20220920 bijlage rbr woningvoorraad
Tekst van het document
Beter benutten bestaande woningbouw
Onderzoek naar belemmeringen en kansen
Cover
Inhoud
Samenvatting
Overkoepelende mogelijkheden
Inleiding
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
Inhoud Voorwoord 3 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen 4 1 1.1 1.2 1.3 1.4
Inleiding 8 Aanleiding: er is méér nodig dan alleen nieuwbouw! 9 Steeds extensiever woninggebruik: een paar cijfers 10 Meer aandacht voor beter benutten bestaande woningvoorraad 12 Hoofdvraag en doel van dit onderzoek 14
2 2.1 2.2 2.3 2.4
Overkoepelende mogelijkheden 16 Visie en ambitie 17 Sectorbeleid en werkprocessen 19 Gedrag en persoonlijke voorkeuren 20 Beschouwing 21
3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7
Meer mensen wonen in één huis 23 Achtergrond 24 Samenwonen 27 Inwonen 29 Onderhuur 32 Friendswonen 33 Verkamering 34 Beschouwing 37
Beter benutten bestaande woningbouw / Inhoud
4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
Meer woningen op de kavel 41 Achtergrond 42 Belemmeringen om meer woningen op de kavel te maken 43 Woning splitsen 44 Verticaal verdichten: optoppen 49 Verticaal verdichten: onderkelderen 53 Wonen in een bijgebouw 54 Mantelzorgwoningen 55 Beschouwing 58
5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6
Doorstroming van senioren 61 Achtergrond 62 Gedrag en persoonlijke voorkeuren 65 Onvoldoende aanbod 67 Doorstroming binnen of naar huursector 71 Doorstroming binnen of naar koopsector 74 Beschouwing 76
Bronnen 79 Bijlage: Overzicht klankbordgroep 83
2
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
Voorwoord Het woningtekort staat volop in de aandacht. Tal van groepen in de samenleving ondervinden dagelijks de problemen ervan. Opmerkelijk is dat oplossingen bijna altijd worden gezocht in nieuwbouw. Alle partijen willen méér bouwen. Meer bouwen is hard nodig om het woningtekort aan te pakken. Echter, nieuwbouw kost tijd en bovendien spelen er allerlei praktische problemen. Denk aan gebrek aan locaties, claims van andere functies op de schaarse ruimte, lange procedures, tekort aan personeel en materialen en belemmeringen door stikstof en PFAS. Het besef groeit dat alleen nieuwbouw onvoldoende is om het woningtekort op te lossen. Zeker op de korte termijn. Wat moet je nou als thuiswonende twintigjarige met de boodschap dat er over tien jaar echt veel woningen zullen worden gebouwd? Of, dat er over tien, twintig, of dertig, jaar woningen van de babyboomgeneratie vrijkomen? Daarom groeit de aandacht voor andere oplossingen, waaronder het beter benutten van de bestaande woningvoorraad. Immers, de huidige nieuwbouw voegt jaarlijks slechts 1% van de woningvoorraad toe; terwijl 99% er al staat. En die wordt dikwijls niet goed benut. Bestaande woningen worden steeds extensiever bewoond. ‘We’ wonen gemiddeld op 65m2, alleen of met zijn tweeën in huizen waar vroeger hele gezinnen woonden.
We verwonen 24 maal zoveel ruimte als een eeuw geleden en in 40% van alle huizen woont maar één persoon. De vergrijzing zal daar nog een schepje bovenop doen. Er zijn tal van redenen waarom bestaande woningen niet beter worden benut. We behandelen ze in deze publicatie en onderscheiden hierbij de volgende drie vormen: méér mensen in één huis, méér woningen op hetzelfde perceel en méér doorstroming van senioren uit grote eengezinswoningen. We laten
Beter benutten bestaande woningbouw / Voorwoord
met voorbeelden zien waar intensivering mogelijk is. En gaan in op de vragen: Waar zitten regels en wetten in de weg? Hoe kunnen sluimerende verhuiswensen gerealiseerd worden? Waar liggen onverwachte mogelijkheden? En hoe kunt u zich (pro-)actief opstellen? Hoe beter de bestaande woningvoorraad wordt gebruikt, des te gemakkelijker het wordt om het woningtekort weg te werken. En des te meer mensen die nu de dupe zijn van het woningtekort, wél woonruimte hebben. En niet pas over vele jaren, maar al over enkele maanden. Wij hopen met deze publicatie een bijdrage te leveren aan het oplossen van het woningtekort en daarmee woonruimte te bieden aan mensen die dat hard nodig hebben.
Susan van Klaveren Frank Wassenberg Mees Zonneveld
3
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
Samenvatting, conclusies en aanbevelingen Het doel van deze publicatie is om u te laten zien hoe de bestaande woningvoorraad effectiever kan worden gebruikt. Intensivering kan een deel van de beoogde nieuwbouw overbodig maken. Deze publicatie behandelt belemmeringen en kansen om de bestaande woningvoorraad intensiever te gebruiken. De hoofdvraag van dit onderzoek is: Hoe kunnen gemeenten, woningcorporaties, de Rijksoverheid en eventuele andere partijen een intensiever gebruik van de bestaande woningvoorraad op zowel korte als lange termijn stimuleren?
De maatregelen in elke categorie lopen uiteen van voorlichting en advies, vereenvoudigen van procedures, stimuleren in plaats van belemmeren van gewenste ontwikkelingen tot en met het aanpassen van wet- en regelgeving. Sommige maatregelen lijken een grote impact te hebben op het beschikbaar krijgen van woonruimte op de woningmarkt, andere een beperkte impact. Vaak gaat het hierbij niet om grote aantallen in één keer. De optelsom van alle maatregelen levert echter wel een aanzienlijk bijdrage aan het oplossen van het woningtekort.
Beter benutten levert een bijdrage aan de woningnood De woningnood is hoog. Er ligt een enorme opgave; vaak wordt 1 miljoen extra wooneenheden in tien jaar genoemd. Opmerkelijk is dat verreweg de meeste aandacht gaat naar nieuwbouw: kan nieuwbouw méér, sneller, beter, efficiënter, enzovoort. Echter, ook het intensiever gebruiken van de bestaande woningbouw kan een bijdrage leveren aan het lenigen van de woningnood, zowel op korte als langere termijn. Jaarlijks wordt 1% nieuw bijgebouwd, terwijl 99% van de woningvoorraad er al staat. Voor iedere woningzoekende die binnen de huidige woningvoorraad een plek vindt, hoeft immers geen nieuwe woning te worden gebouwd. Dat vereist een veel grotere aandacht voor de mogelijkheden die de bestaande woningvoorraad kent; mogelijkheden die momenteel niet worden benut.
Afbakening
Drie categorieën maatregelen
Impact van de maatregelen
In dit onderzoek beschrijven we in drie achtereenvolgende hoofdstukken enkele tientallen maatregelen die tot intensivering van de bestaande woningvoorraad kunnen leiden: 1. Méér mensen in één huis 2. Méér huizen op dezelfde kavel 3. Méér doorstroming van senioren
Maatregelen met naar verwachting de grootste impact en de gemakkelijkste implementatie leveren het meeste perspectief om de woningvoorraad beter te gebruiken. In elk van de drie onderscheiden categorieën deelden we de diverse maatregelen, per categorie, in naar twee criteria: 1. hoeveel moeite kost het een maatregel in te voeren, en 2. hoeveel effect verwachten we van de maatregel.
Beter benutten bestaande woningbouw / Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
Dit onderzoek gaat níet over alle denkbare manieren om meer woningen te realiseren. Het gaat níet over nieuwbouwprojecten, níet over transformatie van leegkomend vastgoed, níet over legalisering van het wonen op verouderde recreatieparken, níet over toevoegingen op lege stukjes grond in de wijk (inbreiding) en níet over tijdelijke woningen (flex, verplaatsbaar). Allemaal nuttige maatregelen, allemaal goed om ook meer aandacht aan te besteden en (vaak of soms) maatregelen waaraan elders al de nodige woorden zijn gewijd. Wat doen we wel? We beperken ons tot alle manieren om méér mensen te laten wonen bínnen de bestaande woningvoorraad. En die mogelijkheden zijn er volop.
