2024.338 Bijlage 1 Rapport Evaluatie restauratie kademuren Oude Haven Zierikzee (1179101)

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1. Inleiding .............................................................................................................................. 3 1.1 Aanleiding en vraagstelling ............................................................................................................ 3 1.2 Aanpak ........................................................................................................................................... 4 1.3 Leeswijzer ...................................................................................................................................... 5 Hoofdstuk 2. Voorgeschiedenis en start van het project.......................................................................... 6 2.1 Voorgeschiedenis ........................................................................................................................... 6 2.2 Gebeurtenissen .............................................................................................................................. 7 2.3 Perspectieven op de gebeurtenissen ............................................................................................. 8 Hoofdstuk 3. Heroverweging van het project ........................................................................................

10 3.1 Gebeurtenissen ............................................................................................................................ 10 3.2 Perspectieven op de gebeurtenissen ........................................................................................... 12 Hoofdstuk 4. Nader onderzoek leidt tot nieuwe inzichten ..................................................................... 14 4.1 Gebeurtenissen ............................................................................................................................ 14 4.2 Perspectieven op de gebeurtenissen ........................................................................................... 15 4.3 Vooruitblik.................................................................................................................................... 16 Hoofdstuk 5. Analyse ............................................................................................................................. 17 5.1 Analyse vanuit het perspectief van besluitvorming...................................................................... 17 5.2 Analyse vanuit het perspectief van participatie ........................................................................... 18 5.3 Analyse vanuit het perspectief van organisatie ............................................................................ 19 Hoofdstuk 6.

Conclusies en lessen ......................................................................................................... 22 6.1 Conclusies en lessen over besluitvorming.................................................................................... 22 6.2 Conclusies en lessen over participatie ........................................................................................ 23 6.3 Conclusies en lessen over organisatie .......................................................................................... 25 6.4 Reflectie: ontspannen en bescheiden .......................................................................................... 26

- 2-

Hoofdstuk 1. Inleiding 1.1 Aanleidi ng en vraagstelling De Oude Haven is één van de karakteristieke plekken in de historische binnenstad van Zierikzee. Aan het eind van de jaren ’10 wordt duidelijk dat groot onderhoud aan de kademuren van de Oude Haven nodig is. In 2019 start formeel het project restauratie kademuren Oude Haven, onder andere met het aanvragen van een subsidie, het aanbesteden van het project aan een aannemer en het opstellen van een ontwerp voor de restauratie. Wanneer in 2020 twee vergunningen ter inzage worden gelegd, voor respectievelijk de restauratie van de kademuren en de kap van de bomenrij langs de kademuren, ontstaat ophef onder de bewoners. De ophef betreft in eerste instantie de bomenkap, maar er ontstaat ook discussie over de restauratie en het effect hiervan op de monumentale panden langs de Oude Haven, de relatie tussen de restauratie en de herinrichting van de openbare ruimte, en de uitgangspunten van de aanbesteding. Er volgt een proces, met onder andere een participatietraject, verschillende onderzoeken waaronder een second opinion en (soms felle) discussies waarin veel belangen tegelijk speelden. Wanneer uit duikonderzoek blijkt dat de kademuren gefundeerd zijn op stevige grond, ontstaat ruimte voor een veel minder ingrijpende restauratie, namelijk het restaureren van het metselwerk.

In juni 2023 besluit de gemeenteraad om over te gaan op deze gewijzigde uitvoeringsmethodiek. Bij dit besluit zegt de wethouder toe om een onafhankelijke evaluatie naar het proces uit te voeren. De hoofdvraag van deze evaluatie luidt: Hoe is het proces rond de restauratie kademuren Oude Haven in Zierikzee tot en met juni 2023 verlopen en wat kan gemeente Schouwen-Duiveland hiervan leren? Daarbij onderscheiden we de volgende deelvragen: 1. Hoe is het proces restauratie kademuren Oude Haven in Zierikzee feitelijk verlopen? 2. Hoe is dit proces ervaren door de betrokken partijen (gemeente, bewoners, adviseurs en andere betrokkenen)? 3. Welke effecten heeft de rol en aanpak van gemeente Schouwen-Duiveland gehad op het proces? 4. Tot welke lessen en aanbevelingen voor gemeente Schouwen-Duiveland leidt dit? Bij deze vraagstelling plaatsen we de volgende noties. Ten eerste heeft deze evaluatie als doel om te leren. Het gaat dus niet om beoordelen en het ‘afrekenen’ van betrokken functionarissen, maar om het reconstrueren van de gebeurtenissen om daarvan te leren met het oog op toekomstige ruimtelijke en participatieve processen. Daarbij richten we ons expliciet op lessen voor gemeente SchouwenDuiveland; zowel ambtelijk als bestuurlijk en politiek.

Het gaat dan bijvoorbeeld om vragen zoals, zijn de juiste projectstappen genomen, zijn varianten voldoende onderzocht, hoe was besluitvorming georganiseerd, hoe is omgegaan met de zorgen van omwonenden, et cetera. Ten tweede richten we ons op de periode tot en met juni 2023, toen de gemeenteraad besloot over een gewijzigde uitvoering van de restauratie. De gebeurtenissen na dit besluit vallen buiten de scope. Wel bevat de evaluatie een korte vooruitblik op de gebeurtenissen na juni 2023. Daarbij beperkten we ons tot de gebeurtenissen die in de interviews werden genoemd als relevant, omdat zij volgens de betrokkenen invloed hebben op hoe nu teruggekeken wordt op het gehele proces. Ten derde spreken we in de hoofdvraag over het ‘proces’. Tegelijkertijd is de restauratie kademuren Oude Haven ook een ‘project’. In dit onderzoek hanteren we deze termen als volgt. We spreken over het project wanneer het gaat om de restauratie van de kademuren als afgebakend project in tijd, geld, organisatie, omgeving, werkzaamheden en resultaten. We spreken over het proces als het gaat om alle gebeurtenissen en activiteiten, alle acties en interacties rond de restauratie van de kademuren. Wat betreft terminologie willen we ook het volgende opmerken. In het proces hebben - 3-

verschillende benamingen en termen verschillende betekenissen gehad. In dit rapport volgen we de formele benamingen zoals deze terug te vinden zijn in besluiten en documenten. Zo wordt bijvoorbeeld de formele naam van het project gehanteerd – ‘restauratie kademuren Oude Haven’ – en hanteren we de formele titels van besluiten en rapporten – zoals ‘uitvoeringsmethodiek’ en ‘Definitief Ontwerp’. 1.2 Aanpak Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, is het onderzoek opgesplitst in drie stappen: (1) procesreconstructie, (2) gesprekken, en (3) analyse. 1. Procesreconstructie Om de feitelijke gebeurtenissen vast te kunnenstellen, is documentonderzoek uitgevoerd op basis van volledige toegang tot het digitale dossier. Hiervoor zijn alle relevante openbare en interne documenten onderzocht. Het betreft onder andere besluiten, plannen, onderzoeken, interne memo’s, overeenkomsten, ontwerpen, brieven, nieuwsberichten en e-mails. De resultaten zijn vastgelegd in een gevisualiseerde tijdlijn en een onderliggende reconstructie (welke gebeurtenissen, op welk moment, met welke inhoud, welke partijen, met welke gevolgen). Deze tijdlijn is geverifieerd in een tijdlijnworkshop en tijdens de gesprekken (zie stap 2). 2. Gesprekken Na de procesreconstructie zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van de belangrijkste betrokken partijen.

