Bijlage 1 Analyse vervoersbewegingen Schiermonnikoog en Vlieland SPES april 2020

Een mogelijkheid is om voor het verlenen van een ontheffing het criterium te hanteren dat voertuigen minimaal geclassificeerd moeten zijn met een Euro4/Euro 5/Euro 6 milieuclassificatie. Figuur 7.16 geeft de verdeling van Euronormen over de verschillende voertuigtypen op Vlieland weer. Hieruit kan afgeleid worden dat, indien het beleid op Vlieland op deze manier wordt aangescherpt, voornamelijk bestelwagens (37%), personenauto’s (45%) en terreinwagens (50%) aan scherpere eisen zullen moeten voldoen. Eventuele invoering van nieuw beleid omtrent toegang op basis van milieuclassificaties kan geleidelijk ingevoerd worden over een aantal jaren zodat het voor bedrijven en particulieren aantrekkelijk wordt bij 3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

33

Projectgerelateerd

aanschaf van een nieuw voertuig hier rekening mee gehouden kan worden. Op korte termijn zal deze aanscherping vooral impact hebben op de T-ontheffingen, aangezien deze ontheffingen voor iedere klus opnieuw moet worden aangevraagd. Bestaande ontheffingen kunnen gewoon geldig blijven totdat een nieuw voertuig aangeschaft wordt. Een toevoeging aan dit beleid kan zijn dat emissieloze voertuigen onbeperkt toegang kunnen krijgen tot het eiland en/of gedurende ruimere tijden kunnen bezorgen in de Dorpsstraat. Dit kan ervoor zorgen dat de business case voor bedrijven om met een duurzaam vervoersmiddel op het eiland te rijden, verbetert. Hoe deze business case eruitziet is in bijlage III nader uitgewerkt. Conclusie • De meest voorkomende milieuclassificatie vanuit deze analyse zijn Euro 4, Euro 5 en Euro 6 • Het stellen van normen aan milieuclassificaties zal meer effect hebben op tijdelijke ontheffingen, aangezien deze vaak voor korte duur aangevraagd worden en beperkt geldig zijn • Het stellen van normen aan milieuclassificaties zal op de lange termijn effect hebben op zakelijke voertuigen, aangezien deze over het algemeen vaker en sneller vervangen worden in vergelijking met personenauto’s

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

34

Projectgerelateerd

Figuur 7.16: Verdeling van voertuigen op Vlieland per euronorm per voertuigtype in percentage

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

35

Projectgerelateerd

8

Analyse ontheffingenbestand

Het ontheffingenbestand dat door de gemeente Vlieland gebruikt wordt bestaat uit twee onderdelen. In het eerste bestand worden de B-ontheffingen en A-ontheffingen/B-ontheffingen bijgehouden. In het tweede bestand zijn de uitgegeven T-ontheffingen te vinden. Hierin staan alle verleende T-ontheffingen per nummerbord weergeven, zowel de geldige en de verlopen T-ontheffingen. Uit een gesprek met een medewerker van de gemeente Vlieland blijkt dat er weinig aanvragen voor Tontheffingen afgewezen worden. Bedrijven die T-ontheffingen aanvragen zijn voornamelijk bouw- en installatiebedrijven. Weigering geschiedt als er niet wordt voldaan aan de voorwaarden zoals genoemd op de website. Sinds 2018 maakt de gemeente Vlieland gebruik van het systeem Mozard om ontheffingen aan te vragen. Dit systeem wordt tevens door andere Waddeneilanden gebruikt en is niet gelimiteerd tot registratie van ontheffingen. Tot 2019 werden T-ontheffingen verleend voor een periode van acht weken. Dit is in maart 2019 veranderd naar vier weken. Naast T-ontheffingen worden veel B-ontheffingen afgegeven. De gemeente Vlieland kent geen limiet wat betreft het aantal gemotoriseerde voertuigen per huishouden zoals op Schiermonnikoog geldt. Vaak hebben bewoners van Vlieland B-ontheffingen terwijl het voertuig in Harlingen staat en incidenteel meegenomen wordt naar Vlieland.

B-ontheffingen en A-ontheffingen/B-ontheffingen worden eenmalig afgegeven en gelden voor de levensduur van het voertuig. In het geval dat het voertuig doorverkocht wordt binnen de gemeente Vlieland, moet er een nieuwe ontheffing aangevraagd worden. Aanscherping van het beleid heeft potentie het aantal voertuigen op het eiland en het aantal voertuigbewegingen te reduceren en draagt bij aan de wens van de gemeente Vlieland om het autoluwe karakter van het eiland te versterken. De figuren 8.1, 8.2 en 8.3 geven het aantal verleende B-ontheffingen, A-ontheffingen/B-ontheffingen, en Tontheffingen weer over de periode 2012-2018. Uit de figuren 8.1 en 8.2 blijkt dat het aantal ontleende Bontheffingen en A-ontheffingen/B-ontheffingen schommelt maar over de periode 2012-2018 is afgenomen. Het aantal ontleende T-ontheffingen is over dezelfde periode toegenomen met 737 ontheffingen. De verwachting is dat het aantal verleende T-ontheffingen de aankomende jaren verder zal toenemen door de verandering in het beleid van de gemeente Vlieland. Deze verandering betreft de geldigheidsduur van een T-ontheffing. In 2019 is deze geldigheidsduur gehalveerd wat ertoe leidt dat bedrijven vaker een T-ontheffing moeten aanvragen bij klussen die langer dan vier weken duren. Het uitgegeven aantal T-ontheffingen hangt samen met de verleende bouwvergunning op Vlieland.

De afgelopen jaren zijn er meerdere grote bouwprojecten geweest waar meerdere bedrijven van het vasteland bij betrokken waren. Dit kan de toename in het aantal T-ontheffingen verklaren.

