Document · PDF

1036883 Bijlage 1 Nota grondbeleid Schouwen-Duiveland definitief concept

Commissie Ruimte en Economie 25 november 2024, gemeente Schouwen-DuivelandBij agendapunt: RVS Actualisatie nota grondbeleid (1036883)15.796 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

NOTA GRONDBELEID Schouwen-Duiveland

Colofon Opdrachtgever

Opdrachtnemer

Niets uit deze publicatie mag worden gereproduceerd, verspreid of overgedragen in welke vorm of op welke manier dan ook, met inbegrip van fotokopiëren, opnemen, of andere elektronische of mechanische wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van GrondGidsen en de gemeente Schouwen-Duiveland, tenzij dit ten dienste staat voor ruimtelijke plannen, de omgevingsvisie e.d. ten behoeve van de gemeente Schouwen-Duiveland.

Inhoudsopgave ROUTEKAART GRONDBELEID

Inleiding

Uitgangspunten van het grondbeleid

Doelstelling van het grondbeleid

De koers van het grondbeleid

Routekaart grondbeleid

Inzet van grondbeleidsinstrumenten

Samenwerken

Financieel kader

Risicomanagement

Verantwoording, rolverdeling college en raad

Sturen met mensen

Bijlage 1: Toelichting instrumenten

Bijlage 2: Toelichting samenwerkingsvormen

BEPALEN HOUDING

ROUTEKAART GRONDBELEID

De gemeente overweegt een initiatief om(dat): 1 Er doet zich een kans voor (aankoop) 2 Er komt gemeentelijk vastgoed vrij

De gemeente neemt regie in het initiatief vanwege: 1. Beleid, visie of bestuurlijke ambities waar te maken 2. Uitgesproken bestuurlijke wens te realiseren 3. De markt het niet oppakt

Toetsing aan omgevingsvisie, sectoraal beleid en bestuurlijke ambities

Beleid/visie Ambities Prioriteit Potentie

BEPALEN ROL

Financiële haalbaarheid Verwachte resultaat van de grondexploitatie en impact meerjarenbegroting Risicoprofiel inschatting financiële, bestuurlijke en maatschappelijke risico’s Grondpositie en marktinitiatief Afhankelijk van de grondpositie of bereidheid tot aankopen Samenwerking Afweging of met samenwerking het gewenste resultaat waargemaakt kan worden Inzet capaciteit In hoeverre is er voldoende capaciteit en kennis beschikbaar

• Ambitie of opgaven hoog op bestuurlijke agenda • Grote maatschappelijke meerwaarde • Daardoor volledige regie en sturing bij de gemeente • Realisatie binnen een bepaalde periode • Controle op voortgang en uitkomst door de gemeente • Winst op de grondexploitatie is leidend of • Gemeente neemt verlies op grondexploitatie als investering in Schouwen-Duiveland • Het risicoprofiel is aanvaardbaar en beheersbaar • Gemeente is grondeigenaar of koopt (strategisch) grond aan • De markt is niet bereid de grondexploitatie te voeren • Gemeente voert zelf grondexploitatie of werkt samen vanuit haar grondexploitatie (o.a. bouwclaim, concessie) • Gemeente stelt prioriteit aan het plan en maakt capaciteit vrij binnen beschikbare capaciteit of breidt deze uit voor het voeren van een grondexploitatie

Private partij heeft een initiatief

• Gemeente laat (deels) los en is bereid tot concessies • Gemeente laat initiatief over aan de initiatiefnemer • Realisatie binnen bepaalde periode is niet leidend • Gemeente laat de regie (deels) loslaten • Kostenverhaal is uitgangspunt of • Bij maatschappelijke meerwaarde is de gemeente bereid om een bijdrage te leveren aan onrendabele top • Het risicoprofiel is te hoog en niet voldoende beheersbaar • Initiatiefnemer is in staat, bereid en capabel om het initiatief te realiseren binnen de uitgangspunten van de gemeente • Gemeente koopt de grond/vastgoed niet (strategisch) aan • Initiatiefnemer voert grondexploitatie of • Gemeente gaat samenwerking aan zonder gemeentelijke grondexploitatie

Beleid/visie Ambities Prioriteit Potentie

Welke houding wil de gemeente aannemen bij het initiatief? 1. Past het in het beleid/ toekomst van het eiland? 2. Draagt het bij aan de ambities? 3. Heeft het prioriteit? 4. Is het interessant voor de gemeente en heeft het potentie?

Beleid/visie Ambities

Passieve houding Faciliterend grondbeleid

Geen medewerking verlenen of geen vervolg geven

Argumenten voor een faciliterend grondbeleid: Borging kwalitatieve kaders en kostenverhaal private initiatiefnemer is bereid om een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente over het volledige kostenverhaal en kwalitatieve kaders

Nee

Economische, zelfstandige uitvoerbaarheid Het initiatief is economisch uitvoerbaar zonder inzet van gemeentelijke middelen

Nee

• De gemeente de regie over aan de private partij zodat er minder capaciteit vanuit de gemeente wordt ingezet

Actief grondbeleid Initiatief gemeente, hoge prioriteit/urgentie om maatschappelijke meerwaarde/ambities te realiseren, volledige regie, grondproducent, hoger risicoprofiel is aanvaardbaar.

Actief faciliterend grondbeleid Marktinitiatief, hoge prioriteit, gemeente is bereid om deels los te laten, gemeente jaagt aan, maakt werkafspraken, met initiatiefnemer over samenwerking en ziet toe op naleving, maakt capaciteit vrij.

Faciliterend grondbeleid Uitsluitend marktinitatief, geen actieve rol voor gemeente, geen urgentie /prioriteit voor gemeente, gemeente stuurt zuiver op haar publiekrechtelijke taken.

INZET GRONDBELEIDSINSTRUMENTEN

Privaatrechtelijke instrumenten

Actief grondbeleid

Actief faciliterend grondbeleid

Faciliterend grondbeleid

(Strategische) verwerving

Intentie-, anterieure en posterieure overeenkomst

Intentie- en anterieure overeenkomst

Samenwerkingsverbanden en sluiten van overeenkomsten

Samenwerkingsverbanden

Voeren grondexploitatie Gronduitgifte (tender, vestigen zakelijke rechten)

Publiekrechtelijke instrumenten

Voorkeursrecht, onteigening Kostenverhaalsregels, sturen via de activiteiten of functieverandering, voorbereidingsbesluit

Voorkeursrecht, onteigening, stedelijke kavelruil Kostenverhaalsregels, sturen via de activiteiten of functieverandering, voorbereidsbesluit, kavelruil in het landelijk gebied

Sturen via activiteiten of functieveranderingen

Inleiding De laatste nota grondbeleid dateert van januari 2018. De focus van dit grondbeleid lag op de omschakeling van actief grondbeleid naar een meer faciliterend grondbeleid. Dit op basis van het advies van de rekenkamercommissie uit 2016. Het grondbeleid uit 2018 kreeg hierdoor een situationeel karakter waarbij de gemeente aan de hand van een actiematrix de afweging maakte om een actief grondbeleid of faciliterend grondbeleid te voeren. De dynamiek op de vastgoedmarkt blijft hoog. Er blijft een groot tekort aan de juiste woning voor de juiste doelgroep. Vooral in de betaalbare woningsector is de druk groot. Het Rijk neemt dan ook het voortouw om de woningbouwproductie te versnellen. Zij stimuleert gemeenten om het grondbeleid effectiever toe te passen en vragen de gemeenten meer overheidssturing te nemen1. Deze factoren beïnvloeden de rol die de gemeente inneemt in de verwezenlijking van de ruimtelijke opgaven en haar ambities. Schouwen-Duiveland wil meer sturen op de realisatie van (betaalbare) woningen om zo het tekort aan geschikte woningen binnen haar kernen aan te pakken. Ook het bieden van mogelijkheden om de economie ruimte te geven zonder dat het ten koste gaat van de versterking van het landschap. Daarnaast vraagt de duurzaamheidsagenda en energietransitie steeds meer aandacht. Allemaal vraagstukken waarvoor schaarse grond moet worden ingezet en worden verdeeld.