In de gesprekken is in beeld gebracht hoe het proces is ervaren vanuit de verschillende perspectieven en welke lessen uit het proces getrokken kunnen worden voor gemeente Schouwen-Duiveland. In totaal zijn 13 interviews uitgevoerd met 22 personen. Het betreft interviews met: gemeente Schouwen-Duiveland (ambtelijk, management, wethouders, raadsleden), bewonerscommissie, betrokken bewoners, stichting Museumhaven, technisch adviseur en de onafhankelijk voorzitter. Van elk interview is een verslag gemaakt en dit verslag is ter goedkeuring bij de respondenten teruggelegd. De in interviews verstrekte informatie is vertrouwelijk en geanonimiseerd benut in de analyses. 3. Analyse Het verzamelde materiaal in het documentonderzoek en de interviews is geanalyseerd vanuit drie ‘brillen’: besluitvorming, participatie en organisatie. Dit is nader uitgewerkt in de onderstaande tekstbox. De resultaten van de analyse zijn vastgelegd in een conceptversie van dit rapport. Deze conceptversie is teruggelegd bij alle respondenten voor een check op feitelijke onjuistheden. De reacties zijn verwerkt en dit heeft geresulteerd in het voorliggende definitieve rapport. Analyse Ten eerste is de besluitvorming geanalyseerd. Wanneer het gaat om publieke issues, neemt een overheid besluiten namens de samenleving.

Dit stelt bijzondere eisen aan de besluitvorming van overheden en in dit geval aan de besluitvorming door gemeente Schouwen-Duiveland: worden de besluiten door de samenleving als legitiem gezien, is sprake van heldere en gedragen besluitvormingsprocedures, en wordt alle relevante kennis en informatie meegewogen in de besluitvorming. Naar deze elementen is in de analyse gekeken. Daarnaast hebben we in de analyse gekeken naar participatie. Van participatie is sprake wanneer er mensen, groepen en organisaties invloed uitoefenen op en controle delen over een publieke beslissing die hen aangaat1. Bij participatie is dus altijd sprake van invloed en wordt een stukje controle van de overheid gedeeld met andere 1

Visser, Van Popering-Verkerk en Van Buuren (2019) Onderbouwd ontwerpen aan participatieprocessen: Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving, Erasmus Universiteit Rotterdam. - 4-

partijen. In de analyse hebben we in het bijzonder gekeken naar de verwachtingen en doelen van de participatie, de inzet van verschillende instrumenten voor communicatie en participatie, welke mensen, groepen en organisaties participeren, en naar de wijze waarop participatie is verbonden aan de politiek-bestuurlijke besluitvorming. De derde en laatste bril in de analyse is de organisatie. Een project vraagt van een organisatie projectmanagement, maar ook veel meer. Een organisatie moet fungeren als goed opdrachtgever in aanbestedingen en in het mobiliseren van externe kennis, zij is de voorbereider van de politiek-bestuurlijke besluitvorming, en is aan zet voor het organiseren van de communicatie en participatie. Dit vraagt naast projectmanagement ook om procesmanagement van dit geheel aan activiteiten en rollen. Daarbij kijken we naar de gehele organisatorische lijn van projectteam tot en met gemeentesecretaris en wethouder.

1.3 Leeswijzer In hoofdstukken 2, 3 en 4 wordt het proces vanaf de start tot zomer 2023 uiteengezet. In deze hoofdstukken maken we onderscheid tussen de feitelijke gebeurtenissen en de verschillende perspectieven op de gebeurtenissen. Vervolgens analyseren we in hoofdstuk 5 de gebeurtenissen vanuit het perspectief van besluitvorming, participatie en organisatie. In hoofdstuk 6 presenteren wij de conclusies en lessen die voortvloeien uit de analyse.

- 5-

Hoofdstuk 2. Voorgeschiedenis en start van het project 2.1 Voorges chi edenis

De relevante voorgeschiedenis rond de restauratie kademuren Oude Haven start eind 2011 en begin 2012. In deze periode wordt een aantal besluiten genomen over de herinrichting van het Havenplein, het Havenpark en de Oude Haven in Zierikzee; ook wel aangeduid als ‘het drieluik’. Op basis van een ontwerpproces, inclusief participatie, is een visie opgesteld en vertaald in een concreet ontwerp. In december 2011 stelt het college de ‘Visie openbare ruimte kernwinkelgebied Zierikzee’ vast. Een maand later, in januari 2012, stelt het college het ‘Definitief Ontwerp herinrichting Havenplein, Havenpark, Kraanplein en Oude Haven’ vast2. In beide documenten komen de kademuren van de Oude Haven niet aan de orde. Wel wordt gesproken over de bomen langs de Oude Haven. Aangegeven wordt dat de bomen zonder maatregelen geen lange levensduur hebben, en daarom maatregelen moeten worden onderzocht en moeten worden afgezet tegen de investering in nieuwe bomen3. In het document genaamd Definitief Ontwerp is vervolgens een “nieuwe bomenrij” ingetekend en wordt gesproken over “eventuele nieuwe/te vervangen bomen aan de Oude Haven: linde”4. Dit is gebaseerd op het voorlopig ontwerp, waarover is opgenomen: “Rondom de Oude Haven wordt een nieuwe bomenrij aangebracht. Grote nieuwe lindes versterken de vorm van de havenkom. De bomen komen verder van de gevel en in een royaal profiel.

Door een optimale groeiplaats is een levensduur van zeker 100 jaar gegarandeerd.”5 Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat uit

2 Later in het proces zijn opnieuw ontwerpen gemaakt voor de herinrichting Oude Haven. Het opstellen van en besluitvorming

over deze ontwerpen valt buiten de scope van dit onderzoek. 3 Gemeente Schouwen-Duiveland (2011) Visie openbare ruimte kernwinkelgebied Zierikzee. 4 Gemeente Schouwen-Duiveland (2012) Definitief Ontwerp herinrichting Havenplein, Havenpark, Kraanplein en Oude Haven [p. 9; 14; 15]. 5 Gemeente Schouwen-Duiveland (2012) Definitief Ontwerp herinrichting Havenplein, Havenpark, Kraanplein en Oude Haven [p. 9]. - 6-

het participatieproces is gebleken dat de groenstructuur, waaronder de bomen langs de Oude Haven, één van de belangrijke gevoeligheden is6. Het college informeert de raad over de besluiten over de visie en het definitief ontwerp middels een raadsbrief. Het CDA verzoekt om de raadsbrief te behandelen, overigens vooral vanwege de financiële consequenties van het voorstel. Het merendeel van de fracties steunt dit verzoek niet en daarom wordt de herinrichting van de binnenstad verder niet behandeld in de gemeenteraad. Naast de besluitvorming over de herinrichting, is ook besluitvorming over het onderhoud aan de kademuren in de gemeente van belang. In 2015 stemt de raad in met cyclisch onderhoud aan de kademuren. Bij het voorstel voor het cyclisch onderhoud worden enkele prioritaire projecten genoemd, waaronder de kademuren Oude Haven. In de periode hierna worden verschillende verkennende onderzoeken gedaan naar de kademuren Oude Haven, waaronder een onderzoek naar varianten voor het herstel van de kademuren en specifieke onderzoeken naar constructie en fundering, waterbodem, ecologie, en archeologie. Al snel is duidelijk dat uitvoering nog niet op korte termijn aan de orde is. De bouw van hotel Mondragon aan de Oude Haven heeft vertraging opgelopen.

