenten aan gebiedsgerichte maatregelen zoals de verbreding van bufferzones in beekdalen op de hoge zandgronden voortvloeiend uit addendum bij 7e NAP. De waterschappen beschikken over kennis van het water en bodemsysteem en zijn verantwoordelijk voor het maken van water en bodemanalyses, provincies en gemeenten zijn verantwoordelijk voor het nemen van de ruimtelijke keuzes. Ook het beheer van de kwantiteit en kwaliteit van grondwater is een interbestuurlijke verantwoordelijkheid. Zo heeft het Rijk een systeemverantwoordelijkheid, wijst taken en bevoegdheden toe en stelt (landelijke) kaders en normen vast.

De provincie heeft onder meer een specifieke taak op het gebied van grondwaterbescherming in verband met de winning van drinkwater en gemeenten op het gebied van onder meer de riolering. De waterschappen zijn bevoegd gezag voor de meest voorkomende grondwateronttrekkingen, Rijkswaterstaat voor grondwateronttrekkingen in rijkswateren. Ook rond het bredere thema zoetwaterbeschikbaarheid is het van belang dat bestuursorganen elkaar weten te vinden. Het Rijk is verantwoordelijk voor het hoofdwatersysteem, de waterschappen voor de regionale watersystemen. Keuzes 19

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

ten aanzien van het aanvoeren, vasthouden, afvoeren en bergen van water moeten in samenhang worden genomen. De gemeentelijke watertaken zijn opgenomen in art 2:16 Ow. Klimaat: Via de Klimaatwet heeft het Rijk zich wettelijk gecommitteerd aan de klimaatdoelen van Parijs. Nadat in 2019 het klimaatakkoord is vastgesteld is het doel in de wet aangescherpt en heeft het Kabinet Rutte IV aanvullend beleid geformuleerd. Vanwege de samenhang met maatregelen op het terrein van onder meer stikstof en water zijn de NPLG-klimaatdoelen regionaal verdeeld. Het Rijk zet daarbij in op het realiseren van de volledige opgave van 5 Mton CO2 eq reductie via rijksbeleid (1 Mton CO2 eq opkoop, 4 Mton CO2 eq normeren en beprijzen). Dit draagt tevens bij aan verdergaande reductie van stikstofemissies. Het generieke beleid vanuit het Rijk is input voor de gebiedsprogramma’s van het NPLG. Voor de klimaatdoelen in het landgebruik zijn de verantwoordelijkheden per doel verschillend verdeeld. Koolstofopslag in bomen, bossen en natuur (o.a. Bossenstrategie) lift mee met de natuurdoelen voor herstel, natuurarealen, beekdalen en de ondersteunende doelen voor GBDA. Hetzelfde geldt voor de verantwoordelijkheden. Bij maatregelen natte natuur is de betrokkenheid van waterschappen essentieel.

Voor koolstofopslag in minerale landbouwbodems ligt er een gezamenlijke verantwoordelijkheid bij provincies en Rijk om, in samenwerking met sectorpartijen, het doel te behalen. Deels wordt deze opgave ingevuld door generiek rijksbeleid en deels is er sprake van rijksbeleid dat gebiedsgericht uitgewerkt wordt. Provincies hebben een primaire rol als gebiedsregisseur in de uitwerking richting gebiedsprocessen en bij het vertalen van de maatregelen naar de regionale karakteristieken van de bodem. De emissiereductie in veenweidegebieden loopt via veenweide aanpak onder regie van de provincies. De betrokkenheid van waterschappen en gemeenten bij het nemen van maatregelen is hierbij essentieel. Binnen de gebiedsprocessen en gebiedsprogramma’s zorgen provincies voor samenhang van maatregelen met doelen voor natuur en water. Verschillen in gewicht tussen de NPLG-doelen Het NPLG stelt doelen voor de langjarige transitie van het landelijk gebied met een focus op doelen tot 2030. Maar ook na 2030 is er nog een weg te gaan. De transitie neemt een langere periode in beslag en ook sommige doelen (denk aan stikstof of klimaat) zullen na 2030 nog niet volledig behaald zijn, in 2030 staan hiervoor ‘tussendoelen’. Voor het behalen van deze doelen zijn onder andere middelen uit het Transitiefonds beschikbaar.

