1570487 Bijlage 2 2025.198 - Rekenkamer - eindrapport inzet en afdoening raadsinstrumentarium

20 april 2025

REKENKAMER SCHOUWEN-DUIVELAND

Rekenkameronderzoek

Afhandeling raadsinstrumentarium

Onderzoeksteam Job van Meijeren Eva Grisel Thom van den Berg Nick Woudstra

Colofon Datum: 20 april 2025 Opdrachtgever: Rekenkamer Schouwen-Duiveland Onderzoekers: Job van Meijeren MSc Nick Woudstra MSc Mr. Eva Grisel Thom van den Berg MSc

2.

Inhoudsopgave Bestuurlijke nota

4

Opzet van het onderzoek

5

Conclusies en aanbevelingen

7

Reactie van college van B&W

11

Nawoord rekenkamer Schouwen-Duiveland

12

Nota van bevindingen

13

1. Vooraf

14

1.1 De instrumenten van de gemeenteraad 1.2 Effectieve inzet van raadsinstrumentarium 1.3 Het normenkader

14 14 16

2. Inzet van instrumentarium

17

2.1 Algemeen beeld van inzet raadsinstrumentarium 2.2 Specifiek beeld per raadsinstrument 2.3 Advisering van de griffie over inzet van raadsinstrumentarium

17 18 25

3. Proces en uitvoering

26

3.1 Richtlijnen, processen en systeem voor afdoening en opvolging 3.2 Grip en zicht op uitvoering

26 30

4. Beoordeling en opvolging

31

4.1 Adequate afdoening en opvolging 4.2 Tijdigheid van afdoening en opvolging 4.3 Volledigheid van afdoening en opvolging 4.4 Kwaliteit van afdoening en opvolging

31 31 33 34

Bijlage 1. Geraadpleegde bronnen

38

Bijlage 2. Onderzoeksverantwoording

39

Bijlage 3. Normenkader

40

Bijlage 4. Overzicht inzet raadsinstrumentarium

42

3.

Bestuurlijke nota

Opzet van het onderzoek Aanleiding De verhoudingen en het samenspel in en tussen gemeenteraad en college van B&W worden in elke bestuursperiode vormgegeven. Door de opgaven, de tijd, maar vooral ook door de komst van nieuwe mensen, veranderen patronen van het samenspel en worden spelregels opnieuw ter discussie gesteld. Dit is de ontwikkeling van een politieke cultuur en het samenspel binnen een gemeentebestuur. Binnen dit samenspel is de wijze waarop de raad zijn kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol inzet wisselend. Pakt de raad de regie en stelt hij nauwgezette kaders voor het college, of laat hij dit over aan het college zelf? Dwingt de raad het college tot verregaande verantwoording of opereert het college vrijer met het vertrouwen van de raad? Deze verhoudingen zijn dikwijls gebaseerd op de rolopvatting en rolinvullingen van zowel de raadsleden als de collegeleden. En deze verhoudingen leiden tot bepaalde keuzes en handelingen in het samenspel tussen college en raad. De inzet van het raadsinstrumentarium heeft daar een belangrijke rol in. Om de rol als gemeenteraad te kunnen vervullen, heeft een raadslid verschillende wettelijke instrumenten tot diens beschikking. Voorbeelden daarvan zijn het vragenrecht, het recht om moties en amendementen in te dienen en het recht om een initiatiefvoorstel in te dienen.

Alle raadsleden in Nederland hebben hetzelfde instrumentarium tot hun beschikking, toch worden deze door gemeenteraden verschillend ingezet. De gemeenteraad van Schouwen-Duiveland is actief en betrokken. Dit uit zich in de inzet van middelen als schriftelijke vragen, onderhandse raadsvragen, mondelinge vragen, moties en amendementen. Daarnaast doet het college toezeggingen naar aanleiding van bespreking en debat. De gemeenteraad moet erop kunnen vertrouwen dat het college uitvoering geeft aan de instrumenten van de raad; vaak is het gebruik daarvan belangrijk voor de stemafweging van een of meerdere fracties. De manier waarop uitvoering wordt gegeven aan de instrumenten van de raad, zegt iets over de informatiepositie van de raad, maar ook over de vertrouwensrelatie tussen het college en de raad.

Doelstelling en vraagstelling Het doel van dit rekenkameronderzoek is inzicht te verkrijgen in de huidige stand van zaken van de afhandeling van moties, amendementen, toezeggingen en vragen. Het onderzoek spits zich verder toe op de wijze waarop dit proces is vormgegeven en op welke wijze deze instrumenten worden opgevolgd. Op basis van dit onderzoek kan de rekenkamer van Schouwen-Duiveland de raad inzicht verschaffen in de wijze waarop de raad deze instrumenten het meest doeltreffend en efficiënt kan inzetten. In het licht van het voorgaande is de volgende hoofdvraag geformuleerd: Is de opvolging en afdoening van vragen, toezeggingen, moties en amendementen voor zowel gemeenteraad, college als ambtelijke organisatie efficiënt en effectief? Deze hoofdvraag is uitgewerkt in zeven deelvragen:

Inzet van instrumentarium 1. In welke mate worden de instrumenten moties, amendementen, toezeggingen en vragen ingezet en waarom?

5.

2. Worden raadsinstrumenten, zoals moties, toezeggingen, amendementen en vragen zodanig ingezet dat het gewenste resultaat bereikt kan worden?

Proces en uitvoering 3. Welke richtlijnen, processen en systemen hanteren college en ambtelijke organisatie om de opvolging en afdoening van moties, toezeggingen, amendementen en vragen te organiseren? 4. Heeft de gemeenteraad zicht op de opvolging en afdoening van ingezette raadsinstrumenten, zoals moties, toezeggingen, amendementen en vragen? 5. Op welke wijze en in welke mate hebben de raad, griffie, het college en de ambtelijke organisatie grip en zicht op de uitvoering van opvolging en afdoening van moties, amendementen, toezeggingen en vragen?

Beoordeling en opvolging 6. In hoeverre worden moties, amendementen, vragen en toezeggingen tijdig en volledig beantwoord en afgehandeld? 7. Wat is de kwaliteit van de uitvoering/opvolging van moties, amendementen, toezeggingen en vragen?

Afbakening Dit onderzoek richt zich op het gehele raadsinstrumentarium, waarmee de wettelijk toegekende rechten bedoeld worden die individuele raadsleden of de raad als geheel hebben. In dit onderzoek zullen we ingaan op in hoeverre de opvolging van het gebruik van de instrumenten van de raad op Schouwen-Duiveland is ingericht en wordt vormgegeven. Dat toetsen we ook in de praktijk van de afgelopen drie jaar, de onderzochte periode is 1 januari 2021 tot en met 1 maart 2024. Het maken van afspraken op papier is immers geen garantie dat die afspraken ook worden nagekomen. Het vergt alertheid bij zowel college als gemeenteraad. Daarnaast is een zorgvuldig proces tussen griffie en organisatie nodig. Het afdoen van de instrumenten van de raad moet urgentie hebben, omdat het gaat om de informatiepositie van de lokale democratie.

Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bestaat uit de inleiding, de conclusies en aanbevelingen en de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders. De nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk richt zich op de inzet van het instrumentarium. Het tweede hoofdstuk gaat in op het proces en de uitvoering. Tot slot is in hoofdstuk drie aandacht voor beoordeling van het gebruik en de opvolging van raadsinstrumenten.

6.

Conclusies en aanbevelingen Hoofdlijn van de bevindingen In de afgelopen jaren heeft de gemeente Schouwen-Duiveland flinke stappen gezet om het gebruik en de opvolging en afdoening van raadsinstrumenten te optimaliseren. De stappen zijn mede het gevolg van verbeterde verhoudingen tussen gemeenteraad en college. Uit de bevindingen van het onderzoek blijkt dat het gebruik van het raadsinstrumentarium dichter bij de bedoeling is komen te liggen. De raad komt daarmee meer in kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende positie. De onderstaande raadsinstrumenten zijn onderzocht. Daarnaast is ook gekeken naar het gebruik van het instrument ‘inlichtingen’ (0 keer) en ‘initiatiefvoorstel’ (1 keer).

