rapport-monitor-integriteit-en-veiligheid-2022.pdf
Tekst van het document
Rapport
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
www.ioresearch.nl
Colofon Uitgave I&O Research Piet Heinkade 55 1019 GM Amsterdam
Rapportnummer 2022/118
Datum Juni 2022
Opdrachtgever Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
Auteurs Laurens Klein Kranenburg Suzanne Brookman Charlotte van Miltenburg Jaap Bouwmeester Elke Weijkamp Bart de Jong
(I&O Research) (I&O Research) (I&O Research) (I&O Research) (Bureau BING) (Bureau BING)
Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron (I&O Research, Bureau BING i.o.v. ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) duidelijk wordt vermeld.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
2 van 114
Samenvatting Het onderzoek De Monitor Integriteit en Veiligheid geeft inzicht in de mate waarin politieke ambtsdragers en medewerkers in het openbaar bestuur te maken krijgen met agressie en geweld door burgers en de wijze waarop hier beleidsmatig mee wordt omgegaan. Daarnaast geeft de monitor inzicht in het integriteitsbewustzijn van politieke ambtsdragers en medewerkers en de mate waarin integriteitsregels door hen worden nageleefd. Begin 2022 is een nieuwe meting van de Monitor uitgevoerd. Het onderzoek richtte zich op decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) en het Rijk (ministeries, agentschappen en zelfstandige bestuursorganen) en bestond uit de volgende onderdelen: • Een enquête onder decentrale politieke ambtsdragers, gericht op hun persoonlijke ervaring met agressie en geweld en het integriteitsbewustzijn. In totaal hebben 3.033 politieke ambtsdragers de enquête ingevuld, een respons van 27 procent. Dit is gelijk aan de respons in 2020. • Een enquête onder medewerkers over dezelfde thema’s. De enquête is uitgezet in het panel van ICTU. In totaal hebben 1.434 medewerkers de vragenlijst ingevuld, een respons van 41 procent. • Een enquête onder secretarissen en griffiers over het beleid om agressie en geweld te voorkomen en tegen te gaan en de integriteit binnen de organisatie te bevorderen.
In totaal is de vragenlijst over het organisatiebeleid ingevuld door 133 gemeenten, 8 provincies en 10 waterschappen, een respons van 40 procent. Daarnaast hebben 29 ministeries, agentschappen en zbo’s de vragenlijst ingevuld, een respons van 32 procent. • In het verlengde van de enquêtes is een verdiepend onderzoek uitgevoerd onder 26 overheidsorganisaties verdeeld over verschillende bestuurslagen, van uiteenlopende omvang en verspreid over het land. Dit verdiepende deel van het onderzoek bestond uit een analyse van beleidsdocumenten en interviews met de ambtelijke trekkers van het beleid ten aanzien van integriteit en veiligheid. Er is onder meer gesproken met (gemeente)secretarissen, griffiers, coördinatoren integriteit / weerbaarheid en HR-adviseurs.
Deel 1 – Veiligheid De belangrijkste bevindingen voor het thema ‘agressie en geweld’ met betrekking tot decentrale politieke ambtsdragers zijn: • Het percentage politieke ambtsdragers bij decentrale overheden dat vanuit hun functie te maken had met agressie of geweld, is gestegen van 23 procent in 2014 naar 49 procent in 2022. Ook ernstige incidenten nemen in aantal toe. Daarnaast vindt agressie vaker plaats via sociale media. • Zeven op de tien politieke ambtsdragers bespreken het incident, een lichte toename ten opzichte van 2020. • De registratie van incidenten is beperkt (11% van de betrokkenen is hier zeker van) en neemt sinds 2014 licht af. • Het aangiftepercentage daalt: van dertien procent in 2014 naar zeven procent in 2022.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
3 van 114
•
•
•
Bijna de helft (47%) ondervindt nadelige gevolgen van incident. Dit uit zich vooral in een afname van het werkplezier. Het percentage ambtsdragers dat nadelige effecten ervaart, is hoger dan in eerdere jaren (rond de 40 procent). Bijna een kwart (23%) van de politieke ambtsdragers die agressie meemaakten, zegt dat zij hun eigen gedrag op sociale media hebben aangepast, bijvoorbeeld door minder berichten te plaatsen of minder op bepaalde platforms te kijken. De meerderheid van de betrokkenen heeft geen behoefte aan nazorg en vindt dat organisatie zich voldoende inzet om incidenten te voorkomen.
De belangrijkste bevindingen met betrekking tot overheidsmedewerkers zijn: • Van de ambtenaren die contact hebben met burgers, heeft 33 procent te maken gehad met een vorm van agressie, bedreiging of intimidatie. Verbale agressie komt het meest voor. • Bijna acht op de tien medewerkers bespreken het incident met iemand anders. Dit is meestal een collega of de direct leidinggevende. Incidenten die als ernstig zijn ervaren, worden vaker besproken, maar ook minder ernstige incidenten worden door drie op de vier medewerkers met anderen besproken. • De registratie van incidenten is beperkt: één op de vijf medewerkers (22%) meent met zekerheid te kunnen zeggen dat dit is gedaan. • Het percentage incidenten waarvan aangifte wordt gedaan, is gedaald van dertien procent in 2016 naar vijf procent in 2022. • De voornaamste redenen om het incident niet te bespreken zijn: ‘het hoort bij het werk’ (48%) of ‘het is niet ernstig genoeg’ (45%). • Vier op de tien medewerkers (42%) die te maken hadden met externe agressie of geweld, hebben hiervan nadelige effecten ervaren. In 2016 was dit 37 procent. • Volgens een derde van de medewerkers komt het weleens voor dat standpunten van collega’s beïnvloed worden door agressie en geweld. Twaalf procent zegt dat het risico om in aanraking te komen met agressie en geweld de beslissingen van de leidinggevende beïnvloedt.
Een bijna even groot percentage (10%) zegt dat het hun eigen beslissingen beïnvloedt. De belangrijkste bevindingen met betrekking tot het beleid gericht op het tegengaan van agressie en geweld zijn: • De voorzitters van het dagelijks bestuur zijn doorgaans eindverantwoordelijk voor de aanpak van agressie en geweld tegen politieke ambtsdragers. In grote lijnen is de verdeling van verantwoordelijkheden niet veranderd ten opzichte van 2020. • De verantwoordelijkheid voor beleid ten aanzien van medewerkers ligt volgens betrokken functionarissen in de meeste gevallen bij het hoofd van de ambtelijke organisatie. • De meeste organisaties beschikken over vastgesteld beleid of een agressieprotocol. • Er zijn relatief weinig overheden zijn die specifieke regels hebben voor de omgang met agressie op sociale media. • De helft van de overheidsmedewerkers vindt dat er een duidelijke norm, op basis waarvan zij weten waar de grenzen liggen, aanwezig is. • Bij het stellen van een duidelijke norm van onacceptabele gedragingen of uitingen wordt doorgaans gekozen voor een zerotolerancebeleid. Bij fysieke agressie is het zerotolerancebeleid helder: bij elke vorm van fysieke agressie is de norm dat er aangifte wordt gedaan.
Voor verbale agressie is dit in de praktijk minder goed te handhaven en daarom wordt er doorgaans gekozen voor een pragmatischer aanpak, waarbij de persoonlijke tolerantiegrens van de betrokkene medebepalend is bij het doen van aangifte.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
4 van 114
•
Organisaties die veel klantcontact hebben, treffen fysieke beveiligingsmaatregelen, zoals beveiligers, camera’s, alarmknoppen en beveiligde werkplekken. Sommige organisaties kiezen er – waar dat mogelijk is – bewust voor een vriendelijke en uitnodigende uitstraling van de publieksruimtes, met ontvangst door een gastheer/-vrouw.