4
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Er zijn opmerkelijk veel maatregelen die aan beide criteria voldoen: gemakkelijk en effectief. De beoordeling per maatregel op beide criteria voerden we uit samen met de klankbordgroep van dit onderzoek, met uiteindelijk onze eigen interpretatie en ‘score’. In wetenschappelijke termen: een ‘best educated guess’. In de beschouwing per hoofdstuk geven we de beoordelingen grafisch weer. Per categorie komen zo de maatregelen naar voren die relatief eenvoudig in te voeren zijn, en waarvan we het meeste effect op het woningaanbod verwachten.
Maatregelen om méér mensen in één huis te laten wonen:
– Friendswonen stimuleren: individuele huishoudens delen een huurcontract (Verhuurders) – Wachttijden optellen: woningzoekenden komen zo sneller aan de beurt (Corporaties) – Maatwerk bij kostendelersnorm: gemeenten kunnen dit vaker toepassen (Gemeenten, Rijk) – De kostendelersnorm telt niet voor de hoofdhuurder: dit stimuleert om iemand in huis te nemen (Rijk) – Onderhuur bij hypotheek: banken staan toe om iemand in huis te nemen (Banken) Andere redelijk eenvoudig in te voeren maatregelen, maar met naar verwachting minder groot effect zijn: – een woongarantie als het samenwonen toch niet blijkt te gaan, – een tussenorganisatie die kamerverhuur bemiddelt, – huurinkomsten inzetten als middel om schulden te saneren, – het laten behouden van huurinkomsten bij mensen met een bijstandsuitkering.
Beter benutten bestaande woningbouw / Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
Maatregelen om meer woningen op een kavel te creëren:
– De businesscase van optoppen actualiseren: vaak wordt deze ‘te duur’ ingeschat op basis van gedateerde uitgangspunten (Rijk; Wetenschap; Marktpartijen) – Optoppen stimuleren: dit vloeit dan voort uit een positieve businesscase (Gemeenten) – Bewoners laten profiteren van optoppen: beloon de bouwoverlast. Levert bij VvE’s extra inkomsten op (Markt, VvE’s, Gemeenten, Verhuurders) – Gemeentelijke eisen waar mogelijk versoepelen: wat betreft welstand en extra bijkomende eisen (Gemeenten) – Woningsplitsing stimuleren: een actief beleid om zo méér woningen te maken (Gemeenten) – Wonen in bijgebouw toestaan: extra woningen maken in schuur of garage; vooral in landelijk gebied (Gemeenten) – Mantelzorgwoningen: actief stimuleren van deze mogelijkheid, en voor een goede interne procesgang tussen het fysieke en sociale domein (Gemeenten) Andere redelijk eenvoudig in te voeren maatregelen, maar met minder groot effect zijn: – aanpassing van de rekenmethoden bij sommige provincies en – het toestaan of, beter nog, stimuleren van pre-mantelzorgwoningen.
5
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
Grootste impact door de optelsom van maatregelen Maatregelen om de doorstroming van senioren te bevorderen:
– Voorrang voor ouderen: senioren die een schaarse huurwoning achterlaten, hoeven niet te wachten (Corporaties) – Seniorencoaches: dat zijn mensen die op alle manieren senioren helpen (Corporaties, Gemeenten) – Ouderenwoningen actief aanbieden: veel senioren hebben een ‘sluimerende verhuiswens’. Mooie voorbeelden laten zien, stimuleert hen deze wensen te helpen realiseren (Markt, Corporaties) – Huurmatiging: senioren gaan niet ’naar een half zo groot huis voor dubbel geld’. Laat senioren die een schaarse huurwoning achterlaten hun oude huur meenemen (Corporaties) – Ruimte voor nieuwe woonvormen: er gaapt een gat tussen de huidige (eengezins)woning en bekende ouderenwoningen (Markt, Gemeenten, Corporaties, Bewonersgroepen) De belangrijkste maatregel op dit gebied is bovenal te zorgen voor méér, en aantrekkelijker, aanbod. Dat kan in eerste instantie door méér nieuwbouw van méér verschillende soorten en door het aanpassen van het algehele bouwprogramma: richt dat meer op doorstroming van ouderen, zodat hun ruime gezinswoningen vrijkomen. Daarnaast zijn er nog redelijk eenvoudig in te voeren maatregelen, met een kleiner effect: – feitelijke verhuishulp en -kostenvergoeding – woningruil versoepelen – campagnes voor gedragsbeïnvloeding
De grootste winst in het beter benutten, lijkt te schuilen in de optelsom van vele kleinere maatregelen afzonderlijk: wellicht allemaal niet even zichtbaar, maar in zijn totaliteit wel effectief. Een goed voorbeeld daarvan is de doorstroming van senioren: dit vraagt voldoende geschikte en aantrekkelijke woningen, voorlichting over de mogelijkheden van wonen en zorg (nu en op termijn), en in sommige gevallen ondersteuning bij de verhuizing. Dit betekent ook dat verschillende organisaties tegelijkertijd aan verschillende knoppen kunnen draaien om woningen intensiever bewoond te krijgen. Van Rijk tot gemeente en van corporatie, marktpartij tot inwoners.
Impact verschilt per regio Ook zien we in het onderzoek dat de kansen voor een intensiever gebruik van de woningvoorraad per wijk, gemeente en regio kunnen verschillen. Sommige kansen gelden overal (doorstroming van ouderen; aanpassing woningtoewijzing; inwonen vergemakkelijken), andere verschillen per locatie. In landelijk gebied kan beleid gericht op intensivering op de (ruime) kavel meer woningen opleveren. Terwijl in steden het optoppen van gebouwen en maatwerktoepassing van de kostendelersnorm tot een groter effect zullen leiden. Optoppen heeft vooral zin in drukke woningmarktgebieden. Woningsplitsing vereist buurten met ruime woningen. Een extra woning op het erf vereist een voldoende ruime tuin. Zo biedt elk gebied zijn eigen kansen. Dit maakt het belangrijk dat het beter benutten van de bestaande woningvoorraad overal hoog op de lokale politieke agenda’s komt te staan, zodat lokaal (of regionaal) de maatregelen worden getroffen die het beste aansluiten bij de omstandigheden en de kansen die er zijn.
Een poging tot kwantificering: minstens 15.000 woningen per jaar Er zijn geen absolute uitspraken te doen over het precieze effect van elke maatregel op het gebruik van de bestaande woningvoorraad. Veel van de gevonden maatregelen zijn lastig op voorhand te kwantificeren en over het algemeen liggen er geen panklare onderzoeken naar de impact van het
Beter benutten bestaande woningbouw / Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
6
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
opheffen van de ene maatregel of het stimuleren van een andere. Bovendien speelt een persoonlijke component mee: er zijn wel mogelijkheden om een woning te delen, maar willen mensen dat dan ook? Het is daarom lastig, en arbitrair, om precieze aantallen te noemen van extra woningen die kunnen worden toegevoegd. Desondanks doen wij hier een poging. De afzonderlijke maatregelen in het oog nemend, zal volgens ons elk van de drie onderscheiden categorieën van maatregelen al snel 5.000 tot mogelijk 10.000 extra woningen per jaar kunnen opleveren. Dat betekent dat de hoofdvraag van dit onderzoek naar het ‘Beter benutten van de bestaande woningbouw (BBBB)’ positief beantwoord kan worden. Met een bescheiden inzet is jaarlijks een ‘woningwinst’ te behalen van circa 15.000 tot misschien wel 25.000 tot 30.000 woningen per jaar. Al die woningen hoeven niet nieuw te worden gebouwd! Al die woningen kun je als het ware aftrekken van de opgave om één miljoen nieuw te bouwen woningen, waar allerlei partijen om vragen. Af te trekken van de opgave van 75.000 of zelfs 100.000 nieuwbouwwoningen per jaar. Dat betekent dat circa 20-25% van de totale bouwopgave gerealiseerd kan worden binnen de bestaande woningvoorraad met dikwijls relatief eenvoudig in te zetten maatregelen. Mits alle betrokken partijen hieraan meewerken.