Om te voorkomen dat teveel projecten gelijktijdig in een klein gebied plaatsvinden, is ervoor gekozen de restauratie van de kademuren te starten wanneer de bouw van het hotel gereed is, en na de restauratie van de kademuren de herinrichting op te pakken. Op basis van de uitgevoerde onderzoeken wordt in de programmabegroting 2019 de restauratie kademuren Oude Haven opgenomen. 2.2 Gebeurtenissen

Nadat de restauratie van de kademuren is opgenomen in de begroting, gaat het project in 2019 van start. In 2019 wordt de gemeente getipt op de mogelijkheid van een forse subsidie van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (RCE). Het projectteam besluit een subsidieaanvraag voor te gaan bereiden. Voor de aanvraag is veel nodig, waaronder een bestek, een begroting en een aanvraag van de benodigde 6 Gemeente Schouwen-Duiveland (2011) B&W Advies 19 december 2011 Definitief ontwerp herinrichting Havenplein, -Park,

Kraanplein en Oude Haven, Zierikzee. - 7-

vergunning. Voor het voorbereiden van al deze zaken worden diverse adviseurs ingeschakeld. Op 16 maart 2020 wordt de subsidie van ruim €1,7 miljoen toegekend aan de gemeente. Met de RCE-subsidie komt er ook een datum waarop de werkzaamheden gereed moeten zijn, namelijk 31 december 2022. Uitgaand van deze deadline, stelt het projectteam een planning op met als beoogde startdatum van de werkzaamheden oktober 2020. Om dit te halen wordt in november 2019 de aanbesteding gestart met een uitvraag aan de markt. Dit vindt plaats volgens de aanbestedingsmethode zoals vastgesteld door de gemeenteraad7, namelijk Best Value Procurement, ook wel prestatie-inkoop genoemd. In deze methode is het vertrekpunt dat de markt de benodigde kennis en ervaring heeft. In de uitvraag voor de kademuren Oude Haven wordt een projectscope en doelstelling meegegeven, ook wordt gerefereerd aan het bestek dat is opgesteld en ingediend voor de RCE-subsidie. Er wordt echter vanuit de aanbestedingsmethode expliciet niet gesproken over oplossingsrichtingen, randvoorwaarden of eisen. Of, zoals in de uitvraag wordt aangegeven: “In deze paragraaf werken we onze ideeën en mogelijke oplossingsrichtingen uit. Dat zijn geen letterlijke voorschriften. Wij hechten grote waarde aan uw eigen inbreng, originaliteit en creativiteit. U bent immers specialist op dit gebied en hebt ervaring”8.

Het voor de subsidie ingediende bestek is bijgevoegd bij de uitvraag; dit bestek wordt op een later moment aangeduid als de ‘methode Walhout’ en is tevens als basis gebruikt voor de vergunningaanvraag die vereist was voor de RCE-subsidie. De opdrachtnemer wordt echter nadrukkelijk uitgenodigd met andere oplossingen te komen. Tot slot is nog relevant te benoemen dat in de uitvraag wordt aangegeven dat de gemeente na de restauratie bomen zal planten9. De uitvraag vindt plaats en in februari 2020 wordt het project gegund aan Leenhouts. Na de gunning start de ontwerpfase, door de gemeente ook wel bouwteamfase genoemd. Deze fasering is reeds aangebracht in de uitvraag; eerst starten aannemer en gemeente met het opstellen van een definitief ontwerp, vervolgens vindt een go/no-go moment plaats (in de overeenkomst met de aannemer gepland op uiterlijk 1 juli 2020) waarop de gemeente bepaalt of de opdracht voor de realisatie wordt verleend aan de betreffende aannemer. Het definitief ontwerp is in de zomer van 2020 nog niet gereed en goedgekeurd, wel worden twee vergunningen ter inzage gelegd: een omgevingsvergunning voor de restauratie kademuren en een omgevingsvergunning voor de kap van bomen. 2.3 Perspectieven op de gebeurtenissen In gemeente Schouwen-Duiveland is in 2019 ‘hands-on’ gestart met het project restauratie kademuren Zierikzee.

Vanuit het perspectief van de gemeente waren de besluiten reeds genomen, zowel over de herinrichting (via het Definitief Ontwerp Herinrichting Havenplein, Havenpark, Oude Haven Zierikzee) als over het onderhoud aan de kademuren (cyclisch onderhoud kademuren). Nu in de begroting 2019 het budget beschikbaar was gesteld, kon het project van start gaan. Voor de ambtenaren was het in deze startfase een volgende kademuren-project in rij dat met een vertrouwd team werd opgepakt. De subsidieaanvraag bracht met zich mee dat er in korte tijd veel uitgewerkt moest worden, dit gaf druk op het team en op de planning. Soms waren er twijfels bij ambtenaren en adviseurs, bijvoorbeeld of de aanbestedingsmethode wel paste bij dit project, of er wel voldoende onderzoek was gedaan naar de huidige situatie, en of er voldoende kennis was om tot een definitief ontwerp met bijbehorende vergunningen te komen. Dit werd echter niet besproken, want in het vertrouwde team en met de tijdsruk en voorwaarden vanuit het subsidietraject ging men ‘gewoon aan de slag’. Over participatie werd binnen de gemeente niet gesproken. Volgens sommigen had de participatie al plaatsgevonden over de herinrichting, volgens anderen was het technisch karakter van dit project de reden om participatie niet in te zetten. 7 Gemeente Schouwen-Duiveland (2019) Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2019-2023, Zierikzee.

8 Gemeente Schouwen-Duiveland (2019) Offerteaanvraag kademuren Zierikzee Oude Haven [p. 16]. 9 Gemeente Schouwen-Duiveland (2019) Offerteaanvraag kademuren Zierikzee Oude Haven [p. 12].

- 8-

Bewoners rond de Oude Haven werden in de zomer 2020 verrast door de aangevraagde vergunningen voor restauratie van de kademuren en het kappen van de bomen. Sinds het participatieproces in 2011 over de herinrichting van Havenplein, Havenpark en Oude Haven hadden ze niets meer gehoord van de gemeente. In de beleving van de bewoners werden zij ‘uit het niets’ geconfronteerd met het project restauratie kademuren en concrete plannen voor het kappen van de bomen. Wanneer zij dit aankaarten bij de gemeente, wordt door de gemeente aangegeven dat besluitvorming al heeft plaatsgevonden. De bewoners ervaren dit als een onterechte stapeling van argumenten; in het ontwerp voor de herinrichting wordt aangegeven dat mogelijk nieuwe bomen nodig zijn, vervolgens zijn nieuwe bomen het uitgangspunt in de aanbesteding van de restauratie en vervolgens wordt aangegeven dat het kappen nodig is voor de restauratie. De bewoners zien dit als een cirkelredenering en voelen zich ‘bedonderd’.

- 9-

Hoofdstuk 3. Heroverweging van het project 3.1 Gebeurtenissen

In de zomer van 2020 gaan gemeente en aannemer verder met het definitief ontwerp voor de restauratie. Vanwege de beoogde start in oktober wordt ook de uitvoering al voorbereid, onder andere door het aanschaffen van materialen en het inplannen van werkzaamheden10. In de zomer wordt in de media aandacht besteed aan de vergunningen die zijn aangevraagd voor het kappen van de bomen en de restauratie van de kademuren. Meerdere bewoners komen in actie. Zo start er een petitie tegen het kappen van de bomen langs de Oude Haven, die ruim 1.300 keer wordt getekend. Ook worden meerdere brieven aan de gemeente en gemeenteraad geschreven. De acties komen samen wanneer in september 2020 de gemeenteraad een financieel besluit moet nemen over het project. Door de subsidie van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed valt het investeringsbudget voor de restauratie kademuren lager uit en aan de raad wordt het voorstel voorgelegd om dit budget in te zetten voor de herinrichting. Naar aanleiding van de protesten besluit de gemeenteraad via een amendement dat aan een aantal voorwaarden moet worden voldaan voordat het budget voor de herinrichting ingezet mag worden.

