2024.338 Bijlage 1 Rapport Evaluatie restauratie kademuren Oude Haven Zierikzee (1179101)

18 Dit wordt in de bestuurskunde ook wel aangeduid als ‘padafhankelijkheid’. Het eenmaal ingeslagen pad is bepalend voor het

vervolg en afwijken van dit pad is zo goed als onmogelijk. - 20 -

Tot slot valt op dat de organisatie een ambivalente rol heeft met kennis en expertise. Er is een aanbestedingsfilosofie en organisatiecultuur die ervan uitgaat dat kennis en ervaring buiten de organisatie te vinden zijn. In dit project worden dan ook veel externe onderzoeken uitgevoerd en externe experts ingeschakeld. Tegelijkertijd is er een sterke overtuiging dat de organisatie voldoende kennis in huis heeft en schiet men in een verdedigende houding wanneer dit van buitenaf kritisch bevraagd wordt. Waar we eerder spraken over regie op het participatieproces, staat hier de regie op kennis en expertise onder druk. Het is logisch dat voor een dergelijk project kennis en ervaring van buitenaf wordt ingezet. Maar dit vraagt wel om een organisatie die in staat is de regie te houden op het mobiliseren van kennis en capaciteit van buiten.

- 21 -

Hoofdstuk 6. Conclusies en lessen In deze evaluatie staat de volgende vraag centraal: Hoe is het proces rond de restauratie kademuren Oude Haven in Zierikzee tot en met juni 2023 verlopen en wat kan gemeente Schouwen-Duiveland hiervan leren? In dit slothoofdstuk trekken we conclusies op basis van de analyse (H5) en formuleren we lessen voor gemeente Schouwen-Duiveland. Sommige patronen uit de analyse hebben wij ook gezien in evaluaties van andere ruimtelijke processen in Nederland, daarom zijn in de tekstboxen enkele voorbeelden opgenomen. Met deze evaluatie blikken we terug op een specifieke periode in een specifiek project. Daarmee biedt de evaluatie de mogelijkheid om te leren. Daarbij willen we de volgende notie plaatsen. Dit is geen evaluatie van de gehele besluitvorming, participatie, en organisatie binnen gemeente SchouwenDuiveland, maar enkel van de besluitvorming, participatie en organisatie in dit specifieke project. Ook zijn recent ontwikkelingen in gang gezet, waaronder de strategische visie en organisatievisie, die door de specifieke afbakening in de tijd niet zijn meegenomen. 6.1 Concl usies en less en over besluitvormi ng Het project restauratie Oude Haven Zierikzee heeft een lange looptijd, vanaf 2011 tot heden. Dit maakt het lastig voor de lokale omgeving om te herleiden wanneer, door wie en op basis waarvan besluiten zijn genomen.

Voor de omgeving was er geen consistente koers met herkenbare besluiten te herleiden. Dit heeft tot wantrouwen geleid vanuit bewoners over het project; dit wantrouwen had voorkomen kunnen worden door een duidelijke koers. De lange termijn en onduidelijke koers is ook voor de gemeente intern lastig geweest. Er heeft geen formele interne projectstart plaatsgevonden en het project is ‘vanzelf’ gestart, maar niets gaat ‘vanzelf’ goed. Doordat een duidelijke start van het project ontbrak, ontbraken ook belangrijke checks op risico’s, participatie en omgeving (welke actoren, hoe betrekken), en interne rolverdeling en besluitvorming. In de besluitvormingsvoorbereiding richting de gemeenteraad ontstond meermaals concurrentie tussen de werkgroep en de ambtenaren. Dit moet te allen tijde voorkomen worden. Ten eerste omdat dit de relatie tussen gemeente en bewoners ernstig schaadt. En ten tweede omdat het de gemeenteraad in de onmogelijke positie brengt, waarin zij een keuze moet maken tussen het door haar ingestelde overleg tussen bewonerscommissie en gemeente, of haar eigen wethouder en ambtelijk apparaat. Op basis van zorgvuldig voorbereide besluitvorming is het aan de gemeenteraad om tot besluitvorming te komen.