Grond van de gemeente en grond van derden. Dit vraagt om een duidelijke regie vanuit de gemeente. Een rol die de gemeente bereid is om op te pakken.

Deze rol vraagt ook om een grondbeleid dat daarbij past. Een grondbeleid dat kan inspelen op de veranderingen in de markt en zorgt dat de gemeente de ambities uit het raads- en collegeakkoord, de stads en dorpsvisies en de omgevingsvisie voor het buitengebied en de beleidsopgaven realiseert. Een grondbeleid dat ook zorgt voor de balans in ambities om de identiteit van de gemeente te behouden. Met het nieuwe grondbeleid maakt Schouwen-Duiveland per ruimtelijk initiatief de zorgvuldige afweging welke rol in het grondbeleid het meest geschikt is voor de gemeente om haar ambities in het ruimtelijk initiatief te verwezenlijken. De gekozen rol bepaalt ook welke grondbeleidinstrumenten de gemeente hiervoor kan inzetten. De gemeente weegt de maatschappelijke waardecreatie tegen de risico’s van het ruimtelijk initiatief. Dit kan ertoe leiden dat soms een optimaal financieel rendement leidend is en dat in andere gevallen een optimaal maatschappelijk rendement tegen aanvaardbare kosten en risico’s wordt nagestreefd. Deze afweging is in het nieuwe grondbeleid beter verankerd. Deze nieuwe nota grondbeleid is geschreven op basis van de nieuwe Omgevingswet en de veranderingen uit jurisprudentie en regelgeving. Het nieuwe grondbeleid is een pragmatisch en toepasbaar beleidsstuk geworden en klaar voor de toekomst.

Kamerbrief “Modernisering van het grondbeleid van 19 juni 2023

Uitgangspunten van het grondbeleid I Grondbeleid als middel om gemeentelijke ambities waar te maken Grondbeleid is geen doel op zich, maar geeft een koers voor de grondpolitiek. Het is een middel om bestuurlijke ambities, de omgevingsvisie en sectoraal beleid zoals volkshuisvesting, economie, gezondheid, natuur en landschap waar te maken. Het grondbeleid helpt de gemeente om de leefbaarheid in de kernen te vergroten en een evenwichtige keuze te maken tussen de verschillende belangen en ambities. II Dynamisch grondbeleid De gemeente Schouwen-Duiveland kan verschillende rollen van het grondbeleid inzetten. Met het dynamische karakter bepaalt de gemeente per ruimtelijk initiatief welke gemeentelijke rol en inzet van instrumenten het beste past. Hiervoor hanteert de gemeente de routekaart met een afwegingskader. Op basis van onder andere ambitie, prioriteit en de gewenste regie maakt de gemeente per situatie de afweging tussen actief grondbeleid, actief faciliterend en faciliterend grondbeleid. Schouwen-Duiveland heeft voorkeur voor een actieve houding met name ten behoeve van woningbouw. Als een ruimtelijk initiatief niet past in het gemeentelijke beleid of de visie, geen bijdrage levert aan de gemeentelijke ambities of niet economisch zelfstandig uitvoerbaar is, dan kan de gemeente besluiten om geen medewerking te verlenen.

III Grondaankoop Grondaankopen vinden plaats onder marktconforme condities. De prijsstelling wordt gewaarborgd met een taxatie van een onafhankelijke én gecertificeerde taxateur. Bij grondaankoop maakt de gemeente onderscheid tussen strategische verwerving en planmatige verwerving. De strategische verwerving gebeurt met een voorafgaande risicoafweging en met een onderbouwing van: • duiding van het ruimtelijk initiatief; • de noodzaak van sterke gemeentelijke sturing in het gebied; • de toegevoegde waarde en het effect voor de gewenste ontwikkeling; • prioriteit; • financiële risico’s en dekking; • een duidelijk voorstel voor (tijdelijk) beheer.

Planmatige verwerving speelt als een (planologisch) besluit is genomen tot uitvoering van een ruimtelijk initiatief of dit besluit is voorzienbaar. De verwerving is dan noodzakelijk om tot uitvoering te komen van het ruimtelijk initiatief. De afweging of de gemeente tot planmatige verwerving overgaat, is bij het ruimtelijke initiatief gemaakt. Bij verwerving is de insteek van het college een minnelijke oplossing binnen marktconforme en redelijke uitgangspunten. De inzet van onteigening is alleen aan de orde als dit de (financiële) belangen en positie van Schouwen-Duiveland waarborgt en een minnelijke oplossing op basis van volledige schadeloosstelling uitblijft. Voor een onteigening is het publieke belang vereist. IV Gronduitgifte Gronduitgifte geschiedt transparant en met respect voor de eisen uit relevante jurisprudentie zoals het zogenaamde ‘Didam-arrest’. Het uitgangspunt is dat gronduitgifte plaatsvindt met een openbare selectieprocedure met objectieve toetsbare, transparante en redelijke selectiecriteria. Eén-op-één uitgifte is een uitzondering die het college onderbouwt en publiceert op basis van de uitgangspunten van het Didam-arrest en opvolgende jurisprudentie hierover. Gronduitgifte geschiedt aan de hand van marktconforme grond- en uitgifteprijzen. De gemeente hanteert hierbij haar eigen algemene verkoopvoorwaarden.

V Grond- en uitgifteprijzen Het college stelt jaarlijks de grondprijzenbrief vast. Bij een gronduitgifte kan Schouwen-Duiveland ook kiezen om een taxatierapport op te stellen door een onafhankelijke en gecertificeerde taxateur. Het college is bevoegd om beargumenteerd met maximaal 10% van de taxatiewaarde af te wijken. VI Anterieure overeenkomst en kostenverhaal Het kostenverhaal verzekert Schouwen-Duiveland bij voorkeur privaatrechtelijk met een anterieure overeenkomst. Het kostenverhaal voldoet aan de wettelijke kaders en is redelijk en billijk. Als het niet mogelijk is om met een anterieure overeenkomst tot overeenstemming te komen over onder andere het kostenverhaal, dan dient de gemeente het kostenverhaal publiekrechtelijk te verankeren als zij wil overgaan tot een planologische wijziging. Het kostenverhaal van de gemeente wordt verankerd in het omgevingsprogramma kostenverhaal en financiële bijdragen.

De gemeente kan het voorkeursrecht als instrument inzetten bij een (strategische) aankoop om grip en regie te houden op de toekomstige aankoop.

VII Financieel Bij de grondexploitaties beperkt Schouwen-Duiveland de risico’s met flexibiliteit, effectieve monitoring, cashflowsturing en risicomanagement. Schouwen-Duiveland past de BBV-regels (Besluit, Begroting en Verantwoording) toe bij de grondexploitaties. Dit zijn de regels over onder andere de (tussentijdse) winstneming, de verliesafdekking, de rente, de disconteringsvoet en de looptijd. VIII Rolverdeling college en raad De gemeenteraad stelt met de nota grondbeleid de kaders voor het grondbeleid vast en heeft een controlerende rol. Het college voert het grondbeleid uit binnen de kaders van de nota grondbeleid en legt aan de raad verantwoording over de uitvoering af.