Deze voorwaarden betreffen het starten van een bewonerscommissie over de herinrichting Oude Haven, overleg tussen gemeente, bewonerscommissie en andere belanghebbenden over de herinrichting, en hierop gebaseerd een heroverweging van het besluit over de herinrichting. In oktober geeft de gemeenteraad aan het amendement in te trekken en te vervangen door een initiatiefvoorstel. Dit initiatiefvoorstel bevat dezelfde voorwaarden, echter dan gericht op zowel de restauratie kademuren als de herinrichting. Ondertussen liggen de twee omgevingsvergunningen ter inzage. Er volgen zienswijzen die vooral betrekking hebben op de risico’s van de werkzaamheden op de monumentale panden en over het kappen van de bomen. Deze zienswijzen leiden niet tot aanpassingen van de omgevingsvergunningen. De gemeente verleent in oktober 2020 de vergunning voor de restauratie van de kademuren en er wordt 10 De door de aannemer gemaakte kosten in deze fase zijn discussie geweest van claims en onderhandeling, hierover zullen in

deze evaluatie geen uitspraken worden gedaan. - 10 -

een beroep tegen deze vergunning ingediend. De vergunning voor de kap van de bomen wordt nog niet verleend. In november 2020 start een serie bijeenkomsten van de bewonerscommissie en werkgroep11. In de werkgroep wordt onder leiding van een onafhankelijk voorzitter stapsgewijs toegewerkt naar aanbevelingen en conclusies: kennismaking en opdracht, diverse presentaties en besprekingen van rapporten, en het bespreken van de aanbevelingen en conclusies aan de raad. In november 2020 verschijnt er een bevindingenrapport van twee bewoners die niet aan de Oude Haven wonen, maar betrokken raken vanuit hun interesse in en expertise op de thematiek. De hoofdboodschap van het bevindingenrapport luidt: “Het is evident dat de kademuren dringend onderhoud nodig hebben. Echter de conclusie dat de constructie aangepakt moeten worden kunnen wij niet aan de hand van de beschikbaar gestelde documenten ondersteunen. Sterker nog, wij verwachten aanzienlijke risico’s bij herstel van de kademuur met de voorgestelde methoden.”12. Dit bevindingenrapport wordt besproken in de werkgroep. De gemeente laat door haar adviseur een review op het rapport uitvoeren.

De werkgroep bespreekt de verschillende onderzoeken en komt tot de volgende aanbeveling aan de gemeenteraad: “Om draagvlak te verkrijgen van de burgers, mogelijk bomen te sparen en geen geld onnodig uit te geven én om na te gaan of de conclusies juist zijn is een second opinion/nader onafhankelijk onderzoek noodzakelijk”13. Ondertussen wordt door gemeente en aannemer de ontwerpfase en het voorbereiden van de uitvoering voortgezet. Uit de meerdere lijnen van acties – ontwerpfase met aannemer, subsidie RCE, vergunningen en werkgroep – stelt het projectteam een raadsvoorstel op. Het raadsvoorstel is niet besproken in de werkgroep en de aanbevelingen van de werkgroep worden als één van de stukken bij het raadsvoorstel aan de raad toegestuurd. In reactie hierop geven de onafhankelijk voorzitter en de bewonerscommissie hun aanbevelingen en conclusies opnieuw mee aan de gemeenteraad. In aanloop naar de raadsvergadering meldt overigens de Stichting Museumhaven zich. Zij geven aan niet betrokken te worden bij de plannen, terwijl zij de haven pachten en gebruiken. De gemeente informeert de stichting via het reguliere overleg met de stichting als pachter en heeft contact met de voorzitter over het betrekken van de stichting bij de werkgroep.

Wanneer de stichting door de voorzitter van de werkgroep worden uitgenodigd, is het advies echter al gereed waardoor de stichting besluit niet deel te nemen. De gemeenteraad besluit tijdens de raadsvergadering op 28 januari 2021 de aanbeveling van de werkgroep te steunen, namelijk het uitvoeren van een second opinion door de TU Delft. Het college wordt via een amendement gevraagd om op basis van de second opinion en in overleg met de werkgroep te komen tot een nieuw raadsvoorstel. Begin 2021 wordt de second opinion door TU Delft uitgevoerd. Zij voeren documentonderzoek uit en hebben interviews met de betrokkenen, ook wordt een conceptversie van de second opinion teruggelegd. Op 16 april 2021 verschijnt de definitieve second opinion. Gemeente en bewonerscommissie gaven beiden voorafgaand aan de uitkomsten te steunen. Over de vertaling hiervan naar het raadsvoorstel is echter discussie. Het betreft dan met name welke informatie is meegenomen in de second opinion, welke aanbevelingen het rapport bevat en op welke wijze deze opgepakt worden. Dit leidt opnieuw tot een raadsvoorstel vanuit de ambtelijke organisatie en daarnaast een advies van de

11 Over deze termen is soms verwarring. In dit onderzoek bedoelen we met de ‘bewonerscommissie’ de drie personen die de

bewoners langs de Oude Haven vertegenwoordigen. Met de ‘werkgroep’ bedoelen we het overleg tussen gemeente en bewonerscommissie, onder leiding van een onafhankelijk voorzitter. 12 Van Uffelen & Bijlsma (2020) Bevindingen rapport: Een analyse van het in opdracht van de gemeente Schouwen-Duiveland uitgevoerde onderzoek voor de renovatie van de kademuur van de Oude Haven in Zierikzee, p. 6. 13 Onafhankelijk voorzitter werkgroep Oude Haven (2020) Aanbeveling en conclusies. - 11 -

onafhankelijk voorzitter van de werkgroep aan de gemeenteraad. De gemeenteraad neemt een amendement aan waarin besluitvorming wordt uitgesteld en er eerst een geohydrologisch onderzoek gedurende vier seizoenen zal plaatsvinden; één van de aanbevelingen van de TU Delft. 3.2 Perspectieven op de gebeurtenissen In de zomer van 2020 werden de gemeenteraadsleden verrast door signalen uit de samenleving over de restauratie kademuren Oude Haven. Op basis van deze signalen zijn gemeenteraadsleden de wethouder gaan bevragen op het project. De antwoorden vanuit het college gaven de gemeenteraadsleden het gevoel dat het project geen stevige basis kende en dit gaf onvoldoende vertrouwen. Daarom heeft de gemeenteraad tot drie keer toe besloten het door het college voorgestelde besluit aan te passen. In het perspectief van de raadsleden waren deze amendementen en het initiatiefvoorstel nodig als ‘noodrem’; het proces kwam dusdanig wankel over, dat raadsleden geen andere mogelijkheid zagen dan deze noodrem. Toen de second opinion van de TU Delft verscheen, ontstond een dilemma voor de raadsleden. Er lag een second opinion met aanbevelingen, maar er bleef discussie tussen gemeente en bewonerscommissie. Het geohydrologisch onderzoek bood uitkomst.

Dit onderzoek werd aanbevolen door de TU Delft om zo meer inzicht te krijgen in de grondwatersituatie en beter in te schatten welke risico’s de werkzaamheden met zich meebrengen. De duur van dit onderzoek (vier seizoenen) bracht ook met zich mee dat er rust in het proces kon komen en besluitvorming pas na de verkiezingen aan de orde zou zijn. De gemeente was op ambtelijk niveau druk bezig met het voorbereiden van de uitvoering van het project. Vanuit dit perspectief lag er een stevige basis met een besluit, een beschikbaar gesteld budget, een subsidie vanuit de RCE en een overeenkomst voor de ontwerpfase met de aannemer. De uitvoering stond op het punt te beginnen, en de protesten vanuit de omwonenden en de besluiten van de raad werden vanuit de gemeentelijke organisatie ervaren als een lastige verstoring. Vanwege de reeds gemaakte afspraken was er voor de gemeente maar één optie, namelijk doorgaan met het voorbereiden van de uitvoering. Het stoppen of fundamenteel wijzigen van het project werd vanuit de organisatie niet als reële optie gezien. Net als in de vorige fase waren dit besluiten die op het niveau van het projectteam werden genomen. Naar aanleiding van het initiatiefvoorstel van de gemeenteraad, zijn wethouder en projectleiders deel gaan nemen in de werkgroep.