Jaar

Amendement

Motie

Motie vreemd

Schriftelijke Vraag

Onderhandse vraag

Toezegging

2021

49 aangenomen 6 verworpen 0 ingetrokken 0 stemmen staken

23 aangenomen 1 verworpen 0 ingetrokken 0 stemmen staken

12 aangenomen 1 verworpen 1 ingetrokken 0 stemmen staken

17 (waarvan 4 buiten termijn beantwoord)

774 (waarvan 90 onbeantwoord en 227 buiten termijn)

42

2022

18 aangenomen 5 verworpen 2 ingetrokken 1 stemmen staken

26 aangenomen 2 verworpen 3 ingetrokken 0 stemmen staken

10 aangenomen 5 verworpen 1 ingetrokken 0 stemmen staken

17 (waarvan 6 buiten termijn beantwoord)

469 (waarvan 7 onbeantwoord en 251 buiten termijn)

32

2023

17 aangenomen 3 verworpen 6 ingetrokken 1 stemmen staken

23 aangenomen 4 verworpen 1 ingetrokken 1 stemmen staken

13 aangenomen 4 verworpen 1 ingetrokken 0 stemmen staken

6 (allen binnen termijn beantwoord)

251 (waarvan 2 onbeantwoord en 125 buiten termijn)

15

0 ingediend

1 (allen binnen termijn beantwoord)

22 (waarvan 0 onbeantwoord en 19 buiten termijn)

3

2024 (tot 1 maart)

0 ingediend

0 ingediend

De kwantiteit van de inzet van het instrumentarium zegt niet alles over de kwaliteit van het gebruik en de afdoening. Uit het onderzoek blijkt dat een volgende stap in het gebruik van het raadsinstrumentarium en de adequate afdoening hiervan door college en organisatie mogelijk en nodig is. Dit kan het gebruik van instrumenten verder aanscherpen. Omdat instrumenten “bot” worden als zij niet de opvolging krijgen die mag worden verwacht is betere sturing op afdoening noodzakelijk. Een andere ontwikkeling betreft het versterken van inzicht en transparantie, zodat raadsleden en inwoners eenvoudiger en sneller kunnen zien of, wanneer en hoe de afdoening van raadsinstrumenten is.

7.

Conclusies Op basis van de bevindingen komt de rekenkamer tot de volgende drie conclusies. 1. De gemeenteraad van Schouwen-Duiveland maakt succesvol gebruik van zijn recht om vragen te stellen, te amenderen en moties in te dienen; andere instrumenten worden niet of nauwelijks benut. De gemeenteraad van Schouwen-Duiveland maakt goed gebruik van zijn raadsinstrumentarium en kiest over het algemeen het juiste instrument bij het doel wat men beoogt. Bij het indienen van moties en amendementen slagen raadsleden er meestal in om een meerderheid te verwerven. • Waar het amendementen betreft kiest de raad soms voor dit instrument terwijl een motie beter bij het doel had gepast. • De gemeenteraad maakt in vergelijking tot andere gemeenten zeer beperkt gebruik van het recht om schriftelijke vragen (art. 32 RvO) te stellen aan het college. De oorzaak hiervan is dat de raadsleden voor het stellen van vragen voornamelijk van het instrument van ‘onderhandse raadsvragen’ gebruik maken. Via deze weg worden zowel politieke als technische vragen gesteld aan het college. Dit instrument werkt over het algemeen naar tevredenheid van de gemeenteraad en griffie maar geeft geen openbaar inzicht voor raadsleden en inwoners van beantwoording van vragen. • De raad maakt niet of nauwelijks gebruik van het instrument om inlichtingen te verkrijgen en het recht om initiatiefvoorstellen in te dienen.

De raad kan deze instrumenten beter benutten. • Toezeggingen worden regelmatig gebruikt om de raad van informatie te voorzien, maar hiervoor zijn beperkt afspraken gemaakt over registratie en afdoening. De griffie in Schouwen-Duiveland wordt goed benut voor het doelbewust gebruik van het raadsinstrumentarium door de gemeenteraad. Ook richting de ambtelijke organisatie en het college speelt de griffie een sturende en toetsende rol hierin. 2. Het proces voor de opvolging en afdoening van het raadsinstrumentarium is niet voor alle instrumenten adequaat ingericht; voor moties en toezeggingen ontbreekt een goed overzicht. Voor de verschillende raadsinstrumenten zijn tussen griffie en ambtelijke organisatie maatwerkafspraken gemaakt om de opvolging te borgen. Het raadsinformatiesysteem en het zaaksysteem zijn hiervoor de ondersteunende systemen. Deze afspraken zijn niet eenduidig en verschillen per instrument. Hierdoor is de grip en zicht op de uitvoering van raadsinstrumenten ook wisselend van kwaliteit. Met name voor moties en toezeggingen ontbreekt het aan een helder zicht op de afdoening. Bij onderhandse raadsvragen is er zicht op de afdoening door goede registratie, maar dit inzicht is op basis van de huidige afspraken niet openbaar voor inwoners en collega-raadsleden. Ook niet als het vragen met een politiek karakter betreft. 3.

Raadsinstrumenten worden niet tijdig genoeg afgedaan, ook ontbreekt het aan goed zicht op de volledigheid van de afdoening; de kwaliteit van afdoening kan (mede hierdoor) nog verder ontwikkelen. Te veel raadsinstrumenten worden niet tijdig afgedaan. Een kwart van de schriftelijke vragen en meer dan 40 procent van de onderhandse vragen wordt niet binnen termijn beantwoord. Bij moties is de opvolging zelfs in veel gevallen niet navolgbaar, slechts in 18 van de 112 gevallen is via de afgesproken wijze per brief in de afdoening voorzien. Zeker 54 moties zijn nog niet afgedaan. De raad heeft zelf ook weinig zicht op de afdoening, waardoor dit vaak ongezien gebeurt. Het beperkte zicht op de afdoening van de raadsinstrumenten helpt niet mee in ontwikkeling van de kwaliteit. Met name de afdoening van moties en toezeggingen is niet volledig en (daarmee) ook kwalitatief ontoereikend. Voor een ander gedeelte geldt dat verdere ontwikkeling van gebruik en afdoening de kwaliteit kan laten groeien.

8.

Aanbevelingen Bovenstaande conclusies leiden tot de volgende aanbevelingen. Aan de griffie en de gemeenteraad 1. Sta als gemeenteraad (en griffie) nadrukkelijker stil bij de passendheid van instrumentarium. Om het goed gebruik van het raadsinstrumentarium verder te ontwikkelen is extra scherpte nodig vanuit gemeenteraad en griffie. Dit voorkomt verkeerd gebruik, en leidt ertoe dat de opvolging beter is vorm te geven. Dit geldt vooral voor de inzet van de volgende instrumenten: • Moties en amendementen: uit het onderzoek blijkt dat er regelmatig amendementen worden ingediend die het college oproepen om bepaalde zaken te doen. Moties zijn daar een meer passend instrument voor; • Recht van initiatief en inlichtingen: beide instrumenten worden nu nauwelijks gebruikt terwijl de rekenkamer in het onderzoek wel verzoeken heeft gezien die beter hadden gepast bij een van deze instrumenten; • Onderhandse raadsvragen: in aanbeveling twee wordt apart stilgestaan bij dit instrument. De griffie speelt een belangrijke rol in de advisering over de juiste inzet van instrumentarium. Daarnaast is het wenselijk om op regelmatige basistrainingen te organiseren voor raads- en commissieleden om kennis over raadsintrumentarium op peil te houden. 2. Herzie het instrument ‘onderhandse raadsvragen’.