Doelstelling van het grondbeleid Grondbeleid is een middel en geen doel op zich. Het grondbeleid helpt Schouwen-Duiveland om haar beleid, visie en ambities waar te maken en daarmee maatschappelijke meerwaarde te creëren. De ambities van Schouwen-Duiveland liggen vast in de stads- en dorpsvisies en het raads- en collegeakkoord. De beleidsdoelen liggen vast in de begroting en het sectoraal beleid. Het gaat hierbij over de ambities en doelen op het gebied van onder andere wonen, (vrije tijds economie) economie en recreatie, bereikbaarheid, leefbaarheid, energietransitie en duurzaamheid.

Het grondbeleid geeft een strategische afweging hoe de gemeente schaarse ruimte (de grond) wil inzetten om maatschappelijke meerwaarde te realiseren. De gemeente hoeft hierbij niet zelf eigenaar van de grond te zijn.

Relatie grondbeleid met gemeentelijk(e) beleid, visie en ambities Strategische afweging inzet gronden

Wonen Economie en recreatie Ruimtelijke ordening GRONDBELEID

Beleid en visies

Natuur en landbouw Duurzaamheid Raads- college akkoord

Bestuurlijke ambities

De koers van het grondbeleid Schouwen-Duiveland voert een dynamisch grondbeleid. Dit betekent dat de gemeente voor ieder ruimtelijk initiatief een afweging maakt welke houding zij aanneemt en welke rol zij hierin vervolgens wil nemen. Schouwen-Duiveland heeft als voorkeursroute een actieve houding met de daarbij behorende rollen (actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid). Met name om te zorgen dat de juiste woning voor de juiste doelgroep en in de juiste kern wordt gebouwd, begeeft de gemeente zich meer op de voorgrond om meer regie te voeren. Ook zijn de economische groei en de energietransitie twee belangrijke onderwerpen die een actieve houding van de gemeente vragen. Een actieve houding wordt ook van de gemeente gevraagd als de markt een (maatschappelijke) opgave en ambitie niet wil of kan verwezenlijken. Dan wordt van de gemeente meer sturing en regie verwacht. Het dynamische karakter van het grondbeleid past dus bij de ambitie van Schouwen-Duiveland om meer regie te voeren en daar waar nodig, actief te handelen.

Koers grondbeleid Schouwen-Duivenland voert een dynamisch grondbeleid en past per ruimtelijk initiatief maatwerk toe. Voor met name bedrijvigheid en woningbouw is er voorkeur voor een actieve houding

Stap 1 Houding

Stap 2 Rol

Stap 3 Instrumenten

De gemeente bepaalt haar houding door het ruimtelijk initiatief te beoordelen op: de bijdrage aan bestuurlijke ambities en sectoraal beleid en de prioriteit

Met argumenten maakt het college een afweging over haar rol in de ontwikkeling

De gemeente bepaalt de instrumenten om haar doel te bereiken binnen de gekozen rol

Voorkeursroute

Bij elke rol beschikt de gemeente over instrumenten die ze kan inzetten om te zorgen dat de ambities in een ruimtelijk initiatief worden gerealiseerd. Als de situatie in de tijd verandert, kan een bijstelling van de grondpolitiek nodig zijn. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat de houding, de rol en de inzet van instrumenten bij een specifiek ruimtelijk initiatief veranderen in de tijd.

hoge bijdrage, prioriteit, potentie en falen markt Bijdrage maar geen prioriteit en potentie

Geen bijdrage

ACTIEVE HOUDING

PASSIEVE HOUDING

Actief grondbeleid Actief faciliterend grondbeleid

Faciliterend grondbeleid

Niet meewerken

Routekaart grondbeleid

Schouwen-Duiveland voert een dynamisch grondbeleid. Voor elke situatie maakt de gemeente een afweging welke houding en rol zij wil aannemen. Dat doet Schouwen-Duiveland in drie stappen STAP 1

STAP 2

STAP 3

Bepaling houding

Keuze rol

Inzet grondbeleidsinstrumenten

Met behulp van de afwegingskader grondbeleid

Afhankelijke rol en omstandigheden

Voor de afweging welke houding en rol het beste past en welke grondbeleidinstrumenten dan worden ingezet, maakt Schouwen-Duiveland gebruik van een routekaart. Vanuit meerdere invalshoeken maakt Schouwen-Duiveland een afweging welk grondbeleid zij wil voeren. Zo kan een bestuurlijke ambitie het afwegingsproces initiëren, bijvoorbeeld de ambitie om meer regie te voeren op de groei van een evenwichtige woningbouw, de economische groei van de gemeente op peil te houden, het versterken van het landschap en recreatie of om de leefbaarheid van het eiland te vergroten. Ook kan een private partij een ruimtelijk initiatief voorleggen, dat al dan niet aan de ambities en opgaven van Schouwen-Duiveland voldoet. De routekaart helpt de gemeente bij de keuze van de manier waarop zij wil acteren bij het ruimtelijk initiatief en hoe zij per stap de afweging maakt om haar houding, rol en inzet van de grondbeleidinstrumenten te bepalen.

Stap 1: houding De gemeente bepaalt eerst haar houding voor een ruimtelijk initiatief. De gemeente kan een actieve of passieve houding aannemen. Welke houding de gemeente inneemt, hangt af van mate waarin een ruimtelijk initiatief bijdraagt aan de uitvoering van de toekomst- en omgevingsvisie, het beleid, bestuurlijke ambities, de prioriteit en de potentie. Draagt het initiatief in grote mate bij aan de verwezenlijking van de ambities of beleidsopgave van de gemeente (zoals realisatie van betaalbare woningbouw), dan kiest het college eerder voor een actieve houding. Dat geeft haar de mogelijkheid om op het initiatief regie te voeren en sturing te geven zodat het ruimtelijk initiatief het gewenste resultaat oplevert.

De gemeente overweegt een initiatief om(dat): 1 Er doet zich een kans voor (aankoop) 2 Er komt gemeentelijk vastgoed vrij

De gemeente neemt regie in het initiatief vanwege: 1. Beleid, visie of bestuurlijke ambities waar te maken 2. Uitgesproken bestuurlijke wens te realiseren 3. De markt het niet oppakt

Private partij heeft een initiatief

Toetsing aan omgevingsvisie, sectoraal beleid en bestuurlijke ambities

Beleid/visie Ambities Prioriteit Potentie

Actieve houding Afweging rol: actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid

Als een initiatief nauwelijks bijdraagt aan de beleidsopgave of ambities, dan kan de gemeente een passieve houding aannemen en vanuit haar publiekrechtelijk kaders sturen. Daarnaast kan de gemeente besluiten om niet mee te werken aan een ruimtelijk initiatief. Dit gebeurt als het ruimtelijk initiatief niet past binnen de gemeentelijke visies en het beleid.

Beleid/visie Ambities Prioriteit Potentie

Beleid/visie Ambities

Passieve houding Faciliterend grondbeleid

Geen medewerking verlenen of geen vervolg geven

Stap 2: Rol

Actief grondbeleid

In de tweede stap wordt de gemeentelijke rol bepaald. Bij een actieve houding maakt de gemeente een afweging op basis van verschillende factoren. Denk hierbij aan de gewenste sturing en regie, de noodzaak en urgentie, de financiële haalbaarheid, het risicoprofiel, grondposities en (strategische) aankoop, marktinitiatief en capaciteit. Per ruimtelijk initiatief kan de weging van de factoren anders zijn. Bij een passieve houding past de gemeente een zuiver faciliterend grondbeleid toe. Mocht het niet mogelijk zijn om kwalitatieve kaders of het kostenverhaal te borgen met een anterieure overeenkomst of als het initiatief objectief aantoonbaar niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen, dan verleent de gemeente alsnog geen medewerking aan het ruimtelijk initiatief.