Daarbij is het van belang dat de gemeenteraad de consequenties van haar besluiten – zoals mogelijke vertraging, financiële effecten, (on)duidelijkheid over participatie en het zijn van een betrouwbare overheid – meeweegt. Les 1. Een ruimtelijk project vraagt van de gemeente om een heldere koers met herkenbare en goed onderbouwde besluiten. Les 2. Start een project met een projectstart, waarbij in ieder geval opdracht, scope, besluitvorming, participatie (inclusief actorenanalyse), risico’s en interne organisatie (inclusief opdrachtgeverschap) aan de orde komen Les 3. Bereid besluitvorming in de gemeenteraad zorgvuldig voor vanuit de ambtelijke lijn van projectteam, naar ambtelijk opdrachtgever, naar gemeentesecretaris, naar de bestuurlijke lijn van wethouder (bestuurlijk opdrachtgever), college van B&W en gemeenteraad.

- 22 -

In een vroege fase is het project restauratie kademuren ‘uitgeklapt’, in de zin dat het verbonden is geraakt met andere ontwikkelingen en processen. Allereerst door de restauratie van de kademuren te verbinden aan de kap van bomen, en daarnaast door het aanvragen van een grote subsidie voor de restauratie van rijksmonumenten. Dit laatste had geen effect op het inhoudelijke werk, maar bracht wel extra voorwaarden en tijdsdruk met zich mee. Dit zijn cruciale besluiten geweest die hebben geleid tot een cocktail van acties, voorwaarden en verwachtingen, die hebben geleid tot een project dat onmogelijk goed kon verlopen. Het uitklappen van een project biedt kansen, vaak aangeduid als ‘win-win’, ‘integraliteit’ en ‘werk met werk maken’. Het brengt echter ook risico’s met zich mee, zoals onduidelijkheid over besluitvorming, niet op elkaar aansluitende planningen en voorwaarden, en het uit beeld raken van de oorspronkelijke opgaven en doelen. Dit betekent niet dat een project niet uitgeklapt moet worden, maar betekent wel dat zorgvuldige besluitvorming hierover nodig is. In de analyse van de gebeurtenissen wordt duidelijk dat de cruciale besluiten waarmee het project is uitgeklapt (zie 5.3), primair zijn genomen in het projectteam. Er heeft wel afstemming maar geen expliciete en weloverwogen besluitvorming plaatsgevonden met de ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever. Les 4.

Wees bewust van de kansen én risico’s van het uitklappen van een project. Bespreek deze kansen en risico’s met de ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever, en kom op basis daarvan tot weloverwogen keuzes over het al dan niet uitklappen van een project. Voorbeeld van een uitklappend project: Gastvrije Waaldijk De dijkversterkingen langs de noordelijke Waaloever bieden kansen om de ruimtelijke kwaliteit te vergroten. Daarom ontwikkelen provincie, waterschap en gemeenten een Masterplan Gastvrije Waaldijk. Het idee is om participatie en besluitvorming niet direct over Gastvrije Waaldijk plaats te laten vinden, maar dit te organiseren via de dijkversterkingen. Hierdoor komt het project Gastvrije Waaldijk voor de bewoners als verrassing en zij hebben stevige kritiek op het plan. Uit de evaluatie 19 wordt duidelijk dat door het uitklappen van het project – niet alleen dijkversterkingen maar ook het vergroten van de ruimtelijke kwaliteit – niet duidelijk is wanneer waarover besloten wordt en hoe bewoners hierop kunnen participeren.

6.2 Concl usies en less en over p artici patie Vanuit het perspectief van participatie valt op dat de overheidsrationaliteit in het project lijkt te prevaleren. Er is projectbudget en men gaat vanuit goede bedoelingen aan de slag. Er wordt echter geen rekenschap gegeven van de mogelijke gevolgen van het project op deze specifieke fysiek-ruimtelijke locatie en in deze specifieke sociale omgeving. De potentie van participatie – waaronder het mobiliseren van veel kennis en ervaring, meer ideeën over oplossingen en risico’s, en het komen tot een gedragen ontwerp – wordt niet onderkend. Initiatieven, ideeën en bezwaren uit de omgeving worden niet omarmd vanuit een samenwerkende houding, maar worden afgehouden vanuit een verdedigende houding. In de eerste jaren van het project, wordt de rationaliteit van de sociale omgeving niet meegenomen, ondanks dat er wel degelijk signalen waren over de gevoeligheid van het kappen van de bomen langs de Oude Haven. Met name de direct omwonenden en ondernemers zijn niet breed meegenomen in het aanstaande project. De cultuur waarin de overheidsrationaliteit lijkt te prevaleren en de potentie van participatie niet wordt gezien, komt mede voort uit onduidelijkheid over wat de gemeente beoogt met participatie. Het ontbreekt aan een heldere visie op participatie vanuit gemeenteraad en college, en een ambtelijke vertaling hiervan door het management.