Het begint bij een actieve opstelling Deze publicatie gaat over het beter benutten van de bestaande woningvoorraad, als bijdrage aan het verminderen van het woningtekort. De conclusie is dat dit inderdaad mogelijk is. Soms kan dit zelfs vrij gemakkelijk, soms vereist het een andere zienswijze en een andere weging van (vaak sectorale) belangen. In deze publicatie staan tientallen mogelijke maatregelen genoemd. Al deze maatregelen starten echter op hetzelfde punt: er moet méér aandacht zijn voor de bestaande voorraad. Stap twee is dan het (willen) zien van de mogelijkheden die er liggen. Dat betekent niet starten met belemmeringen (wat niet kan), maar denken vanuit kansen (wat wenselijk is mogelijk maken). Een stap die daar dan haast automatisch uit volgt, is het voeren van
Beter benutten bestaande woningbouw / Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
een stimulerend in plaats van een remmend beleid. Met soepeler procedures, in dienst van het hogere belang, namelijk voorzien in méér woonruimte. Met een eigen actieve rol, in plaats van afwachten totdat iemand met een initiatief komt. Belangrijk zijn ook de zittende bewoners: zij moeten belang hebben bij het inleveren van hun woonruimte, onder het motto: ‘samenwonen moet lonen’. En het vergt het denken over de sectoren heen. Veel regels hebben hun historische legitimatie van uit de ene sector, maar de gevolgen werken belemmerend voor de andere; in dit geval resulterend in onderbenutting van de bestaande wooncapaciteit. Veel van de getoonde maatregelen hoeven niet veel inzet te vergen, en kunnen wel veel opleveren. Daar valt veel woonwinst te halen!
7
Cover
1
Beter benutten bestaande woningbouw / 1. Inleiding
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
8
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
1. Inleiding 1.1 Aanleiding: er is méér nodig dan alleen nieuwbouw! De afgelopen jaren is in Nederland een enorm woningtekort ontstaan. Al voor de coronacrisis waren er meer dan 300.000 woningen tekort. De oorzaak hiervan is in de kern eenvoudig: al lange tijd neemt het aantal huishoudens sneller toe dan het woningaanbod. Dit komt vooral door huishoudensverdunning (toename één- en tweepersoonshuishoudens) en migratie vanuit het buitenland: statushouders, nareis door hun gezinsleden, buitenlandse studenten, arbeidsmigranten, expats, allemaal groepen die jaar op jaar groter uitpakten dan voorspeld. De woningbouw houdt het niet bij.
Sterke focus op nieuwbouw Het woningtekort krijgt volop aandacht in de media, in de politiek, in de vakwereld en in de wetenschap. Opvallend is dat oplossingen bijna altijd worden gezocht in bouwen. Hoe bouwen we méér, hoe verhogen we het bouwtempo en verkorten we procedures, hoe kan bouwen kleiner, sneller, intensiever, compacter, enzovoort. Meer bouwen is hard nodig om het woningtekort aan te pakken. Echter, het bouwen van een woning kost tijd en lost daarmee het korte termijn probleem niet op. Daarnaast is het aantal geschikte locaties in sommige gemeenten schaars en is er sprake van schaarste aan personeel en materialen. Ook gooien stikstof, PFAS en de coronapandemie (tijdelijk of langdurig) extra zand in de bouwmachine.
Beter benutten bestaande woningbouw / 1. Inleiding
De nood is hoog: meer bouwen Er zijn op dit moment volgens Primos, de jaarlijkse prognose van ABF Research, 330.000 woningen te weinig.1 Dat is meer dan het aantal woningen in de hele stad Rotterdam. Of in heel Friesland. En het is 4,2% van de totale woningvoorraad. Nog anders gesteld: per straat met 25 woningen is er één huishouden zónder huis. In juni 2020 pleitte de ‘Woningbouwalliantie’2, een samenwerking van gemeenten, bouwers, ontwikkelaars en woningcorporaties, voor verregaande afspraken om fors te investeren. Ze waarschuwen voor de valkuil van de vorige crisis: na forse bezuinigingen bleken de bouwvakkers vertrokken en de woningnood gestegen. Dat niet opnieuw! Anticyclisch investeren in de bouw van 90.000 woningen per jaar is nodig om de achterstanden in te halen, bouwvakkers te laten doorbouwen en zo sneller uit de crisis te komen. Een miljoen woningen erbij. In februari 2021 werd dit pleidooi nog versterkt in de ‘Actieagenda Wonen’, een alliantie van 34 organisaties uit de markt, de overheid en het maatschappelijk veld.3 Het in de Actieagenda benodigde één miljoen extra woningen moet sneller worden gebouwd, waarbij het streven van betrokken partijen oploopt tot jaarlijks 120.000 nieuwe woningen. Dat is anderhalf keer de huidige woningproductie. Dat kan volgens hen door industrialisering van het bouwproces, verkorting van procedures en uniformering van regelgeving.
Ook was de woningmarkt een onderwerp tijdens de verkiezingen. Bijna alle politieke partijen maakten in de afgelopen verkiezingsprogramma’s een speerpunt van de woningnood en schaarden zich achter maatregelen om het tekort terug te dringen.
9
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
1.2 Steeds extensiever woninggebruik: een paar cijfers Tekort sociale huurwoningen loopt op4 Door de verhuurderheffing missen woningcorporaties veel inkomsten (momenteel 1,7 miljard per jaar) en kunnen daardoor 93.500 woningen minder bouwen in de periode 2013-2023; dat is bijna een derde van het huidige tekort.5 In juli 2020 verscheen het spraakmakende rapport ‘Opgaven en middelen’ waaruit bleek dat corporaties over onvoldoende middelen beschikken om hun taken uit te voeren.6 Tot 2035 komen ze 30 miljard te kort. De eerste woningmarktregio’s komen al in 2024 in de problemen en in 2028 is er een sectorbreed tekort. Als gevolg van deze tekorten worden 125.000 sociale huurwoningen te weinig bijgebouwd tot 2035 en 50.000 huizen niet verduurzaamd.7
Hoe kunnen we méér woonruimte creëren, zonder bij te bouwen Eén mogelijke oplossing voor het woningtekort die tot voor kort echter weinig aandacht krijgt, is het intensiever benutten van de bestaande woningvoorraad. Er zijn tal van redenen waarom dit niet gebeurt. Waarom worden leegstaande kamers van particuliere huishoudens niet benut om bijvoorbeeld mensen onderdak te bieden die anders op straat terecht komen? Veelgehoorde belemmeringen zijn bijvoorbeeld de kostendelersnorm, eisen aan geluidsisolatie en brandveiligheid bij samenwooncontracten, en beleid voor (verouderde) vakantieparken. Naast landelijke en lokale wetten en regels zijn er ook andere knelpunten te identificeren, zoals persoonlijke, culturele of maatschappelijke voorkeuren (niet willen verhuizen of de woning delen), opzien tegen het gedoe, onbekendheid met bepaalde mogelijkheden, hoge kosten en technische complexiteit. Een overzicht van (mogelijke) belemmeringen ontbreekt vooralsnog. Dat geldt ook voor mogelijke oplossingen.