Welke van de rollen kiest de gemeente? We onderscheiden in het dynamisch grondbeleid drie rollen. Deze drie gemeentelijke rollen zijn: actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. De rol van de gemeente kan gedurende het proces van het ruimtelijk initiatief verschuiven. Als een ruimtelijk initiatief ongewenst is, dan verleent het college geen medewerking aan het initiatief.

Rollen in grondbeleid

Kenmerken

Rol

Actieve houding

Passieve houding

Actief grondbeleid

Actief faciliterend grondbeleid

Faciliterend grondbeleid

Regie en sturing, noodzaak en urgentie, grondeigendom gemeente of bereidheid aan te kopen, gemeentelijke grondexploitatie, hoger risicoprofiel

Gedeelde regie, deels loslaten, nadruk op samenwerken, aanjagen, stimuleren en verleiden indien nodig, risico voornamelijk bij de markt

Reguliere publiekrechtelijke taak en toetsing, geen of lage prioriteit gemeente

De gemeente kiest voor actief grondbeleid als een ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente absolute regie wil houden op de gewenste uitkomst. Dit kan ook op financiële motieven rusten. De gemeente stuurt dan ook op het tijdspad waarbinnen het ruimtelijk initiatief tot stand moet komen. Actief grondbeleid komt in beeld als het ruimtelijk initiatief voor Schouwen-Duiveland maatschappelijk zeer wenselijk is, de realisatie een hoge prioriteit en urgentie heeft en Schouwen-Duiveland door middel van de grondpositie zelf het initiatief wil houden. Actief grondbeleid sluit samenwerking met de markt niet uit. De gemeente kan de ambities en de hieruit voorvloeiende ruimtelijke initiatieven niet altijd zelf realiseren. Daarom wil zij vanuit deze actieve rol de samenwerking opzoeken. Bij actief grondbeleid treedt de gemeente op als private partij op de grondmarkt. De gemeente koopt (strategisch) grond aan en ontwikkelt deze risicodragend. De gemeente doorloopt de planologische procedure om de gewenste activiteit of functie te verkrijgen, zorgt ervoor dat de grond geschikt wordt gemaakt om op te bouwen (bouwrijp) en te leven (woonrijp) en geeft de bouwrijpe grond uit. De gemeente voert een gemeentelijke grondexploitatie met de daarbij behorende risico’s.

Actief faciliterend grondbeleid Ook actief faciliterend grondbeleid komt voort uit een actieve houding. De gemeente is van mening dat het ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities. Het verschil met actief grondbeleid is dat Schouwen-Duiveland niet als private partij en risicodragend op de markt wil treden en daarbij niet de grondexploitatie wil of kan voeren. Bijvoorbeeld omdat de gemeente het risico van de grondexploitatie niet wil lopen. Het kan ook zijn dat een private partij beschikt over de gronden en bereid is om binnen de gemeentelijke kaders het initiatief te realiseren. Kortom, een private partij voert de grondexploitatie. De gemeente faciliteert dan. Niet vanaf de zijlijn, maar juist vanuit die actieve houding. De gemeente ondersteunt het ruimtelijk initiatief dus actief en is in het visietraject en het planologisch proces - als het nodig is - de kartrekker. De gemeente denkt dus actief mee met private partijen om het ruimtelijk initiatief binnen het door de gemeente gewenste tijdspad en de kaders te realiseren en maakt hiervoor capaciteit vrij. Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente, neemt zij een makelaarsfunctie aan en schept ze het klimaat om een ruimtelijk initiatief van de grond te krijgen.

De gemeente beschouwt zichzelf als partner in het ruimtelijk initiatief en zoekt bewust de samenwerking met de private partij op. De gemeente wil in deze samenwerking geen of een beperkt en beheersbaar risico lopen. Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente ook overgaan tot grondverwerving of haar eigen gronden inzetten. Dit gebeurt vaak binnen de afspraken in een samenwerkingsverband. Hierbij kan de gemeente haar gronden of grondbeleidsinstrumenten (bijvoorbeeld vestigen van een voorkeursrecht) inzetten om het ruimtelijk initiatief ten uitvoer te brengen.

Faciliterend grondbeleid Soms draagt een private partij een ruimtelijk initiatief aan dat niet of in zeer beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke ambities. Het ruimtelijk initiatief is niet slecht voor de gemeente, maar heeft geen prioriteit of urgentie. De gemeente neemt in dat geval een passievere houding aan dan bij actief faciliterend grondbeleid en kiest voor een zuiver faciliterende rol op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden. De gemeente werkt aan het ruimtelijk initiatief mee en stuurt op basis van de activiteit en functie en beleidskaders. Als het college principemedewerking verleent, sluit zij, veelal bij grotere ontwikkelingen, een intentieovereenkomst met de initiatiefnemer. In de intentieovereenkomst staan zakelijke afspraken over de planning en het kostenverhaal om de haalbaarheid te onderzoeken. Mocht het niet komen tot een haalbaar plan binnen het afgesproken tijdspad, dan vervalt de principemedewerking. Bij een haalbaar plan sluiten initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. In deze anterieure overeenkomst liggen de afspraken vast over onder andere het programma en het kostenverhaal. Het initiatief en het ontwikkelproces liggen dus volledig bij de private partij, behoudens de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente. De gemeente stuurt aan op een efficiënte inzet van ambtelijke capaciteit.

Het risico van de ontwikkeling ligt bij de private partij.

Hoe maakt de gemeente de afweging welke rol het beste past bij een ruimtelijk initiatief? De keuze voor de rol hangt af van meerdere aspecten. Het afwegingskader van dit grondbeleid helpt de gemeente beargumenteerd om een juiste afweging te maken van haar rolneming in het ruimtelijk initiatief. Deze keuze van een rol is niet in beton gegoten. Als in de loop van de tijd de gemeente een nieuwe kijk heeft op het ruimtelijk initiatief of als de omstandigheden veranderen, dan kan de afweging en daarmee de keuze voor de rol veranderen.

Keuze van de rol bij een actieve houding Bij een actieve houding maakt Schouwen-Duiveland haar afweging om te komen tot haar (actieve) rol in een ruimtelijk initiatief aan de hand van een aantal thema’s. Deze thema’s zijn als afwegingskader meegenomen in de routekaart. De weging van argumenten op de verschillende thema’s is niet voor ieder ruimtelijk initiatief hetzelfde. Soms is de ambitie zo groot dat een hoger risicoprofiel acceptabel is.

Actieve houding Afweging rol: actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid Argumenten om rol te bepalen: Sturing en regie Afhankelijk van de ambities en het maatschappelijke meerwaarde Noodzaak en urgentie Afhankelijk in hoeverre een initiatief binnen een bepaalde periode waargemaakt moet worden Financiële haalbaarheid Verwachte resultaat van de grondexploitatie en impact meerjarenbegroting Risicoprofiel inschatting financiële, bestuurlijke en maatschappelijke risico’s Grondpositie en marktinitiatief Afhankelijk van de grondpositie of bereidheid tot aankopen Samenwerking Afweging of met samenwerking het gewenste resultaat waargemaakt kan worden Inzet capaciteit In hoeverre is er voldoende capaciteit en kennis beschikbaar

Actief grondbeleid Initiatief gemeente, hoge prioriteit/urgentie om maatschappelijke meerwaarde/ambities te realiseren, volledige regie, grondproducent, hoger risicoprofiel is aanvaardbaar.