19 Procesontwerp als de sleutel voor succesvolle participatie: Leren van twee Gelderse waterprojecten, GovernEUR/Erasmus

Universiteit Rotterdam (2023). - 23 -

Later in het project wordt meer werk gemaakt van participatie en dit resulteert ook in een verbeterde relatie tussen bewoners en gemeente. Les 5. Werk aan de organisatiecultuur rond participatie, waarbij participatie niet als spannend en vertragend wordt gezien, maar waarbij participatie ontspannen wordt aangegaan om alle kennis, ervaring, ideeën en zorgen in de samenleving te mobiliseren. Les 6. Ontwikkel een visie op participatie. De recente verplichting om als gemeente een participatieverordening op te stellen, biedt hiervoor een goede aanleiding. Voorbeeld van de spanning tussen ambtelijke en participatieve logica: Regionale Energiestrategie Amsterdam In het kader van de Regionale Energiestrategie verkende gemeente Amsterdam locaties voor windmolens. Er werd een uitgebreid participatieproces opgetuigd en bewoners raakten vroegtijdig betrokken. Uit de evaluatie 20 van dit proces bleek echter dat het proces werd georganiseerd vanuit de gemeentelijke logica, die niet overeenkwam met de logica van de participanten. Wanneer bijvoorbeeld bewoners zorgen hadden over de effecten van windmolens, werden de vragen beantwoord door technische gegevens en wettelijke normen. Er werden ruime zoekgebieden ingetekend, maar er werd niet nagedacht over het effect hiervan op bewoners die binnen deze gebieden woonden.

De gemeente sprak over een participatieproces, maar bewoners vroegen zich keer op keer af hoe hun opmerkingen waren verwerkt. Dit zijn voorbeelden die laten zien hoe gemeente en bewoners in een andere ‘film’ zaten, waardoor de onrust toenam en de doelen van de participatie niet werden bereikt.

Toen in het najaar van 2020 een participatieproces startte met een bewonerscommissie en werkgroep, heeft gemeente Schouwen-Duiveland geen helder en gedeeld plan voor dit participatieproces opgesteld. Het was niet duidelijk tot welk resultaat het participatieproces moest leiden en hoe dit verbonden zou worden aan besluitvorming in de gemeenteraad, er werden geen verwachtingen gedeeld over de rollen van bewonerscommissie en gemeente in de werkgroep, en er werden geen afspraken gemaakt over participatie van de brede ring van betrokkenen en belanghebbenden. Ook de opdracht zoals geformuleerd door de onafhankelijk voorzitter fungeerde niet als gedeeld plan voor de participatie. Over brede participatie moet wel opgemerkt worden dat dit proces plaatsvond tijdens de Coronacrisis en er veel beperkingen waren. Met de latere inzet op deur-aan-deur gesprekken en de klankbordgroep heeft de gemeente wel een aantal bewuste stappen in het participatieproces gezet. Wel bleef de relatie met besluitvorming in de raad en de rol van de gemeente in het participatieproces onduidelijk. Les 7. Stel als gemeente met participanten en (onafhankelijk) voorzitter een gezamenlijk plan op voor het participatieproces.

Maak hierin expliciet afspraken over het resultaat van de participatie, hoe dit resultaat zich verhoudt tot besluitvorming in raad en college, wie welke rol heeft in het participatieproces, en hoe het brede ‘publiek’ wordt betrokken. Voorbeeld van het rollenspel in participatieprocessen In participatieprocessen ontstaat vaak een spanning tussen het participatieproces enerzijds en de besluitvorming door bestuurders en politici anderzijds. Deze spanning is inherent aan participatie, omdat nu eenmaal een stukje controle van de één (de politiek-bestuurlijke besluitvorming) wordt overgedragen aan de ander (het participatieproces). Het is wel mogelijk om beter om te gaan met deze spanning, door bewust te zijn van de verschillende rollen. In een handreiking voor participatie in relatie tot politiek wordt de nadruk gelegd op een zorgvuldig rollenspel: “Rollenspel is hier expliciet bedoeld als het passend handelen vanuit de eigen rol, en het begrijpen van (en zich inleven in) andere rollen, in een bepaalde positie of situatie. Met rol bedoelen we 20 Evaluatie participatie RES Amsterdam, Universiteit van Leiden en Erasmus Universiteit Rotterdam (2022)