Realisatie van deze doelen draagt bij aan het toekomstbestendig ontwikkelen van het landelijk gebied. Ecologisch gezien zijn alle doelen zeer urgent, maar sommige doelen hebben ook een dringende juridische urgentie. Dit weegt mee in de prioritering. Het relatieve gewicht van een doel is afhankelijk van een aantal samenhangende elementen: de hardheid van de (inter)nationale verplichting, de juridische consequenties van het niet nakomen ervan en de termijn waarop aan de verplichting moet zijn voldaan. Daarnaast is de mate waarin via een nationaal programma sturing gegeven wordt aan het doel relevant. Voor doelen die niet zijn gebaseerd op internationale verplichtingen, maar deze wel ondersteunen, is verder de vraag relevant in welke mate ze het hoofddoel ondersteunen. Het NPLG omvat daarmee doelen met een verschillende aard en urgentie.

Internationale verplichtingen met hoge ecologische en juridische urgentie Doelen die rechtstreeks voortkomen uit internationale verplichtingen hebben de hoogste prioriteit. Zeker wanneer de verplichting inhoudt dat een bepaalde kwaliteit of toestand van de leefomgeving nu of binnenkort gerealiseerd moet zijn of behouden moet blijven. De VHR verplicht Nederland tot het nemen van maatregelen op korte termijn om verslechtering van VHR-soorten en habitattypen te voorkomen of te stoppen. Daarom hebben natuurherstel en de stikstofreductie een zeer hoge prioriteit. De doelen voor natuurherstel (VHR-doelen, stikstof, en hydrologische condities) levert een bijdrage aan het tegengaan van verslechtering in N2000-gebieden. Ook dragen de natuurdoelen bij aan het 20

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

op termijn bereiken van een landelijke gSvI van VHR-habitattypen en -soorten. De urgentie van het nemen van maatregelen neemt niet weg dat het behalen van de VHR-doelen, en daaraan gekoppeld de stikstofreductie, tijd zal kosten. Dit vraagt daarom ook om een duidelijke uitwerking hoe de stikstofproblematiek langjarig (juridisch) werkbaar blijft in de uitvoeringspraktijk en hoe tot een duurzame oplossing kan worden gekomen. Net als de instandhoudingsdoelstellingen zijn de Kaderrichtlijn Water (KRW)-doelen (2027) en de klimaatdoelen (2030) urgente internationale verplichtingen. Zonder aanvullend beleid voldoen in 2027 niet alle oppervlaktewaterlichamen in Nederland aan de KRW-criteria voor chemische en ecologische kwaliteit. De chemische en ecologische kwaliteit wordt daarbij sterk beïnvloed door landbouwactiviteiten, en heeft veel samenhang met de opgave voor natuur en klimaat. Als de KRW-doelen niet op tijd worden gehaald, bestaat het risico dat economische activiteiten lokaal stil komen te liggen. Bij de klimaatdoelen gaat het om zowel de opgave voor reductie en additionele vastlegging van broeikasgassen en de opgave specifiek voor methaanreductie. De reductiedoelstellingen in de veehouderij voor koolstof en methaan vereisen een forse inspanning, waarbij er veel mogelijkheden zijn voor samenhang in maatregelen met de andere NPLG-doelen.