Conclusie • Het aantal verleende T-ontheffingen is in de afgelopen jaren sterk toegenomen, de verwachting is dat dit verder zal toenemen bij verscherping van het ontheffingenbeleid • Het aantal verleende A-ontheffingen is in de periode 2016-2018 bijna gehalveerd ten opzichte van de periode 2010-2015 • Het aantal verleende B-ontheffingen schommelt over de jaren en is lichtelijk afgenomen over de periode 2012-2018

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

36

Projectgerelateerd

Figuur 8.1: Aantal ontleende B-ontheffingen over de periode 2012-2018

Figuur 8.2: Aantal ontleende A-ontheffingen/B-ontheffingen over de periode 2012-2018

Figuur 8.3: Aantal ontleende T-ontheffingen over de periode 2012-2018

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

37

Projectgerelateerd

9

Overzicht mogelijke maatregelen en consequenties

Bovenstaande kentekenregistratie en analyse identificeert verscheidene (toekomstige) knelpunten en mogelijke maatregelen. Onderstaande tabel 9.1 geeft een samenvatting van de maatregelen per soort ontheffing weer en de consequenties die deze maatregelen hebben voor de vervoersbewegingen op Vlieland. Getallen genoemd in deze tabel zijn gebaseerd op de aantallen die uit de kentekenregistratie naar voren zijn gekomen. Voorbeelden van ontheffingen geïmplementeerd in andere steden is opgenomen in bijlage I. A-/Bontheffing (32 voertuigen)

Mogelijke maatregel • Wijziging in 2 typen: tijdelijke en vaste Aontheffing/B-ontheffing •

•

B-ontheffing (44 voertuigen)

T-ontheffing (11 voertuigen)

•

Beperkingen toegang tot Dorpsstraat voor niet-ZEvoertuigen

•

Maximaal 1 ontheffing per adres (=model Schiermonnikoog)

•

Handhaving op geldigheid (nu 30% van de voertuigen zonder ontheffing) Duur ontheffing koppelen aan duur van de klus

• •

Alle ontheffingen

Maximaliseren duur ladenlossen in Dorpsstraat (scherper handhaven en duidelijker communiceren) Ruimere venstertijden voor zero emissie

•

•

Consequenties • Minder vervoersbewegingen in Dorpsstraat doordat voertuigen met een tijdelijke A-ontheffing/Bontheffing niet onbeperkt de Dorpsstraat kunnen gebruiken voor doorgaand verkeer • Minder overlast in Dorpsstraat doordat voertuig alleen in Dorpsstraat mag staan voor noodzakelijke werkzaamheden (laden-lossen). Na werkzaamheden wordt voertuig elders geparkeerd. • Meer schone voertuigen in Dorpsstraat • Businesscase voor zero emissie verbetert, daardoor wordt sneller gekozen voor schoon voertuig (elektrisch, cargobike) (zie bijlage I: business case bedrijven) • Door bundeling mogelijk minder vervoersbewegingen • Stimuleren inzet van zero emissie voertuigen in Dorpsstraat • Verminderen toegang (niet-ZE-) voertuigen in Dorpsstraat • X minder voertuigen op eiland, nader in kaart brengen huidig ontheffingenbestand is nodig om uitspraak te kunnen doen over effect • Kan impact hebben op aantal voertuigen op eiland, want groot deel voertuigbewegingen komt van Bontheffingen. • Nader onderzoek noodzakelijk om effect helder te krijgen. • Drempel voor (extra) voertuig op eiland, door grotere noodzaak aanvragen van ontheffing •

Handhaving op geldigheid (nu 55% ongeldig) Invoeren van een milieueis (≥ Euro 6) aan nieuwe ontheffingen (huidige ontheffingen blijven geldig)

•

Nul euro leges voor nul emissie

•

• •

Mogelijk minder voertuigen door verkorten van de duur van de ontheffing op basis van de duur van de klus. Hogere drempel, mogelijk kortere inzet van voertuigen op eiland Leidt tot verschoning, maar amper tot volumereductie Op korte termijn vooral impact op T-ontheffingen. Deze bedrijven vragen vaker een ontheffing aan. Bedrijven van vasteland kiezen eerder voor inzetten van schone voertuigen op Vlieland Symboolfunctie: stimuleren van schone voertuigen, past bij karakter Vlieland.

Tabel 9.1: Overzicht mogelijke maatregelen en consequenties

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

38

Projectgerelateerd

10

Conclusie

Met onderstaande bullets wordt weergegeven wat de belangrijkste conclusies zijn: •

•

•

•

•

Uit de kentekenregistratie blijkt dat zakelijk verkeer hoofdzakelijk gebruik maakt van dieselvoertuigen. Als Vlieland ervoor kiest om het toegangsbeleid te verscherpen door toepassing van milieuclassificaties bij ontheffingen is het effect het grootst op zakelijk gebruikte diesel voertuigen. Dit geldt zowel voor het aantal voertuigen als de veroorzaakte luchtvervuiling. Een groot deel (30%) van het totaal aan geregistreerde voertuigen rijdt zonder (geldige) ontheffing op het eiland rond. Het aandeel ongeldige of niet aanwezige ontheffingen is het grootst bij de Tontheffingen (55% van de geregistreerde kentekens). Deze T-ontheffing was in de meeste gevallen eerder enkele maanden verlopen dan enkele weken/dagen. Er moet gekeken worden naar de controle en handhaving van het ontheffingenbeleid om dit aantal te reduceren. Eventuele nieuwe vormen of aangepaste vormen betreffende het verlenen van ontheffingen zoals aangedragen in dit rapport zijn alleen succesvol als de handhaving correct wordt uitgevoerd. Het soort bedrijven dat een T-ontheffing aanvraagt valt voornamelijk in de categorieën bouw- en installatiebedrijven. Er kan gekeken worden naar nieuwe criteria voor T-ontheffingen, zowel op het gebied van tijdsduur als milieuclassificatie.

Het aantal aangevraagde T-ontheffingen is sterk afhankelijk van het aantal uitgegeven bouwvergunningen en het aantal bouwprojecten op het eiland. De aankomende jaren zal het aantal ontleende T-ontheffingen een vertekend beeld geven door verandering in geldigheidsduur, van 8 weken naar 4 weken. Hierdoor moeten bedrijven van het vasteland sneller een nieuwe ontheffing aanvragen. Alleen inzetten op beperking van het aantal T-ontheffingen lijkt een beperkte impact te hebben op het aantal vervoersbewegingen op Vlieland. Van de waargenomen voertuigen had 9% een Tontheffing. Een groot deel van de vervoersbewegingen ten tijde van de registratie is afkomstig van de eilanders zelf. Het ‘Model Schier’ (één ontheffing per adres) is een mogelijke oplossing om de ontheffingen voor eilanders te verminderen. Daarnaast kan een milieunorm en een controle op geldigheid invloed hebben op het aantal ontheffingen. De impact van de maatregelen die betrekking hebben op de eilander ontheffingen, zal echter pas op de langere termijn zichtbaar worden, aangezien huidige ontheffingen gewoon geldig blijven. Een herziening op de vergeven van de A-ontheffing/B-ontheffingen helpt om de noodzaak van deze ontheffingen in beeld te brengen. Tevens kan ook hier een check gedaan worden op de geldigheid.