Vanuit de gemeente geven betrokkenen aan dat het niet duidelijk was wat de bewonerscommissie en de werkgroep precies waren, wie welke rol had en wat het doel was. Intern spraken wethouder en projectteam af om vanuit een luisterende rol betrokken te zijn en de input van de bewonerscommissie mee te nemen, tezamen met andere informatie, in de raadsvoorstellen. De second opinion van de TU Delft werd gezien als resultaat op basis waarvan vervolgstappen gezet konden worden. In het perspectief van de gemeente werd de gekozen uitvoeringsmethodiek door de TU Delft onderschreven, met daarbij een aantal aanbevelingen die direct opgepakt konden worden. Het besluit van de raad om een geohydrologisch onderzoek uit te gaan voeren, gaf rust in het proces. Echter, dit had als directe consequentie dat uitvoering voorlopig niet aan de orde zou zijn, en dus afspraken met aannemer en subsidieverlener gemaakt moesten gaan worden. In het perspectief van de bewoners kwamen er geen eerlijke en duidelijke antwoorden op hun protest. Basale vragen zoals, waarom moeten de bomen gekapt worden en op welke wijze vindt uitvoering precies plaats, bleven voor hen onbeantwoord. Er was vanuit het perspectief van de bewoners maar één optie, namelijk de zorgen aankaarten bij de gemeenteraad.

Dit leidde voor de bewoners tot een duidelijke opdracht voor een bewonerscommissie en een werkgroep, met als doel gezamenlijk tot een - 12 -

goed voorstel te komen. De bijeenkomsten van de werkgroep zijn voor de bewoners een teleurstelling. Er ontstaat geen echt inhoudelijk gesprek met de gemeente, argumenten lijken gebruikt te worden om de bewonerscommissie onderuit te halen en bij raadsvoorstellen wordt de werkgroep gepasseerd. De second opinion van TU Delft geeft in het perspectief van de bewoners duidelijke aanbevelingen over de punten waarop het project fundamenteel anders moet. Bewoners ervaren overigens in deze fase een klem tussen deelname in de werkgroep en de vergunningprocedure die wordt voortgezet. Straks ligt er een vergunning, terwijl tegelijkertijd de basale vragen over het plan niet zijn beantwoord. Dit is reden voor één van de bewoners, die tevens in de bewonerscommissie deelneemt, om beroep in te stellen. Ook de Stichting Museumhaven hoort over de plannen, maar wordt in eerste instantie niet uitgenodigd deel te nemen aan de werkgroep. Zij voelen zich niet erkend als partij in het proces. De stichting maakt zich met name zorgen over de vertraging van het project en het effect hiervan op de ligplekken die de stichting verhuurt in de haven. Wanneer de stichting later wordt uitgenodigd voor de werkgroep, geeft de stichting aan dit niet zinvol te vinden omdat het advies van de onafhankelijk voorzitter aan de gemeenteraad reeds is opgesteld.

In het proces zijn er ook meerdere personen die zich bij het project betrokken voelen vanuit hun expertise. Dit betreft zowel experts vanuit omwonenden als vanuit adviseurs van de gemeente, en wij duiden hen in dit onderzoek als ‘experts’. Vanuit het perspectief van deze experts heeft de gemeente te weinig kennis en kunde in huis om dit project tot een goed einde te brengen. Zij stellen daarom kritische vragen aan de gemeente, maar hebben daarbij relatief weinig vertrouwen dat de gemeente in staat is het project goed voort te zetten.

- 13 -

Hoofdstuk 4. Nader onderzoek leidt tot nieuwe inzichten 4.1 Gebeurtenissen

Het vorige hoofdstuk eindigde met het amendement om een geohydrologisch onderzoek te starten. In de zomer van 2021 start het geohydrologisch onderzoek, om zo meer inzicht te krijgen in de grondwatersituatie en hoe de werkzaamheden aan de kademuren de fundaties van gebouwen en stabiliteit van de grond zouden kunnen beïnvloeden. Dit onderzoek neemt een jaar in beslag. Gedurende deze periode werkt het projectteam ook aan de andere aanbevelingen, waaronder het opstellen van een risicoanalyse, het plaatsen van extra peilbuizen en het betrekken van een boomexpert. Omdat inmiddels duidelijk is dat realisatie niet op korte termijn zal starten, starten er gesprekken en onderhandelingen tussen de gemeente als opdrachtgever en Leenhouts als opdrachtnemer om tot een afrekening te komen. In deze periode vindt geen participatie plaats en ligt het project naar buiten toe stil. In maart 2022 vinden de gemeenteraadsverkiezingen plaats en drie maanden later wordt een nieuw college geïnstalleerd. In het collegeakkoord ‘Samen koers houden’ wordt de restauratie van de kademuren uitgebreid genoemd. De coalitiepartijen willen na het geohydrologisch onderzoek alle betrokkenen goed informeren en meenemen, waarbij het uitgangspunt is om het risico op beschadiging aan de panden te minimaliseren. In het akkoord wordt ook afgesproken dat een andere wethouder portefeuillehouder wordt voor dit project.

In de zomer van 2022 zet gemeente Schouwen-Duiveland in op een ‘nieuwe start’ voor het project. De nieuwe portefeuillehouder maakt kennis met alle partijen en gaat in november 2022 langs de deuren om alle omwonenden binnen een cirkel van 40 meter rond het projectgebied over het project te spreken. De werkgroep wordt omgevormd tot klankbordgroep. Deze klankbordgroep heeft een bredere samenstelling, met naast de gemeente en de bewonerscommissie ook Stichting Museumhaven en de auteurs van het bevindingenrapport. De klankbordgroep komt vanaf december 2022 meermaals bijeen om de resultaten van de verschillende onderzoeken te bespreken. In juli 2022 wordt overigens de Stichting Behoud Oude Haven opgericht vanuit een aantal bewoners. De stichting richt zich op de

- 14 -

plannen voor de kademuren en herinrichting14. De gemeente hoort toevallig tijdens de deur-aan-deur gesprekken over de stichting. De stichting meldt zich echter niet en wordt geen actieve partij in het proces. Al langere tijd waren er onduidelijkheden over de fundering van de kademuren en vanuit de nieuwe start van het project kijkt het projectteam hier opnieuw naar. In het voorjaar van 2023 besluit de gemeente een duikonderzoek te laten verrichten naar deze fundering. Uit het daaropvolgende duikonderzoek blijkt dat een groot deel van de kademuren niet op palen maar ‘op staal’, oftewel op de bodem, staan. Daarbij wordt opgemerkt dat deze bodem zeer hard is. De consequentie hiervan is dat geen ingrijpende maatregelen in de fundering nodig zijn, maar dat alleen restauratie van het metselwerk nodig is. Bij bespreking van de onderzoeksuitkomsten en het daaruit volgende voorstel voor een gewijzigde uitvoeringsmethodiek gericht op restauratie van het metselwerk, is er breed draagvlak onder de betrokkenen. De steun voor de gewijzigde uitvoeringsmethodiek wordt uitgesproken in een brief van de onafhankelijk voorzitter aan de gemeenteraad, met als conclusie: “De klankbordgroep is aangenaam verheugd dat nu gekozen kan worden voor het restaureren van het metselwerk op het ritme van het getijde. Risico’s worden hiermee maximaal teruggebracht.