Een andere keer weegt het financiële rendement zwaarder dan de ambities. Echter, de afweging van het risicoprofiel van het initiatief ten opzichte van de andere thema’s van het afwegingskader maakt de gemeente altijd en vormt een belangrijk onderdeel van de besluitvorming om te kiezen voor een actieve houding in het grondbeleid.

Daarnaast kan een ontwikkeling ook vragen om inzet van gemeentelijke middelen. Bijvoorbeeld een verlies op de grondexploitatie of het niet volledig kunnen verhalen van kosten. De gemeente kan dan alsnog besluiten mee te werken, als het ruimtelijk initiatief een maatschappelijke meerwaarde creëert. Het is een investering in de verbetering van de leefbaarheid van de gemeente.

De thema’s bij een actieve houding zijn: • Sturing en regie in relatie tot de maatschappelijke meerwaarde Hoeveel sturing en regie Schouwen-Duiveland bij een ruimtelijk initiatief wil hebben, hangt samen met de ambities en de maatschappelijke meerwaarde. Hoe hoger een ambitie op de bestuurlijke agenda staat, hoe meer sturing en regie de gemeente wenst. Daarnaast hangt de mate van de gewenste gemeentelijke regie ook samen met het marktinitiatief en de mogelijkheid om in samenwerking met private partijen de gewenste ambities te realiseren. Als binnen de kaders van de gemeente het ruimtelijk initiatief door één of meerdere marktpartijen kan worden gerealiseerd en afspraken goed zijn vast te leggen in een samenwerkingsverband of anterieure overeenkomst, dan heeft de gemeente geen noodzaak om actief grondbeleid te voeren. Een actief faciliterende rol volstaat dan. • Noodzaak en urgentie De noodzaak van een ruimtelijk initiatief en de urgentie van de realisatie bepaalt de mate waarin Schouwen-Duiveland het voortouw wil nemen. Hierbij speelt een belangrijke afweging of Schouwen-Duiveland vertrouwen heeft dat de markt het ruimtelijk initiatief kan realiseren binnen de afgesproken tijd, ambities en voorwaarden. Het is denkbaar dat de gemeente volledige regie wil voeren vanwege de noodzaak die zij ziet. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de realisatie van betaalbare woningen.

• Financiële haalbaarheid Om de financiële haalbaarheid van een ruimtelijk initiatief te beoordelen, maakt de gemeente inzichtelijk wat de verwachte uitkomst van de grondexploitatie (korte termijn) en de verwachte impact op meerjarenbegroting (lange termijn) is. De uitkomst voor de korte en lange termijn kan positief zijn. Dit betekent dat de grondexploitatie de gemeente geld oplevert of dat zij haar kosten volledig kan verhalen en dat de meerjarenbegroting een voordeel heeft.

• Risicoprofiel Om het risicoprofiel te bepalen kijkt de gemeente naar de risico’s op financieel, bestuurlijk en maatschappelijk vlak. Deze weegt zij af tegen de keuze om een marktpartij het voortouw te laten nemen of om zelf actieve regie te gaan voeren, al dan niet in een samenwerkingsverband. • Grondpositie en marktinitiatief Heeft de gemeente de benodigde gronden voor de ontwikkeling in eigendom? Of is ze bereid deze aan te kopen? Of heeft een private partij de gronden in eigendom en is deze bereid om binnen de gemeentelijke kaders te ontwikkelen en deze afspraken contractueel vast te leggen? • Samenwerken Wenst de gemeente een samenwerkingsverband met een marktpartij aan te gaan vanuit een gemeentelijke grondexploitatie? Of gaat zij de samenwerking aan vanuit een actief faciliterende rol en brengt Schouwen-Duiveland haar gronden in en voert de marktpartij de grondexploitatie? Daarnaast, samenwerking vormt een afweging in het beheersen van de (financiële) risico’s en mate van regie die de gemeente wil voeren. • Inzet capaciteit Een onderdeel van de afweging is de beschikbare capaciteit. Het voeren van een grondexploitatie vraagt om een multidisciplinair projectteam en ook het actief faciliteren van een ruimtelijk initiatief vraagt om capaciteit. Is de gemeente bereid om capaciteit vrij te maken of kan zij extra capaciteit aantrekken?

Keuze van de rol bij een passieve houding De gemeente kiest voor een faciliterende rol als het ruimtelijk initiatief wel wenselijk is, maar de noodzaak en de urgentie ontbreekt. De faciliterende rol beargumenteert de gemeente als het ruimtelijk initiatief binnen het beleid past of iets toevoegt aan de ambitie. Met de initiatiefnemer zijn goede afspraken te maken over de kwalitatieve kaders die aan de ontwikkeling worden gesteld en het kostenverhaal. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om het ruimtelijk initiatief op te pakken binnen de kaders en afspraken. Als de initiatiefnemer niet voldoet aan de kaders of zich niet aan het afgesproken tijdspad houdt dan stopt de medewerking van de gemeente. De gemeente werkt niet aan een initiatief mee als deze in strijd is met het beleid of de ambities. Daarnaast werkt de gemeente ook niet (direct) mee als zij de kwalitatieve kaders of het kostenverhaal niet kunnen borgen met een anterieure overeenkomst of als het ruimtelijk initiatief niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen.

Passieve houding Faciliterend grondbeleid

Geen medewerking verlenen of geen vervolg geven

Nee

Economische, zelfstandige uitvoerbaarheid Het initiatief is economisch uitvoerbaar zonder inzet van gemeentelijke middelen

Nee

Inzet van grondbeleidsinstrumenten

Bij elke rol hoort een palet van instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar doel te bereiken. Deze instrumenten zorgen ervoor dat de gemeente voorwaarden kan stellen en kan sturen bij een ruimtelijk initiatief. De inzet van deze instrumenten hangt af van de gekozen rol in het grondbeleid. Dit is de derde stap van de routekaart. In dit hoofdstuk wordt een toelichting gegeven op de manier waarop de gemeente deze instrumenten kan inzetten als hulpmiddel bij de rol die zij in het grondbeleid wil innemen. De toelichting van een aantal van deze instrumenten is in bijlage 1 opgenomen.

Privaatrechtelijke instrumenten

Actief grondbeleid

Actief faciliterend grondbeleid

Faciliterend grondbeleid

(Strategische) verwerving

Intentie-, anterieure en posterieure overeenkomst

Intentie- en anterieure overeenkomst

Samenwerkingsverbanden en sluiten van overeenkomsten

Samenwerkingsverbanden

Voeren grondexploitatie Gronduitgifte (tender, vestigen zakelijke rechten)

Publiekrechtelijke instrumenten

Voorkeursrecht, onteigening Kostenverhaalsregels, sturen via de activiteiten of functieverandering, voorbereidingsbesluit

Voorkeursrecht, onteigening, stedelijke kavelruil Kostenverhaalsregels, sturen via de activiteiten of functieverandering, voorbereidsbesluit, kavelruil in het landelijk gebied

Sturen via activiteiten of functieveranderingen

Sturing: Wat mag op de grond? Voor al haar drie rollen in het grondbeleid heeft de gemeente de mogelijkheid om te sturen met publiekrechtelijke instrumenten. Sturing met publiekrechtelijke instrumenten geeft antwoord op de vraag ‘wat mag op de grond?’. De gemeente kan namelijk vanuit haar publiekrechtelijke rol sturen op de ruimtelijke ordening van grond. Deze sturing kan zij met verschillende instrumenten vormgeven. De belangrijkste hiervan is de sturing via planologische maatregelen. De gemeente heeft de bevoegdheid om de functie van de grond toe te delen en vast te leggen. Dit kan o.a. met omgevingsplan en een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA). De gemeente kan eisen stellen ten aanzien van de locatie en de woningbouwcategorieën in het omgevingsplan of BOPA. Daarnaast kan de gemeente met kostenverhaalsregels in een omgevingsplan of kostenverhaalsvoorschriften bij BOPA het kostenverhaal publiekrechtelijk regelen. De gemeente is namelijk verplicht om de kosten die zij voor een aangewezen (bouw) activiteit2 maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. In de praktijk van Schouwen-Duiveland worden kostenverhaalsregels en -voorschriften een uitzondering op de regel.