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

39

Projectgerelateerd

Bijlagen Bijlage I: Ontheffingen in andere steden In een aantal gemeenten in Nederland wordt gewerkt met een ruimer toegangsbeleid voor schone voertuigen. In onderstaande tabel is weergegeven om welke steden dit gaat en welke privileges hier gehanteerd worden. Onder de tabel worden de maatregelen verder toegelicht. Gemeente

Soort privilege

Historie

Gebruik

Amsterdam

‘e-RVV-ontheffing’: ruime Sinds 2017: structureel, ontheffing voor EV voor met name kan jaarlijks aangepast Circa 30 voertuigen stoepparkeren en venstertijden worden

Deventer

Extra tijd: alleen als het strikt noodzakelijk is

Sinds 2016: maatregel wordt heroverwogen in het kader van GDZES

2 voertuigen

Groningen

Extra tijd: 24/7 toegang voor EV

Sinds 2017: evaluatie vindt plaats in 2020

Circa 20 voertuigen

Haarlem

Extra tijd: tussen 11.00-12.00 uur Sinds 2018 en 18.00-21.00 uur

2 bedrijven

Rotterdam

Ontheffing busbaan: tussen 18.00- Sinds 2018: pilot tot 1 20.00 uur extra voor EV april 2020

Onbekend

Utrecht

Extra tijd: tussen 11.30-12.00 uur Sinds 2018: evaluatie in Onbekend en 19.00-21.00 uur 2020

Amsterdam •

• •

•

In Amsterdam kan door ZE-bestelbussen en ZE-vrachtwagens een zogenaamde “e-RVVontheffing” worden aangevraagd. Dit is een ontheffing die formeel voor alle RVV-bepalingen geldt, doch in de praktijk hoofdzakelijk wordt gebruikt voor het “rijden en parkeren in voetgangersgebied”. Voor de ontheffing hoeven geen leges te worden betaald. De kosten worden intern verrekend en komen ten laste van de afdeling Duurzaamheid. Met ontheffinghouders zijn bilaterale afspraken gemaakt (“gentleman’s agreement”) waar en wanneer de ontheffing mag worden gebruikt. Bij de aanvraag dient om die reden ook per gewenste ontheffingssituatie een situatietekening te worden meegestuurd (waar men precies wil staan/rijden). Ter illustratie: parkeren op de (relatief ruime) Nieuwmarkt mag wel, het inrijden van de Kalverstraat buiten venstertijden niet. In samenspraak tussen gemeente (gebiedsbeheer) en voertuigeigenaar (aanvragen) worden deze afspraken gemaakt. Momenteel participeren zo’n 30 voertuigen in de e-RVV-ontheffing. Tot nu toe zijn de resultaten en ervaringen positief.

Deventer • •

Met ZE-ontheffing is het mogelijk om ook buiten venstertijden – in principe 24/7 – de stad in te rijden. ZE ontheffing wordt verleend als bezorging buiten venstertijden echt noodzakelijk is voor bedrijfsvoering. Niet voor bezorgingen richting particulieren (bijv. boodschappenservice Picnic)

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

40

Projectgerelateerd

• • • • • •

ZE ontheffing slechts gebruikt door twee partijen Ontheffing 24/7 voor ZE zal op bepaald moment stoppen. Kapstok voor Deventer is leefbaarheid, dat betekent dat er na 2025 ook niet te veel ZE-voertuigen in binnenstad gewenst zijn In de fasering richting ZE 2025 is een Milieuzone voor Deventer een mogelijkheid Aannemers die met verbouwing bezig zijn mogen het gebied niet in. Zij worden geacht om gereedschap op de bouw te laten. Handhaving is zwakke schakel. Deventer willen inzetten op intelligente oplossingen. Voor grootte gebied wordt tot 2025 huidige venstertijdengebied gehanteerd. Pas daarna eventueel vergroot

Groningen • • • • •

Sinds 2016 is het mogelijk om in Groningen een ontheffing aan te vragen voor ZE-bestelbussen en vrachtwagens. Voor deze voertuigen is het mogelijk om ook buiten venstertijden – in principe 24/7 – de stad in te rijden. In Groningen bestaat een relatief groot venstertijdengebied. Dat maakt de ontheffing interessant voor vervoerders. Er zijn ca. 10 voertuigen die gebruik maken van ontheffing. De ontheffing is in looptijd beperkt. Voor die tijd zal de gemeente evalueren of en in welke vorm men verder gaat met dit type ontheffing.

Haarlem •

• • •

In de binnenstad van Haarlem bestaan sinds 2018 ruimere venstertijden (via ontheffing) voor elektrische voertuigen: o Van 11 tot 12 uur in de ochtend; o Van 18 tot 21 uur in de avond. Momenteel wordt door 2 ondernemingen gebruikt gemaakt van de ontheffing. De ontheffingsmogelijkheid is (nog) niet breed gecommuniceerd. De verwachting van de gemeente is dat bij steviger bekendmaking meer bedrijven bereikt zullen worden. Begin 2020 zal in Haarlem het participatietraject starten richting de ZE-zone in 2025. Daarbij zal de ontheffing voor elektrische leveranciers ook expliciet aan de orde komen.

Rotterdam •

•

In Rotterdam kan emissievrij vervoer (taxi, besloten busvervoer en vrachtwagens) over 19 busbanen in de stad rijden o Deze ontheffing is gratis. o De doorstroming van het lijnbusvervoer mag niet gehinderd worden o Op de achterzijde van het voertuig moet een sticker zichtbaar zijn, om handhaving te vergemakkelijken. o De ontheffing is 2 jaar geldig. Tevens loopt voor emissievrije goederenvoertuigen een pilot (tot 1 april 2020) voor ruimere venstertijden. Voor een aantal geselecteerde voetgangersgebieden kunnen zij een ontheffing aanvragen voor laden en lossen op maandag t/m donderdag tussen 18:00 en 20:00. o Binnen de pilotperiode is een ontheffing gratis. o Onder emissievrij wordt verstaan: 100% elektrisch of aangedreven door waterstof.