Het is goed geweest terug te gaan naar de tekentafel en nader onderzoek te doen”15. De gewijzigde uitvoeringsmethodiek wordt in juni 2023 voorgelegd aan de gemeenteraad en zij gaat met het voorstel akkoord. Met dit besluit wordt ingezet op het restaureren van het metselwerk van de kademuren van de Oude Haven. Besluitvorming over het behouden of vervangen van de bomen langs de Oude Haven zal later in het kader van het project herinrichting Oude Haven plaatsvinden. 4.2 Perspectieven op de gebeurtenissen Vanuit het gemeentelijk perspectief zijn er dubbele gevoelens over de periode van nader onderzoek die in de zomer van 2021 start. Enerzijds biedt dit rust en ruimte in het project om een aantal zaken op orde te krijgen. Anderzijds moet hierdoor de voorbereiding van de uitvoering stilgelegd worden en vraagt dit onderhandelingen met de aannemer. Doordat al vergaand is gestart met de voorbereidingen van de uitvoering, waaronder het aanschaffen van palen, gaat het beëindigen van de opdracht gepaard met aanzienlijke financiële vergoedingen. Ook bij het nader onderzoek, waaronder het geohydrologisch onderzoek en de risicoanalyse, zijn er binnen de gemeente dubbele gevoelens. Enerzijds komt door de onderzoeken veel nieuwe informatie beschikbaar. Anderzijds voelt de gemeente zich regelmatig weggezet als onkundig.

Dit terwijl de gemeente zelf de indruk heeft wel degelijk voldoende kennis in huis te hebben is om tot besluitvorming te komen en zij voelt zich daarin gesteund door de second opinion van TU Delft. Met de komst van het nieuwe college en een nieuwe portefeuillehouder voor dit project, krijgt het project voor de gemeente een nieuwe start. De wethouder zet met steun van de gemeenteraad een nieuwe lijn neer, met meer aandacht voor participatie (deur-aan-deur gesprekken, nieuwsbrieven, brede klankbordgroep) en korte lijnen met het projectteam. Waar dit vanuit politiek en bestuur gesteund werd, bracht dit nieuwe dilemma’s mee op ambtelijk niveau. Er bleef onduidelijkheid over de rol van de gemeente in de klankbordgroep, en de korte lijnen tussen wethouder en projectteam zorgen voor een diffuse lijn in het ambtelijk opdrachtgeverschap. In de loop van 2022-2023 merkte de gemeente dat de relatie met de bewoners, mede door de nieuwe aanpak, verbeterde. Met de uitkomst van het duikonderzoek lag een wijziging van de uitvoeringsmethodiek voor de hand. Het betrof een minder ingrijpende methode, die minder geld zou 14 “De Stichting Behoud Oude Haven wil, samen met de Bewonerscommissie, bijdragen aan de voorstellen en plannen van de

gemeente voor het groot onderhoud van de kademuur van de Oude Haven en voor de inrichting van het Oude Haven gebied” (Flyer Stichting Behoud Oude Haven, 2022). 15 Brief onafhankelijk voorzitter klankbordgroep aan de gemeenteraad (2023). - 15 -

kosten en minder risico met zich mee zou brengen. Voor deze methodiek was draagvlak en de gemeenteraad kon conform de bereikte consensus besluiten over de uitvoeringsmethodiek. Wel zijn er vragen bij de gemeenteraad over hoe het heeft kunnen gebeuren dat bijna een verkeerd – in de zin van veel omvangrijker, duurder en risicovoller – besluit was genomen, door het ontbreken van kennis over de fundering van de kademuren. Deze periode begint vanuit het perspectief van de bewoners met een lange radiostilte. Er vindt tussen de zomer van 2021 en de zomer van 2022 geen communicatie en participatie plaats, wat de bewoners verbaast. Dit verandert vanaf juli 2022, met kennismakingsgesprekken met de wethouder, de deur-aandeur gesprekken en de start van de klankbordgroep. De bewoners ervaren dat de relatie tussen de bewonerscommissie en gemeente verbetert, en er ontstaat de indruk dat de gemeente opener staat voor participatie. Wel blijft er teleurstelling over de eerdere gebeurtenissen en blijft de rol van participatie in het project onduidelijk. Ook al verbeterde er veel in deze periode, er was nog steeds veel onduidelijkheid. Bij zowel bewoners als betrokken experts in het proces (zowel aan de zijde van omwonenden als adviseurs van de gemeente) blijft er ook scepsis over de capaciteiten van de gemeente om het project tot een goed einde te brengen.

Bewoners vragen daarom kritisch door bij de verschillende onderzoeken die worden uitgevoerd en gepresenteerd. Daarin blijven zij de communicatie als relatief eenzijdig ervaren; zij willen graag volwaardig betrokken zijn en hun kennis inbrengen, maar fungeren vanuit hun perspectief slechts als klankbord. Toen na het duikonderzoek bleek dat een groot deel van de kademuren ‘op staal’ staat, waren de betrokken bewoners en experts daar blij mee. De muren blijken stabiel genoeg, alleen het metselwerk hoeft gerestaureerd te worden. En dit betekent ook dat voor de restauratie de bomen behouden kunnen worden, met goede verzorging en onderhoud. Wel benadrukken bewoners en experts dat het goed uitwerken van de nieuwe uitvoeringsmethodiek, monitoring van de stabiliteit van de kademuren en goed onderhoud aan de bomen nodig is. Dit is voor hen cruciaal, om niet over een x-aantal jaar hetzelfde proces mee te hoeven maken. Voor Stichting Museumhaven betekende het geohydrologisch onderzoek en de bijbehorende radiostilte opnieuw vertraging en onzekerheid. Ook voor hen was de aangepaste uitvoeringsmethodiek een goede oplossing; het betekent een sneller, beter en goedkoper project. Wel is er, net als vanuit de bewoners, de wens voor goed onderhoud aan kademuren en bomen.

4.3 Vooruitblik De geanalyseerde periode eindigt met een nieuwe koers en brede consensus over een gewijzigde uitvoeringsmethodiek (juni 2023). De scope van deze evaluatie beperkt zich in de tijd tot en met het besluit van de gemeenteraad over de uitvoeringsmethodiek. In de interviews is echter ook benoemd dat recente gebeurtenissen mogelijk ander licht kunnen werpen op de nieuw ingezette koers. Daarbij worden in het bijzonder de volgende gebeurtenissen benoemd: een bijeenkomst van de klankbordgroep die onder andere heeft geleid tot het opstappen van de onafhankelijk voorzitter en enkele leden van de klankbordgroep voor wat betreft de restauratie van de kademuren, blijvende onduidelijkheid en discussie over de wijze waarop de restauratie wordt uitgevoerd, verwijten over beroepszaken, en de discussie over bomen die in het kader van de herinrichting alsnog gevoerd zal worden. In deze evaluatie zullen wij geen uitspraken over deze gebeurtenissen doen, omdat dit buiten de scope valt. Wel willen we deze gebeurtenissen – die door veel respondenten zijn aangehaald – benoemen, omdat de bereikte consensus dus niet vanzelfsprekend heeft geleid tot een goed einde van het project restauratie kademuren Oude Haven Zierikzee.

- 16 -

Hoofdstuk 5. Analyse In deze paragraaf analyseren we de gebeurtenissen vanuit het perspectief van participatie, organisatie en besluitvorming. Het is daarbij belangrijk op te merken dat een groot deel van het project plaatsvond in Corona-tijd. Hierdoor vonden veel overleggen online plaats of moest bij de fysieke ontmoetingen letterlijk veel afstand gehouden worden. Deze beperkingen hebben de persoonlijke relaties in de participatie, de onderlinge afstemming in de organisatie en de besluitvorming geen goed gedaan. 5.1 Analyse vanuit het perspectief van b esl uitvorming In de eerste fase van het project valt op dat er geen eenduidig besluit over het kappen van de bomen is aan te wijzen. Ja, er zijn besluiten genomen, maar van een duidelijk besluit over het kappen van de bomen langs de Oude Haven kan niet gesproken worden. Los van de vraag of er formeel sprake is van een besluit, moet een gemeente bij gevoelige onderwerpen niet terug willen grijpen op niet eenduidige besluiten uit een relatief ver verleden. Dat het ontwerp gevoelig lag, was reeds bekend. Al bij de besluitvorming in 2011/2012 wordt geconstateerd dat groenstructuren waaronder de bomen langs de Oude Haven één van de belangrijke gevoeligheden zijn; dit was één van de resultaten van het destijds doorlopen participatieproces. Het belang van duidelijke besluitvorming wordt met de kennis van nu overigens breed gedeeld.