De gemeente geeft de voorkeur aan een privaatrechtelijke overeenkomst, de anterieure overeenkomst, waarin het kostenverhaal en daarnaast de locatie-eisen en woningbouwcategorieën vastliggen. De gemeente gaat pas over tot het vaststellen van kostenverhaalsregels c.q. voorschriften als zij met een grondeigenaar in een gebied geen anterieure overeenkomst kan sluiten en het ruimtelijk initiatief door de gemeente zeer gewenst is omdat het bijdraagt aan de verwezenlijking van haar ambitie. Dit doet zij alleen bij actief faciliterend grondbeleid en actief grondbeleid. Bij de rol van faciliterend grondbeleid is namelijk geen sprake van een ambitie die door de gemeente zeer gewenst is. Tot slot kan de gemeente in haar planologische besluit verwijzen naar beleidskaders die regels stellen ten aanzien van de mogelijkheden voor het gebruik van de grond. Voorbeelden hiervan zijn de woonvisie en het parkeerbeleid.

Toetsing: voldoet de omgevingsvergunningaanvraag aan de kaders? Naast een sturende rol heeft de gemeente ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders. Bij de rol van faciliterend grondbeleid vormen de planologische instrumenten voor de gemeente de voorwaarden en toetsingskaders waarbinnen zij haar medewerking verleent en daarmee indirect stuurt.

2 3

Het instrument om aan het planologisch besluit sturing te geven en dus vast te leggen wat op de grond mag, is de anterieure overeenkomst. Deze overeenkomst is voor de drie rollen in het grondbeleid een belangrijk instrument.

Voorbereidingsbesluit Het voorbereidingsbesluit3 kan een strategisch instrument zijn. Het voorbereidingsbesluit geeft voorbeschermingsregels die activiteiten moeten voorkomen die in het omgevingsplan of de omgevingsverordening nog zijn toegestaan, maar in het nieuwe omgevingsplan of omgevingsverordening niet meer mogen of alleen onder voorwaarden. De voorbeschermingsregels leggen dus een verbod op bouw- en aanlegactiviteiten die binnen het vigerende omgevingsplan mogelijk zijn. De bescherming van het voorbereidingsbesluit geldt voor één jaar en zes maanden tenzij de wijziging van het omgevingsplan bekend is gemaakt of in werking treedt. Het voorbereidingsbesluit is onder de Omgevingswet geen zelfstandig besluit meer. Het voorbereidingsbesluit voegt de voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan of omgevingsverordening. Het voorbeschermingsbesluit is dus een besluit dat het omgevingsplan of de omgevingsverordening daadwerkelijk wijzigt. Dit helpt Schouwen-Duiveland met het bereiken van haar toekomstige ruimtelijke doelstellingen en voorkomt hogere kosten van bijvoorbeeld verwerving, schadeloosstelling en inbrengwaarde. De gemeente kan het voorbereidingsbesluit ook inzetten bij actief grondbeleid.

Intentieovereenkomst De gemeente kan bij grotere ontwikkelingen eerst een intentieovereenkomst sluiten met de initiatiefnemer. De gemeente acht het initiatief voorstelbaar en is bereid om samen met de initiatiefnemer de haalbaarheid van het initiatief te onderzoeken. Voor de medewerking van de gemeente in deze fase zijn afspraken nodig. In deze overeenkomst legt de gemeente dus vast onder welke voorwaarden zij meewerkt aan het haalbaarheidsonderzoek en wanneer ze haar inzet beëindigt. De intentieovereenkomst bepaalt welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht. Een deel van de plankosten verhaalt de gemeente met de intentieovereenkomst. Immers verricht de gemeente in deze haalbaarheidsfase al werkzaamheden om het initiatief mogelijk te maken, althans om dit te onderzoeken.

Artikel 8.13 Ob Artikel 4.14 Ow

Anterieure overeenkomst Het belangrijkste sturingsmiddel voor het (actief-) faciliterend grondbeleid is de anterieure overeenkomst. Uiterlijk voordat het omgevingsplan ter visie gaat of de BOPA wordt verleend, sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. Een anterieure overeenkomst biedt voordelen voor zowel de initiatiefnemer als de gemeente ten opzichte van het verhalen van kosten op publiekrechtelijke wijze. De gemeente geeft in de anterieure overeenkomst de koers van de ontwikkeling aan en legt schriftelijk vast dat zij zich inzet voor de ontwikkeling. Zij kan in deze overeenkomst voorwaarden stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. De gemeente stuurt hiermee op locatie-eisen, programmering en planning. De gemeente is met de anterieure overeenkomst verzekerd van de kostenverhaalsbijdrage en vraagt de marktpartij om een bankgarantie of waarborgsom om zeker te zijn van betaling. De ontwikkelaar krijgt ook helderheid en zekerheid over de inzet die de gemeente aan de ontwikkeling levert. Binnen de afgesproken kaders spant de gemeente zich in om haar publiekrechtelijke taak aan te wenden voor het project. Een anterieure overeenkomst sluiten partijen als de locatieontwikkeling kans van slagen heeft.

Specifieke Instrumenten actief grondbeleid Met actief grondbeleid handelt de gemeente vanuit de positie als grondproducent. Zij bezit actief grond uit een ‘erfenis’ of zij wil grond inzetten als sturings- en regiemiddel en gaat daarmee actief grond toevoegen aan haar bestaande voorraad. Met haar rol als grondproducent voert de gemeente een grondexploitatie. Met een grondexploitatie heeft zij de volledige regie en sturing op het planproces. Hierdoor kan de gemeente haar ambities en kwalitatieve beleidskaders optimaal in de visievorming en de uitwerking tot een concreet plan meenemen. Ze heeft hiermee de meeste grip op het stedenbouwkundige ontwerp, het inrichtingsplan, het (woningbouw)programma en daarnaast de gronduitgifte. Om de grondexploitatie goed te voeren, beschikt de gemeente over een aantal instrumenten.

Ontwikkelstrategie De eerste stap in actief grondbeleid is een goede ontwikkelstrategie en risicoanalyse. De ontwikkelstrategie omvat een studie naar de financiële en maatschappelijke haalbaarheid en duidelijke markttoets (wat is haalbaar, programmeerbaar en afzetbaar?). Daarnaast geeft dit richting aan de grondverwerving en gronduitgifte. De risicoanalyse maakt inzichtelijk met welke onzekerheden de gemeente te maken krijgt, bijvoorbeeld: locatiespecifieke omstandigheden (bodemverontreiniging, archeologie, geluid e.d.) en procesrisico’s (verhouding met onder meer stakeholders).