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

41

Projectgerelateerd

Bijlage II: Juridische toetsen maatregelen Samenvatting juridische toetsen I.

Variabele tarieven leges (algemeen). Het lijkt verdedigbaar om verschillende tarieven te hanteren in het kader van RVV-ontheffingen en deze te koppelen aan bijvoorbeeld de uitstoot van het voertuig. Wel dient dat beleid uitgebreid gemotiveerd te zijn en deel uit te maken van een de beleidsdoelstellingen van de gemeente. Ook dien het beleid te zijn getoetst aan de algemene rechtsbeginselen zoals het verbod op misbruik van bevoegdheid, het evenredigheidsbeginsel, en het gelijkheidsbeginsel. Schriktarieven zijn uit den boze.

II.

Milieueis aan ontheffing (algemeen). Gemeenten kunnen in verband met venstertijden in voetgangersgebieden ter stimulering van schoon vervoer ruimere toegang verlenen aan deze groep. Dit dient dan wel in het verkeersbesluit (of een beleidsdocument dat daaraan ten grondslag ligt) te worden gemotiveerd. In een venstertijdengebied worden alle voertuigen geweerd in verband met leefbaarheid, waarbij een diversiteit aan verschillende (verkeers)belangen speelt. Voorwaarde is wel dat gedifferentieerd toegangsbeleid in verband met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel, tijdig dient te worden aangekondigd, zodat mensen en bedrijven zich hierop kunnen voorbereiden. Daarmee worden te grote plotseling gevolgen zoveel mogelijk weggenomen. Wat tijdig is hangt uiteraard af van de omstandigheden van het geval. Onevenredige gevolgen voor burger en bedrijven kunnen verder zoveel mogelijk via tijdelijke ontheffingen – bij wijze van overgangssituatie – worden weggenomen.

Variabele leges 1.

2.

Vraag is of via variabele tariefstelling in het kader van leges verschoning van voertuigen kan worden gestimuleerd, in het bijzonder leges die worden opgelegd in het kader van de behandeling van aanvragen voor RVV-ontheffingen (Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990).1 Kern van het advies Bestuursorganen hebben veel vrijheid en autonomie om te bepalen welke heffingsmaatstaf en tarieven in het kader van het heffen van leges worden gehanteerd. Deze vrijheid wordt beperkt door het verbod om te heffen naar inkomen, winst en vermogen. Daarnaast wordt de vrijheid van gemeenten beperkt door algemene rechtsbeginselen; gemeenten dienen onder meer acht te slaan op het verbod op misbruik van bevoegdheid, het verbod op onredelijke en willekeurige heffing, en het gelijkheidsbeginsel. Het stimuleren van schoon vervoer door het hanteren van verschillende tarieven in het kader van een RVV-ontheffing lijkt in beginsel mogelijk, zolang het

Bij het opstellen van dit stuk is onder meer gebruik gemaakt van het rapport “Handreiking kostentoerekening” van Deloitte Belastingadviseurs BV, Adviesgroep WOZ & Lokale Heffingen, Utrecht, van 10 oktober 2014, dat is opgesteld in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Het rapport beoogt decentrale overheden in staat te stellen te komen tot een inzichtelijke kostenopbouw in de rechten, heffingen en tarieven geheven door de overheid. 1

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

42

Projectgerelateerd

beleidsdoel van het heffen van de leges niet uitsluitend of primair het stimuleren van dat schoon vervoer is. Juridisch kader 3.

De grondslag voor het verlenen van een ontheffing is neergelegd in het artikel 62 en 87 van het RVV: Artikel 62 RVV Weggebruikers zijn verplicht gevolg te geven aan de verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden. Artikel 87 RVV Door het bevoegd gezag kan ontheffing worden verleend van […] artikel 62 voor zover het betreft de verkeerstekens C1, C2, C4, C6 tot en met C21, C22a, D2, D4 tot en met D7, E1 tot en met E3, F7 en de verkeerstekens genoemd de artikelen […]

4.

De wettelijke grondslag voor het heffen van leges voor ontheffingen in het kader van de RVV is gelegen in de Gemeentewet. Artikel 229, eerste lid, onder b, Gemeentewet? Gemeenten kunnen rechten heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.

5.

Bij genotsrechten gaat het om vergoedingen die de individuele burger aan de overheid betaalt voor het profijt (‘genot’) dat hij van bepaalde feiten van de overheid heeft. Onder deze zogenaamde genotsrechten vallen onder meer rechten voor administratieve diensten, zoals de leges voor het behandelen van verzoeken om verlening van een omgevingsvergunning, of voor het verstrekken van een paspoort of rijbewijs. Het heffen van leges in verband met RVVontheffingen is eveneens een voorbeeld van een genotsrecht.

6.

Het primaire doel van belastingheffing is het genereren van inkomsten. Er zijn evenwel situaties denkbaar dat een gemeente niet alleen belastinggelden wil ontvangen, maar ook andere beleidsdoeleinden nastreeft. Dat is mogelijk, maar primair andere beleidsdoelstellingen nastreven dan belastingheffing is niet mogelijk. Bestuursorganen hebben veel vrijheid en autonomie om te bepalen welke heffingsmaatstaf en tarieven in het kader van het heffen van leges worden gehanteerd.

7.

De Hoge Raad heeft in 2009 geoordeeld dat bestuursorganen zelf invulling kunnen geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven, behalve het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de rijkswet gegeven nadere regelen 2. Het staat gemeenten in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing. Voor onverbindend verklaring is volgens de Hoge Raad slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Algemene rechtsbeginselen

2

HR 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

43

Projectgerelateerd

8.

In jurisprudentie over de heffing van rechten worden de gekozen heffingsmaatstaven en tarieven veelal getoetst aan algemene rechtsbeginselen, zoals het verbod op 'détournement de pouvoir' (misbruik van bevoegdheid, artikel 3.3. van de Algemene wet bestuursrecht) het evenredigheidsbeginsel (artikel 3.4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht) en het gelijkheidsbeginsel.

9.