De rekenkamer beveelt aan om omwille van de transparantie naar inwoners en raad het instrument onderhandse raadsvragen anders te benaderen. Onderhandse vragen kunnen in de ogen van de rekenkamer alleen technisch inhoudelijk van aard zijn, omdat de beantwoording ten behoeve van één raadslid komt. Op grond van de informatieplicht (aan de raad) en transparantie (voor raad en inwoners) zou beantwoording van vragen met een politiek karakter altijd via schriftelijke vragen (ex. art. 32 RvO) moeten verlopen. Hierdoor wordt dit instrument ook beter benut. Het is dan niet meer mogelijk om bestuurlijke/politieke vragen onderhands te stellen. 3. Verbeter het overzicht en inzicht in ingediende en afgehandelde raadsinstrumenten via het raadsinformatiesysteem, met name voor moties, toezeggingen en schriftelijke vragen. Een beter overzicht van ingediende en afgehandelde raadsinstrumenten is noodzakelijk om inzicht en sturing mogelijk te maken. Het raadsinformatiesysteem zou de ingediende moties en de afhandeling hiervan aan elkaar moeten kunnen koppelen. Datzelfde geldt ook voor de toezeggingen en de afdoening hiervan op het raadsinformatiesysteem. Op deze wijze krijgen raadsleden inzicht in de afhandeling van de instrumenten en kunnen waar nodig sturing geven. Aan college van burgemeester en wethouders (en de ambtelijke organisatie) 4.

Handel raadsinstrumenten adequaat af: tijdig, volledig en kwalitatief. Het college moet werken aan een meer adequate afdoening van de raadsinstrumenten. De tijdigheid van de afdoening van raadsinstrumenten kan sterk verbeteren. Mochten termijn te stringent zijn dan moeten hierover óf andere afspraken worden gemaakt óf extra inzet worden gepleegd. Voor wat betreft de volledigheid en kwaliteit van de afdoening is ook een verbeterslag vanuit het college (en de ambtelijke organisatie) nodig. Met name de afdoening van moties en toezeggingen is niet volledig en (daarmee) nu ook kwalitatief ontoereikend; dat moet verbeteren.

9.

5. Verbeter de sturing en monitoring op de afdoening van het raadsinstrumentarium. Het college dient de sturing en monitoring op de afdoening van het raadsinstrumentarium te verbeteren. Het college heeft onvoldoende zicht op de tijdige en volledige afdoening van raadsinstrumenten. Door volledige registratie van raadsinstrumenten in het zaaksysteem en het agenderen van overzichten op overleggen van de portefeuillehouders kan die sturing en monitoring sterk verbeteren. Dergelijke overzichten kunnen ook in het college periodiek worden besproken om de algehele voortgang en kwaliteit te borgen. Hiermee kan het college ook moties beter en aantoonbaar beantwoorden.

10.

Reactie van college van B&W Zierikzee, 25 maart 2025 Geachte leden van de Rekenkamer, Met aandacht hebben wij het onderzoeksrapport ‘Afhandeling raadsinstrumentarium’ bestudeerd en besproken in de collegevergadering van 18 maart 2025. Het rapport biedt waardevolle inzichten over de inzet en onze wijze van afhandeling van de diverse soorten raadsinstrumenten. Als college zijn we blij met de conclusie van de rekenkamer dat onze gemeente in de afgelopen jaren flinke stappen heeft gezet om het gebruik en de opvolging en afdoening van raadsinstrumenten te optimaliseren. Ook blijkt uit het rapport dat er verbeterpunten zijn in de afhandeling van raadsinstrumenten. Zowel kwalitatief als de tijdigheid ervan. Vanuit onze transparantie naar raadsleden en inwoners, vinden wij als college het ook belangrijk dat dit proces goed verloopt en de raad tijdig en kwalitatief over de voortgang wordt geïnformeerd. We zien dat we daar als organisatie nog verdere stappen in te zetten hebben. Dit is ook een belangrijk speerpunt in één van de ambities uit ons Organisatieprogramma 2022-2026: Goed bestuurlijk-ambtelijk samenspel. De aanbevelingen aan college van burgemeester en wethouders (en de ambtelijke organisatie) bevestigen ons in de urgentie van dit speerpunt.

Als college waarderen we de gedegen aanpak van dit onderzoek en de manier waarop de rekenkamer met betrokkenen tot haar conclusies en aanbevelingen is gekomen. Het rapport geeft een goed inzicht in de verschillende soorten raadsinstrumenten, hun doel ervan en hoe de raad deze in de onderzoeksperiode heeft ingezet. In uw rapportage over het proces en uitvoering (hoofdstuk 3) en de beoordeling en opvolging (hoofdstuk 4) herkennen wij ons. In reactie op de aanbevelingen van de rekenkamer onderneemt het college de volgende acties: • Handel raadsinstrumenten adequaat af: tijdig, volledig en kwalitatief. Voor de tijdige, volledige en kwalitatieve afhandeling van de raadsinstrumenten werkt de organisatie ook na de onderzoeksperiode verder aan het verbeteren van het proces daartoe. In dit verbeterproces kijkt de organisatie naar het efficiënt beleggen van taken en het goed beleggen van verantwoordelijkheden. De praktijk geeft aan dat hierover meer duidelijkheid nodig is. Als ook geeft de huidige praktijk aan dat in het proces een concernbrede coördinerende en faciliterende rol helpend gaat zijn om de tijdigheid, volledigheid en kwaliteit van afhandeling te bewaken. In dit verbeterproces hebben we ook stappen gezet om de opvolging dan wel afdoening van de raadsinstrumenten een vast agendapunt te laten zijn van het managementteam en in portefeuillehoudersoverleggen.

We hebben qua afdoening vooral geïnvesteerd in de afhandeling per soort raadsinstrumenten. Op dit punt van moties hebben we het afgelopen jaar een inhaalslag gemaakt. Ten tijde van het onderzoek stonden er 54 moties open. Inmiddels is dit aantal teruggebracht tot 33 moties. We monitoren nu heel kritisch op het overzicht en de afhandeling van de moties. Sinds de zomer van 2024 informeren we de raad in een maandelijks overzicht over de streefdatum van de afhandeling van de moties. Tevens vermelden we daarbij de voortgang en eventuele actuele ontwikkelingen. Hieruit heeft de raad dus kennis van de voortgang en afwikkeling van openstaande moties.

11.

• Verbeter de sturing en monitoring op de afdoening van het raadsinstrumentarium Begin 2024 is de organisatie via bedrijfsvoeringsgesprekken gestart met de sturing en monitoring op en verantwoording over de raadsinstrumenten. Dit geeft de organisatie een steeds beter beeld welke inspanningen er nog nodig zijn om de sturing en monitoring eenduidig te verbeteren en duurzaam te borgen, als ook het college hierin goed in mee te nemen. Er is nog meer winst te behalen in de sturing en monitoring door het hebben van inzicht en overzicht in de openstaande raadsinstrumenten in 1 systeem. Wij onderzoeken hoe we dit integrale inzicht en overzicht op de meest efficiënte manier in welk systeem kunnen realiseren. Waarbij het systeem ook efficiënt helpend is in het verantwoorden over de opvolging en afdoening van de raadsinstrumenten. Wij streven ernaar eind 2025 deze verbeteringen te hebben doorgevoerd. Wij danken de rekenkamer voor haar waardevolle inzichten en aanbevelingen. Het college pakt deze uitdagingen verder op. Samen met onze ambtelijke organisatie zorgen we ervoor dat we de tijdigheid, volledigheid en kwalitatieve afdoening van de raadsinstrumentaria verder verbeteren.

Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders,

Gemeentesecretaris

Burgemeester

S.J.A. Bronsveld

J.Chr. van der Hoek

12.

Nota van bevindingen

1. Vooraf 1.1 De instrumenten van de gemeenteraad Welke raadsinstrumenten hebben gemeenteraadsleden tot hun beschikking? Daarvoor moet helder zijn wat het begrip ‘raadsinstrumenten’ precies inhoudt. Ieder raadslid heeft een breed pallet aan instrumenten tot zijn of haar beschikking om de verschillende rollen uit het vorige hoofdstuk uit te voeren. Met deze ‘raadsinstrumenten’ kunnen raadsleden invloed uitoefenen op het gemeentelijk beleid. Het gros van de raadsinstrumenten is verankerd in de Gemeentewet (bijvoorbeeld de initiatiefvoorstellen, amendementen en interpellaties), maar een aantal instrumenten is dat niet. Deze raadsinstrumenten zijn wel verder uitgewerkt in het lokale Reglement van Orde wat iedere gemeenteraad volgens de Gemeentewet zelf vaststelt. Voor dit onderzoek zal daarvoor het Reglement van Orde van de gemeenteraad van Schouwen-Duiveland (hierna: RvO) worden gebruikt.