Ondersteunende doelen met directe bijdrage aan de internationale (deel)opgaven Het NPLG richt zich ook op doelen die direct bijdragen aan de internationale verplichtingen voor VHR-, KRW- en klimaatdoelen. Ze zijn geformuleerd als doel, en leveren ook een directe bijdrage aan de realisatie van de internationale verplichtingen. Dit geldt met name voor een aantal natuurdoelen. De uitvoering van de Bossenstrategie en realisatie van NNN zijn daarvan goede voorbeelden. Er is overlap tussen deze areaalopgave en de areaaluitbreiding voor VHR-doelbereik, en deze areaaluitbreiding kan bijdragen aan een gunstige staat van instandhouding. Aanleg van natuurarealen in beekdalen en andere waterlichamen kan uitspoeling verminderen en bijdragen aan KRW-doelen. Als laatste kan aanleg van nieuw natuurareaal leiden tot een hogere koolstofvastlegging en een directe bijdrage leveren aan de klimaatopgave. Uiteindelijk wordt de mate van synergie en samenhang tussen de doelen bepaald door keuzes in de uitvoering voor type natuur en locatie. De mate waarin een doel cruciaal is voor het bereiken van de hoofddoelen is van belang bij het bepalen van het relatieve gewicht ervan. Verder zijn meerdere doelen uit te splitsen naar een deelopgave. Een voorbeeld hiervan is het restemissiedoel landgebruik. Hierbij is het nationale doel voor landgebruik leidend.

Dit doel kan uitgewerkt worden met drie deelopgaves: emissiereductie in veenweide, maatregelen voor koolstofopslag in minerale landbouwbodems, en koolstofopslag in bomen, bos en natuur. Hierbij is de doelstelling voor de deelopgave richtinggevend, en het restemissiedoel voor landgebruik leidend. GBDA is daarbij expliciet benoemd als ondersteunend doel. Het is opgenomen als eigenstandig doel, maar dient in de eerste plaats als ondersteunend middel voor meervoudige doelrealisatie van de verschillende hoofddoelen uit het NPLG. Groenblauwedooradering draagt bij aan landschappelijke kwaliteit, zorgt voor samenhang door bij de goede keuzes in uitvoering direct bij te dragen aan alle drie de doelen en kan met een beperkt ruimtebeslag bijdragen aan de NPLG-doelen. Wanneer een gebiedsprogramma op een overtuigende manier invulling geeft aan de VHR-doelen voor 2030, maar dat doet zonder geheel te voldoen aan de GBDA-doelstelling dan staat dat een positieve beoordeling niet in de weg. Het relatieve gewicht van een doel hangt ook af van de afspraken voorafgaand aan het NPLG. De doelen in het kader van de NNN en de Bossenstrategie zijn al eerder interbestuurlijk afgesproken. Het doel en tussendoel voor GBDA komen direct voort uit het Aanvalsplan Landschap.

Het Aanvalsplan landschap is een coalitie van een groot aantal maatschappelijke partners waaronder het Rijk (ministeries van LNV, BZK en I&W), 21

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

verschillende provincies, waterschappen en gemeenten. Dankzij dit partnerschap kunnen de hier genoemde doelen en de provinciale doorvertaling steunen op een breed maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak. Van Doelen naar maatregelen De doelen met het grootste gewicht en de kortste tijdshorizon verdienen de grootste urgentie bij de uitwerking in maatregelen. Voor stikstofreductie en natuurherstel in Natura 2000-gebieden ligt hier ook een verplichting vanuit de VHR-doelen en de omgevingswaarden voor reductie van stikstofdepositie in de Omgevingswet. Ook het grootschalig beekherstel heeft vanwege de toezeggingen in het addendum op het 7e Nitraat Actieprogramma en de KRW-doelen een zeer hoge urgentie. Maatregelen voor beekdalherstel moeten uiterlijk in 2027 zijn gerealiseerd. Bij keuzes voor maatregelen op de korte termijn is aandacht voor de lange termijn echter cruciaal. Een eenzijdige focus op de doelen die het snelst behaald moeten worden, kan leiden tot desinvesteringen. Zo kunnen keuzes voor de inzet van technische oplossingen die zich richten op emissiereductie van een individueel doel op korte termijn iets oplossen, maar op de langere termijn juist onverstandig zijn.