De ontwikkelstrategie en risicoanalyse geven in kwalitatieve en kwantitatieve zin inzicht in het risicoprofiel van de ontwikkeling, de verdeling van de risico’s en de financiële consequenties. Ook geeft het inzicht in wat het realiseren van bestuurlijke ambities met de betreffende ontwikkeling de gemeente kost of opbrengt. Op grond hiervan kan de gemeente een afweging maken of actief handelen op de grondmarkt binnen de beheersbare kaders en risico’s blijft. Het leidt dus tot een weloverwogen investeringsbeslissing, die rechtvaardigt en verantwoordt waarom de gemeente haar ambities met actief grondbeleid wil realiseren.

Grondaankopen Met deze investeringsbeslissing besluit de gemeente tot grondaankoop over te gaan. De gemeente neemt bewust een grondpositie in om het maatschappelijke belang (ambitie) te waarborgen en de regie van de ontwikkeling zelf in de hand te houden. Dit kan vanuit een strategisch oogpunt gebeuren, maar altijd met de gedachte dat de grondaankoop toewijsbaar is aan een concreet doel of eindresultaat. Voor de grondaankoop beschikt de gemeente over verschillende instrumenten. De gemeente neemt als private grondspeler concurrerend deel aan de markt. Op grond van de vooraf in de ontwikkelstrategie vastgestelde marktconforme uitgangspunten en prijskaders tracht de gemeente de grond aan te kopen. Dit kan een strategische aankoop zijn die vooruitloopt op een planologisch besluit. Als de gemeente een planologisch besluit heeft genomen en daarbij een grondexploitatie heeft geopend (of dit voorzienbaar is), betreft de grondaankoop een planmatige aankoop.

Voorkeursrecht Om de gemeente in een betere positie te brengen op de grondmarkt, beschikt zij over het voorkeursrecht. Als de gemeente het voornemen heeft om de functie te veranderen (en hierover concreet besluit) of al een op het huidig gebruik afwijkend planologisch plan heeft, kan zij zich boven de markt verheffen en een voorkeursrecht vestigen op de grond. Een aankoop op basis van het voorkeursrecht geschiedt op basis van de marktconforme prijs op basis van de werkelijke waarde die ook bij onteigening geldt. Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht dwingt geen verkoop aan de gemeente af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar als hij zijn grond wil verkopen deze grond als eerste aan de gemeente te koop aanbieden. Hierdoor kan de gemeente de gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden aankopen.

Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is dus alleen effectief als: 1. De gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden en globaal de ontwikkelmogelijkheden voor ogen heeft; 2. De gemeente weet dat zij een aankoopbudget beschikbaar moet stellen zodra aanbiedingen vanuit het voorkeursrecht worden ontvangen; 3. Er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt.

Onteigening Als een duidelijk aantoonbaar algemeen belang de drijfveer is voor de grondaankoop, beschikt de gemeente over het instrument van onteigening. Onteigening maakt inbreuk op een fundamenteel recht dat een mens heeft: eigendom. De toepassing hiervan is gebonden aan zeer strikte toetsingscriteria en slaagt uitsluitend als de gemeente het onteigeningsbelang en de urgentie van de ontwikkeling en noodzaak van de realisatie kan aantonen. Ook moet de gemeente aantonen dat op grond van redelijkheid en billijkheid geen minnelijke oplossing (lees: grondaankoop) kan worden bereikt met de grondeigenaar. De gemeente probeert altijd eerst minnelijk de grond te verwerven. Bij onteigening (en de hieraan voorafgaande minnelijke onderhandeling) betaalt de gemeente een volledige schadeloosstelling volgens de regels van hoofdstuk 11 Ow. Onteigening kent een hoog afbreukrisico en bestuurlijke gevoeligheid. Een ontwikkelstrategie of een aankoopstrategieplan is nodig om de risico’s en gevoeligheden in kaart te brengen. Het plan geeft inzicht in de financiële consequenties (hoogte van schadeloosstelling en proceskosten), proceduretijd, standpunt van partijen, het moment van go/no-go, de eigendomssituatie, het nut en de noodzaak van de grondaankoop c.q. onteigening.

Gronduitgifte Beschikt de gemeente actief over de grond, dan komt er een moment dat zij dit op de markt brengt. Er zijn meerdere manieren om en meerdere momenten waarop de gemeente de grond in de verkoop kan geven. Gronduitgifte is het spel van wat de gemeente wil bereiken, wat de markt wil en kan accepteren en waaraan behoefte is. Gronduitgifte is maatwerk, maar wordt wel begrensd door de kaders van het Didam-arrest4.

Het uitgangspunt voor de gronduitgifte is een openbare selectieprocedure. Schouwen-Duiveland volgt daarmee de criteria van het Didam-arrest. De gemeente stelt als uitgangspunt dat onroerende zaken worden uitgegeven met een openbare selectieprocedure. Ook wel een tenderprocedure genoemd. Hierdoor is de uitgifte van bouwgrond en in de vorm van verhuur, verkoop of vestiging van een zakelijk recht van gemeentelijke gronden (en vastgoed) transparant en kunnen (markt)partijen -onder de gestelde objectief toetsbare, transparante en redelijk selectiecriteria- vrij mededingen bij de gemeentelijke uitgifte van onroerende zaken.

Uitzondering: een-op-een uitgifte Het college kan afzien van een openbare selectieprocedure door de gemeentelijke onroerende zaak een-op-een aan een gegadigde uit te geven. Dit kan alleen indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Het college maakt haar voornemen van een-op-een uitgifte in de meeste gevallen bekend door dit tijdig te publiceren in ieder geval het gemeenteblad, de gemeentelijke website en een huis-aan-huisblad. Hierdoor kan iedereen daar kennis van nemen. In eenvoudige gevallen publiceert de gemeente de voorgenomen verkoop in een huis-aan-huisblad en op de gemeentelijke website. Denk hierbij aan onder meer verkoop van snippergroen. Het college motiveert beargumenteerd op basis van objectief toetsbare, transparante en redelijk selectiecriteria waarom zij concludeert dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Het college houdt hierbij rekening met de ontwikkelingen die voortvloeien uit de jurisprudentie.

Grond- en uitgifteprijzen

De gemeente hanteert marktconforme grond- en uitgifteprijzen. Hiermee is geborgd dat er geen sprake is van staatssteun. De grondprijzen worden vastgesteld door een onafhankelijke en gecertificeerde taxateur. Hierbij geldt dat voornamelijk de residuele grondwaardemethode en de comparatieve methode worden toegepast om te komen tot een marktconforme prijs. Het college is bevoegd om beargumenteerd met maximaal 10% van de grondprijs/taxatiewaarde af te wijken.

Arrest ECLI:NL:HR:2021:1778

Specifieke instrumenten actief faciliterend grondbeleid

Specifieke instrumenten faciliterend grondbeleid

Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente ook overwegen om de instrumenten voorkeursrecht en onteigening in te zetten. Een private partij realiseert het ruimtelijk initiatief, dat in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities, en de gemeente zet vanuit haar actieve houding daarbij haar instrumenten in om te helpen.

Voor het faciliterend grondbeleid beschikt de gemeente over de anterieure overeenkomst (zie hiervoor). De gemeente toetst haar publiekrechtelijke kaders. Hiermee stuurt de gemeente op de gewenste uitkomst. Dit legt zij vast in een anterieure overeenkomst. Bij zuiver faciliterend grondbeleid stelt de gemeente geen kostenverhaalsregels- of voorschriften op. Het initiatief ligt volledig bij de private partij die het ruimtelijk initiatief wil realiseren en hiervoor de planologische wijziging door middel van een BOPA voorbereidt. De gemeente toetst uitsluitend of deze aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders, nadat zij met de private partij overeenstemming heeft bereikt over het kostenverhaal en de (verdere) inhoud van de anterieure overeenkomst.