Beter benutten bestaande woningbouw / 1. Inleiding
Waarom is intensivering van de bestaande woningvoorraad nodig? Het korte antwoord is: omdat de ruimte schaars is in Nederland. Anders dan in veel andere landen is het aantal claims op de ruimte in Nederland veel groter dan de beschikbare ruimte. Het alsmaar zoeken in uitbreiding (méér woningen) kent zijn grenzen. Zeker als we bedenken dat de bestaande woningen steeds extensiever worden bewoond. Een paar cijfers illustreren het extensieve woninggebruik: – 24 keer ruimer: Stedenbouwkundige Rudy Uytenhaak heeft berekend dat we in Nederland met zijn allen rond de laatste eeuwwisseling 24 keer zo veel ruimte verwonen als een eeuw geleden: er zijn sinds 1900 drie keer zoveel Nederlanders, die wonen in twee keer zo grote huizen op twee keer zo grote kavels en met half zoveel mensen per huis. Dat maakt 3 x 2 x 2 x 2 = 24 keer zoveel ruimtebeslag als een eeuw eerder.8 Het woonbeslag (in m2) is daarmee per persoon flink toegenomen. – 65m2: De Nederlander bewoont volgens het CBS momenteel 65m2. Dat is ruimer dan ooit en uiteraard een gemiddelde. Er leven gezinnen op 50m2 of in ‘tiny houses’, en alleenstaanden in een ruime villa. In de grote steden is het krapper wonen dan op het platteland. In 1900 woonden gemiddeld vijf personen in een woning van nog geen 50 m2, 10 m2 per persoon.9 Die huidige 65m2 is veel ruimer dan in onze buurlanden.
In Duitsland hebben mensen gemiddeld 47m2 ter beschikking.10 In Vlaanderen hebben bewoners van een eengezinswoning gemiddeld 47m2 per persoon; in appartementen is dat 43m2.11 – GWB 2,14: In 1950 woonden in Nederland 10 miljoen inwoners in ruim 2 miljoen huizen. Dat waren toen ruim 4,5 mensen per woning; inmiddels is de gemiddelde woningbezetting gedaald naar 2,14.
10
Cover
Figuur 1. Gemiddelde woningbezetting 1970-201812
Figuur 2. Woningvoorraad en huishoudensgrootte
Bron: CBS, Statline/CLO; bewerking Platform31
Beter benutten bestaande woningbouw / 1. Inleiding
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
– 280% - 60%: Sinds 1960 is het aantal inwoners in Nederland toegenomen van 11,4 toen naar 17,4 miljoen nu, een stijging met 52%. In diezelfde periode is het aantal woningen toegenomen met 280%. Dat ging samen met de genoemde huishoudensverdunning; in elke huis woont nog maar 60% van het aantal mensen in vergelijking met 1960. Het aantal mensen en het aantal huizen loopt steeds verder uiteen. – 40%: Niet alleen de gemiddelde woningbezetting is gedaald, ook het aantal alleenwonenden is enorm gestegen. Figuur 3 laat zien dat tussen 1947 en 2017 het aandeel alleenwonenden is toegenomen van 5 naar 22%. En die trend zet zich voort: de bevolkingsprognose van het CBS voorziet dat in 2047 bijna 1 op de 4 volwassen inwoners dan alleenstaand zijn.13 Daarnaast is ruim 4% een alleenstaande ouder. In 40% van alle huizen (groot en klein) woont momenteel slechts één persoon. Dit is een historisch record. (Overigens zit het verschil in deze cijfers erin dat het over personen respectievelijk huishoudens gaat.) Deels is dit een verworvenheid (de verwezenlijking van de individualisering; de luxe van ruimte; en kunnen doen wat je zelf wilt), maar tegelijkertijd draagt het bij aan vereenzaming: meer dan een miljoen mensen voelt zich (zeer) eenzaam.14 De helft van de 75-plussers voelt zich eenzaam.
Het Rijk startte hiervoor het programma ‘Eén tegen eenzaamheid’.15 – Dubbele vergrijzing: Een aanzienlijk, en toenemend, aandeel van de alleenwonenden is aardig op leeftijd. De vergrijzing maakt dat deze vorm van extensieve bewoning alleen maar toeneemt. Het aandeel 65-plussers in de bevolking stijgt van 19% eind 2019 naar 23% rond 2030. Het aantal 80-plussers zal verdubbeld zijn van ruim 0,8 miljoen nu naar 1,2 miljoen in 2030 en 1,6 miljoen in 2040.16 De stijging van het aantal ouderen is zowel het gevolg van de naoorlogse geboortegolf, als van de toegenomen levensduur. De levensverwachting is meer dan het dubbele van midden 19e eeuw, vanaf het moment waarop de statistieken consequent werden bijgehouden. Alleen al in de afgelopen vijftig jaar is de levensverwachting meer dan tien jaar gestegen. Met alle consequenties voor de woningmarkt van dien.
11
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Figuur 3. Aandeel alleenstaanden en eenoudergezinnen 1947 – 2017 – 2047 (prognose)17 % 30
prognose
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
1.3 Meer aandacht voor beter benutten bestaande woningvoorraad Het besef groeit dat nieuwbouw alleen onvoldoende is om het woningtekort op te lossen. Zeker op de korte termijn. Wat moet je nou als thuiswonende jongere van 20 met de boodschap dat er over tien jaar toch echt veel woningen zullen worden gebouwd? Of, dat er over tien, of twintig, of dertig, jaar de woningen van de babyboomgeneratie gaan vrijkomen?
20
10
0 '47
'52
'57
'62
'67
'72
'77
Alleenstaanden
'82
'87
'92
'97
'02
'07
'12
'17
'22
'27
'32
'37
Alleenstaande ouders
De aandacht groeit ook in de politiek, in de media19 en in de maatschappij. In februari 2020 stuurde de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een brief naar de Tweede Kamer over het ‘Versnellen aanpak woningtekort’. Te midden van dertien pagina’s over meer en snellere nieuwbouw, noemt de minister ook het beter benutten van de bestaande woningvoorraad: “De woningen zijn niet morgen gebouwd. Tegelijkertijd tonen demografische prognoses aan dat in de komende decennia het aantal huishoudens in Nederland met 800.000 huishoudens zal groeien. Deze stijging is voornamelijk toe te schrijven aan het groeiende aantal eenpersoonshuishoudens. Daarom wil ik ook inzetten op het optimaal benutten van de bestaande woningvoorraad.”20 Eerder al vroegen enkele Kamerleden om nader onderzoek.
Figuur 4. Vergrijzing in Nederland18 x mln 20
Prognose
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2000
0 tot 20 jaar
2010
20 tot 65 jaar
* voorlopig cijfer
Beter benutten bestaande woningbouw / 1. Inleiding
2019*
65 tot 80 jaar
'42 '47
Daarom groeit de aandacht voor andere oplossingen, van een flexibele huisvestingsschil als tijdelijke oplossing, tot het beter benutten van de bestaande woningvoorraad. Immers, de huidige nieuwbouwambities voegen jaarlijks slechts 1% van de woningvoorraad toe, terwijl 99% er al staat. En die wordt dikwijls niet goed benut.
2030
80 jaar of ouder
12
Cover
Inhoud
Samenvatting
Kamermotie ‘Samenwonen’ In de Tweede Kamermotie Krol21 wordt expliciet aandacht gevraagd voor het opheffen van beleid en regelgeving dat samenwonen tegen gaat. In de motie staat een aantal motieven voor samenwonen op rij. Samenwonen: – Vermindert schaarste op de woningmarkt (er komen huizen vrij) – Kan eenzaamheid tegengaan (aanspraak in huis) – Kan bevorderlijk zijn voor langer thuis wonen (hulp nabij) – Kan mantelzorgers ontlasten (zorg is dichtbij) – Kan de CO2-uitstoot verlagen (er hoeft niet te worden gereisd) – Verlaagt woonlasten per persoon (gedeelde voorzieningen) Kamermotie ‘Regeling financiële ondersteuning van ouders bij kopen woning’ In de Tweede Kamermotie Peters en Terpstra22 wordt expliciet aandacht gevraagd voor het gegeven dat er geen regelingen zijn voor kinderen die hun ouders willen helpen wanneer zij willen verhuizen van een huurnaar een koopwoning. In de motie wordt de regering gevraagd de problematiek in beeld te brengen en mogelijke oplossingen te verkennen. Kamermotie ‘Meer ruimte voor gemeenschappelijke woonvormen’ In de Tweede Kamermotie van Dik-Faber c.s.23 wordt opgeroepen meer ruimte te bieden aan gemeenschappelijke woonvormen. Deze woonvormen winnen aan populariteit en kunnen een bijdrage leveren aan het bestrijden van eenzaamheid, het versterken van samenhang in de wijk en andere sociaal-maatschappelijke uitdagingen.