1.1.1 Afbakening van het onderzoek Dit onderzoek spitst zich toe op raadsinstrumenten die individuele raadsleden ter beschikking staan. Dit betreffen: initiatiefvoorstellen, amendementen, moties, schriftelijke vragen en interpellaties. Daarnaast zal de toezegging (van het college aan de gemeenteraad) in dit onderzoek nader worden belicht. Hoewel de toezegging formeel-wettelijk niet te kwalificeren is als raadsinstrument, blijkt uit de praktijk van de inzet van raadsinstrumenten dat de figuur van de toezegging een veel gebruikt ‘instrument’ is in Schouwen-Duiveland. Datzelfde geldt voor onderhandse raadsvragen. Dit instrument wordt niet in de wet genoemd, maar maakt een belangrijk onderdeel uit van de instrumentenkoffer van een raadslid. Afgezien van bovengenoemde instrumenten die de raad tot zijn beschikking heeft ten behoeve van kaderstelling en controle, beschikt de raad ook over instrumenten ten behoeve van algemene ondersteuning. Denk voor deze ondersteuning onder andere aan de (inrichting van de) raadsgriffie, ambtelijke bijstand en fractieondersteuning.

1.2 Effectieve inzet van raadsinstrumentarium In dit onderzoek is de vraag ook of de inzet van raadsinstrumenten effectief en efficiënt is. In dat kader is de vraag relevant of raadsinstrumenten zodanig worden ingezet dat het gewenste resultaat kan worden bereikt. Een belangrijke vraag, ook vanuit de constatering vanuit onderzoek in opdracht van het Ministerie van BZK dat raadsinstrumenten niet altijd goed gebruikt worden1. Om vast te stellen wanneer het gebruik van raadsinstrumenten effectief is, moeten we het doel van elk instrument vaststellen. Dit doel wordt duidelijk in het licht van de dualisering van het gemeentebestuur (2002) waarbij de raad zijn kaderstellende en controlerende taak heeft gekregen2. De instrumenten zijn nadrukkelijk bedoeld om de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken3. Hierbij dient wel gezegd te worden dat de effectiviteit van een toezegging aan de hand van een ander criterium wordt gemeten dan de formeel-wettelijke raadsinstrumenten. Dit heeft ermee te maken dat een toezegging niet uitsluitend kan worden getypeerd als een kaderstellend dan wel controlerend instrument. Een toezegging kan namelijk zowel een bepaald kader impliceren waaraan het college zich dient te houden, maar ook kan een toezegging erop gericht zijn om bepaalde informatie aan de raad te verschaffen.

Omdat een toezegging niet op voorhand valt te definiëren als kaderstellend of 1 Stichting DecentraalBestuur.nl (2019). Om de controle door de raad: Een onderzoek naar de toepassing van het

raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, p. 2. 2 Kamerstukken II 2001-02, 27 751, nr. 10b, p. 3. 3 Kamerstukken II 2001-02, 27 751, nr. 10b, p. 10 en p. 17

controlerend instrument, is de effectiviteit van een toezegging niet uitsluitend af te meten aan een van de twee genoemde indicatoren van effectiviteit. Per toezegging moet dan ook apart beoordeeld worden wat het doel van de toezegging geweest is en naar gelang van dit doel kan dan pas worden bekeken of de toezegging effectief is geweest. De toezegging om een evaluatie te doen beoogt bijvoorbeeld een kader te stellen waaraan het college zich dient te houden. Een toezegging kan echter ook informatieverwerving tot doel hebben, bijvoorbeeld als het gaat om het verschaffen van een raadsbrief.

1.2.1 De kaderstellende rol De kaderstellende rol van de gemeenteraad is enigszins abstract, omdat niet altijd duidelijk is wat ‘kaderstellen’ precies inhoudt. Bij de invoering van het dualisme in 2002 is in de memorie van toelichting bij de Wet dualisering gemeentebestuur uiteengezet wat de kaderstellende functie van de gemeenteraad is. In de memorie worden twee soorten kaders uiteengezet: 1. Kaderstelling door middel van regelgeving (verordeningen) en budgetrecht (begroting): door middel van regels en geld kan de gemeenteraad zijn wensen afdwingen; 2. Kaderstelling door middel van politiek-bestuurlijke instrumenten, zoals de vaststelling van beleidsnota’s, initiatiefvoorstellen of moties.4 Praktisch gezien betekent de kaderstellende rol van de gemeenteraad ‘bewegingsruimte’ voor het college van B&W. Hoe breder de door de gemeenteraad gestelde kaders zijn, hoe meer ruimte het college van B&W heeft om binnen deze kaders naar eigen inzicht te handelen. Hier moet altijd een goede balans gevonden worden tussen te strakke en te ruime kaders, die respectievelijk kunnen zorgen voor een gebrek aan vooruitgang en efficiëntie (omdat elk besluit teruggekoppeld moet worden naar de gemeenteraad) en een gebrek aan sturing door te ruime kaders. Instrumenten die de raad kan inzetten om de kaderstellende rol te vervullen zijn onder andere: - Initiatiefvoorstellen - Amendementen - Moties

1.2.2 De controlerende rol De controlerende rol van de gemeenteraad is bedoeld om toe te zien en te acteren dat de door de raad gestelde kaders door het college van B&W gerespecteerd worden. De verbinding die de raadsleden hebben met de samenleving is hier in sterke mate belangrijk, omdat zo snel kan worden ingegrepen als de inwoners problemen ervaren als gevolg van handelen van de gemeente. In de praktijk is het als raad van belang om hier keuzes in te maken. Niet elk incident hoeft namelijk in de gemeenteraad besproken te worden. Deze rol draait om het controleren van de kaders en de hoofdlijnen van beleid, om zo het algemeen belang te bewaken. En niet om het bespreken van elke ‘losliggende stoeptegel’. Instrumenten die de raad kan inzetten om de controlerende rol te vervullen zijn onder andere: - Mondelinge of schriftelijke vragen - Interpellaties - Raadsonderzoeken of -enquêtes

1.2.3 De volksvertegenwoordigende rol Raadsleden zijn volksvertegenwoordigers die de meningen, opvatting en emoties van inwoners in de stad moeten kunnen vertegenwoordigen. Het wegen van –vaak tegenstrijdige- belangen van diverse (groepen van burgers) is daarbij een essentiële en bij uitstek politieke kwestie. Een gemeenteraadslid moet, in zijn vertegenwoordigende functie, vooral kunnen aantonen dat hij alle relevante argumenten 4 Memorie van toelichting - Aanpassing van bijzondere wetten aan de Wet dualisering gemeentebestuur (2003).

heeft gehoord en op basis daarvan tot een integere afweging is gekomen. De volksvertegenwoordigende rol van een raadslid komt vooral naar voren bij de agendavorming en de beleidsvoorbereiding. Feitelijk kunnen alle instrumenten worden ingezet om deze rol te vervullen.

1.3 Het normenkader Om de effectieve inzet en afdoening van raadsinstrumenten te bepalen is er een normenkader opgesteld op basis van literatuur en eerdere onderzoeken. Het volledige normenkader is te vinden in bijlage 3.

1.3.1 Effectieve inzet van raadsinstrumentarium De normen over effectieve inzet van raadsinstrumenten richten zich op de passendheid van het instrument voor het te bereiken doel, maar ook op de kaders voor effectieve inzet (zoals een kloppende administratie). Daarnaast zijn er normen opgenomen over de advisering van de griffie, een belangrijke voorwaarde om effectieve inzet te garanderen.

1.3.2 Adequate afdoening en opvolging Naast effectieve inzet van raadsinstrumenten is ook de adequate afdoening van de inzet van raadsinstrumenten van groot belang. Een adequate afdoening van raadsinstrumenten is essentieel voor raadsleden om zich te kunnen beraden op eventuele vervolgstappen. Op deze manier kunnen raadsleden beschikbare instrumenten op meer gestructureerde wijze inzetten, zodat zichtbaar is voor College, collega-raadsleden en inwoners op welke manier verkregen informatie wordt gewogen en waar dit toe leidt5. In het normenkader (bijlage 3) maken we onderscheid tussen drie voorwaarden voor adequate afdoening: -

Tijdigheid van afdoening en opvolging Volledigheid van afdoening en opvolging Kwaliteit van afhandeling

5 K. Peters en P. Castenmiller, ‘Kaderstellen en controleren door de gemeenteraad: een zware opgave’,

Bestuurswetenschappen 2020/74, afl. 2, p. 123.