Daarnaast beschikt de gemeente over instrumenten die overwegend bij actief faciliterend grondbeleid passen.

Stedelijke kavelruil De Omgevingswet heeft een nieuw privaatrechtelijk instrument, namelijk: stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een privaatrechtelijk instrument en niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De eigenaren nemen vrijwillig deel aan de kavelruil en sluiten gezamenlijk een kavelruilovereenkomst. De gemeente kan bij dit proces faciliteren. Dit instrument is vooral toepasbaar bij stedelijke locaties waar het eigendom versnipperd is en de huidige kavelstructuur een belemmering vormt om de gebiedsontwikkeling uit te voeren. Daarnaast biedt stedelijke kavelruil ook een uitkomst bij de herstructurering van oudere gebieden, waarbij de ruil van gebouwen een nieuwe kans voor het gebied kan betekenen. Ook op het snijvlak van het stedelijk en landelijk gebied is stedelijke kavelruil denkbaar.

Kavelruil in het landelijk gebied Dit instrument is vrijwillig en een goed alternatief voor de verplichte herverkaveling van landelijk gebied. De gemeente ondersteunt het Kavelruilbureau Zeeland. Agrarische ondernemers kunnen samen met het kavelruilbureau onderzoeken hoe ze de agrarische bedrijfsvoering kunnen verbeteren. De gemeente gebruikt het Kavelruilbureau Zeeland om andere maatschappelijke doelen mogelijk te maken, zoals waterberging en verkeersveiligheid. Hierbij streven partijen naar een win-winsituatie. Via Kavelruilbureau Zeeland faciliteert de gemeente dit proces actief. Als partijen een kavelruilovereenkomst sluiten, kan de kavelruil in aanmerking komen voor een vrijstelling van de overdrachtsbelasting5.

Artikel 12.47 van Ow

Samenwerken Samenwerken kan de gemeente helpen om de bestuurlijke ambities en spelende opgaven te realiseren. Het ondersteunt de gemeente bij een actieve houding in het grondbeleid. Het college kiest voor een samenwerkingsvorm dat voor het ruimtelijk initiatief het meest geschikt is. De vormgeving van de samenwerking hangt onder meer af van de rol die de gemeente voor haarzelf ziet en welke risico’s zij in de samenwerking wil lopen. Zie onderstaand schema voor de glijdende schaal van samenwerkingsverbanden.

Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling Bron: Deloitte, bewerking Grondgidsen Pu b

lie k ( Tr e On ad t itio wikk ne eli el) ng

FASE Initiatief Haalbaarheid

(PP uw S C clai oa m liti e)

SC on

ce s

sie

Jo (PP int v S A ent llia ure nt ie)

Pri va te Ze Ont lfre wi ali kke sa tie ling

1. Initiatief 2. Visie en programma 3. Planuitwerking 4. Bouwrijp maken

Realisatie

5. Projectontwikkeling 6. Bouw opstal 7. Woonrijp maken

Beheer

8. Beheer openbaar gebied Actief

Gemeente

Gemeente of private partij

Private partij

Gezamenlijk of private partij

Faciliterend

Bij actief grondbeleid past het bouwclaimmodel en joint venture. De ultieme vorm van actief grondbeleid is de publieke ontwikkeling. De gemeente voert hierbij de grondexploitatie en is verantwoordelijk voor onder meer het bouw- en woonrijpproces. De gemeente voert de grondexploitatie en de marktpartij brengt zijn grond in. Bij een actief faciliterende rol past een samenwerking op basis van joint venture. De gemeente draagt hierbij haar gronden over aan een marktpartij en stelt tegelijkertijd realisatievoorwaarden. De marktpartij loopt het risico van de grondexploitatie en realisatie van de gronden. Bij faciliterend grondbeleid past zelfrealisatie door de marktpartij. De samenwerkingsvormen worden in bijlage 2 nader uitgelegd. De publieke ontwikkeling en zelfrealisatie zijn geen echte samenwerkingsvormen. Bij deze varianten is of de gemeente verantwoordelijk voor het ontwikkelproces van de grond (exclusief opstalrealisatie) of de marktpartij draagt alle risico’s en is verantwoordelijk voor de ontwikkeling. Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van de samenwerking in de verschillende vormen van grondpolitiek is de mate waarin de gemeente risicodragend is en in samenwerking met private partijen overgaat tot het voeren van de grondexploitatie.

Het college kan een vorm van publiekprivate samenwerking (PPS) aangaan, als: • Zowel de private partij als de gemeente in het plangebied grondeigendom hebben; • De (beschikbaarheid van) specifieke deskundigheid van een van beide of beide partijen nodig is om het ruimtelijk initiatief tot stand te brengen; • Partijen noodzaak zien om de risico’s te verdelen, waarbij afspraken worden gemaakt over de verdeling van risico’s en het maximale risico dat partijen willen en kunnen dragen; • De gemeente van het begin tot het eind van het project de regie over de kwaliteit van de ontwikkeling wenst te voeren; • Het ruimtelijk initiatief groot van omvang is en een lange ontwikkeltijd kent. In voorkomende gevallen kan ook de situatie optreden dat een private partij beschikt over grondposities en zich beroept op zelfrealisatie van deze gronden. De gemeente werkt hieraan mee indien de private partij kan aantonen dat hij met zijn gronden wil aansluiten op de ambities en het kwaliteitsniveau van het totale plangebied en dat hij op zijn gronden het programma wil realiseren dat hiervoor door de gemeente is bedacht. Vanzelfsprekend zal de private partij voor zijn gronden moeten voldoen aan het kostenverhaal. De private partij moet daarom bereid zijn om een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente.

Ook kan de gemeente terugvallen op de publiekrechtelijke verankering van het kostenverhaal, mocht zij geen overeenstemming bereiken met de marktpartij in een anterieure overeenkomst.

Gezamenlijk

Financieel kader Bij zowel actief als (actief ) faciliterend grondbeleid gaat de gemeente financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de P&C cyclus van de gemeente en binnen de kaders die de commissie BBV voorschrijft . Als de commissie BBV aanvullende richtlijnen voorschrijft of richtlijnen wijzigt dan past de gemeente deze toe. Hiervoor is geen aanpassing van de nota grondbeleid nodig.

Voorbeeld verloop cashflow grondexploitatie

Grondverkoop

Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie voor eigen rekening en risico. Vaak vraagt dit om investeringen ten behoeve van grondaankoop en planontwikkeling, die de gemeente pas na enkele jaren geheel of gedeeltelijk kan terugverdienen; de zogenaamde badkuip aan voorinvesteringen.

BBV richtlijnen De commissie BBV geeft de richtlijnen bij grondexploitaties onder andere voor: • Het afdekken van verliezen De gemeente Schouwen-Duiveland dekt verliezen af met een verliesvoorziening. Het verwachte verlies op eindwaarde wordt afgedekt met deze verliesvoorziening. • De (tussentijdse) winstneming • De kostensoorten • De rentetoerekening • De disconteringsvoet • De looptijd Bij haalbaarheidsonderzoeken voor: • Activeren plankosten (IMVA) • Activeren van grondaankopen (MVA)

De meest actuele notities betreffen ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ (2023) en ‘Voorwaarden warme gronden in Notitie grondbeleid aangepast’ (2022).

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/14732359/1