Deel 2 – Integriteit De belangrijkste bevindingen voor het thema ‘integriteit’ met betrekking tot decentrale politieke ambtsdragers zijn: • Negen op de tien politieke ambtsdragers zijn bekend met gedragscode en de verplichting om nevenfuncties te melden. • Van de negen vormen van niet-integer gedrag is belangenverstrengeling de meest waargenomen vorm die politieke ambtsdragers (menen te) zien bij hun collegaambtsdragers, gevolgd door het meestemmen over zaken met persoonlijk belang en het misbruik maken van of niet vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie. • Het niet naleven van (integriteits-)regels rond het aannemen van geschenken en het ingaan op uitnodigingen zien politieke ambtsdragers veel minder gebeuren. • Bij de uitkomsten over de perceptie van niet-integer gedrag past een aantal kanttekeningen. De uitkomsten hangen mede af van de zichtbaarheid van de gedraging. Daarnaast is het niet zeker of de vermoedens gegrond zijn en kan het bewustzijn van wat (niet-)integer handelen is per persoon en organisatie verschillen. • Op de vraag hoe men zou handelen in een aantal fictieve situaties, antwoordt een ruime meerderheid van de politieke ambtsdragers dat zij de kwestie in eerste instantie zouden bespreken met de voorzitter van het bestuur, een collega-ambtsdrager en/of de secretaris/griffier.
• Op het moment dat men zelf te maken krijgt met een morele kwestie, zouden vrijwel alle politieke ambtsdragers op zoek gaan naar advies, bijvoorbeeld bij een collega of een steunpunt. • Er zijn verschillende instanties waar politieke ambtsdragers terechtkunnen voor advies of ondersteuning bij integriteitskwesties en/of het melden van misstanden. Het meest bekend is het Huis voor Klokkenluiders; het Steunpunt integriteitsonderzoek politieke ambtsdragers (SIPA) en het Contactpunt Rijksrecherche zijn minder bekend, maar de bekendheid is in vergelijking met 2020 wel toegenomen. De belangrijkste bevindingen met betrekking tot overheidsmedewerkers zijn: • Medewerkers zijn in meerderheid bekend met onderdelen van het integriteitsbeleid. Dit geldt met name voor de regels over het omgaan met vertrouwelijke informatie en in mindere mate voor de taken van de vertrouwenspersoon, de geldende gedragscode en de regeling voor het melden van misstanden. • De overgrote meerderheid (90%) vindt dat collega’s zich inzetten om de taken zo goed mogelijk uit te voeren. Ook vertrouwt men erop dat collega’s de waarheid spreken. • Drie op de tien medewerkers hebben in het afgelopen jaar weleens het vermoeden gehad dat integriteitsregels niet zijn nageleefd door collega’s.
Het meest genoemd in dit verband zijn belangenverstrengeling of dat collega’s misbruik maken van of niet vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie. De minst waargenomen vormen van niet-naleven van (integriteits-)regels zijn ingaan op uitnodigingen en het aannemen van geschenken in strijd met de gedragscode.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
5 van 114
•
Over het algemeen zijn medewerkers positief over hun leidinggevende als het gaat om aspecten van (ethisch) leiderschap. Ongeveer driekwart meent dat hun leidinggevende eerlijk is. Een ongeveer even grote groep vindt dat hun leidinggevende veel waarde hecht een ethische waarden.
De belangrijkste bevindingen met betrekking tot het integriteitsbeleid zijn: • Overheidsorganisaties hebben zonder uitzondering aandacht voor integriteit. De wijze waarop en de intensiteit waarin ze hiervoor aandacht vragen bij politieke ambtsdragers en medewerkers kan echter verschillen. • Vrijwel alle organisaties hebben aandacht voor integriteit tijdens de eed of belofte bij installatie van de politieke ambtsdragers. Verder krijgen nieuw geïnstalleerde politieke ambtsdragers vrijwel altijd een dilemmatraining, workshop of voorlichting over integriteit en wordt aandacht besteed aan de gedragscode. Daarnaast vindt verspreiding plaats van handreikingen, brochures en nieuwsbrieven. In vrijwel alle organisaties is het gebruikelijk om bij kandidaat-bestuurders een risicoanalyse af te nemen om mogelijke integriteitsrisico’s in kaart te brengen. • De aandacht voor het onderwerp integriteit voor overheidsmedewerkers concentreert zich met name in de inwerkperiode. Het merendeel van de organisaties in het openbaar bestuur biedt medewerkers trainingen of workshops aan op het gebied van integriteit, integriteitsrisico’s en morele bewustwording. • Er is een grijs gebied tussen integer en niet-integer gedrag. Het bespreken van dilemma’s aan de hand van casuïstiek is een manier om hier aandacht aan te geven.
• Een toenemend aantal organisaties maakt gebruik van een protocol voor het onderzoeken van meldingen van (vermoedelijke) integriteitsschendingen. Er zijn ook organisaties die aangeven dat het in informele zin bekend is bij wie men terecht kan bij een vermoeden van een misstand. Voor politieke ambtsdragers is meestal de burgemeester of de griffier het aanspreekpunt, voor medewerkers is dit in toenemende mate de aangestelde integriteitscoördinator. • De mate waarin vermoedens van misstanden worden gemeld, is voor betrokken integriteitsfunctionarissen moeilijk in te schatten. Het overheersende gevoel is wel dat niet alles wat wordt waargenomen ook wordt gemeld, ondanks aanmoedigingen om dit altijd te doen. Ook het begrip ‘melding’ is niet eenduidig. Waar in sommige organisaties een melding als een officiële stap wordt beschouwd, leggen anderen vooral de nadruk op het in gesprek gaan.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
6 van 114
Inhoudsopgave Samenvatting _________________________________________________________________________________ 3
1
Inleiding _____________________________________________________________________________ 9 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.3
Achtergrond en doel van het onderzoek _____________________ 9 Uitvoering van het onderzoek ___________________________ 11 Enquête onder politieke ambtsdragers ______________________ 11 Enquête onder medewerkers ____________________________ 11 Enquête onder organisaties in het openbaar bestuur ______________ 12 Verdiepende interviews met organisaties in het openbaar bestuur ______ 14 Leeswijzer ______________________________________ 14
Deel 1:
Veiligheid __________________________________________________________________________ 15
2
Ervaringen politieke ambtsdragers __________________________________________________ 16 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9
3
Ervaringen medewerkers ___________________________________________________________ 40 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6
4
Prevalentie van agressie en geweld ________________________ 16 Uitingsvorm en ernst van incidenten ______________________ 20 Bespreken, aangifte en registratie ________________________ 24 Nadelige gevolgen _________________________________ 28 Nazorg, reactie en optreden organisatie ____________________ 30 Omgang met agressie en geweld door organisatie _______________ 31 Invloed van agressie en geweld _________________________ 34 Melden en bespreken van incidenten ______________________ 36 Intern ongewenst gedrag _____________________________ 38
Prevalentie van agressie en geweld _______________________ Uitingsvorm en ernst van incidenten ______________________ Bespreken, aangifte en registratie ________________________ Nadelige gevolgen _________________________________ Nazorg, reactie en optreden organisatie ____________________ Invloed van agressie en geweld _________________________
40 43 45 48 50 54
Beleid organisaties _________________________________________________________________ 56 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Rechtspositie ____________________________________ 56 Wettelijk kader ___________________________________ 56 Beleid agressie en geweld_____________________________ 57 Melding en registratie van incidenten ______________________ 61 Aandachtspunten en veranderingen ______________________ 62
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
7 van 114
Deel 2:
Integriteit __________________________________________________________________________ 64
5
Ervaringen politieke ambtsdragers __________________________________________________ 65 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5
6
Ervaringen medewerkers ___________________________________________________________ 75 6.1 6.2 6.3 6.4
7
Vermoedens van niet-integer gedrag van collega’s ______________ 75 Moreel bewustzijn __________________________________77 Organisatiecultuur ________________________________ 78 Bekendheid met integriteitsbeleid ________________________ 81
Integriteitsbeleid ___________________________________________________________________ 82 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6
8
Vermoedens van niet-integer gedrag van collega’s ______________ 65 Melden en bespreken van voorvallen ______________________ 66 Organisatiecultuur ________________________________ 68 Bekendheid met integriteitsbeleid _______________________ 69 Aandacht voor integriteit binnen de organisatie _______________ 72
Wettelijk kader ___________________________________ Integriteitsbeleid _________________________________ Personeelsbeleid __________________________________ Aandacht voor integriteit _____________________________ Melding, registratie en opvolging van incidenten _______________ Aandachtspunten, risico’s en veranderingen _________________
82 83 88 89 95 97
Conclusies en slotbeschouwing ___________________________________________________ 101 8.1 8.2 8.3
Veiligheid ______________________________________ 101 Integriteit _____________________________________ 102 Slotbeschouwing _________________________________ 103
Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording ______________________________________________________ 106
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
8 van 114
1
Inleiding
1.1
Achtergrond en doel van het onderzoek
Aanleiding Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) streeft naar een integer en slagvaardig bestuur dat in staat is om de diensten te leveren waar inwoners recht op hebben. Het is onacceptabel wanneer besluitvorming wordt beïnvloed doordat politieke ambtsdragers of overheidsmedewerkers te maken krijgen met bedreigingen, intimidatie of fysiek geweld. Net zo min als het acceptabel is dat de integriteit van het bestuur wordt geschonden of ter discussie staat. Het ministerie van BZK ondersteunt het lokaal bestuur om schendingen van integriteit en veiligheid te voorkomen en op te treden in situaties waarin het wel voorkomt. Een belangrijke voorwaarde voor de aanpak van agressie, geweld en integriteitschendingen is dat de omvang en ontwikkeling van het probleem bekend zijn. Hiervoor laat het ministerie van BZK sinds 2010 periodiek onderzoek uitvoeren onder politieke ambtsdragers in het openbaar bestuur. De Monitor Integriteit en Veiligheid wordt elke twee jaar uitgevoerd. Hierbij is zowel aandacht voor de persoonlijke ervaringen van politieke ambtsdragers als voor het beleid op organisatieniveau. In deze editie behoren ook overheidsmedewerkers tot de doelgroep van het onderzoek. Aan de hand van de uitkomsten worden trends en ontwikkelingen in kaart gebracht.