Betrokkenen vanuit de gemeente geven aan dat zij als één van de lessen uit dit project meenemen dat extra besluitvorming nodig is wanneer sprake is van gedateerde en/of niet eenduidige besluiten. Ten tweede valt op dat er geen projectstart heeft plaatsgevonden. De goedkeuring van de programmabegroting waarin het project was opgenomen, gold als het startpunt. Binnen de organisatie wordt niet gewerkt met een formele projectstart; het project startte ‘als vanzelf’. Door het ontbreken van een projectstart zijn veel basale vragen niet expliciet gesteld en niet besproken met de ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgevers. Zoals: welke stappen gaan we zetten, wat zijn de randvoorwaarden van dit project, welke risico’s zien we, hoe betrekken we de omgeving en hoe organiseren we besluitvorming. Ook werd een deel van de beantwoording van deze vragen verwacht van de aannemer. In de besluitvorming speelde de raad vanaf 2020 een cruciale rol. Vanuit haar controlerende functie zag zij meermaals geen andere optie dan ingrijpen via amendementen en een initiatiefvoorstel. In deze politieke besluitvorming was niet altijd aandacht voor de consequenties van de politieke besluiten op het project.

Denk bijvoorbeeld aan de gevolgen van vertraging op het gebruik van de haven, de gevolgen van besluiten op het zijn van een betrouwbare opdrachtgever richting de aannemer, de gevolgen van het aanwijzen van een bewonerscommissie zonder duidelijke opdracht wat betreft participatie, en de consequenties van een langdurig geohydrologisch onderzoek op de contractuele relatie met de aannemer. Wat opvalt in de besluitvorming is dat de raad in haar initiatiefvoorstel niet heeft aangegeven hoe de werkgroep zich verhoudt tot besluitvorming door college en raad16. Het college wordt gevraagd de input van de werkgroep mee te nemen in een heroverweging van het plan. Maar betekent dit dat

16 In het initiatiefvoorstel is opgenomen: “(d) Op basis van de input uit dit overleg wordt een document opgesteld. Het college

gebruikt dat document als input voor een heroverweging ten aanzien van het plan herinrichting Oude Haven in relatie tot restauratie van de oude kademuren. Deze heroverweging leidt al dan niet tot een (op onderdelen) gewijzigd plan, het college legt dit vast in een voorgenomen besluit tot heroverweging. (e) Het college legt het onder d genoemde voorgenomen besluit tot heroverweging samen met het onder punt d genoemde document uiterlijk in de raadsvergadering van 17 december 2020 middels een raadsvoorstel voor aan de gemeenteraad ter finale besluitvorming.”. De opdracht voor de werkgroep is later door de onafhankelijk voorzitter geformuleerd en besproken in het Presidium, hierover heeft geen verdere besluitvorming plaatsgevonden. - 17 -

een zelfstandige afweging wordt gevraagd of dat de input van de werkgroep één op één overgenomen moet worden? Ambtenaren en college hebben in deze onduidelijke situatie ervoor gekozen de inbreng van de werkgroep als één van de elementen op te nemen in een raadsvoorstel. Dit raadsvoorstel werd echter niet in de werkgroep besproken. De verwachtingen van de bewonerscommissie en voorzitter waren echter anders, namelijk dat de werkgroep tot een voorstel zou komen en dit aan de raad zou worden voorgelegd. Hierdoor ontstond een concurrerende besluitvormingslijn waarin steeds twee voorstellen bij de raad werden voorgelegd, namelijk het raadsvoorstel en het advies vanuit de werkgroep. Hiermee werd de participatie door het instellen van een bewonerscommissie en werkgroep door de participanten steeds meer als ‘nutteloos’ ervaren, omdat er toch separaat aan een raadsvoorstel werd gewerkt. De eerdere besluitvorming over het geohydrologisch onderzoek leidt in 2021 tot vertraging en heeft als consequentie dat een afrekening met de aannemer plaats moet vinden. Dat in deze fase uiteindelijk een nieuwe start gemaakt kan worden, is niet dankzij deze besluitvorming; er wordt slechts besloten over een geohydrologisch onderzoek en niet over het verdere proces. De koerswijziging komt uiteindelijk door de nieuwe weg die zowel wethouder als projectteam zijn ingeslagen.

Uiteindelijk is consensus bereikt over een gewijzigde uitvoeringsmethodiek, waardoor besluitvorming door de raad over het project relatief gemakkelijk plaats kan vinden. Het is belangrijk daarbij op te merken dat deze consensus niet dankzij de politieke besluitvorming is ontstaan. Door de nieuwe start van het project, met ruimte voor kritische vragen, is het duikonderzoek naar de fundering uitgevoerd. Door de uitkomst van het duikonderzoek is een oplossing mogelijk die minder ingrijpend is, met minder risico’s en goedkoper. 5.2 Analyse vanuit het perspectief van p articipatie Voor het project restauratie kademuren Oude Haven Zierikzee kon niet teruggevallen worden op een actuele visie op participatie17. Bij de start van het project restauratie kademuren Oude Haven zijn door de leden van het projectteam impliciete inschattingen gemaakt of participatie nodig is en zo ja, in welke mate. Er is in het projectteam niet expliciet besproken hoe bewoners betrokken zouden worden, er heeft geen actorenanalyse of omgevingsscan plaatsgevonden, en er is niet besproken of participatie georganiseerd zou worden. Op basis van de individuele inschattingen is ervoor gekozen geen participatie te organiseren. Door het ontbreken van participatie gedurende 9 jaar, kwam het project voor de bewoners als verrassing.

Vanaf de zomer van 2020 raakt de gemeente de regie kwijt over het proces rond de restauratie kademuren Oude Haven Zierikzee. Er startte een proces met een bewonerscommissie en werkgroep, waarbij de gemeente haar eigen rol niet helder heeft. Ook de relatie tussen de bewonerscommissie en werkgroep enerzijds en de projectstappen met de aanbesteding, vergunningen en uitvoering anderzijds wordt niet geduid. Zo verliest de gemeente de regie op het gehele proces. Bewonerscommissie, werkgroep en onafhankelijk voorzitter konden net zomin regie op dit gehele proces voeren, omdat zij in andere delen van het proces – zoals de samenwerking tussen gemeente als opdrachtgever en de aannemer als opdrachtnemer, de vergunningprocedure en de subsidie – geen directe rol hebben. Zo ontstond er met de start van de werkgroep, een proces waarover niemand de regie had. Specifiek rond de bewonerscommissie en werkgroep waren er verschillende beelden. Zo was er geen eenduidig beeld over het verschil tussen de bewonerscommissie en de werkgroep, is het initiatiefvoorstel niet vertaald in een gedragen participatieplan, was er blijvende discussie over de 17 Zie ook het rapport van de Rekenkamer Schouwen-Duiveland ‘Onderzoek naar inwoners- en overheidsparticipatie’ (2022)

- 18 -

representativiteit van de bewonerscommissie, en was er blijvende onduidelijkheid over de rol van de gemeente in de werkgroep. Wat betreft dit laatste maakte de gemeente intern de keuze om in de werkgroep te luisteren en zaken uit te leggen. De bewoners verwachtten echter een open, inhoudelijke discussie. Gemeente en bewoners communiceerden in de werkgroep door deze verschillende verwachtingen op een andere ‘golflengte’; er was sprake van standpunten verdedigen in plaats van gezamenlijk tot een voorstel komen, reacties werden emotioneel en persoonlijk, en de persoonlijke relaties verslechterden. Tot slot valt op dat er bij de partijen in de werkgroep weinig aandacht is voor brede participatie van alle partijen en personen waarvoor de restauratie van de kademuren Oude Haven relevant is. Dit heeft echter ook te maken met de Coronacrisis die in deze periode speelde en de daaruit volgende beperkingen. De focus lag op de werkgroep en de besluitvorming via de gemeenteraad. De bewonerscommissie informeerde de direct omwonenden via een eigen nieuwsbrief. Er werden wel kritische vragen gesteld over de representativiteit van de bewonerscommissie, maar er werd niet nagedacht over andere vormen van brede participatie, denk bijvoorbeeld aan informatiebijeenkomsten of ontwerpsessies waarvoor ook anderen werden uitgenodigd.