In de motie wordt opgeroepen tot een verbeteragenda voor gemeenschappelijk wonen en het meewegen van deze woonvormen bij nieuwe wet- en regelgeving.
Beter benutten bestaande woningbouw / 1. Inleiding
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
Intensivering bestaande woningvoorraad: een terugkerend onderwerp De roep om een intensievere benutting is niet nieuw. Eén van de voorgangers van Platform31, de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV), had hier een jaar of twintig terug een groot programma op.24 In alle tijden dat de woningbehoefte sneller stijgt dan de woningproductie, keren dergelijke geluiden terug. Een probleem hierbij is een verschillende ratio achter afzonderlijke beleidsdomeinen. Goedbedoelde en weldoordachte regelingen in het ene domein kunnen, vaak onbedoeld, gevolgen hebben voor het andere; in dit geval de volkshuisvesting. Neem uitkeringen. Vanuit het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is het redelijk dat twee uitkeringsgerechtigden die samenwonen, minder uitkering krijgen dan als ieder een apart huishouden zou voeren. Bepaalde kosten deel je immers. Logisch en rechtvaardig, zo lijkt het. Het gevolg is dat het een deel van de mensen die willen samenwonen, weerhoudt om in één huis te gaan wonen.25 Hetzelfde geldt voor twee senioren die hun AOW gekort zien worden. Of mensen in een recreatiewoning, die ‘als reserve’ maar hun flat in de stad aanhouden. Al deze maatregelen hebben als onbedoeld effect dat ze bijdragen aan woningschaarste.
Dit maakt het belangrijk om inzicht te krijgen in de (onbedoelde) effecten van beleid op het gebruik van de bestaande voorraad en daarop (interdepartementaal) samen te werken. Het rapport “Nederland heeft één overheid” nodig hamert op deze noodzakelijke, maar niet altijd vanzelfsprekende, samenwerking.26
13
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
1.4 Hoofdvraag en doel van dit onderzoek Deze publicatie biedt een overzicht van belemmeringen die intensiever gebruik van de woningvoorraad in de weg staan, brengt oplossingen hiervoor in kaart en geeft aan welke partijen welke maatregelen het meest kansrijk zouden kunnen treffen. De hoofdvraag van dit onderzoek is: Hoe kunnen gemeenten, woningcorporaties, de Rijksoverheid en eventuele andere partijen een intensiever gebruik van de bestaande woningvoorraad op zowel korte als lange termijn stimuleren? Het doel van deze publicatie is om alle partijen – gemeenten, Rijk, markt, corporaties – te laten zien hoe de bestaande woningvoorraad effectiever kan worden gebruikt door tijdelijke en/of structurele oplossingen. Intensivering kan een deel van de beoogde nieuwbouw overbodig maken. Voor elke woningzoekende die in de bestaande voorraad een plek vindt, hoeft één woning minder te worden gebouwd. We laten zien waar kansen en mogelijkheden liggen, waar belemmeringen spelen, en waar deze belemmeringen zo mogelijk kunnen worden opgeruimd. Waar hangt het fruit het laagst? Deze publicatie moet vooral agenderen en partijen stimuleren en op ideeën brengen.
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
En waarover gaat deze publicatie niet? We nemen niet alle thema’s mee die tot intensievere bewoning leiden. Het gaat niet over nieuwbouw, hoe wenselijk ook, maar over de bestaande woningvoorraad. Het gaat evenmin over transformatie van vrijkomend vastgoed met een andere bestemming, zoals leegstaande winkels, kerken of kantoren, naar een woonbestemming. Of door het tijdelijk (laten) bewonen van diezelfde gebouwen wanneer ze leeg staan. Een andere vorm die we niet meenemen is permanente bewoning van (verouderde) vakantieparken en andere plekken, zoals jachthavens, tuinhuisjes en wonen op andere nietwonen locaties. Hetzelfde geldt voor mogelijke verdichting van de bebouwde kom, door nieuwbouw op braakliggend of vrijvallend terrein, op groen, op overgedimensioneerde infrastructuur, langs blinde kopgevels, enzovoorts (zie hiervoor een mooi rapport van KAW onder de veelzeggende titel ’Ruimte zat in de stad’27). En het gaat niet over tijdelijke bewoning of flexwoningen. Al deze vormen vallen buiten de scope van dit onderzoek. Dit geldt ook voor factoren die nieuwbouw in het algemeen belemmeren. Wij nemen het tekort aan passend aanbod dan ook op als belemmering, maar de redenen waarom nieuwbouw langzaam gaat, is geen onderdeel van dit onderzoek.
Aanpak Voor dit onderzoek voerden we de volgende activiteiten uit: – Internet- en deskresearch. – Interviews met experts en praktijkvoorbeelden.
Over welke vormen van intensivering hebben we het? In het onderzoek onderscheiden we drie hoofdcategorieën om de bestaande woningvoorraad intensiever te gebruiken. 1. Meer mensen in een woning, of woningdelen: meerdere huishoudens wonen in één huis. 2. Intensiever gebruik van een kavel: meer woningen op hetzelfde perceel. 3. Doorstroming van senioren: als zij verhuizen naar een kleinere woning komen grotere woningen vrij voor gezinnen.
Beter benutten bestaande woningbouw / 1. Inleiding
Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep bestaande uit een vertegenwoordiging van de ministeries van BZK, VWS, SZW, enkele gemeenten, woningcorporaties en experts. De klankbordgroep voorzag het projectteam van hun expertise en voorbeelden. Ook legden we de uitkomsten van het onderzoek aan de klankbordgroep voor en verwerkten de reacties in de publicatie. Een overzicht van de leden van de klankbordgroep vindt u in de bijlage.
14
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
Intermezzo
Gemeente Bergeijk stimuleert actief woningdelen Bergeijk - een plattelandsgemeente in Brabant met 18.500 inwoners en veel buitengebied - heeft een gebrek aan starterswoningen. De meeste koopwoningen zijn ruim en voor starters veel te duur, en het aantal huurwoningen is beperkt. Wethouder Mathijs Kuijken stelt: “Er zijn te weinig woningen voor starters en dat is moeilijk te verhelpen met nieuwbouw alleen. De woningmarkt is krap, de materialen zijn duur en er zijn veel eisen voor nieuwbouwwoningen. Voor starters is het heel moeilijk een woning te vinden onder de twee ton.” Tegelijk wordt veel ruimte in en om de bestaande woningen op veelal grote kavels niet gebruikt. De gemeente Bergeijk voert een actief beleid om het gebruik van de bestaande woningvoorraad onder de aandacht van de bevolking te brengen.28 In het nieuwe beleid stelt de gemeente zich flexibel op. Kuijken: “Een ambtelijk team voerde een kort onderzoek uit waaruit bleek dat er kansen zijn om de leegstaande woonruimte te gebruiken.
Met een paar eenvoudige maatregelen en goede communicatie kunnen we dit snel in gang zetten.” Het nieuwe beleid van de gemeente: – Staat tijdelijke bewoning van bijgebouwen (schuur, garage) sneller toe; – Maakt kamergewijze verhuur mogelijk; – Staat inwoning of gezamenlijke bewoning van meerdere huishoudens toe; – Werkt mee aan woningsplitsing; – Werkt mee aan sloop van een oude woning, als daar meerdere kleine woningen voor terugkomen. Bergeijk communiceert actief over deze versoepelingen. Hierdoor worden burgers gestimuleerd hun ideeën te melden. De gemeente beoordeelt alle initiatieven afzonderlijk en behoudt zo grip op de kwaliteit, de spreiding over de zes kernen en het aantal woningen. De wethouder: “Ik hoor van verschillende kanten positieve reacties. Het meest voor de ‘generatiewoningen’, dat
Beter benutten bestaande woningbouw / Intermezzo
Bron: Gemeente Bergeijk
zijn bijgebouwen op eigen terrein waar (klein-)zoon of -dochter dan tijdelijk in gaat wonen. Voor de jongeren in het dorp zijn nieuwe woningen veel te duur.” Kuijken merkt vooral voorzichtigheid bij collega’s elders: “De meesten kijken naar traditionele oplossingen, naar wat ze kennen. Er is veel koudwatervrees voor iets creatiefs. Het gesprek gaat meteen over controle, handhaving en oneigenlijk gebruik. Dat is jammer.”