Dit inzicht is van belang met het oog op de verdere beleidsontwikkeling en voor de aanpak van agressie en geweld en integriteitschendingen.
Doelstelling De doelstelling van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de stand van zaken omtrent agressie en geweld en integriteit in het openbaar bestuur. Verder dient het onderzoek inzichten op te leveren, waarmee de effectiviteit van de aanpak van agressie en geweld en het bevorderen van integriteit in het openbaar bestuur kan worden vergroot. De monitor dient de stand van zaken rondom integriteit en veiligheid te laten zien en handvatten te bieden voor overheden om het beleid te verbeteren.
Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvragen zijn: 1 Wat is de aard en omvang van slachtofferschap van agressie en geweld, integriteitsincidenten en moreel besef bij politieke ambtsdragers en medewerkers in het openbaar bestuur? 2 In hoeverre is integriteitsbeleid en het beleid gericht op voorkomen en tegengaan van agressie en geweld geïmplementeerd? Bij de beantwoording van deze vragen zal onder meer het volgende aan de orde komen: • aard, omvang en ernst van integriteitsschendingen (beter zicht op de ontwikkeling van integriteit); • aard, omvang en ernst van incidenten van agressie, intimidatie en geweld (beter zicht op de ontwikkeling van veiligheid); • gevolgen van incidenten en schendingen voor personen, organisaties en besluitvorming; • reactie van de organisatie op incidenten, en begeleiding van en nazorg voor slachtoffers; • het al dan niet uitvoeren van risicoanalyses/screenings bij kandidaat-bestuurders;
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
9 van 114
• •
aandacht voor kwetsbare functies, handelingen en processen; systematisch beeld wat voor elementen in de gedragscodes zijn opgenomen.
Doelgroepen Een vast onderdeel van de Monitor Integriteit en Veiligheid is de enquête onder politieke ambtsdragers en organisaties in het decentraal bestuur (gemeenten, provincies en waterschappen). Onder politieke ambtsdragers verstaan we zowel bestuurders als volksvertegenwoordigers. In deze editie zijn ook overheidsmedewerkers bevraagd. Overheidsmedewerkers waren voor het laatst in 2016 één van de doelgroepen van het onderzoek. In deze editie is ook aandacht besteed aan het agressie- en integriteitsbeleid van de Rijksoverheid (ministeries en agentschappen) en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). Zie hiervoor tabel 1.1 Tabel 1.1 – Doelgroepen en focusgebieden van het onderzoek Persoonlijke ervaringen Politieke
Medewerkers
ambtsdragers Decentrale overheden (provincies,
Organisatiebeleid Politieke
Medewerkers
ambtsdragers
Ja
Ja
Ja
Ja
Ministeries en agentschappen
Nee
Zelfstandige bestuursorganen
N.v.t.
Ja
Nee
Ja
Ja
N.v.t.
Ja
waterschappen en gemeenten)
Het onderzoek richt zich op drie doelgroepen: 1 Politieke ambtsdragers in het decentraal bestuur Dat zijn bestuurders en volksvertegenwoordigers bij gemeenten, provincies en waterschappen: • Gemeenten: burgemeesters, wethouders, raadsleden; • Provincies: commissarissen van de Koning, gedeputeerden, statenleden; • Waterschappen: dijkgraaf, leden dagelijks bestuur en leden algemeen bestuur. Politieke ambtsdragers op Rijksniveau (ministers, leden Tweede Kamer en Eerste Kamer) behoren niet tot de doelgroep van het onderzoek. 2 Medewerkers Het gaat om medewerkers die werkzaam zijn bij ministeries, agentschappen, zelfstandige bestuursorganen en decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen). 3 Organisaties in het openbaar bestuur Specifiek gaat het om functionarissen die ambtelijk verantwoordelijk zijn voor het beleid gericht op de veiligheid en integriteit van politieke ambtsdragers en medewerkers. Hiervoor zijn de volgende functiegroepen benaderd: griffiers en secretarissen bij provincies en gemeenten en secretarissen-directeur bij de waterschappen. Bij de ministeries, agentschappen en zelfstandige bestuursorganen is contact gezocht met de agressie-/integriteitscoördinator.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
10 van 114
1.2
Uitvoering van het onderzoek
1.2.1 Enquête onder politieke ambtsdragers De politieke ambtsdragers zijn door middel van een enquête bevraagd over hun beleving van veiligheid en integriteit in relatie tot hun eigen functioneren. De politieke ambtsdragers hebben vragen beantwoord over hun ervaringen met integriteitsschendingen en incidenten van agressie en geweld bij het uitoefenen van hun publieke taken. Verder konden zij hun mening geven over het beleid van de organisatie waarvan ze deel uitmaken en de wijze waarop de organisatie is omgegaan met eventuele incidenten en nazorg.
Respons In totaal hebben 3.033 decentrale politieke ambtsdragers de enquête ingevuld1, een respons van 27 procent. Dit is gelijk aan de respons in 2020. De verdeling van de respons naar bestuurslaag en functie is weergegeven in tabel 1.2. Tabel 1.2 – Respons naar bestuurslaag en functie Provincie CdK
Aantal
Waterschap
Aantal
Gemeente
Aantal
7
Burgemeester
146
5
Dijkgraaf/Watergraaf
Gedeputeerde
14
Lid Dagelijks Bestuur
26
Wethouder
392
Statenlid
145
Lid Algemeen Bestuur
162
Raadslid
2.136
Totaal
164
Totaal
195
Totaal
2.674
Weging Om betrouwbare uitspraken te kunnen doen over de totale groep politieke ambtsdragers, is een weging toegepast naar bestuurslaag. Daarmee tellen de drie bestuurslagen (gemeenten, provincies en waterschappen) naar evenredigheid van het aantal ambtsdragers mee in het totaal. Ook in eerdere edities van de monitor is de weging op deze wijze uitgevoerd. 1.2.2 Enquête onder medewerkers Aan medewerkers is eveneens door middel van een enquête gevraagd naar hun persoonlijke ervaringen met agressie, geweld en integriteit en de wijze waarop organisaties hiermee omgaan.
Respons In totaal hebben 1.434 medewerkers die lid zijn van het Flitspanel (ICTU) de vragenlijst ingevuld. De respons is 41 procent. De samenstelling van de respons naar bestuurslaag en functie is weergegeven in tabel 1.3 en 1.4.