2. Inzet van instrumentarium Dit hoofdstuk gaat in op het raadsinstrumentarium dat de gemeenteraad van Schouwen-Duiveland kan inzetten (par. 1.1). Daarnaast wordt ook vastgesteld wat maakt of deze instrumenten effectief worden ingezet en adequaat worden afgedaan (par. 1.2 en par. 1.3). Dit vormt de basis om in hoofdstuk drie de kwaliteit van de opvolging en uitvoering in het algemeen te kunnen beoordelen. 1. In welke mate worden de instrumenten moties, amendementen, toezeggingen en vragen ingezet en waarom? 2. Worden raadsinstrumenten, zoals moties, toezeggingen, amendementen en vragen zodanig ingezet dat het gewenste resultaat bereikt kan worden?

2.1 Algemeen beeld van inzet raadsinstrumentarium De inzet van raadsinstrumenten gebeurt binnen een politiek-bestuurlijke context. In het onderzoek is daarom met alle actoren gesproken, en is een analyse gemaakt van de inzet van het raadsinstrumentarium. Op deze manier kunnen vervolgens niet alleen uitspraken worden gedaan over de kwantiteit van de inzet, maar ook kan worden gekeken waarom raadsleden bepaalde instrumenten wel of juist niet gebruiken. Historische context In de gevoerde gesprekken werd het belang van de historische ontwikkelingen, waarbinnen de raad en college van Schouwen-Duiveland de afgelopen jaren hebben gehandeld, benadrukt en geduid. De ontevredenheid die in eerdere bestuursperioden leefde onder raadsleden over de afdoening van raadsinstrumenten door het college werd hierbij specifiek naar voren gebracht. Raadsleden ervaarden dat aangenomen moties niet of niet conform verwachting werden uitgevoerd. De ontevredenheid en het wantrouwen dat uit die situatie voortvloeide, maakt dat raadsleden steeds vaker grepen naar het ‘zwaardere’ instrument van het amendement in plaats van de motie. Het indienen van een amendement stelde de raad in staat om het besluit letterlijk te dicteren aan het college. Door de strakke kaders in het amendement werd het college weinig ruimte of vrijheid geboden bij de toepassing en uitvoering.

Het gebrek aan vertrouwen in het samenspel tussen raad en college nam hierdoor echter verder toe, doordat geamendeerde besluiten, met zeer strakke kaders voor het college, evenmin conform verwachting werden uitgevoerd of uitgewerkt. Deze ontwikkeling is in de huidige periode sterk teruggedraaid, en dat blijkt ook uit de cijfers van de inzet van raadsinstrumenten. Het vertrouwen van de raad in het college is volgens de gesprekspartners herstellende, wat maakt dat de raad weer meer gebruik maakt van het instrument van de motie. Dit is volgens gesprekspartners ook een verdienste van advisering door de griffie aan de raad over de inzet van raadsinstrumenten om het beoogde doel te bereiken. Desalniettemin is deze context van belang om de ontwikkelingen in Schouwen-Duiveland te kunnen duiden. Vrij uniek in Schouwen-Duiveland is ook het gebruik van de zogenaamde ‘onderhandse raadsvragen’ om via een snelle procedure antwoord te krijgen op zowel technische als politieke vragen. De beantwoording op deze vragen wordt niet gedeeld met andere fracties. De praktijk van deze ‘onderhandse vragen’ is ook in de bovenstaande context ontstaan en werd veelvuldig aangegrepen om over velerlei zaken vragen te stellen. Inmiddels is hierin een verandering gaande, zo zullen we ook zien.

Aantal ingediende amendementen en moties 60 50 40 30 20 10 0 2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Amendementen

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Moties Figuur 1. Aantal ingediende moties en amendementen

Context: Laagdrempelig, maar formeel Ten aanzien van de informatiepositie van raadsleden wordt nadrukkelijk aangegeven dat de raad van Schouwen-Duiveland graag op een laagdrempelige en informele manier informatie ophaalt bij de ambtelijke organisatie. Raadsleden vinden het van belang dat informatie vanuit de ambtelijke organisatie kan worden ontvangen, zonder dat andere raadsleden daarvan op de hoogte geraken. De raadsleden hebben het belang hiervan schriftelijk vastgelegd in het raadsakkoord 2022-2026.6 Het is niet toegestaan dat raadsleden rechtstreeks contact hebben met ambtenaren. Contact tussen het raadslid en de ambtenaar verlopen altijd via de griffie. Deze werkwijze is sinds het raadsakkoord van 2022 praktischer geworden. De portefeuillehouder kan zelf een inschatting maken of hij bij het gesprek tussen het raadslid en de ambtenaar wil aansluiten en ook de griffie hoeft niet altijd aanwezig te zijn. Wel is rechtstreeks contact opnemen met ambtenaren door raadsleden nog niet de bedoeling.

2.2 Specifiek beeld per raadsinstrument Hieronder worden de raadsinstrumenten die onderdeel uitmaken van dit onderzoek nader toegelicht. Daarnaast wordt beschreven op welke wijze, en in welke mate de raadsinstrumenten worden ingezet in de gemeenten Schouwen-Duiveland.

2.2.1 Moties Een motie is een korte verklaring van de gemeenteraad over een onderwerp waarmee een oordeel, wens of verzoek wordt uitgesproken, zonder dat daaraan rechtsgevolgen gebonden zijn. Meestal roept een motie het college op om een bepaalde actie te ondernemen. Ieder raadslid kan tijdens een raadsvergadering een schriftelijke motie indienen bij de voorzitter van de raad. Als een meerderheid van de gemeenteraad voor de motie stemt, is deze ‘aanvaard’. Moties zijn geregeld in artikel 28 van het reglement van orde van de raad van Schouwen-Duiveland. In de praktijk wordt een onderscheid gemaakt tussen moties aan de orde van de dag en moties vreemd aan de orde van de dag. Een motie aan de orde van de dag is een motie die wordt ingediend over een onderwerp dat op de agenda staat. Een motie vreemd aan de orde van de dag wordt ingediend over een onderwerp dat niet op de agenda staat. Door deze twee typen moties los te koppelen, ontstaat er een beter beeld over de daadwerkelijke redenen van vertraging of beperkte opvolging.

6 Raadsakkoord Schouwen-Duiveland 2022-2026, p. 8. Geraadpleegd via https://www.schouwen-

duiveland.nl/fileadmin/Schouwen-Duiveland/Pdf/Nieuws_bijlagen/raadsakkoord_2022-2026_PDF-A.pdf.

Waar een reguliere motie behandeld wordt bij het agendapunt waar de motie verbonden mee is, wordt een motie vreemd aan de orde van de dag in een vergadering van de raad van Schouwen-Duiveland behandeld bij het agendapunt ‘verder voorkomende zaken’. Tot slot bestaat ook de categorie bestuurlijke moties. Dit zijn moties van wantrouwen, afkeuring en treurnis. Deze moties worden ingezet om een bestuurder of raadslid tot de orde te roepen of een lid van het college te vragen af te treden. Deze moties bevatten geen inhoudelijke oproep aan het college of de raad. Inzet en gebruik in Schouwen-Duiveland Moties aan de orde van de dag

Jaartal

Aantal aangenomen

Aantal verworpen

Aantal ingetrokken

2021

23

1

0

2022

26

2

3

2023 2024 (tot 1 maart)