15
Cover
2
Beter benutten bestaande woningbouw / 2. Overkoepelende mogelijkheden
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
16
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
2. Overkoepelende mogelijkheden In de volgende hoofdstukken komen de drie onderscheiden categorieën van het intensiever gebruiken van de bestaande woningvoorraad aan bod (intensiever gebruik woning of kavel, doorstroming senioren). Per categorie en hiermee per hoofdstuk brengen we specifieke belemmeringen en mogelijke oplossingen in kaart. Sommige belemmeringen spelen breed en hetzelfde geldt voor kansen en mogelijkheden. Deze behandelen we in dit hoofdstuk.
2.1 Visie en ambitie Meer aandacht voor en visie op beter gebruiken bestaande woningvoorraad Zowel landelijk als lokaal krijgt het intensiever benutten van de woningvoorraad (zeer) beperkt aandacht van bestuurders. Gemeenten, Rijksoverheid en provincies, maar ook woningcorporaties en marktpartijen besteden doorgaans meer aandacht en inzet aan nieuwbouw, hebben weinig visie op het beter gebruiken van de bestaande woningvoorraad en stimuleren dit derhalve ook niet.
Doorstroming bevorderen De gemeente Wijdemeren (bij Hilversum) vergrijst sterker dan andere gemeenten in de regio. Tegelijkertijd vertrekken jongeren en jonge gezinnen uit de Wijdemeerse dorpen, omdat ze geen woning kunnen vinden. De corporaties en de gemeente zijn samen op zoek naar oplossingen. De corporaties hebben in de regio wooncoaches aangesteld die met ouderen in gesprek gaan over hun woonwensen voor de toekomst. De coaches ondersteunen senioren bij hun keuze om anders te gaan wonen. Hierbij wordt gekeken naar aanpassingen in de huidige woning of een eventuele verhuizing. Sinds mei 2020 is door de gemeente een woonsubsidie ingesteld voor senioren. Als zij verhuizen van een grote eengezinswoning naar een appartement, dan kan men aanspraak maken op een verhuispremie van 1.000 euro als tegemoetkoming in de (verhuis)kosten.31
Een actieve rol voor de gemeente Bij het bepalen van de ambitie is het belangrijk om rekening te houden met de kansen die er lokaal zijn voor het intensiever gebruiken van de bestaande voorraad. Zo zijn er in het landelijk gebied meer mogelijkheden voor woningsplitsing en komt in steden juist verkamering meer voor. Welke kansen zijn er om de woningleegstand in krimpgemeenten tegen te gaan?29 En welke oplossingen ziet de gemeente Amsterdam voor de toenemende leegstand in de dure huursector?30 Als gevolg van de coronapandemie zijn er (tijdelijk) minder expats, minder toeristen en toenemende vrees voor betalingsproblemen.
Beter benutten bestaande woningbouw / 2. Overkoepelende mogelijkheden
Bij het intensiever gebruiken van de bestaande woningvoorraad zijn tal van partijen betrokken. De gemeente heeft hierbij een centrale rol en kan het delen of splitsen van woningen al dan niet toestaan, doorstroming van senioren stimuleren door te zorgen voor aantrekkelijk aanbod en het verbouwen van schuur of garage tot woning verbieden of juist bevorderen. Als regisseur kan de gemeente afspraken maken met relevante partijen, zoals woningcorporaties, zorg- en welzijnsorganisaties en marktpartijen. De gemeente kan hierin zelf voor een actieve rol kiezen. Of niet natuurlijk.
17
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
Botsende belangen Belangen kunnen botsen, en het is vaak gemakkelijk om dan niets te doen. Zo leidt elke betere benutting van de bestaande woningvoorraad tot méér bewoners in een huis of in een straat. Dat is immers de bedoeling. Echter, méér bewoners leidt ook tot een grotere kans op overlast: geluid, irritaties, parkeerproblemen, gestalde fietsen, meer bezoek, enzovoorts. Burgers en lokale politici ageren dikwijls tegen dergelijke veranderingen. Hier botsen de belangen van de zittende bewoners met die van woningzoekenden: de ‘insiders’ tegen de ‘outsiders’. Het is aan de lokale politiek om hierin een goede balans te vinden en niet op voorhand het belang van de zittende bewoners (immers: de kiezers) het zwaarst te laten wegen.
Straffen: de stok als de wortel niet helpt In deze publicatie kijken we vooral naar maatregelen om beter benutten van bestaande woningen te stimuleren. De ‘wortels’ dus. Dwang is echter ook mogelijk, de ‘stok’. In Engeland bestaat als strafmaatregel de bedroomtax, een nauwgedefinieerde extra belasting voor zogenoemde ruimwoners. In Vlaanderen bestaat sinds enkele jaren een vergelijkbare onderbezettingsvergoeding voor ruimwoners in de sociale huursector.
Bedroomtax In Engeland is in 2013 de bedroomtax ingevoerd.32 Bewoners van een sociale huurwoning verliezen een deel van hun huurtoeslag als ze ‘te’ veel kamers bewonen. Te veel wil zeggen meer slaapkamers dan bewoners. Hierbij wordt er vanuit gegaan dat twee kinderen tot 10 jaar op één kamer slapen, en wanneer zij van hetzelfde geslacht zijn tot 16 jaar. Met één kamer te veel gaat er 14% af, met twee of meer kamers te veel is dat 25%. Gepensioneerden en gehandicapten zijn uitgezonderd. Deze bedroomtax is een vorm van monetariseren van ruimtegebruik. Ruimte die niet benut wordt, maar wel wordt bezet, wordt belast. Een evaluatie
Beter benutten bestaande woningbouw / 2. Overkoepelende mogelijkheden
in 2020 wees uit dat het leidde tot inkomensvermindering en er maar weinig extra verhuizingen door ontstonden. Als er werd verhuisd, gebeurde dat wel naar kleinere woningen: “The policy did not encourage residential moves, but it did incentivise people to downsize when they moved in the course of natural residential turnover.”33 Door het ontbreken van deze kleinere woningen kwam dat echter weinig voor.
Onderbezettingsvergoeding in Vlaanderen Woonbeleid in België is een zaak van de drie gewesten. Het Vlaamse Gewest paste in 2016 de Vlaamse Wooncode aan34; eerder al gebeurde dat in Wallonië en Brussel. Alle huurcontracten voor Vlaamse sociale huurwoningen zijn vanaf 1 maart 2017 van tijdelijke aard, voor de duur van 9 jaar, met telkens een opeenvolgende verlenging van 3 jaar. Verlenging gebeurt niet als huurders inmiddels een te hoog inkomen hebben, of als er sprake is van onderbezetting. Deze toetsing vindt na 9 jaar plaats (en daarna elke 3 jaar). Daarmee wil het Vlaamse Gewest onder meer de onderbezetting van sociale huurwoningen aanpakken, al ligt het initiatief hiertoe bij de verhuurder. Huurders die in een sociale huurwoning met ‘overtollige’ kamers wonen, krijgen een aanbod van een nieuwe kleinere (en even dure) woning. Ouderen en gehandicapten zijn uitgezonderd. In 2019 bleek ongeveer 10% van alle huurders onderbezet te wonen, een percentage dat sinds 2017 licht daalde.35 Bij de aanpak van onderbezetting is er een verschil tussen huurders van vóór en vanaf maart 2017. Als de eerste groep in een onderbezette woning woont, dienen verhuurders aan hen minstens twee geschikte woningen in de omgeving aan te bieden. Bij weigering moeten ze een
18
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
onderbezettingsvergoeding betalen. De onderbezettingsvergoeding wordt geïndexeerd en bedraagt per 2021 inmiddels 32 euro per overtollige kamer per maand. De tweede groep heeft vanaf 2017 een huurcontract voor 9 jaar gekregen. Als op het einde hiervan of op het einde van een verlenging van drie jaar, blijkt dat zij onderbezet wonen, krijgen zij tweemaal een aanbod voor een passende woning. Als die wordt geweigerd, zal de huurovereenkomst worden beëindigd. De sanctie van beëindiging wordt nu nog niet toegepast, aangezien deze huurders nog niet het einde van hun negenjarig contract hebben bereikt.