1
Daarbij is elke invuller meegenomen die tot en met vraag 5 van de vragenlijst is gekomen. In totaal hebben 2.653 ambtsdragers de vragenlijst volledig ingevuld (88% van de totale respons).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
11 van 114
Tabel 1.3 – Samenstelling respons naar bestuurslaag Bestuurslaag
Aantal
Percentage
Rijk
777
54%
Gemeenten
426
30%
Provincies
113
8%
Waterschappen
118
8%
Totaal
1.434
100%
Tabel 1.4 – Samenstelling respons naar functie Functie
Aantal
Percentage
Beleid / advies / onderzoek
508
35%
Management / leidinggevend / coördinerende werkzaamheden
286
20%
Ondersteuning / personele taken / facilitair / secretarieel
156
11%
Toezicht houden / handhaving / controle
154
11%
Inspectie
43
3%
Dienstverlening aan (publieks-)balie / receptiewerkzaamheden
27
2%
Bestuurlijke taken
24
2%
Maatschappelijke / therapeutische hulpverlening
17
1%
Anders
219
15%
Totaal
1.434
100%
Weging Om betrouwbare uitspraken te kunnen doen over de totale groep medewerkers, is een weging toegepast naar bestuurslaag en geslacht. Daarmee tellen de drie bestuurslagen (gemeenten, provincies en waterschappen) naar evenredigheid van het aantal en het geslacht van medewerkers mee in het totaal. Voor de populatiecijfers is gebruik gemaakt van het rapport Trends en Cijfers 2020, werken in de overheid- en onderwijssectoren (ministerie van BZK, 2020). Zie de bijlage voor een nadere onderzoeksverantwoording. 1.2.3 Enquête onder organisaties in het openbaar bestuur De organisaties in het decentraal bestuur zijn via een enquête bevraagd naar een aantal beleidsmatige aspecten. De griffiers, secretarissen en coördinatoren agressie en geweld/integriteit zijn geënquêteerd om een meer feitelijk beeld te krijgen van de mate waarin hun organisaties beleid hebben geformuleerd en geïmplementeerd. Tevens zijn vragen voorgelegd over de registratie van incidenten.
Respons De organisaties in het decentraal bestuur zijn via een enquête bevraagd naar een aantal beleidsmatige aspecten. De griffiers en secretarissen zijn geënquêteerd om een meer feitelijk beeld te krijgen van de mate waarin hun organisaties beleid hebben geformuleerd en geïmplementeerd. Tevens zijn vragen voorgelegd over de registratie van incidenten.
Respons In totaal is de vragenlijst over het organisatiebeleid ingevuld door 133 gemeenten, 8 provincies en 10 waterschappen, een respons van 40 procent (tabel 1.5). De lagere respons onder gemeenten is voor een belangrijk deel het gevolg van de gemeenteraadsverkiezingen, waardoor griffiers en
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
12 van 114
secretarissen minder tijd hadden om de vragenlijst in te vullen. Er is geen weging toegepast op de uitkomsten van de organisatievragenlijst. De gerealiseerde respons onder gemeenten (n=133) is groot genoeg om algemene uitspraken over deze bestuurslaag te kunnen doen. Bij provincies en waterschappen ligt dat anders. Hoewel 8 van de 12 provincies en 10 van de 21 waterschappen aan de enquête hebben meegedaan, dienen de uitkomsten over deze bestuurslagen met de nodige voorzichtigheid te worden geïnterpreteerd. Door het beperkte aantal waarnemingen hebben individuele antwoorden een relatief grote invloed op het totaalcijfer. De uitkomsten voor provincies en waterschappen zijn om die reden indicatief. De respons onder ministeries, agentschappen en zbo’s is 32 procent. Ook voor deze doelgroep geldt dat de uitkomsten, gelet op het beperkte aantal deelnemende organisaties, als indicatief moeten worden beschouwd. Tabel 1.5 – Respons organisatievragenlijst naar bestuurslaag Bestuurslaag
Benaderd
Deelgenomen
Respons 2022
Respons 2020
Gemeenten Provincies Waterschappen Subtotaal
345 12 21 378
133 8 10 151
39% 67% 48% 40%
55% 92% 57% 56%
Ministeries Agentschappen Zbo’s Subtotaal
12 28 50 90
4 7 18 29
33% 25% 36% 32%
-
Totaal
468
180
38%
-
Vergelijkbaarheid met eerdere metingen De enquête onder politieke ambtsdragers, medewerkers en organisaties is in afstemming met het ministerie van BZK op een aantal aspecten aangepast. Hierdoor sluit de monitor beter aan bij de actuele informatiebehoefte, maar is een deel van de uitkomsten niet meer volledig vergelijkbaar met eerdere edities. De belangrijkste wijzigingen in de vragenlijst voor politieke ambtsdragers zijn: • Er is meer aandacht voor de verhouding tussen online en offline agressie en geweld. • Daarnaast zijn casussen toegevoegd over agressie en geweld en integriteit, om meer zicht te krijgen op de handelwijze van politieke ambtsdragers in de praktijk. • Het vragenblok over intern ongewenst gedrag is ingekort en de vragen over desinformatie zijn dit keer niet gesteld. • Er is specifieker gevraagd naar de bekendheid met verschillende onderdelen van het integriteitsbeleid, zoals de regels voor het melden van nevenwerkzaamheden en het Beleidskader Verboden Handelingen. De vragenlijst voor medewerkers sluit aan op de geactualiseerde versie voor politieke ambtsdragers en is om die reden beperkt vergelijkbaar met 2016. Waar mogelijk is niettemin een vergelijking gemaakt. In de vragenlijst voor organisaties is ditmaal ook het beleid voor medewerkers opgenomen.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
13 van 114
1.2.4 Verdiepende interviews met organisaties in het openbaar bestuur In aansluiting op het kwantitatieve onderzoek zijn verdiepende interviews uitgevoerd onder 26 organisaties in het decentraal bestuur (tabel 1.6). Dit deel van het onderzoek bestond uit een analyse van beleidsdocumenten en interviews met de ambtelijke trekkers van het beleid ten aanzien van politieke ambtsdragers. Zie de bijlage voor een nadere onderzoeksverantwoording van het verdiepende onderzoek. Tabel 1.6 – Respons verdiepingsonderzoek naar type organisatie Aantal geïnterviewde organisaties
Type organisatie
Afgerond
Gemeenten Provincies Waterschappen Ministeries Agentschappen Zbo’s Totaal
13 3 3 1 3 3 26
1.3
Leeswijzer
Hoofdstuk 2 gaat in op de ervaringen van politieke ambtsdragers met agressie en geweld van burgers. Hierbij wordt onder meer stilgestaan bij de aard en omvang van agressie en geweld, het melden en opvolgen van incidenten inclusief de nazorg en de gevolgen van agressie voor politieke ambtsdragers persoonlijk en hun bestuurlijk handelen. Tevens wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan intern ongewenst gedrag. In hoofdstuk 3 staan de ervaringen van overheidsmedewerkers met agressie en geweld centraal. In hoofdstuk 4 gaan we in op het beleid van organisaties op het gebied van agressie en geweld. Na analyse van het wettelijk kader wordt ingezoomd op de verschillende onderdelen van het beleid en de wijze waarop daarmee in de praktijk wordt omgegaan. In hoofdstuk 5 tot en met 7 gaat de aandacht uit naar het thema ‘integriteit’. In hoofdstuk 5 staat de persoonlijke beleving van politieke ambtsdragers centraal, inclusief hun indruk van de naleving van integriteitsregels door collega-ambtsdragers. Hoofdstuk 6 gaat in op de ervaringen van medewerkers. Hoofdstuk 7 richt zich op het beleid dat (meer) bewustzijn van integriteit en naleving van integriteitsregels moet borgen. Hoofdstuk 8 sluit af met de conclusies en slotbeschouwing.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
14 van 114
Deel 1: Veiligheid
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
15 van 114
2
Ervaringen politieke ambtsdragers
Dit hoofdstuk geeft een beeld van de mate waarin politieke ambtsdragers in de twaalf maanden voorafgaand aan het onderzoek2 te maken hebben gehad met agressie en geweld en hoe zij dat hebben beleefd. Hierbij gaat het om bestuurders en volksvertegenwoordigers bij gemeenten, provincies en waterschappen. De uitkomsten in dit hoofdstuk zijn ontleend aan de enquête onder 3.033 politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen. Naast totaalcijfers worden uitkomsten per bestuurslaag gepresenteerd.