Artikel 3.3 van de Algemene wet bestuursrecht Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. De bevoegdheid om heffingen op te leggen is neergelegd in de Gemeentewet. Zoals we hiervoor zagen is er ruimte om de bevoegdheid ook voor andere doeleinden aan te wenden, zolang de belastingheffing het primaire doel blijft. Het hanteren van verschillende tarieven afhankelijk van de uitstoot van het voertuig lijkt mogelijk, zolang dit niet uitsluitend tot doel heeft een verschoningsagenda te realiseren. Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Bij heffing van belasting en rechten van burgers kan de vraag aan de orde komen of deze heffing niet willekeurig is of leidt tot een onredelijke heffing. In geval van het hanteren van verschillende tarieven afhankelijk van de uitstoot van het voertuig, lijkt dit niet snel aan de orde, zolang goed gemotiveerd is op welke gronden de tariefstelling voor bijvoorbeeld schonere voertuigen lager is.

10.

Op grond van het evenredigheidsbeginsel en het verbod op misbruik van bevoegdheid zijn schriktarieven evenwel niet toegestaan3. Schriktarieven zijn tarieven die met een ander doel worden vastgesteld dan redelijke belastingheffing. Deze (veel te hoge) tarieven worden gebruikt om ongewenst gedrag te voorkomen en/of voor een ander doel gebruikt dan de belastingheffing. Dit is in strijd met het verbod van détournement de pouvoir en het evenredigheidsbeginsel.

11.

Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen ook gelijk moeten worden behandeld en ongelijke gevallen ongelijk. Dit naar de mate van ongelijkheid. Wat gelijke gevallen zijn en of er een rechtvaardiging is voor ongelijke behandeling van gelijke gevallen, staat in beginsel ter beoordeling van de gemeente. Indien een voertuig is voorzien van een schonere motor dan een ander voertuig zijn deze voertuigen op dat punt ongelijk. Maar zijn de voertuigen dan ook ongelijk in het kader van bijvoorbeeld een RVV-ontheffing voor het laden en lossen? De gemeente zal moeten beargumenteren dat dit punt een rol speelt in het kader van de behandeling van de ontheffingsaanvraag. Verschoningsargumenten kunnen een rol spelen om de tarieven te laten verschillen maar het mag er niet toe leiden dat voor de ontheffing van het niet schone voertuig onredelijke tarieven worden gevraagd, of zelfs zo hoog dat er een schrikeffect vanuit gaat. Het lijkt in dit verband redelijk om voor schonere voertuigen lagere tarieven te hanteren, en juist geen “boete” of schriktarief te zetten op de heffingen voor minder schone voertuigen.

12.

3

Conclusie Het lijkt dus verdedigbaar om verschillende tarieven te hanteren in het kader van RVVontheffingen en deze te koppelen aan bijvoorbeeld de uitstoot van het voertuig. Wel dient dat

HR 9 mei 1984, ECLI:NL:HR:1984:AW8504 (inzake liggelden) en HR 15 juli 1987, ECLI:NL:HR:1987:AW7621.

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

44

Projectgerelateerd

beleid uitgebreid gemotiveerd te zijn en deel uit te maken van een de beleidsdoelstellingen van de gemeente. Ook dient het beleid te zijn getoetst aan de algemene rechtsbeginselen zoals het verbod op misbruik van bevoegdheid, het evenredigheidsbeginsel, en het gelijkheidsbeginsel. Schriktarieven zijn uit den boze.

Memorandum ontheffingen en emissie - Schiermonnikoog INLEIDING 13.

14.

De gemeente Schiermonnikoog onderzoekt of het toelatings- en ontheffingenregime kan worden aangescherpt, mede met het oog op de ambitie om per 2025 zero-emissieverkeer op het eiland te realiseren.4 In dat verband heeft de gemeente Schiermonnikoog de vraag gesteld of het mogelijk is in het kader van een ontheffing op grond van artikel 87 van het RVV te eisen dat het voertuig waarvoor ontheffing wordt aangevraagd aan bepaalde uitstooteisen voldoet. ADVIES Situatie

15.

Op Schiermonnikoog geldt sinds 1992 een verbod de wegen op Schiermonnikoog te berijden met motorvoertuigen en bromfietsen.5 Deze geslotenverklaring is gebaseerd op artikel 2, tweede lid, aanhef en onder, b van de Wegenverkeerswet: het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden. Er wordt gebruik gemaakt van bord C6 om de geslotenverklaring vorm te geven.

16.

17.

4 5

Het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog heeft daarnaast de “Beleidsregels voor ontheffingen van de geslotenverklaring voor motorvoertuigen en bromfietsen op Schiermonnikoog” vastgesteld. Samengevat zijn ontheffingen onder voorwaarden mogelijk voor (1) eilandbewoners, (2) tijdelijke ontheffingen voor motorvoertuigen voor personen en bedrijven die jaarlijks minder dan 10 dagen een motorvoertuig op het eiland nodig hebben, een (3) jaarontheffing voor motorvoertuigen van bedrijven die niet in de gemeente Schiermonnikoog zijn gevestigd en die meer dan 10 afzonderlijke dagen een auto op het eiland nodig hebben, of (4) een bijzondere, tijdelijke ontheffing rijverbod is een ontheffing van de geslotenverklaring voor mensen vanwege hun handicap afhankelijk zijn van een motorvoertuig. De ontheffingsregeling is bedoeld voor mensen die vanwege particuliere of bedrijfsomstandigheden op het eiland moeten zijn en zonder ontheffing geen mogelijkheid hebben om zich met het voertuig op het eiland te begeven (en dus hun activiteit daar niet kunnen verrichten). Het ontheffingenbeleid is dan ook het resultaat van een belangenafweging, waarbij

Convenant Zero emissie Mobiliteit Waddeneilanden. Besluit van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog van 19 augustus 1992.

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

45

Projectgerelateerd

aan de belangen van die mensen of bedrijven een zwaarder gewicht is toegekend dan aan het belang dat is gelegen in het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden. Juridisch kader 18.

De wettelijke grondslag voor de geslotenverklaring is de Wegenverkeerswet en de daarop gebaseerde regelgeving. De grondslag voor het verlenen van een ontheffing is neergelegd in de artikel 62 en 87 van het RVV: Artikel 62 RVV Weggebruikers zijn verplicht gevolg te geven aan de verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden. Artikel 87 RVV Door het bevoegd gezag kan ontheffing worden verleend van […] artikel 62 voor zover het betreft de verkeerstekens C1, C2, C4, C6 tot en met C21, C22a, D2, D4 tot en met D7, E1 tot en met E3, F7 en de verkeerstekens genoemd de artikelen […]

19.