- 24 -

dus niet het imiteren van gedrag of emoties en zeker niet ‘doen alsof’. Maar als bestuurder, politicus, ambtelijk professional én als burger speel je wel degelijk allemaal een rol in het participatieproces. Je bewust zijn van (de betekenis van) je eigen rol en van die van anderen, komt het proces ten goede.”21

6.3 Concl usies en less en over organisatie Terwijl het project volgens het ‘bekende recept’ werd opgepakt, werd het procesontwerp van het geheel niet goed doordacht. Dit blijkt ook uit de observatie dat de gemeente in de zomer van 2020 de regie over het geheel van project, aanbesteding, participatie, subsidie, onderzoeken en vergunningverlening kwijtraakte. Hierdoor werd de gemeente keer op keer verrast door de gebeurtenissen en lukte het niet de regie terug te krijgen. We spreken hier bewust van regie; een gemeente hoeft niet alles zelf te doen en te kunnen, maar is als initiator en trekker van dit project wel aan zet om het gehele proces te regisseren. Daarbij valt in het bijzonder op dat er vanuit de ambtelijke hiërarchie weinig leiding aan het projectteam is gegeven. Er is binnen de organisatie geen duidelijke structuur of rolverdeling in de lijn van projectteam, naar ambtelijk opdrachtgever, naar gemeentesecretaris, naar bestuurlijk opdrachtgever (wethouder). Dit geeft veel vrijheid in een relatief ‘platte’ organisatie. Echter, door het ontbreken van deze lijn worden kritische vragen – bijvoorbeeld over risico’s of over het betrekken van de omgeving – onvoldoende gesteld. Ook staat het projectteam vaak zelf aan de lat voor het nemen van de beslissingen en kunnen zij daarbij onvoldoende rekenen op eigenaarschap en rugdekking vanuit de hiërarchische lijn.

Wat betreft de regie op het proces noemen we twee zaken in het bijzonder. Ten eerste bleek vrij snel in het proces dat er, gebaseerd op onderzoek en ervaring, verschillende meningen waren over wat er moest gebeuren aan de kademuren. In dat geval is het cruciaal om te komen tot gezamenlijk feitenonderzoek (joint fact finding), waarbij partijen gezamenlijk aan een onafhankelijke kennispartij vragen om een (bindende) uitspraak te doen. Met de second opinion door de TU Delft is hiertoe een goede poging gedaan. Ten tweede leunt de gemeente met haar inkoopmethodiek sterk op de kennis en kunde van de markt, en combineert dit met goede relaties en een informele manier van werken. Deze combinatie kan risico vol zijn. Zo werden in dit project vergaande stappen gezet richting de uitvoering zonder een go/nogo beslissing en zonder een akkoord op een definitief ontwerp. Hierdoor werden kosten gemaakt, terwijl niet zeker was of het project kon starten. Goede relaties zijn onmisbaar, maar té informele manieren van werken kunnen ervoor zorgen dat afspraken en verhoudingen niet duidelijk zijn. Les 8. Zorg voor een sterke ambtelijke lijn, waarin de ambtelijk opdrachtgever actief betrokken is bij de besluitvorming, en daar met het projectteam eigenaarschap en verantwoordelijkheid voor draagt. Les 9.