De weinige aandacht voor andere partijen en personen dan de bewonerscommissie werd ook zichtbaar in de discussie over de rol van Stichting Museumhaven in de werkgroep. De nieuwe start in 2022 betekende ook een nieuwe start in de participatie en communicatie. Met de nieuwe aanpak is de communicatie en relatie tussen de gemeente en de bewoners verbeterd. Met de nieuwe koers komt er meer aandacht voor brede participatie van de verschillende partijen, en er ontstaat meer ruimte voor gesprek tussen gemeente en bewoners. Dit leidt tot een verbeterde relatie tussen de partijen. Dat consensus mogelijk was, is vooral te danken aan de uitkomsten van het duikonderzoek dat is geïnitieerd vanuit het projectteam. Door de uitkomsten zijn veel minder ingrijpende maatregelen nodig en hoeft de discussie over de bomen niet meer in het kader van de restauratie kademuren gevoerd te worden. Er is dus een nieuwe koers wat betreft participatie ingezet. Er was echter nog steeds geen duidelijk en gedeeld plan voor de participatie en wie welke rol in de participatie heeft. De bewoners willen meer betrokkenheid bij de besluitvorming en betere informatievoorziening, ook omdat sommige zaken onduidelijk bleven. De gemeente zette een nieuwe koers in met meer participatie, maar er bleef terughoudendheid om de betrokkenen daadwerkelijk invloed in het project te geven.

5.3 Analyse vanuit het perspectief van organisatie In de startfase van het project zijn cruciale besluiten genomen, die later hebben geleid tot een project dat onmogelijk goed kon verlopen. Het betreft de volgende besluiten: • Aanvraag van de subsidie van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed • Vroegtijdig starten van de aanbesteding, op basis van de subsidieaanvraag • Vroegtijdig aanvragen van een vergunning, omdat dit een voorwaarde is bij de subsidievraag • Het leggen van een relatie tussen de restauratie kademuren en het kappen van de bomen • Geen nader onderzoek te doen naar de huidige staat van de kademuren De combinatie van deze besluiten heeft geleid tot een ‘cocktail’ van acties en consequenties. Een aantal voorbeelden van deze cocktail: het bestek was opgesteld en bedoeld voor de subsidieaanvraag, maar werd door het opnemen hiervan in de aanbesteding hét bestek en dé methode. Twijfels of er wel voldoende kennis was over de kademuren werden niet geuit, vanwege de deadlines uit de subsidieaanvraag. Over een programma van eisen en een risicoanalyse werd niet gesproken, omdat vanuit de aanbestedingsfilosofie de markt hierin als leidend werd gezien. En door het planten van nieuwe bomen in de aanbesteding op te nemen, werd dit een gegeven voor de restauratie van de - 19 -

kademuren. Dit laat zien hoe besluiten vroegtijdig in een project zeer grote consequenties kunnen hebben18. Een weg terug was echter ook zo goed als onmogelijk, vanwege de vergaande voorbereiding van de uitvoering. Vanuit het perspectief van besluitvorming valt op dat deze besluiten zijn genomen op het niveau van het projectteam. De ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever hebben hierin geen leiding gegeven of regie getoond. Daarbij moet opgemerkt worden dat er binnen de organisatie ook geen duidelijke werkwijze en rolverdeling is wat betreft opdrachtgeverschap in dit type projecten. Verder wordt zichtbaar dat het project kademuren Oude Haven Zierikzee binnen de organisatie is onderschat. Er waren wel degelijk signalen dat hier sprake is van een complex project. Het gaat om historische kademuren en de kennis (onder andere uit het archief) over deze kademuren is beperkt. Ook waren er uit het participatieproces in 2011 reeds signalen dat het mogelijk vervangen van de bomenrijen langs de Oude Haven gevoelig lag bij bewoners. Deze signalen werden echter niet opgepikt en het project werd ingestoken als de zoveelste kademuur in rij die kon worden aangepakt volgens het ‘bekende recept’. Toen de gemeente in het najaar van 2020 de regie kwijtraakte, is zij wel doorgegaan met het voorbereiden van de uitvoering.

In de tweede helft van 2020 zijn vergaande stappen gezet richting uitvoering, zonder duidelijkheid over een go/no-go moment met de aannemer en zonder een akkoord op het definitief ontwerp. Dit leidde ertoe dat in 2021, toen duidelijk werd dat uitvoering nog niet op korte termijn zou plaatsvinden, afspraken gemaakt moesten worden met de aannemer. In 2020 was de organisatie onvoldoende in staat zich aan te passen aan de nieuwe situatie die was ontstaan door de protesten uit de samenleving en door het ingrijpen van de gemeenteraad. Hierbij merken we wel op dat de ruimte om aan te passen klein was door de keuzes die in de voorgaande jaren reeds waren gemaakt. Ondertussen kwam de organisatie steeds verder klem te zitten in het eenmaal ingeslagen pad en onder druk van verschillende kanten – proces met bewonerscommissie, relatie met aannemer, relatie met subsidieverstrekker. Daarbij was net als in de eerdere periode geen duidelijke leiding en regie vanuit de ambtelijke hiërarchie. Keuzes werden gemaakt in direct overleg tussen ambtenaren en wethouder. Tot slot valt op dat er in de organisatie weinig begrip was voor de zorgen van bewoners. De dominante reflex was die van uitleggen en weerleggen. We noemen een aantal voorbeelden.

Basale vragen, bijvoorbeeld over de reden om de bomen te kappen en over de wijze waarop de restauratie wordt uitgevoerd, werden weerlegd met tal van argumenten. In de werkgroep zette de gemeente in op presentaties om het nog eens goed uit te leggen. Het bevindingenrapport werd beantwoord met een gedetailleerde review. En in raadsvoorstellen wordt meer dan eens uitgelegd hoe het ook alweer zit. Hieruit blijkt een reflex van uitleggen en weerleggen. Er is weinig besef van en begrip voor de zorgen van bewoners, en in de gemeentelijke organisatie werd dit ook niet aangemoedigd. De situatie verandert in de zomer van 2022, wanneer wethouder en projectteam gezamenlijk in staat zijn een nieuwe start te maken. Bij deze nieuwe start is het gehele project opnieuw tegen het licht gehouden en is besloten het – naar later bleek cruciale – duikonderzoek uit te gaan voeren. Hiermee laat het projectteam op ambtelijk niveau aanpassingsvermogen zien. Ondanks de nieuwe start, blijft de ambtelijke hiërarchische lijn echter afwezig. Door de korte lijn tussen wethouder en projectteam wordt deze lijn zelfs nog meer diffuus, en is het niet duidelijk waar de ene rol ophoudt en de andere rol begint. Dit maakt zowel projectteam als wethouder kwetsbaar in het proces, omdat de eerste geen ambtelijke rugdekking heeft en de tweede te ver in de uitvoering betrokken raakt.