Een ontheffing is een beschikking waarbij in een individueel geval een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt.6 Volgens de doctrine dient ‘de verboden activiteit normaliter verboden [te] blijven, maar kunnen zich situaties voordoen waarin het te beschermen belang door een aangevraagde activiteit niet of amper wordt geschaad.’7 Ook kan het zijn dat het belang van de aanvrager bij een ontheffing heel veel groter is dan het belang dat door het verbod moet worden beschermd. Dat de wetgeving in artikel 87 RVV voor de ontheffingsfiguur heeft gekozen impliceert - volgens de doctrine - evenwel dat een zekere terughoudendheid bij de ontheffingverlening moet worden betracht.

20.

Artikel 87 van het RVV bepaalt dat het bevoegd gezag ontheffing ‘kan’ verlenen. Het gaat bij deze bevoegdheid dus om een zogeheten discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan, waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat het bestuursorgaan beleidsruimte heeft bij de uitoefening van diens bevoegdheid. Wat kan, hoeft immers niet. Bij de uitoefening van de bevoegdheid bestaat dus ruimte voor het bestuursorgaan te bepalen om wel of geen ontheffing te verlenen. Het besluit waarmee ontheffing wordt verleend, wordt door de rechter terughoudend getoetst:

21.

“Het verlenen van de ontheffing, bedoeld in artikel 87 van het RVV 1990, is een discretionaire bevoegdheid van het college die door de rechter terughoudend moet worden getoetst. De rechtbank heeft derhalve terecht getoetst of het college in redelijkheid tot het besluit van 16 juni 2010 heeft kunnen komen.” (Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State van 27 juni 2012 ECLI:NL:RVS:2012:BW9506) “Zoals eerder is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2012 in zaak nr. 201104482/1/A3 is de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing, als bedoeld in artikel 87 van het RVV 1990 , discretionair van aard. Een besluit tot verlening van een dergelijke ontheffing dient derhalve terughoudend te worden getoetst.” 6 7

Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 5.17, Vrijstelling, ontheffing, vergunning en erkenning 100 ideeen voor de gemeentelijk regelgever, prof. mr. W. Konijnenbelt, pag. 44 e.v.

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

46

Projectgerelateerd

(Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State van 8 november 2015 ECLI:NL:RVS:2015:3540) 22.

23.

Bestuursorganen stellen in geval van beleidsruimte in de regel beleidsregels als bedoeld in artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht op. Een beleidsregel kan betrekking hebben op een aan het bestuursorgaan toekomende of een onder onze verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheid. Een beleidsregel is een bij besluit vastgesteld algemene regel – niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift – omtrent onder meer de uitleg van wettelijke voorschriften en de afweging van belangen. Logischerwijs heeft een bestuursorgaan bij het vaststellen van beleid eveneens beleidsruimte. Dat betekent dat de rechter zich terughoudend zal opstellen als hij dat beleid toetst. Dat beleid wordt overigens alleen getoetst in het kader van een concreet besluit. Verder zal een rechter alleen ingrijpen als het beleid (kennelijk) onredelijk is. Het voeren van beleid waarbij aan voertuigen emissie-eisen worden gesteld in het kader van een RVV-ontheffingenbeleid in relatie tot een geslotenverklaring lijkt mij in beginsel mogelijk. Daarbij moet wel acht worden geslagen op de volgende aspecten. Emissie-eisen in RVV-ontheffingenbeleid

24.

Met het stellen van emissie-eisen worden milieudoelstellingen nagestreefd. De Wegenverkeerswet biedt de bevoegde wegbeheerder de mogelijkheid milieudoestellingen na te streven door regels te stellen voor het verkeer krachtens verkeersbesluit. Artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van die Wegenverkeerswet bepaalt dat: De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot: […]het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer.

25.

De geslotenverklaring in Schiermonnikoog is evenwel ingesteld in het in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder, b van de Wegenverkeerswet genoemde belang: het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.

26.

Uit de memorie van toelichting bij deze bepaling volgt dat daarbij wordt gedoeld op uit hoofde van natuur- en landschapsbescherming waardevolle gebieden, recreatiegebieden, historische stadsen dorpsgezichten en monumenten: “Voor wat betreft de eerstgenoemde gebieden is het ter instandhouding van de aldaar aanwezige natuurwetenschappelijke waarden en het natuurschoon van groot belang dat in het bijzonder aan gemotoriseerd verkeer beperkingen kunnen worden opgelegd. Het karakter van deze gebieden kan door dit verkeer worden aangetast. Niet in de laatste plaats wordt dit veroorzaakt door het feit dat men, gemotoriseerd, vaak ver een gebied indringt. Dit kan in sterke mate tot verstoring van flora en fauna leiden. Ten einde de functie van een gebied als natuurgebied in stand te houden kan het derhalve wenselijk zijn verkeersmaatregelen vast te stellen. Een maatregel waaraan bij voorbeeld kan worden gedacht is het afsluiten van het gebied of gedeelten daarvan voor

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

47

Projectgerelateerd

gemotoriseerd verkeer. Uiteraard zal dit echter per situatie door het bevoegd gezag moeten worden beoordeeld.” 27.

Ten tijde van het opstellen van dit advies was inzicht in de volledige belangenafweging die aan het verkeerbesluit van Schiermonnikoog ten grondslag ligt nog niet voorhanden, maar het lijkt er niet op dat destijds de (hinder- of milieu-)belangen zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet naast de belangen als hiervoor uiteengezet zijn betrokken bij de afweging. Vraag is of een milieubelang dat wordt gediend met een emissie-eis, maar dat niet bij met verkeersbesluit als beschermingswaardig belang is afgewogen, reden mag vormen om de aanvraag voor ontheffing af te wijzen.

28.