2.1
Prevalentie van agressie en geweld
Steeds meer politieke ambtsdragers hebben te maken met agressie of geweld Sinds 2014 is sprake van een toename van het aantal politieke ambtsdragers in het decentraal bestuur dat te maken heeft met een of meerdere vormen van agressie of geweld door externen, zoals particulieren of ondernemers. De ervaren agressie loopt uiteen van verbale agressie zoals schelden, kwetsen, kleinerende of discriminerende opmerkingen tot bedreiging en intimidatie en in enkele gevallen tot fysiek geweld. Het percentage politieke ambtsdragers bij decentrale overheden dat vanuit hun functie te maken had met agressie of geweld, is gestegen van 23 procent in 2014 naar 49 procent in 2022 (figuur 2.1). Agressie en geweld is in de afgelopen twee jaar sneller toegenomen dan in de periode daarvoor. Ruim vier op de tien politieke ambtsdragers (45%) hadden te maken met verbale agressie, tegen 27 procent in 2016. Bijna een kwart werd in het afgelopen jaar geconfronteerd met een vorm van bedreiging of intimidatie, eveneens een duidelijke toename ten opzichte van 2016. Drie procent van de politieke ambtsdragers had te maken met fysiek geweld. In de periode 2018-2020 zagen we vooral een stijging van het aantal ‘minder ernstige’ incidenten, zoals ervaren door de betrokkenen zelf. Tussen 2020 en 2022 is ook een duidelijke stijging te zien van het aantal (zeer) ernstige voorvallen.
2
De enquête liep in de maanden februari-maart 2022.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
16 van 114
Figuur 2.1– Ervaring met agressie en geweld in de afgelopen twaalf maanden Basis: alle politieke ambtsdragers (n=3.033) 60% 60% 49%
50% 40% 30% 20% 10%
23% 8% 15%
27%
29%
9%
10%
18%
19%
2016
2018
35% 10%
14% 35%
25%
minder ernstig
2020
2022
(zeer) ernstig
24%
Bedreiging / intimidatie
20%
0% 2014
45%
Verbale agressie 40%
Fysieke agressie 3% 0% 2014
2016
2018
2020
2022
Vormen van agressie en geweld Bij verbale agressie gaat het voornamelijk om schelden, schreeuwen, kwetsen of negatieve of discriminerende opmerkingen (online en offline). Fysieke agressie heeft betrekking op duwen, slaan, schoppen, spugen, vastgrijpen, verwonden, fysiek hinderen, obstructie en gooien met/vernielen van voorwerpen. Bedreiging is een concrete uiting om iemand, of diens naasten, wat aan te doen. Intimidatie is vaak minder concreet en/of indirect en roept vooral een gevoel van onveiligheid bij de getroffene op. Bedreiging en intimidatie kunnen verschillende vormen aannemen: onder druk zetten, provoceren, chanteren, vernielen van persoonlijke bezittingen, stalken, seksuele intimidatie, versturen van een dreigbrief of e-mail, uitingen via sociale media of het op andere wijze afgeven van een ‘signaal’.
Vooral online agressie, bedreiging en intimidatie Verbale agressie, bedreigingen en intimidatie worden vooral online geuit. Onder politieke ambtsdragers die te maken hadden met verbale agressie, was in 69 procent van de gevallen sprake van online agressie.3 In drie op de tien gevallen betrof het verbale agressie die offline (face to face) werd geuit. Bij bedreigingen en intimidatie is een vergelijkbaar beeld te zien: 62 procent werd online geuit, 38 procent face to face (figuur 2.2).
3
Aan respondenten is gevraagd om het aantal incidenten van verbale agressie op te splitsen in het aantal offline en online gevallen. Datzelfde is gevraagd voor het aantal gevallen van bedreiging of intimidatie. Per respondent is het percentage online en offline incidenten bepaald en hiervan is het gemiddelde genomen. Er is niet voor gekozen om de verhouding te berekenen op basis van de som van het aantal incidenten van alle politieke ambtsdragers samen, omdat politieke ambtsdragers die veel incidenten hebben meegemaakt dan relatief zwaar meetellen.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
17 van 114
Figuur 2.2 – Verhouding offline en online agressie Basis: politieke ambtsdragers die te maken hadden met verbale agressie (n=1.345) en bedreiging/intimidatie (n=729)
Verbale agressie
Bedreiging/intimidatie
31%
38%
Online
62%
69%
Offline
Percentage dat met ‘meerdere incidenten’ te maken had, neemt toe Bij ruim vier op de vijf politieke ambtsdragers die in de afgelopen twaalf maanden te maken hadden met agressie en geweld, betreft het meerdere incidenten. In de overige gevallen (17%) gaat het om een eenmalig incident. Sinds 2014 is sprake van een toenemend aandeel politieke ambtsdragers dat met meerdere incidenten te maken heeft gekregen (figuur 2.3). Figuur 2.3 – Meervoudig slachtofferschap Basis: politieke ambtsdragers die te maken hadden met agressie of geweld (n=1.491)
2014
2016
2018
2020
2022
63%
67%
72%
74%
83%
Vrouwelijke ambtsdragers vaker te maken met agressie en geweld dan hun mannelijke collega’s Vrouwelijke politieke ambtsdragers (55%) hebben vaker te maken met agressie en geweld dan hun mannelijke collega’s (46%). Deze verschillen betreffen vooral verbale agressie en bedreiging en intimidatie. Er is geen verschil tussen mannen en vrouwen in de mate waarin ze geconfronteerd worden met fysieke agressie (zie tabel 2.1). Tabel 2.1 – Ervaring met agressie en geweld naar geslacht Basis: alle politieke ambtsdragers (n=3.033)
Totaal
Verbale
Bedreiging /
Fysieke
agressie
intimidatie
agressie
Mannen
46%
43%
23%
3%
Vrouwen
55%
50%
29%
3%
Totaal
48%
45%
24%
3%
Bij politieke ambtsdragers die frequent contact hebben met burgers is de kans op incidenten het grootst (tabel 2.2). Bijna twee derde van de politieke ambtsdragers met dagelijkse burgercontacten had in het afgelopen jaar te maken met agressie of geweld. In vergelijking met eerdere jaren hebben zowel politieke ambtsdragers met dagelijkse als minder frequente burgercontacten te maken met een toename van agressie en geweld. De grootste stijging is echter te zien bij ambtsdragers die dagelijks contact hebben met burgers.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
18 van 114
Tabel 2.2 – Ervaring met agressie en geweld naar intensiteit burgercontacten Basis: alle politieke ambtsdragers (n=3.033)
2014
2016
2018
2020
2022
Dagelijks
32%
Enkele keren per week
20%
40%
41%
46%
63%
27%
27%
33%
47%
Minder dan eenmaal per week
12%
12%
11%
17%
25%
Toename van agressie en geweld bij alle drie bestuurslagen zichtbaar De toename van agressie en geweld is zichtbaar bij alle decentrale overheden. Er zijn wel duidelijke verschillen in de frequentie van agressie en geweld tussen de drie bestuurslagen. Politieke ambtsdragers bij provincies (59%) en gemeenten (49%) worden vaker geconfronteerd met agressie en geweld dan hun collega’s bij waterschappen (30%). Sinds 2020 is het aandeel dat te maken kreeg met agressie en geweld bij gemeenten met 14 procentpunt toegenomen (figuur 2.4). Bij provincies is dit met tien procentpunt gestegen en bij waterschappen met negen procentpunt. Dagelijks bestuurders, zoals burgemeesters en wethouders, leden van gedeputeerde staten van provincies en leden van het dagelijks bestuur van waterschappen, worden vaker geconfronteerd met vormen van agressie dan volksvertegenwoordigers. In stedelijke gemeenten hebben politieke ambtsdragers verhoudingsgewijs vaker te maken heeft met agressie en geweld dan in landelijke gemeenten. Figuur 2.4 – Ervaring met agressie en geweld naar bestuurslaag Basis: alle politieke ambtsdragers (n=3.033) 80% 60% 59% 40% 20%
49%
49%
23%
27% 30%
36% 37%
35%
30%
25% 15%
0% Gemeenten
Provincies 2014
2016
2018
2020
21% 9%
9%
Waterschappen 2022
Bij gemeenten krijgen vooral burgemeesters en wethouders met agressie te maken De stijging van het aandeel politieke ambtsdragers dat te maken kreeg met agressie en geweld, doet zich voor onder alle politieke functies bij gemeenten. Onder burgemeesters en wethouders is de stijging het sterkst. Respectievelijk 77 en 67 procent van hen had het afgelopen jaar hiermee te maken. Onder raadsleden komt het iets minder voor (45%), maar ook bij die groep is sinds 2014 sprake van een trendmatige toename (figuur 2.5).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
19 van 114
Figuur 2.5 – Ervaring met agressie en geweld naar politieke functie bij gemeenten Basis: raadsleden, wethouders en burgemeesters (n=2.136) 100% 80% 77%
60%
67%
40%
45%
20%
20%
24%
28%
40% 38% 40%
33%
55%
46%
45%
43%
50%
0% Raadsleden
Wethouders 2014
2.2
2016
2018
2020
Burgemeesters 2022
Uitingsvorm en ernst van incidenten
Om inzicht te krijgen in de aard, uitingsvorm en ernst van de incidenten is aan politieke ambtsdragers die het afgelopen jaar te maken hadden met agressie en geweld, een aantal vragen gesteld over het meest recente incident.