23 0

4 (1 keer staken) 0

1 0

Tabel 1. Overzicht moties aan de orde van de dag

Het gros van de moties aan de orde van de dag in de gemeente Schouwen-Duiveland wordt kaderstellend ingezet. Het dictum van een groot aantal van de moties roept namelijk het college op om iets te onderzoeken en dat middels een voorstel aan de raad voor te leggen. Over het algemeen blijven de moties ruim in deze verzoeken en oproepen aan het college en specificeren in beperkte mate wat exact gewenst is met de motie. Wat opvalt is dat de moties nagenoeg altijd een termijn aan het college bevatten. Een voorbeeld: Verzoekt het college van burgemeester en wethouders: 1. Voor 1 november 2021 de beschikbare vormen van participatie binnen onze gemeente te inventariseren, weer te geven in een raadsbrief en vormen van participatie weer te geven op de website van de gemeente. 2. Vanaf 1 september 2021 bij gemeentelijke (project-, raads-) voorstellen e.d. altijd aan te geven of participatie aan de orde is, in welke vorm en deze te beschrijven. 3. Proces en beleid van participatie uiterlijk in 2022 te evalueren en dit voor te leggen aan de raad. (Motie (burger)participatie 01-07-2021)

Verder is het gros van de moties, evenals de amendementen, ingediend bij de behandelingen van de kadernota en de begroting. Moties vreemd aan de orde van de dag

Jaartal

Aantal aangenomen

Aantal verworpen

Aantal ingetrokken

2021

12

1

1

2022

10

5

1

2023 2024 (tot 1 maart)

13 0

4 0

1 0

Tabel 2. Overzicht moties vreemd aan de orde van de dag

Moties vreemd aan de orde van de dag sluiten in Schouwen-Duiveland vaak aan op provinciale of lokale ontwikkelingen. Door de jaren heen roepen dergelijke moties vaak op om bijvoorbeeld bij het provinciale bestuur aan te dringen op het behoud van OV-verbindingen of om de gemeente bij de

provincie aan te melden als een pilot voor bepaald beleid. Ander gebruik is door de raad een uitspraak te laten doen over een thema dat op dat moment landelijk speelt. Voorbeelden hiervan zijn een oproep tot participatief groenonderhoud of het verbieden van steekwapens. Deze moties vreemd hebben met elkaar gemeen dat zij het college oproepen om bij andere overheden actie te ondernemen. In de onderzochte periode is in Schouwen-Duiveland geen gebruik gemaakt van bestuurlijke moties. Er zal aan deze bijzondere vorm van moties dan ook verder in dit onderzoek niet gerefereerd worden.

2.2.2 Amendementen Door het indienen van een amendement kan een raadslid tijdens een vergadering wijzigingen voorstellen op een voorgesteld besluit (artikel 147b Gemeentewet). Een amendement kan schriftelijk worden ingediend bij de voorzitter van de raad, zolang de beraadslagingen nog niet zijn afgesloten. Op basis van amendementen kunnen raadsleden direct wijzigingen doorvoeren en hiermee wordt het oorspronkelijk voorgestelde besluit gewijzigd vastgesteld door de gemeenteraad. In beginsel zijn amendementen daarmee onmiddellijk in de besluitvorming verwerkt. Soms komt het voor dat amendementen onderliggende stukken aanpassen (zoals beleidsdocumenten). Adequate opvolging is dan een belangrijk aandachtspunt. Inzet en gebruik in Schouwen-Duiveland Jaartal

Aantal aangenomen

Aantal verworpen

Aantal ingetrokken

2021

49

6

0

2022

18

5 (1 stemmen staken)

2

2023 2024 (tot 1 maart)

17 2

3 (1 keer staken) 0

6 0 Tabel 3. Overzicht amendementen

Op basis van de afgelopen drie jaar valt te constateren dat amendementen vooral kaderstellend worden ingezet. In wezen is dit niet heel ongebruikelijk. Een amendement is bedoeld om wijzigingen te realiseren in voorgenomen regelgeving of beslissingen. Een amendement wijzigt het voorstel aan de raad en heeft daarmee direct doorwerking in het besluit van de raad. Het amendement is dan ook bij uitstek een kaderstellend raadsinstrument. Verder is vast te stellen dat amendementen vooral worden ingediend bij de behandelingen van de kadernota en de begroting. Bij de kadernota en de begroting worden de financiële middelen voor toekomstig beleid gealloceerd, en daarmee de financiële kaders toegewezen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat een raadslid bij deze voorstellen amendementen indient met als doel die kaders te wijzigen. Het format van amendementen Wat de rekenkamer opvalt is de structuur van amendementen. In een poging om de leesbaarheid voor raadsleden en inwoners te vergroten begint de tekst van een amendement met het dictum en sluit de tekst van het amendement af met een ‘voorstel’. Dit ‘voorstel’ heeft geen juridische betekenis, zoals het dictum dat wel heeft, en dient als toelichting.

Een voorbeeld van een dergelijke toelichting is te vinden in een amendement uit 2022: Het college van burgemeester en wethouders dit amendement mee te laten nemen in de programmabegroting 2023 - 2026 en de uitkomst daarvan door de raad integraal te laten afwegen bij de behandeling van de Programmabegroting 2023 - 2026. (Amendement Ondersteuning vergunningentraject vrijwilligersevenementen 04-07-2022)

Het dictum van een dergelijk amendement lijkt dan ook niet een voorstel te wijzigen maar een oproep aan het college te doen om iets toe te voegen aan het voorstel. Echter, dit komt vooral door de wijze waarop amendementen in Schouwen-Duiveland werden opgesteld. Het format voor amendementen is inmiddels aangepast. Ruimte voor budgetrecht binnen de kadernota Te beargumenteren valt dat een dergelijke oproep beter bereikt zou kunnen worden door middel van het indienen van een motie. Toch is het bestaan van deze amendementen te verklaren. Zo kent de Kadernota 2023-2026 een bijna leeg hoofdstuk dat letterlijk ‘Aanvullende suggesties raad’ als titel draagt en de raad uitnodigt om met suggesties voor de begroting te komen. Op zich is dit lovenswaardig, het biedt de raad immers extra ruimte zijn budgetrecht uit te oefenen, het is alleen echter zeer sterk de vraag of het amendement het juiste instrument hiervoor is. De raad heeft hier in ieder geval gehoor aan gegeven door middel van het indienen van verschillende amendementen. Zo luidt het uiteindelijke beslispunt dan ook: 5. Amendementen A1 tot en met A5 maken onderdeel uit van de aanvullende kaderstellende voorstellen voor de verdere voorbereiding van de begroting. (Raadsbesluit kadernota programmabegroting 2023 – 2025, 04-07-2022)

Door deze manier van amenderen is echter niet in één oogopslag duidelijk wat aan het besluit gewijzigd dient te worden. Dit maakt dat iemand die wil weten wat het uiteindelijke besluit is, naast het raadsvoorstel ook de amendementen moet opzoeken. Dit bevordert de leesbaarheid voor raadsleden en inwoners, zeker ook in de toekomst, niet. Zoals eerder vermeld zijn deze formats inmiddels aangepast. Verder valt op dat amendementen die niet betrekking hebben op de kadernota dan wel de begroting regelmatig het college oproepen tot het verrichten van onderzoek: (…) Er wordt een 5e beslispunt toegevoegd dat komt te luiden als volgt: 5. Als er een goed plan komt dat bijdraagt aan de versterking van de biodiversiteit en/of de warmtetransitie dat op breed draagvlak kan rekenen bij de inwoners uit de betreffende kern dan komt het college met een financieringsvoorstel naar de gemeenteraad. (Amendement Herinrichten ’t Eultje in Ouwerkerk op basis van een plan met breed draagvlak bij de inwoners van Ouwerkerk 20-10-2022)

In sommige gevallen is de raad zeer specifiek en wordt zelfs het adviesbureau dat een dergelijk onderzoek moet uitvoeren al benoemd: 4. Een daartoe gespecialiseerd bureau, zoals bijvoorbeeld Movisie, inhuren zodat er professionele begeleiding wordt gerealiseerd voor de uitvoering waarin alle doelgroepen die vallen onder dit beleid worden vertegenwoordigd en als gevolg hiervan de uitvoeringstermijn met een jaar te verlengen. 5. Voor het inhuren van Movisie en het participatietraject in 2021 ten laste van de Algemene Reserve een budget van E 15.000 beschikbaar stellen. (Amendement inhuren specialistisch bureau om te komen tot breed gedragen diversiteitsbeleid en verbinding 29-03-2021)

Het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten, zoals een opdrachtbevestiging voor een onderzoek, is een verantwoordelijkheid van het college (aldus artikel 160 lid 1 sub d gemeentewet).