In dit verband zij verwezen naar de zaak van de Zaanse ontheffing. 8 In die zaak is sprake van een geslotenverklaring door plaatsing van bord C1 uit de bijlage van het RVV1990, waarmee enkele straten in de binnenstad van Zaandam (door B&W) gesloten zijn verklaard voor alle voertuigen, uitgezonderd bevoorradingsverkeer tussen 6.00 en 12.00, lijndiensten van het openbaar vervoer, taxi's en (brom)fietsen. De geslotenverklaring strekt tot bescherming van het langzame verkeer in de winkelstraten in dit gebied. Slechts aan bewoners die op hun eigen erf of in een eigen garage met eigen auto kunnen parkeren is het college bereid ontheffing te verlenen van het inrijverbod. In deze zaak vraag een bewoner die niet beschikt over eigen parkeergelegenheid en gebruik maakte van huurauto’s een ontheffing aan. De aanvraag werd afgewezen, omdat aanvrager (dus) niet aan de gestelde voorwaarde voldeed.

In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak over deze zaak wordt een verband gelegd tussen het belang dat met de geslotenverklaring werd gediend (bescherming langzaam verkeer) en het stellen van deze voorwaarde: “Voorts heeft het college niet duidelijk gemaakt waarom, gelet op het belang dat de geslotenverklaring dient, bij de beslissing tot het al dan niet verlenen van ontheffing betekenis kan toekomen aan het feit dat appellant niet over een eigen auto of eigen parkeergelegenheid beschikt”.

8

29.

Het stellen van de voorwaarden (eigen auto of eigen parkeergelegenheid) dient niet het met de geslotenverklaring te beschermen belang (bescherming langzaam verkeer) in verband waarmee de ontheffing is vereist en leidt bij toepassing tot ongerechtvaardigd onderscheid en daarmee zonder nadere motivering tot strijd met het gelijkheidsbeginsel. Want waarom zou iemand met een huurauto het langzaam verkeer meer schaden dan iemand in een eigen auto (die wel voor ontheffing in aanmerking komt)?

30.

Een soortelijke vraag dringt zich op bij de geslotenverklaring op Schiermonnikoog die is ingesteld in het belang van het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden. In het ontheffingenbeleid zou in ieder geval gemotiveerd uiteengezet moeten worden op grond waarvan de emissie-eis is gesteld, met daarbij een koppeling naar de ambitie zero-emissie in 2025 en waarom dat belang zwaarder weegt dan het belang dat een bewoner heeft bij het verkrijgen van een ontheffing.

ECLI:NL:RVS:2003:AI0200, m.nt. A. Tollenaar (Zaanse ontheffing)

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

48

Projectgerelateerd

31.

Denkbaar is vervolgens wel dat een belanghebbende die met emissie-eisen wordt geconfronteerd bij de afwijzing van de aanvraag voor - bijvoorbeeld - een bewonersontheffing aanvoert dat deze eis niet dient tot bescherming van het met de geslotenverklaring gediende belang, te weten aantasting karakter van het gebied en dat het milieubelang niet op juiste plek is afgewogen. Want wat helpt de emissie-eis nu bij het beschermen van het karakter van het gebied? Voorts is denkbaar dat een betrokkene zal stellen dat daarmee zonder grond en daarmee ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen gelijke gevallen.

32.

In dit verband zou een strategie kunnen worden gezocht waardoor de noodzaak voor belanghebbenden om bezwaar te maken tegen een afwijzingsbesluit op grond van bovenstaand beginsel van behoorlijk bestuur zoveel mogelijk wordt beperkt. Bijvoorbeeld door tijdige aankondiging van een overgangs- of uitsterfregeling, waarin in bestaande situaties zouden kunnen worden gerespecteerd, en waarbij alleen nieuwe aanvragen, en dan nog van na een nader te bepalen datum verder in de toekomst, zullen worden geconfronteerd met deze emissieeisen.

33.

Zie voor een voorbeeld ook het Amsterdamse beleid “Schoner Parkeren” dat op 1 april 2017 is ingevoerd en waarbij is gekozen voor een uitsterfbeleid en tijdige communicatie, mede om risico’s op grote aantallen bezwaren te verminderen. Met het schoner parkeerbeleid zijn door Amsterdam milieudoelstelling nagestreefd die normaliter niet met parkeerbeleid worden nagestreefd. Een beter instrument leek de milieuzone, maar daar bestond in Amsterdam voor personenauto’s destijds geen draagvlak voor: daarom is toen gekozen voor regulering via parkeervergunningen.

34.

Voor oude, vervuilende personenauto’s worden sinds 1 april 2017 geen parkeervergunningen meer afgegeven. Voor vergunninghouders die al beschikten over een vergunning veranderde er echter niets, en ook iedereen die ten tijde van invoering op de wachtlijst stond krijgt gewoon een vergunning voor het betreffende voertuig. De regels zijn dus gaan gelden voor nieuwe voertuigen en nieuwe inschrijvingen op de wachtlijsten, en rechthebbenden ten tijde van de invoering worden dus niet getroffen door het gewijzigde beleid, maar bij toekomstige beslissingen moeten voertuigeigenaren rekening moeten houden met de gewijzigde beleidskaders.

35.

Navraag bij de gemeente Amsterdam leert dat er wel bezwaarzaken zijn geweest, maar dat niemand zich tot de rechter heeft gewend zodat de rechtmatigheid van het beleid geen rechterlijke toets heeft hoeven doorstaan. Landelijke harmonisatie milieuzones

36.

De kans dat deze betogen slagen kan - via een andere weg - worden beperkt door ook het milieubelang te betrekken bij de belangenafweging die aan de geslotenverklaring ten grondslag ligt. Dat betekent dat de geslotenverklaring verschillende belangen dient, waaronder het milieubelang. Dan zou wel de motivering van het verkeersbesluit moeten worden gewijzigd, hetgeen betekent dat tegen het verkeersbesluit (opnieuw) rechtsmiddelen worden aangewend en dat verlegt de focus naar de volgende ontwikkeling.

37.