Uitingen van agressie en geweld in de meeste gevallen via online media Er is een duidelijke trend dat agressie en geweld in toenemende mate via online media wordt geuit. Agressieve uitingen via sociale media en andere online platforms namen toe van drie procent in 2014 tot 22 procent in 2022 (figuur 2.6). Uitingen via de e-mail zijn gestegen van drie naar zeven procent. Het aantal politieke ambtsdragers dat face to face te maken krijgt met agressief of gewelddadig gedrag, is de afgelopen jaren nagenoeg gelijk gebleven. Dit geldt ook voor uitingen via brieven of telefonisch. Figuur 2.6 – Uitingsvorm (kanaal) van meest recente incident Basis: alle politieke ambtsdragers (n=3.033) 50%
40% 22% 30%
20%
3% 3%
16%
6%
9%
4%
4%
4%
11%
11%
10%
2016
2018
7%
0% 2014
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
2020
Brief Telefonisch
10% 12%
Social media / internet
11%
Face-to-face
2022
20 van 114
Zowel ernstige als ‘minder ernstige’ incidenten nemen toe De stijging van het aantal incidenten betreft zowel ernstige als minder ernstige gevallen. ‘Minder ernstig’ wil zeggen een score van 1, 2, 3 of 4 op een schaal van niet ernstig (1) tot zeer ernstig (7). Een score van 5, 6 of 7 op deze schaal valt in de categorie ‘(zeer) ernstig’. Het aantal als (zeer) ernstig ervaren incidenten steeg met vier procentpunt ten opzichte van 2020 en het aantal ‘minder ernstige’ incidenten steeg met tien procentpunt (figuur 2.7). De getalsmatige verhouding tussen het ernstige en minder ernstige incidenten is de afgelopen twee jaar hetzelfde gebleven. Figuur 2.7 – Ernst van meest recente incident Basis: alle politieke ambtsdragers (n=3.033) 60% 50% 14%
40% 10%
30% 20% 10%
8% 15%
9%
10%
18%
19%
2016
2018
35%
(zeer) ernstig minder ernstig
25%
0% 2014
2020
2022
Zeven op de tien politieke ambtsdragers (72%) die werden geconfronteerd met fysieke agressie hebben het incident als (zeer) ernstig ervaren. Bij bedreiging en intimidatie beoordeelt ruim twee op de drie (68%) het voorval als (zeer) ernstig en bij verbale agressie is dit een op de vijf (20%). Politieke ambtsdragers ervaren agressie en geweld via sociale media gemiddeld als minder ernstig dan agressie die op andere manieren wordt geuit. Van de agressieve of dreigende uitingen via sociale media, beoordelen politieke ambtsdragers die er mee te maken hadden 21 procent als (zeer) ernstig beoordeeld. Telefonische agressie wordt als aanzienlijk ernstiger ervaren: 40 procent heeft dit als (zeer) ernstig ervaren. Het aantal respondenten dat te maken had met fysieke agressie is te laag om betrouwbare uitsplitsingen te kunnen maken.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
21 van 114
Agressie meestal gericht op ambtsdrager als representant van organisatie of specifieke groep In ruim de helft van de gevallen is de agressie gericht op de politieke ambtsdrager als vertegenwoordiger van de overheidsorganisatie waarvan hij of zij onderdeel is. In 38 procent van de gevallen is de agressie gericht op de specifieke groep die de politieke ambtsdrager vertegenwoordigt (tabel 2.3). Hierbij kan het gaan om het geslacht, politieke gezindheid, migratieachtergrond of seksuele voorkeur. In iets minder dan een kwart van de gevallen hebben de politieke ambtsdragers het meest recente incident ervaren als op de eigen persoon en/of op de persoonlijke omgeving gericht agressie. Tabel 2.3 – Richtpunt van agressie Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.345)
Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=1.345)
(n=1.198)
(n=91)
(n=56)
58%
59%
47%
61%
38%
37%
57%
27%
22%
22%
23%
20%
Anders
4%
4%
4%
4%
Totaal
100%
100%
100%
100%
Op mij als vertegenwoordiger / onderdeel van de organisatie Op mij als vertegenwoordiger / onderdeel van een specifieke groep* Op mij persoonlijk of mijn familie / vrienden
* Bijvoorbeeld op basis van geslacht, politieke partij, etniciteit, seksuele voorkeur.