2.2 Sectorbeleid en werkprocessen Belemmering: gemeentelijk sectorbeleid gaat intensiever benutten tegen Lokaal beleid kan het intensiever gebruik van woningen en woonruimte belemmeren. De gemeentelijke diensten voeren ieder hun eigen beleid uit, gericht op de eigen doelstellingen van de sector. Dit sectorbeleid kan echter neveneffecten hebben op de woningmarkt. Die neveneffecten zijn onbedoeld en kunnen positief, maar ook een negatieve invloed hebben op het gebruik van woonruimte. Voorbeelden hiervan zijn: – Parkeerbeleid: intensievere bewoning kan leiden tot overschrijding van parkeernormen – Beleid tegen verkamering vanwege zorgen over leefbaarheid – Welstandsbeleid verhindert aanpassingen – Uitkeringsbeleid belemmert woningdelen – Het Grondbedrijf gaat voor de hoogste financiële in plaats van maatschappelijke opbrengst
Beter benutten bestaande woningbouw / 2. Overkoepelende mogelijkheden
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
– Lokaal beleid dat het creëren van extra woningen op eigen perceel tegenhoudt Het voordeel van eigen sectorbeleid is de overzichtelijkheid en het eenduidige (eigen) doel. Gevolg van de nadruk op sectoraal beleid en het ontbreken van een overkoepelende visie is dat verschillende afdelingen van een gemeente elkaar tegenwerken. Met negatieve consequenties voor, in dit geval, woningzoekenden. Het beperkt hun kansen op het vinden van woonruimte.
Procedures, procedures, procedures: het duurt langer dan je denkt Een algemene klacht is dat procedures ingewikkeld zijn en lang duren. Berucht is het verschijnsel dat de meeste wetten en regels ooit eenvoudig van start gingen, als antwoord op een duidelijk probleem, maar gedurende de jaren volgepropt zijn met uitzonderingen, afwijkingen, verbijzonderingen, enzovoorts. Maatwerk, participatie en jurisprudentie maken dat behandeling lang kan duren. Elke gemeente voert bovendien zijn eigen beleid, wat enerzijds tot differentiatie leidt – geen ‘eenheidsworst’ - maar tevens het overzicht bemoeilijkt. Op nationaal en lokaal niveau vinden regelmatig ‘regelsnoeiacties’ plaats, maar toch, vrij naar Judith Herzberg: “duurt het vaak langer dan je denkt. En dan nog, duurt het langer dan je denkt.”36 De oplossing hiervoor ligt uiteraard in het versnellen en uniformeren van procedures. Dat is een van de kerngedachtes achter de nieuwe Omgevingswet, herhaaldelijk uitgesteld, en nu voorzien vanaf 2022. Regelvereenvoudiging is ook een van de hoofdgedachtes achter de Actieagenda Wonen, bedoeld voor verhoging van de woningproductie.37
19
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
2.3 Gedrag en persoonlijke voorkeuren Ook het gedrag en persoonlijke (en/of culturele) voorkeuren zijn van invloed op de kansen voor het beter benutten van de bestaande woningvoorraad. We onderscheiden hierbij drie groepen factoren. Allereerst moet er voor bewoners een baat zijn. Die kan liggen in een financieel voordeel: iemand op kamers nemen, je bovenverdieping verhuren, of de garage tot woning verbouwen moet geldelijk gewin opleveren. Een baat kan ook aanspraak en gezelligheid zijn, status (woning als statussymbool) of naastenliefde (een goed gevoel). Het motiveert mensen als de baat groter is dan de last. Elke verhuizing, verbouwing, een kamer verhuren en andere woningverandering kost tijd, energie en soms geld. Sommigen worden enthousiast van zo’n uitdaging, maar een grotere groep ziet er tegenop.
Rugdikte: 16mm – 11/04/2017 – Textcetera
Naast denkvermogen is ‘doenvermogen’ minstens zo belangrijk om aan de
hoge eisen van de participatiesamenleving te kunnen voldoen. De overheid verwacht van burgers steeds vaker dat ze zelfredzaam zijn op het gebied
van gezondheid, persoonlijke financiën en de arbeidsmarkt. De WRR vraagt met dit rapport aandacht voor het belang van niet-cognitieve vermogens,
zoals een doel stellen, in actie komen, volhouden en om kunnen gaan met
verleidingen en tegenslag. Kennis en intelligentie alleen zijn niet genoeg voor redzaamheid. Ook mensen met een goede opleiding en een goed inkomen kunnen in moeilijkheden komen omdat ze even niet opletten of zaken voor
zich uitschuiven. Dat geldt zeker op momenten dat het leven tegenzit, zoals bij
een echtscheiding, faillissement of ontslag. En soms is het juist de overheid die mensen minder redzaam maakt, omdat ze onvoldoende rekening houdt met verschillen in het doenvermogen van burgers.
Een derde groep ligt in de beleving van wet- en regelgeving. Soms zijn wet- en regelgeving feitelijk geen belemmering, maar wordt dit wel zo ervaren door bewoners. Zij denken op grond van wet- en regelgeving dat iets niet zal kunnen of mogen, terwijl dit juridisch gezien niet correct is. Denk aan gedachten als “als een huurder lastig doet, krijg ik die er nooit meer uit”, of “alle inkomsten gaan toch naar de gemeente”, of “je mag toch niks aan je huis verbouwen”. Deze ervaring wordt mogelijk versterkt door de complexiteit van bepaalde regelgeving, bijvoorbeeld de huurwetgeving, waardoor mensen moeilijk de feiten op een rij krijgen en maar liever afzien van het delen of het splitsen van hun woning.
Beter benutten bestaande woningbouw / 2. Overkoepelende mogelijkheden
Met dit rapport zet de WRR een volgende stap in de toepassing van
gedragswetenschappelijk kennis in beleid. Steeds meer beleidsmakers
onderzoeken hoe ze keuzearchitectuur kunnen inzetten om de cognitieve
beperkingen van burgers te compenseren. ‘Weten is nog geen doen’ richt zich op de niet-cognitieve vermogens. Door een slimmer en realistischer ontwerp van beleid kan de overheid de redzaamheid van burgers versterken.
ISBN 978-94-90186-48-7
9 789490 186487
OM_Rapport_97_weten_is_nog_geen_doen.indd All Pages
RAPPORT NR. 97 WETEN IS NOG GEEN DOEN EEN REALISTISCH PERSPECTIEF OP REDZAAMHEID
Een tweede groep factoren schuilt in bekendheid. Eén dakopbouw in de buurt, het eerste huis met zonnepanelen, de eerste ‘oudgediende’ die naar de nieuwe seniorenwoningen verhuist, de eerste schuur die wordt verbouwd: goed voorbeeld doet volgen. Soms is daar wel een steuntje in de rug bij nodig, bijvoorbeeld een subsidie of (professionele) ondersteuning.