Door als raad per amendement het college een opdracht te geven, verandert het inhuren van dit specifieke adviesbureau van een middel naar een doel.

2.2.3 Inlichtingen Het college van B&W moet de raad alle inlichtingen geven die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Dit is geregeld in artikel 169 Gemeentewet en artikel 33 van het Reglement van Orde van de gemeente Schouwen-Duiveland. Het college moet inlichtingen verstrekken op verzoek van een raadslid (passieve informatieplicht), maar ook uit zichzelf alle inlichtingen verstrekken die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft (actieve informatieplicht). Inlichtingen kunnen documenten zijn, maar ook een schriftelijke reactie van het college. Er moet binnen tien dagen aan dit verzoek worden voldaan. Inzet en gebruik in Schouwen-Duiveland In de onderzochte periode is in Schouwen-Duiveland geen gebruik gemaakt van het raadsinstrument inlichtingen. Van dit instrument wordt in Nederland beperkt gebruik gemaakt. In bepaalde literatuur, bijvoorbeeld in onderzoek van Stichting Decentraal Bestuur7 , wordt gesteld dat ook instrumenten als technische vragen onder dit recht vallen. In dit onderzoek wordt het vragen om inlichtingen beschouwd als apart instrument. Het recht van inlichtingen wordt voornamelijk ingezet als een raadslid er niet op vertrouwt dat relevante informatie vanuit het college met de raad wordt gedeeld. In de gesprekken is aangegeven dat het onderlinge vertrouwen tussen raad en college in Schouwen-Duiveland goed is.

2.2.4 Initiatiefvoorstellen De meeste voorstellen aan de gemeenteraad worden voorbereid door het college. Een raadslid kan zelf echter ook een uitgewerkt voorstel doen en dit verdedigen in de gemeenteraad. Met het recht van initiatief kunnen raadsleden eigen voorstellen voor nieuw beleid of aanpassing van een verordening indienen bij de raad (artikel 147a Gemeentewet). Het college heeft dan de rol van adviseur en voorziet het voorstel van een tijdige en onderbouwde bestuurlijke reactie. Het initiatiefvoorstel heeft tot doel om nieuw beleid in werking te laten treden en is daarmee gebruikt om de kaderstellende rol van de gemeenteraad te vervullen. Inzet en gebruik in Schouwen-Duiveland In de onderzochte periode is 1 initiatiefvoorstel ingediend. Dat initiatiefvoorstel is ook aangenomen. Dat er niet veel gebruik wordt gemaakt van dit instrument is een gangbaar gegeven in de meeste Nederlandse gemeentes. De tijdsinvestering voor fracties is hoog en het schrijven van een initiatiefnota is ingewikkeld.

2.2.5 Schriftelijke vragen De gemeenteraad heeft de mogelijkheid om schriftelijke vragen te stellen aan het college. Dit staat in het Reglement van Orde van de gemeente Schouwen-Duiveland beschreven onder artikel 32. Deze schriftelijke vragen worden daarom ook wel artikel 32-vragen genoemd. De vragen worden gesteld aan het college en zijn politiek van aard. Volgens het Reglement van Orde moeten deze vragen binnen 30 dagen beantwoord worden. Zowel de vraag als het antwoord zijn in beginsel openbaar en worden opgenomen in het raadsinformatiesysteem.

7 Stichting Decentraal Bestuur. (2013). Een onderzoek naar informatievoorziening aan de gemeenteraad.

Inzet en gebruik in Schouwen-Duiveland Jaartal

Aantal vragen gesteld

Beantwoording binnen de termijn

2021

17

13

2022

17

11

2023 2024 (tot 1 maart)

6 1

6 0 Tabel 4. Overzicht schriftelijke vragen

In vergelijking met andere gemeenten wordt niet veel gebruik gemaakt van het instrument schriftelijke vragen in de gemeente Schouwen-Duiveland. De ingediende schriftelijke vragen variëren van aard en worden ongeveer in gelijke mate gebruikt om de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol van de raad te vervullen. Wat opvalt is dat veel vragen gesloten worden gesteld en de gesloten formulering ‘Is het college ermee eens dat…’ of andere varianten van gesloten formuleringen gebruiken. Het college neemt wel de ruimte om uitgebreid te antwoorden.

2.2.6 Onderhandse raadsvragen Kenmerkend voor de gemeente Schouwen-Duiveland is het instrument van onderhandse raadsvragen. Hoewel deze categorie geen formele basis heeft door het ontbreken van een grondslag in de Gemeentewet of het Reglement van Orde, is het een veelgebruikt instrument door de raad van Schouwen-Duiveland. Onderhandse vragen betreffen geen schriftelijke vragen en geen technische vragen. De onderhandse raadsvragen zijn te onderscheiden in twee categorieën: de feitelijke vragen en de politieke (bestuurlijke) vragen. Onderhandse vragen gaan over onderwerpen die niet op de raadsagenda staan. De griffie maakt het onderscheid tussen deze categorieën. Onderhandse raadsvragen zijn vragen die verder niet gekoppeld zijn aan een voorstel én niet openbaar en met de gehele raad gedeeld worden. De antwoorden op de onderhandse raadsvragen worden alleen gedeeld met het raadslid dat de vragen heeft gesteld. Inzet en gebruik in Schouwen-Duiveland Jaartal

Aantal vragen gesteld

Beantwoording buiten de termijn

Onbeantwoord

2021

774

227

90

2022

469

251

7

2023 2024 (tot 1 maart)

251 22

125 19

2 0 Tabel 5. Overzicht onderhandse raadsvragen

In het raadsinformatiesysteem is geen overzicht opgenomen van de onderhandse raadsvragen. In de gesprekken is aangegeven dat de onderhandse vragen veelal feitelijk van aard zijn en soms bestuurlijk. Uit het aan de rekenkamer beschikbaar gestelde overzicht van onderhandse raadsvragen is te herleiden dat het overgrote gedeelte van de gestelde onderhandse raadsvragen feitelijk van aard zijn. Er is een duidelijke afname zichtbaar van het aantal gestelde vragen in de loop van de afgelopen jaren. Hiervoor wordt ook de verklaring gegeven dat dit ligt in de ten positieve veranderde onderlinge verhoudingen. Het aantal via deze weg gestelde politieke vragen neemt ook geleidelijk aan af.

Aantal gestelde onderhandse raadsvragen 700 600 500 400 300 200 100 0 2021

2022 Feitelijke vragen

2023 Politieke vragen Figuur 2. Aantal gestelde onderhandse raadsvragen

Het valt de rekenkamer op dat onderhandse raadsvragen inmiddels vooral het karakter kennen van feitelijke (technische) vragen. Raadsleden vragen bijvoorbeeld naar taken van de gemeente, geldend beleid, budgetten, de stand van zaken van vergunningstrajecten en hoe de gemeente problematiek signaleert. Vanwege het besloten karakter van de onderhandse raadsvragen, neemt de rekenkamer geen voorbeelden op van gestelde onderhandse raadsvragen.

2.2.7 Toezeggingen De toezegging is geen officieel instrument van de raad. Omdat wethouders ook niet altijd alle informatie paraat hebben, wordt er regelmatig gebruik van gemaakt. Een wethouder belooft in feite schriftelijk met de gevraagde informatie te komen of anderszins een verzoek van de raad te honoreren. De toezegging kan worden gedaan in een debat, maar ook tijdens het stellen van mondelinge vragen. Er zijn geen termijnen afgesproken voor toezeggingen, daarom is het extra van belang om hier tijdens het debat scherp op te zijn. Inzet en gebruik in Schouwen-Duiveland In het raadsinformatiesysteem is geen apart overzicht opgenomen van de toezeggingen. De toezeggingen die tijdens een vergadering worden gedaan worden genoteerd op de besluitenlijst van die vergadering. De toezeggingen worden vervolgens op de lijst van toezeggingen geplaatst. Deze lijst van toezeggingen staat structureel geagendeerd op de agenda’s van de commissievergaderingen. In de gesprekken wordt meermaals aangegeven dat de stand van zaken van de lijst van toezeggingen onvoldoende wordt aangevuld door het college. Daarnaast sturen de raadsleden beperkt op opvolging wanneer deze lijst geagendeerd staat tijdens de commissievergaderingen.