Achtergrond van agressie en geweld De politieke ambtsdragers is gevraagd in te schatten wat de achtergrond was van de uitingen van agressie en geweld. Het meest genoemd zijn ‘ongenoegen over een bepaalde situatie of organisatie’ (32%) en ‘uitingen van oplopende emoties’ (33%). Dit geldt met name voor verbale agressie (respectievelijk 37% en 38%) en voor negatieve of discriminerende opmerkingen (respectievelijk 38% en 31%). Bedreigingen en intimidatie kunnen ook te maken hebben met oplopende emoties of frustraties, maar worden ook doelbewust gebruikt (tabel 2.4).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
22 van 114
Tabel 2.4 – Oorsprong van agressie, naar type agressie Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.342)
Totaal
Verbale
Bedreiging
Intimidatie
Negatieve /
(n=1.342)4
agressie
(n=91)
(n=253)
discriminerende opmerkingen
(n=601)
(n=380) uiting van ongenoegen over
32%
37%
18%
19%
38%
33%
38%
30%
28%
31%
5%
4%
15%
4%
3%
23%
15%
28%
41%
21%
4%
4%
4%
7%
4%
een bepaalde situatie of organisatie, zonder specifiek gericht te zijn op u als een persoon uiting van oplopende emoties c.q. frustratie uiting van ongerichte, onvoorspelbare agressie door personen met verward gedrag en/of verslaafde personen bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken anders weet ik niet
3%
2%
4%
2%
4%
Totaal
100%
100%
100%
100%
100%
In twee derde van de incidenten zijn burgers de agressor en in 15 procent van de gevallen is het niet bekend uit welke hoek de dader komt. In een op de 50 gevallen bestaat onder politieke ambtsdrager de overtuiging of het vermoeden dat iemand uit de georganiseerde misdaad achter de agressie of bedreiging zit. Bij gevallen van intimidatie ligt dit percentage iets hoger (tabel 2.5). Tabel 2.5 – Type dader, naar type agressie Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.341) (meerdere antwoorden mogelijk)
Totaal
Verbale
Bedreiging
Intimidatie
Negatieve /
(n=1.341)5
agressie
(n=91)
(n=253)
discriminerende opmerkingen
(n=601)
(n=379) Dader is onbekend
15%
14%
21%
14%
15%
Burger (geen ondernemer)
67%
72%
55%
56%
72%
Ondernemer
8%
7%
15%
14%
5%
Persoon (vermoedelijk)
2%
1%
3%
4%
1%
11%
9%
10%
16%
11%
betrokken bij georganiseerde misdaad en/of ondermijning Iemand anders
4 5
Inclusief overige vormen van agressie (niet weergegeven). Idem.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
23 van 114
2.3
Bespreken, aangifte en registratie
Zeven op de tien betrokkenen bespreken incident Ruim zeven op de tien politieke ambtsdragers (72%) die werden geconfronteerd met agressie of geweld hebben het incident met anderen besproken. In vergelijking met 2020 bespreken iets meer politieke ambtsdragers bij gemeenten het voorval met iemand binnen de eigen organisatie of partij. Bij provincies en waterschappen is dit percentage ten opzichte van 2020 juist afgenomen (tabel 2.6). Net als in 2020 bespreken provinciale ambtsdragers incidenten minder vaak dan hun collega’s in gemeenten en waterschappen. Binnen gemeenten bespreken burgemeesters en wethouders incidenten vaker dan raadsleden.6 Tabel 2.6 – Bespreken van incidenten naar bestuurslaag Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.336)7 Gemeenten
2014
2016
2018
2020
2022
Besproken met8:
50%
55%
51%
69%
73%
Fractievoorzitter/fractiegenoten (44%), burgemeester (28%), collega-ambtsdrager(s) (24%), griffier (16%), gemeentesecretaris (10%)
Provincies
34%
32%
33%
59%
53%
Fractievoorzitter (32%), collega-ambtsdrager(s) (12%), Commissaris van de koning (11%), (bestuurdersvereniging) politieke partij (10%)
Waterschappen
38%
50%
35%
71%
64%
Collega-ambtsdrager(s) (25%), fractievoorzitter/fractiegenoten (25%), dijk/watergraaf (20%), secretaris-directeur (18%), ambtenaren (11%)
Het bespreken hangt samen met de aard van het incident. Ruim zeven op de tien politieke ambtsdragers (72%) die te maken hadden met verbale agressie hebben het incident besproken. Incidenten waarbij sprake was van bedreiging, intimidatie of fysieke agressie worden in ongeveer negen van de tien gevallen besproken (respectievelijk 95%, 88% en 91%). Een vergelijkbaar beeld is te zien in relatie tot de ernst van een incident. Degenen die het voorval als (zeer) ernstig hebben ervaren, bespreken in negen van de tien gevallen het incident. Minder ernstige incidenten worden in twee op de drie gevallen besproken. Ambtsdragers kunnen verschillende redenen hebben om het voorval niet te bespreken. De voornaamste reden om het niet te bespreken, is dat men het incident niet ernstig genoeg vindt (tabel 2.7). Het percentage ambtsdragers dat incidenten niet meldt of bespreekt omdat het ‘bij de functie hoort’, neemt in de loop van de jaren af: van 44 procent in 2016 tot 27 procent bij de laatste meting in 2022. Het argument om een incident niet te bespreken omdat ‘er niets mee wordt gedaan’ is in deze meeste recente meting uit de top drie van redenen verdwenen.
6
Van de burgemeesters heeft 86% het incident besproken, van de wethouders 88% en van de raadsleden 71%. Door een wijziging in de vraagstelling zijn de resultaten van 2020 en 2022 niet een-op-een te vergelijken met de resultaten van 2014-2018. In 2018 was sprake van een getrapte vraagstelling getrapt (Heeft u het meest recente incident besproken dan wel er een melding van gedaan? (ja/nee) Zo ja, bij wie heeft u het incident gemeld of besproken? In 2020 zijn deze vragen ineengeschoven. 8 Alle antwoordcategorieën die door minstens 10 procent van de respondenten zijn genoemd, worden in deze tabel getoond. 7
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
24 van 114
Tabel 2.7 – Top 3 redenen om incident niet te bespreken (meerdere antwoorden mogelijk) Basis: politieke ambtsdragers die een incident niet hebben besproken (n=371)
Belangrijkste reden
Tweede reden
Derde reden
2016
Niet ernstig genoeg (58%)
Hoort bij de functie (44%)
Niet aan gedacht (12%)
2018
Niet ernstig genoeg (57%)
Hoort bij de functie (30%)
Niet aan gedacht (12%)
2020
Niet ernstig genoeg (63%)
Hoort bij de functie (31%)
Wordt niets mee gedaan (11%)
2022
Niet ernstig genoeg (61%)
Hoort bij de functie (27%)
Niet aan gedacht (11%)
78% van de melders is (zeer) positief over de wijze waarop men het incident
78%
met anderen kon bespreken, 14 procent is hier niet tevreden, maar ook niet ontevreden over. Vijf procent is (zeer) ontevreden. In 2020 was 79 procent positief en in 2018 was dit 80 procent.
Aangiftebereidheid is laag en hangt samen met aard en ernst van het incident In zeven procent van de incidenten wordt aangifte gedaan. Dat gebeurt in de meeste gevallen door de betrokkene zelf en anders door de organisatie. Bij incidenten die als ernstig worden beschouwd, is in 18 procent van de gevallen aangifte gedaan. Bij minder ernstige gevallen ligt dat veel lager, namelijk op twee procent (tabel 2.8). De aangiftebereidheid is in de periode 2014-2022 gedaald. Dit heeft in de eerste plaats te maken met de relatief sterke toename van de minder ernstige incidenten. Deze leiden gemiddeld minder vaak tot een aangifte. Tegelijkertijd is er bij zowel ernstige als minder ernstige incidenten sprake van een algemene trend van afnemende aangiftebereidheid. Bij incidenten die ambtsdragers als ernstig hebben ervaren, daalde het percentage aangiften van 26 naar 18 procent. De aangiftebereidheid bij minder ernstige incidenten daalde sinds 2014 van zeven naar twee procent. De aangiftebereidheid is bij bedreigingen het hoogst. Drie op de tien politieke ambtsdragers die er mee te maken hebben, doen daarvan aangifte. Bij gevallen van intimidatie (6%), negatieve of discriminerende opmerkingen9 (3%) en verbale agressie (2%) ligt dit veel lager.
9
Deze categorie was niet opgenomen in de vragenlijst van 2016 en 2018. In 2014 betrof het een beperkt aantal waarnemingen (n=21).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
25 van 114
Tabel 2.8 – Percentage aangiften naar type incident en ernst incident(% aangifte gedaan)10 Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.333) Bedreiging Intimidatie Verbale agressie
2014
2016
2018
2020
2022
23%
36%
20%
21%
4%
4%
4%
4%
2%
30%* 6%*
-
Via sociale media
2%
3%
4%
3%
2%
-
Face to face
2%
2%
2%
3%
2%
-
Overig
9%
7%
7%
9%
6%
-
-
-
3%
2%
Ernstig
26%
28%
18%
19%
18%
Minder ernstig
7%
7%
4%
3%
2%
Totaal
13%
13%
9%
8%
7%
Negatieve en/of discriminerende opmerkingen Perceptie van ernst incident
*Bedreiging en intimidatie zijn in 2022 voor het eerst apart uitgevraagd.
Aangiftepercentage het hoogst onder politieke ambtsdragers bij gemeenten Zeven procent van de politieke ambtsdragers bij gemeenten deed aangifte van het incident. Bij vijf procent gebeurde dat door de betrokkene zelf en in twee procent van de gevallen deed de organisatie aangifte (tabel 2.9). Van de 55 politieke ambtsdragers bij waterschappen die meededen aan de enquête heeft niemand aangifte gedaan van het incident. Tabel 2.9 – Percentage betrokkenen dat aangifte heeft gedaan (zelf of de organisatie) Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.333)
Totaal Gemeenten
Aangifte door betrokkene
Aangifte door organisatie
2014
2016
2018
2020
2022
2014
2016
2018
2020
2022
2014
2016
2018
2020
2022
14%
16%
9%
7%
7%
11%
9%
6%
5%
5%
3%
7%
3%
3%
2%
6%
5%
5%
9%
6%
3%
4%
3%
2%
5%
3%
1%
3%
7%
1%
7%
0%
0%
12%
0%
7%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
12%
0%
(n=1.187) Provincies (n=91) Waterschappen (n=55)
NB: er kunnen verschillen ontstaan door afronding.