Houdt regie op het proces; ook wanneer het een ‘simpel’ project lijkt, ook wanneer er bezwaren uit de omgeving komen, ook wanneer er formele afspraken gemaakt worden met een aannemer; ook wanneer rapporten over en weer gaan, ook wanneer er onverwachte dingen gebeuren. Het project restauratie kademuren Oude Haven is aangevlogen als relatief simpel project dat kon worden uitgevoerd volgens een ‘bekend recept’. Er zijn bij aanvang meerdere studies uitgevoerd, maar de potentiële onzekerheden en gevoeligheden van het project zijn niet (h)erkend; ondanks dat sprake is van een historische binnenstad met eeuwenoude kademuren, waar deze onzekerheden en gevoeligheden wel degelijk verwacht kunnen worden. Ook toen de technische uitgangspunten kritisch 21 Handreiking De rol van politici en bestuurders in participatie, Kennisknooppunt participatie, ministerie van Infrastructuur en

Waterstaat (2021). - 25 -

bevraagd werden en er signalen kwamen dat de fysieke gesteldheid van de kademuren mogelijk anders zou kunnen zijn, is het project lange tijd onveranderd voortgezet. Pas in de zomer van 2022 is een nieuwe start met het project gemaakt. Vanuit deze frisse blik, ontstond inzicht in de fundering van de kademuren en dit heeft geleid tot de doorbraak; namelijk een gewijzigde uitvoeringsmethodiek, gericht op het restaureren van het metselwerk. Les 10. Wees als organisatie alert op onzekerheden en gevoeligheden, zeker in projecten waar het historische infrastructuur en/of complexe civieltechnische werken en/of maatschappelijk gevoelige projecten betreft. De ambtelijk opdrachtgever heeft een cruciale rol in het bevragen van het projectteam op deze gevoeligheden. Les 11. Versterk in de organisatie het aanpassingsvermogen van projectteams, door na onverwachte gebeurtenissen tijd te nemen om te reflecteren (doen we de juiste dingen, wat was ook alweer de bedoeling, zouden we het ook fout kunnen hebben), veiligheid te bieden om ‘lastige vragen’ te stellen en door durf om een project bij te stellen. Voorbeeld van een ruimtelijk project in een historische binnenstad: Engelenburgerbrug In gemeente Dordrecht moest de historische Engelenburgerbrug gerestaureerd worden. In dit proces kreeg de organisatie te maken met veel onvoorziene zaken.

In de evaluatie 22 is geconcludeerd dat een historische brug een complexiteit met zich meebrengt waarin alles met elkaar samenhangt. Een tegenvaller of een nieuw inzicht over het ene onderdeel heeft direct consequenties voor andere onderdelen. Op basis hiervan is geadviseerd om meer ruimte in een project in te bouwen wanneer sprake is van een historisch object. Bijvoorbeeld door in de projectbegroting en -planning meer rekening te houden met onvoorziene zaken, door meer aandacht te besteden aan risicoanalyses, en door extra inspanningen gericht op heldere communicatie tussen de partijen.

6.4 Reflecti e: ontspannen en beschei den In deze procesevaluatie zijn lessen opgetekend voor gemeente Schouwen-Duiveland. Rode draden hierin zijn de regie op het proces, een heldere en sterke ambtelijke lijn, en het omarmen van de potentie van participatie. De reflex kan zijn om hier sterk op in te zetten en kritisch op toe te zien. Tegelijkertijd is hier ook een zekere ‘ont-spanning’ van belang. Is het mogelijk om ontspannen een participatieproces in te gaan, om nieuwsgierig te ontdekken wat bewoners bij kunnen dragen aan het project? Is het mogelijk de ambtelijke lijn te versterken vanuit een ontspannen ambitie om het samen beter te doen? Is het mogelijk het geheel van het proces te bezien zonder té gespannen planningen en randvoorwaarden? Oftewel, door te ontspannen komen de lessen beter tot hun recht. De lessen komen ook voort uit wijsheid achteraf. Respondenten gaven zelf ook aan, ‘achteraf had ik dit anders aangepakt’ en ‘dit neem ikzelf ook mee als les’. Tegelijkertijd gaven ook opvallend veel betrokkenen (zowel vanuit de gemeente als vanuit de participanten als vanuit andere betrokkenen) aan, ‘ik had dit binnen een paar weken wel opgelost’ en ‘als het aan mij lag, had het project wel goed verlopen’. Naar aanleiding van deze reacties willen wij ook oproepen tot bescheidenheid.

Het betreft historische kademuren waarover weinig bekend is, het raakt omwonenden direct in hun leefomgeving en eerdere besluiten hebben een onmogelijk project gecreëerd. Erken met elkaar deze complexiteit en wees daarin bescheiden.

22 Evaluatie renovatieproces Engelenburgerbrug, GovernEUR/Erasmus Universiteit Rotterdam (2022).

- 26 -