Faciliteer de bewoners bij het zetten van stappen De overheid verwacht steeds vaker van burgers dat ze zelfredzaam zijn op het gebied van bijvoorbeeld gezondheid, wonen en persoonlijke financiën. Lang niet alle burgers zijn daartoe - onder alle omstandigheden - in staat. Er bestaat een behoorlijk verschil tussen wat van burgers wordt verwacht en wat zij daadwerkelijk aankunnen. Met de publicatie van het rapport ‘Weten is nog geen doen’38 roept de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) op in beleidsvorming meer rekening te houden met de niet-cognitieve vermogens van mensen, zoals een doel kunnen stellen, in actie komen, volhouden en omgaan met verleiding en tegenslag. Dat vraagt naast duidelijke en toegankelijke informatie over WETEN IS NOG GEEN DOENom de bestaande mogelijkheden EEN REALISTISCH PERSPECTIEF OP REDZAAMHEID woningvoorraad intensiever te gebruiken, ook om het faciliteren van bewoners bij het zetten van stappen daarin. De vereenvoudigde processen bij de gemeente Bergeijk zijn daarvan een mooi voorbeeld. WETEN IS NOG GEEN DOEN EEN REALISTISCH PERSPECTIEF OP REDZAAMHEID
14-Apr-17 16:22:17
20
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
2.4 Beschouwing De focus bij alle partijen, van Rijk tot gemeente en corporatie tot markt, ligt bij nieuwbouw. Dat maakt meteen de eerste kans een voor de hand liggende:
1
Besteed aandacht aan mogelijkheden binnen de bestaande bouw. Maak een stimulerend in plaats van (regulier) remmend beleid. En speciaal voor gemeenten: neem zelf een actieve rol hierin. Stimuleer beter benutten van de bestaande woningvoorraad en vent dat uit.
De tweede en derde kans liggen in de organisatie:
2 3
Besef dat sectorbeleid sterk negatief kan uitpakken voor woningzoekenden. Dat geldt op lokaal en nationaal niveau. Regelingen en wetten kunnen sectoraal goed werken, maar tegelijkertijd beletten dat woningzoekenden aan een woning komen. De kosten van het laatste kunnen soms veel hoger uitpakken dan de baten van de regel of wet zelf. Nog een organisatorische: versoepel en stroomlijn procedures zoveel mogelijk. De beoogde baat van een extra eis of wens kan in het niet vallen bij het verlies aan woonruimte.
De laatste kansen liggen bij de zittende bewoners:
4
De huidige bewoners moeten baat hebben bij een intensiever gebruik van hun woning. Die baat kan velerlei zijn. “Samenwonen moet lonen”, is dan een mooi gezegde.
Hiermee samenhangend:
5
Bewoners moeten mogelijke verbeteringen aangereikt krijgen. Hierin ligt een rol voor instituties, de gemeente voorop: “Show what’s in it for them”, in goed Nederlands.
Al deze vijf mogelijkheden hoeven, afhankelijk van politieke discussies, niet veel inzet te vergen en kunnen wel veel opleveren. Met andere woorden: bij alle vijf hangt het fruit laag tot redelijk laag. Hier valt dus veel winst te halen.
Beter benutten bestaande woningbouw / 2. Overkoepelende mogelijkheden
21
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
Intermezzo
Woningdelen als alternatief voor opvang De meeste uitstromers uit beschermd wonen en maatschappelijke opvang willen graag in een eigen woning wonen, maar niet iedereen. Sommigen wonen liever samen, omdat het gezellig is, je van elkaar kunt leren en elkaar kunt ondersteunen. In Leiderdorp konden drie jongeren eind 2019 – dankzij de pilot friendswoning – de opvang verlaten en samen een eengezinswoning betrekken. We spraken met Marja van Bruggen (gemeente Leiderdorp), Mandy van der Moolen-Dörr (corporatie Rijnhart Wonen) en Robert Borsje (opvangorganisatie De Binnenvest). “In Leiderdorp zijn er weinig betaalbare woningen voor jongeren en soms is zelfstandig wonen een flinke stap”, aldus Van Bruggen. “Voor hen zoeken we alternatieven. Eengezinswoningen hebben we wel in de regio. We hebben onderzocht of we deze als tussenvoorziening kunnen benutten voor kwetsbare jongeren uit bijvoorbeeld de opvang.”
Reguliere werkwijzen passeren “Vanaf de start hadden we commitment van onze bestuurders en overeenstemming over wat we wilden bereiken. Maar het uitwerken bleek in de praktijk nog niet zo makkelijk”, aldus Borsje. “We wilden slagvaardig zijn en gingen soms om bestaande procedures heen. Zo wilden we drie jongeren selecteren die bij elkaar passen. Maar normaal plaatsen we mensen op volgorde. Met goede bedoelingen gingen we om die reguliere werkwijze heen en hebben daarmee de boel opgeschud.” Van der Moolen: “Dankzij de pilot hebben we nu een procesbeschrijving waardoor we bij nieuwe projecten zaken als de selectie van de woning, de verbouwing en het huurcontract gemakkelijker kunnen regelen. Deze pilot gebruiken we bij volgende combinaties wonen en zorg.”
Beter benutten bestaande woningbouw / Intermezzo
Doel voor ogen houden Ondanks al het enthousiasme is een volgend project nog geen gelopen race. “Vanuit de gemeente wilden we eerst de jongeren zelf een kamer laten huren, maar daarin liepen we vast”, vertelt Van Bruggen. “De jongeren voldoen samen niet aan de definitie van een huishouden, zoals dat beschreven is in het bestemmingsplan, en kunnen dus niet als huishouden samenwonen. Kamergewijze verhuur kan ook niet; dit wordt door de gemeente ontmoedigd en kan in het bestemmingsplan niet worden geregeld voor specifieke doelgroepen. Uiteindelijk zijn we gegaan voor intermediaire verhuur. De zorgorganisatie huurt de woning en verhuurt deze aan de jongeren.”
Verdeling van kosten De pilot is bekostigd vanuit het regionale innovatie fonds voor maatschappelijke zorg. Van Bruggen: “Dankzij de pilot hebben we beter zicht op de kosten van een dergelijk project. Dit helpt bij het maken van keuzes. Daarnaast moeten we kijken naar de financiële verdeling.” Van der Moolen vult aan: “Als je dit met z’n drieën wilt doen, dan moet je met z’n drieën betalen.”
Concept voor de toekomst De pilot loopt twee jaar. Borsje: “We hebben nu positieve ervaringen. Het lijkt me een logische stap om samen een volgende woning te realiseren. Dat hoeft niet alleen voor jongeren. Vanuit de opvang is er bijvoorbeeld ook behoefte aan samenwoonvormen voor vrouwen. Dat is de moeite waard om te onderzoeken. Het kan voor iedere doelgroep. Het is een concept waarin mensen met een vergelijkbare situatie samen een onderdeel van de buurt zijn.” Lees hier het volledige artikel.
22
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
3 Beter benutten bestaande woningbouw / 3. Meer mensen wonen in één huis
23
Cover
Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Overkoepelende mogelijkheden
Meer mensen in één huis
Meer woningen op de kavel
Doorstroming van senioren
3. Meer mensen wonen in één huis Het voorgaande hoofdstuk behandelde algemene belemmeringen voor het intensiever benutten van de bestaande woningvoorraad. In dit hoofdstuk gaan we dieper in op het met meer mensen delen van een woning. Daar zijn mogelijkheden voor, want we wonen steeds ruimer. De gemiddelde woonoppervlakte neemt per persoon en per huishouden al decennialang toe. In dit hoofdstuk behandelen we de kansen en belemmeringen van het uitbreiden van het aantal mensen dat in één huis woont.
3.1 Achtergrond Waarom is woningdelen interessant? Op dit moment bewoont elke Nederlander gemiddeld 65m2, constateerden we al in hoofdstuk 1. In de steden is dit uiteraard minder, maar zelfs Amsterdammers wonen gemiddeld op 49m2; dat is meer dan ooit. Tegelijkertijd daalde het aantal personen per huishouden, naar 2,14 op dit moment. De Nederlandse bevolking heeft nog nooit zo groot gewoond. In circa 40% van alle woningen, waaronder studio’s en villa’s, woont momenteel één persoon.39 Onderzoek van SpringCo40 laat zien dat de benutting van de woningvoorraad in Nederland anno 2020 gemiddeld 82% is. De niet gebruikte woonruimte zou theoretisch 3 miljoen meer inwoners een dak boven het hoofd kunnen bieden.41 Bij deze berekening is op basis van het feitelijke gebruik een theoretische normering aangebracht van het woonoppervlak per huishouden. Het totaal aantal vierkante meters woning, gedeeld door het aantal inwoners, minus de normering levert dit ruime getal op.