De belangrijkste reden om geen aangifte te doen, is dat de incidenten in de ogen van de betrokkene niet ernstig genoeg zijn. Andere redenen zijn dat het incident bij de functie hoort of dat er niets mee wordt gedaan. De belangrijkste redenen om wel of geen aangifte te doen verschillen niet of nauwelijks met de eerdere metingen (tabel 2.10).
10
Cijfer over aangiftebereidheid fysieke agressie en seksuele intimidatie niet weergegeven vanwege het geringe aantal waarnemingen (n<20).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
26 van 114
Tabel 2.10 – Top 3 redenen om geen aangifte te doen (meerdere antwoorden mogelijk) Basis: politieke ambtsdragers die geen aangifte hebben gedaan (n=1.241)
Belangrijkste reden
Tweede reden
Derde reden
2014
Niet ernstig genoeg (56%)
Hoort bij de functie (24%)
Ter plekke opgelost (10%)
2016
Niet ernstig genoeg (59%)
Hoort bij de functie (28%)
Ter plekke opgelost / wordt niets mee gedaan (9%)
2018
Niet ernstig genoeg (60%)
Hoort bij de functie (22%)
Ter plekke opgelost / wordt niets mee gedaan (8%)
2020
Niet ernstig genoeg (61%)
Hoort bij de functie (24%)
Wordt niets mee gedaan (9%)
2022
Niet ernstig genoeg (64%)
Hoort bij de functie (22%)
Wordt niets mee gedaan (12%)
Meeste incidenten worden niet geregistreerd Een beperkt deel van de incidenten wordt geregistreerd door de organisatie: één op de tien betrokkenen (11%) geeft aan dat dit is gedaan. Het percentage incidenten dat wordt geregistreerd is in de afgelopen jaren licht afgenomen (figuur 2.8). De verklaring ligt voor een belangrijk deel in de toename van het aantal ‘lichtere’ incidenten waarvan de registratiegraad sinds 2014 is afgenomen (tabel 2.11). Uitgaande van het meest recente incident, geven politieke ambtsdragers die zijn geconfronteerd met bedreiging (33%) of intimidatie (16%) vaker aan dat de incidenten door de organisatie geregistreerd worden dan degenen die te maken hadden verbale agressie (9%). Figuur 2.8 – Registratie incident door organisatie volgens betrokkenen Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.332) 100% 18%
18%
15%
13%
11%
59%
60%
62%
62%
66%
80% 60%
Geregistreerd Niet geregistreerd
40%
Onbekend
20% 23%
22%
23%
25%
23%
2014
2016
2018
2020
2022
0%
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
27 van 114
Tabel 2.11 – Registratie door organisatie naar type incident (% geregistreerd) Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.332) Bedreiging Intimidatie Verbale agressie
2014
2016
2018
2020
2022
26%
35%
30%
24%
14%
11%
9%
9%
9%
33%* 16%*
-
Via sociale media
12%
6%
7%
7%
9%
-
Face to face
2%
9%
6%
7%
7%
-
Overig
19%
18%
17%
17%
12%
27%
30%
25%
24%
21%
Perceptie van ernst incident Ernstig Minder ernstig
13%
12%
9%
8%
7%
Totaal
18%
18%
15%
13%
11%
*Bedreiging en intimidatie zijn in 2022 voor het eerst apart uitgevraagd.
De mate waarin incidenten worden geregistreerd, is het laagste bij provincies (tabel 2.12). De registratiegraad bij waterschappen fluctueert, mede door het beperkt aantal waarnemingen in de enquête (n=55 in 2022). Tabel 2.12 – Registratie door organisatie naar bestuurslaag (% geregistreerd) Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.332)
2014
2016
2018
2020
2022
Gemeenten (n=1.186)
19%
20%
15%
13%
12%
Provincies (n=91)
14%
12%
9%
9%
8%
Waterschappen (n=55)
10%
7%
5%
20%
15%
2.4
Nadelige gevolgen
Helft betrokkenen ervaart nadelige gevolgen Bijna de helft (47%) van de politieke ambtsdragers die te maken hadden met agressie of geweld, ondervindt hiervan nadelige effecten.11 Dit is aanzienlijk hoger dan in de eerdere jaren, toen dit percentage rond de 40 procent schommelde. Als ook de effecten op het gebruik van sociale media worden meegenomen (voor het eerst in deze editie gevraagd), heeft 51 procent nadelige effecten ondervonden (figuur 2.9). Het meest genoemde negatieve effect betreft een afname van het werkplezier. Dit geldt voor ruim een kwart van de betrokkenen (28%). Dit is een verschil van vijf procentpunt ten opzichte van 2020. Daarnaast geeft 17 procent aan dat het incident van invloed is geweest op het eigen gedrag (zij zijn bijvoorbeeld voorzichtiger geworden en gaan anders om met burgers), wat is gelijk gebleven in vergelijking met 2020. Elf procent kreeg klachten in relatie tot zijn of haar geestelijke gezondheid, een stijging van drie procentpunt. Fysieke klachten en materiële effecten komen minder voor. In 2022 is de ambtsdragers voor het eerst gevraagd naar het effect van agressie en geweld op het eigen gedrag op sociale media gedrag. Bijna een kwart (23%) zegt dat externe agressie of geweld hierop van invloed is.
11
Dit is omgerekend 23 procent van alle politieke ambtsdragers.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
28 van 114
Figuur 2.9 – Effecten op betrokkenen (meerdere antwoorden mogelijk) Basis: politieke ambtsdragers die zelf een incident van agressie of geweld hebben meegemaakt (n=1.338) 60% 51% 47% 40%
38%
40%
41%
Effecten op sociale media*
35%
Effecten op gedrag 28%
25% 22%
22%
20%
7%
7%
Effecten op geestelijke gezondheid Effecten op lichamelijke gezondheid Materiële effecten Effecten (excl. sociale media)
8% 2%
2% 2014
23% 17% 11%
9%
0%
23% 16%
3%
Effecten op werkplezier
2% 1%
2016
2018
2020
2022
* Nieuw in 2022.
Aard en ernst incident van invloed op nadelige gevolgen De ernst van het incident is van invloed op het wel of niet ervaren van negatieve gevolgen. Bijna vier op de vijf politieke ambtsdragers die te maken hebben gehad met een ernstig incident, hebben hiervan negatieve gevolgen ondervonden. Binnen deze groep is het incident vooral van invloed op het werkplezier (44%). Daarnaast zegt 32 procent dat er invloed was op het eigen gedrag in het algemeen en 35 procent noemt specifiek de manier waarop zij omgaan met sociale media. Een vergelijkbaar beeld is te zien in relatie tot de aard van het incident. Politieke ambtsdragers die werden geconfronteerd met bedreiging of intimidatie ondervinden vaker negatieve effecten (respectievelijk 71% en 65%) dan collega-ambtsdragers die te maken hadden met verbale agressie (43%).
Invloed op sociale media-gedrag Bijna een kwart (23%) van de politieke ambtsdragers die in het afgelopen jaar geconfronteerd werden met agressie of geweld, geeft aan dat het meest recente incident van invloed was op hun gedrag op sociale media. Op de vraag welke effecten dit zijn, blijkt dat twee derde voorzichtiger is geworden met het plaatsen van berichten over de inhoud van hun werk (figuur 2.10). Verder is ongeveer een derde voorzichtiger met het plaatsen van berichten over hun privéleven. Eveneens een derde kijkt minder op sociale media. Een kwart zegt helemaal geen berichten meer te plaatsen een 21 procent heeft besloten bepaalde personen te blokkeren. Voor ongeveer een op de zeven was het aanleiding te stoppen met het gebruik van bepaalde platforms.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
29 van 114
Figuur 2.10 – Effecten op gebruik van sociale media (meerdere antwoorden mogelijk) Basis: politieke ambtsdragers die als gevolg van een incident van agressie of geweld zich anders zijn gaan gedragen op sociale media (n=302)