Jaartal

Aantal toezeggingen opgenomen op het ambtelijk overzicht

2021

42

2022

32

2023

15

2024 (tot 1 maart)

2 Tabel 6. Ambtelijk overzicht toezeggingen

De onderzochte toezeggingen uit het ambtelijke overzicht blijken niet erg concreet te zijn. Vaak zeggen leden van het college toe iets nader uit te zullen zoeken of een vraag schriftelijk te zullen beantwoorden. Uit de toezegging blijkt vaak niet wat het concrete resultaat van een onderzoek moet zijn of wat de termijn van de toezegging is. De afdoening van toezegging gebeurt mondeling in vergaderingen of per brief aan de raad. De raad neemt vervolgens in commissievergaderingen kennis van de voortgang van toezeggingen en voert afgedane toezeggingen af van de toezeggingenlijst.

2.3 Advisering van de griffie over inzet van raadsinstrumentarium De griffie heeft een belangrijke rol bij het gebruik van het raadsinstrumentarium. De griffie ziet er in de regel op toe dat afspraken over de afhandeling van raadsinstrumenten worden gemaakt met het college en ambtelijke organisatie en dat deze nageleefd worden. Daarnaast heeft de griffie een belangrijke rol in het adviseren van de raadsleden in het gebruik van raadinstrumenten. In gesprekken met de griffie van Schouwen-Duiveland is de rekenkamer aangegeven dat de griffie veel raadsinstrumenten in concept ontvangt en een advies uitbrengt over het instrument. De rol van de griffie is naar eigen zeggen met name het in overleg treden met raadsleden en soms het bij elkaar brengen van raadsleden. Bij amendementen en moties checkt de griffie met name de inhoud van het dictum. De griffie stelt daarnaast veelal de vraag aan de raadsleden of het instrument de juiste is om het beoogde doel te bereiken. Over de inhoud van moties en amendementen adviseert de griffie in beperkte mate, daar is een ambtelijke toets voor ingericht. In het geval van onderhandse raadvragen maakt de griffie eigenhandig een onderscheid tussen feitelijke vragen en politieke vragen. Tot slot leest de griffie mee met de beantwoording van de instrumenten vanuit het college en ambtelijke organisatie.

In zeldzame gevallen stuurt de griffie deze beantwoording terug naar het college en de organisatie ter verduidelijking.

3. Proces en uitvoering In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij het proces van opvolging en afdoening van raadsinstrumenten. Daarmee wordt antwoord gegeven op de volgende deelvragen: 3. Welke richtlijnen, processen en systemen hanteren college en ambtelijke organisatie om de opvolging en afdoening van moties, toezeggingen, amendementen en vragen te organiseren? 4. Heeft de gemeenteraad zicht op de opvolging en afdoening van ingezette raadsinstrumenten, zoals moties, toezeggingen, amendementen en vragen? 5. Op welke wijze en in welke mate hebben de raad, griffie, het college en de ambtelijke organisatie grip en zicht op de uitvoering van opvolging en afdoening van moties, amendementen, toezeggingen en vragen?

3.1 Richtlijnen, processen en systeem voor afdoening en opvolging 3.1.1 Amendementen

Figuur 3. Ambtelijk en bestuurlijk proces amendementen

Voorbereiding De griffie ontvangt in de regel het concept-amendement van raadsleden. De rol van de griffie is, naar eigen zeggen, met name het in overleg treden met raadsleden en soms het bij elkaar brengen van raadsleden. Het raadslid kijkt dan zelf binnen de fracties hoe tot overeenstemming te komen. De griffie stuurt het concept-amendement nagenoeg altijd naar de ambtelijke organisatie voor een inhoudelijke check. Deze stap kan worden overgeslagen op verzoek van de indiener. De wethouder ontvangt het concept-amendement in cc. Het concept-amendement wordt vervolgens door de ambtelijke organisatie (inhoudelijk) beoordeeld op juistheid en de mogelijkheid of uitvoerbaarheid van het amendement. Deze aangekondigde amendementen worden meestal voorbereid in het portefeuillehoudersoverleg tussen de portefeuillehouder en de betrokken ambtenaar. Op de dag van de raadsvergadering bespreekt het college om 10.00 uur de aangekondigde amendementen voor in het college. Daar bespreken zij de lijn van het college. In de gesprekken is aangegeven dat het college hierdoor over het algemeen bekend is met de amendementen die worden ingediend tijdens de vergadering van de raad.

Besluitvorming In de gesprekken werd aangegeven dat tot twee jaar geleden niet werd gewerkt met raadsbesluiten. Het college leverde een raadsvoorstel aan dat vervolgens werd geamendeerd en aangepast. Nu legt het college naast een raadsvoorstel, ook een concept-raadsbesluit voor. Als de gemeenteraad een amendement aanneemt, verwerkt de griffier na de raadsvergadering in het zaaksysteem de besluitvorming. De griffier kan de besluiten aanpassen en vult daar de nieuwe tekst van het geamendeerde besluit in. De griffier geeft een akkoord en stuurt de zaak ter accordering door naar de burgemeester. Borging De verwerking van een amendement wordt via het zaaksysteem toegewezen aan een ambtenaar. De ambtenaar is verantwoordelijk voor de verwerking. Afdoening De verwerking van een amendement is voor raadsleden en inwoners zichtbaar in de besluitenlijst van de raadsvergadering en bij het agendapunt op de besluitvormende vergadering op het raadsinformatiesysteem. Het (nieuwe) geamendeerde stuk, bijvoorbeeld een geamendeerd beleidskader, wordt niet apart gepubliceerd tenzij hier juridische noodzaak toe is.

3.1.2 Moties

Figuur 4. Ambtelijk en bestuurlijk proces moties

Voorbereiding Het proces ter behandeling van moties regulier aan de orde van de dag en moties vreemd aan de orde van de dag is hetzelfde in de gemeente Schouwen-Duiveland. Wanneer een raadslid een motie voorafgaand aan de raadsvergadering heeft aangekondigd, adviseert de griffie over het dictum van de motie. Op aanvraag van de indiener van de concept-motie, wordt de concept-motie voor een technische beoordeling aangeboden aan de ambtelijke organisatie. Ook het college ontvangt de concept-motie per e-mail, tenzij de indiener hier bezwaar tegen heeft. In de gesprekken is aangegeven dat deze ambtelijke beoordeling voor het overgrote deel van de moties gebeurt. Aangekondigde moties worden meestal voorbereid in het portefeuillehoudersoverleg tussen de portefeuillehouder en de betrokken ambtenaar. Op de dag van de raadsvergadering bespreekt het college om 10.00 uur de aangekondigde moties voor in het college. Daar bespreken zij de lijn van het

college. In de gesprekken is aangegeven dat het college hierdoor over het algemeen bekend is met de moties die worden ingediend tijdens de vergadering van de raad. Besluitvorming Wanneer een motie door de raad is aangenomen, neemt de griffie de motie op in het zaaksysteem wijst de griffie de motie toe aan een ambtenaar. Borging In de ambtelijke organisatie is de teamleider verantwoordelijk voor de opvolging van de motie. Het Managementteam heeft de beschikking over een dashboard waarop te zien is wat de status is van de afhandeling van moties. Afdoening Een motie wordt formeel afgehandeld via een collegebesluit. Dat wordt vervolgens aan de gemeenteraad kenbaar gemaakt via een schrijven. De motie wordt via een raadsbrief of een raadsvoorstel (indien nodig) afgehandeld. Voor raadsleden en inwoners is deze verwerking zichtbaar doordat bij de motie in het overzicht van moties op het raadsinformatiesysteem is opgenomen of een motie ‘openstaand’ of ‘afgehandeld’ is. Het collegebesluit en de raadsbrief zijn hier echter niet aan gekoppeld, dus de daadwerkelijke afhandeling van een motie is alleen zichtbaar door de desbetreffende raadsbrief handmatig op te zoeken.