Er is landelijke harmonisatieregelgeving voor milieuzones in de maak. Het RVV, het BABW en het Kentekenreglement worden naar verwachting per 1 januari 2020 gewijzigd waarmee een landelijk geharmoniseerd systeem voor milieuzones voor dieselpersonenauto’s, -bestelauto’s, vrachtauto’s en -autobussen is geïntroduceerd. Kort gezegd wordt daarmee het bestaande

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

49

Projectgerelateerd

verkeersbord voor de aanduiding van een milieuzone voor dieselvrachtauto’s C22a verruimd. Dit bord moet nu niet alleen voor dieselvrachtauto’s maar ook voor milieuzonering voor dieselpersonen- en bestelauto’s, en - autobussen worden gebruikt. Ook volgt uit de regelgeving dat op specifieke onderborden wordt aangegeven welke categorieën voertuigen van de milieuzone zijn uitgezonderd, ofwel het toegangsregime. Voertuigen zijn op basis van een in het Kentekenreglement voorschreven systematiek gekoppeld aan een emissieklasse die als authentiek gegeven behorend bij dat voertuig staat geregistreerd in het Kentekenregister bij de Dienst Wegverkeer (RDW). Met dat systeem wordt aangesloten bij de milieukenmerken van de voertuigen. Grofweg geldt dat hoe hoger de emissieklasse is, des te minder verontreinigende stoffen worden uitgestoten. 38.

Bij de start van het geharmoniseerde systeem in 2020 kunnen gemeenten bij het weren van personen- en bedrijfsauto’s de grens leggen bij emissieklasse 3 (gele signalering op onderbord) of emissieklasse 4 (groene signalering op onderbord). In 2025 is het niet meer mogelijk om emissieklasse 3 te hanteren, maar zal de begrenzing komen te liggen bij emissieklasse 4 of emissieklasse 5 (blauwe signalering op onderbord). Daarmee wordt beoogd het toegangsregime van de milieuzone mee te ontwikkelen met de autonome verschoning van het wagenpark en stand van de techniek.

39.

Voor vrachtauto’s en autobussen bestaat er geen keuze in het toegangsregime. Bij de start van het geharmoniseerde systeem in 2020 wordt het (vigerende) toegangsregime van emissieklasse 4 gecontinueerd (groene signalering op onderbord). In 2022 volgt een begrenzing bij emissieklasse 6 (paarse signalering op onderbord). De landelijke harmonisatieregels zien niet op (milieuzones voor) brom- en snorfietsen.

40.

Kortom, de landelijke regelgever heeft beoogd een uitputtende regeling voor dieselpersonen-, bestel, vrachtauto’s en autobussen te hebben opgezet, en dat systeem te hebben voorgeschreven bij het instrument milieuzonering. Het begrip milieuzone is niet als zodanig in de regeling gedefinieerd. In de toelichting staat hierover het volgende: “Een milieuzone maakt het mogelijk om de meest vervuilende voertuigen te weren uit delen van de stad met als doel het verbeteren van de leefbaarheid, met name op het punt van de luchtkwaliteit, in de stad. Deze maatregel zorgt voor een verlaging van de concentraties van luchtverontreinigende stoffen en draagt daarmee bij aan een vermindering van gezondheidsrisico’s. Ook draagt deze maatregel bij aan het wegnemen van (dreigende) overschrijdingen van grenswaarden voor fijn stof en stikstofdioxide.”

41.

Het risico bestaat dat tegen een geslotenverklaring waarbij tevens het milieubelang (luchtkwaliteit) wordt betrokken betoogd wordt dat het de facto een milieuzone betreft waarmee bepaalde voertuigen worden geweerd, en dat dit in strijd is met de uitputtende regeling die de landelijke regelgever hiervoor bedacht heeft.

42.

Daar kan evenwel tegenin worden gebracht dat de geslotenverklaring ziet op alle voertuigen en niet op bepaalde voertuigen. Dat in ontheffingenbeleid vervolgens emissie-eisen worden gesteld in het kader van bijvoorbeeld een bewonersontheffing dient weliswaar ter bescherming van het milieubelang maar dat maakt nog niet dat voor de geslotenverklaring bij uitsluiting bord C22a moet worden gebruikt.

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

50

Projectgerelateerd

43.

Bij de geslotenverklaring dan wel verschillende belangen in acht worden genomen, en niet alleen het milieuzone belang. In de onderbouwing van de geslotenverklaring zou tot uitdrukking moeten worden gebracht dat het milieubelang slechts een van de belangen is die aan de orde is, dat bij de geslotenverklaring ook andere belangen een rol spelen en dat er dus geen sprake is van een milieuzone waarvoor bord C22a van toepassing is.

Addendum Vlieland Ook de gemeente Vlieland heeft de vraag gesteld of het mogelijk is in het kader van een ontheffing op grond van artikel 87 van het RVV te eisen dat het voertuig waarvoor ontheffing wordt aangevraagd aan bepaalde uitstooteisen voldoet. Naar aanleiding van deze vraag is dit addendum bij het memorandum van 29 oktober 2019 opgesteld. Situatie Vlieland

9

1.

Blijkens een kennisgeving in het Gemeentelijk informatiebulletin “Uit het kastje” van 13 maart 2004 geldt er sinds 24 april 2004 een geslotenverklaring voor alle motorvoertuigen op alle wegen in het gebied van de gemeente Vlieland door plaatsing van de borden C12 en C13 met onderbord met daarop de tekst “behalve invalidevoertuigen” zoals bedoeld in artikel 1, onder r van het Reglement verkeerstekens en verkeersregels 1990 (hierna: RVV).

2.

Bij de geslotenverklaring hoort ontheffingenbeleid op grond waarvan onder verschillende voorwaarden die soorten ontheffingen worden verleend: a. Een B-ontheffing is verkrijgbaar voor alle inwoners van de gemeente Vlieland; b. Voor de Dorpsstraat geldt dat deze alleen mag worden ingereden als men ook over een A-ontheffing (in combinatie met een B-ontheffing) beschikt: i. Bewoners van de Dorpsstraat kunnen een A-ontheffing krijgen als zij een eigen parkeergelegenheid bij hun woning hebben; ii. Verder wordt deze afgegeven aan bedrijven die hun voertuig voor werkzaamheden en het afleveren van goederen in de Dorpsstraat nodig hebben. c. Een T-ontheffing is een tijdelijke ontheffing en beschikbaar indien geen B-ontheffing mogelijk is. Het gaat om 2 categorieën ontheffingen: - voor voertuigen die nodig zijn voor het uitvoeren van werkzaamheden of vervoer van materialen (waarbij voor voertuigen met een lengte van 12 meter of langer de zogenaamde lang en zwaar verkeer regeling van toepassing is); - voor voertuigen van gasten die afhankelijk zijn van het voertuig in verband met invaliditeit of (tijdelijke) handicap.

3.

De hierboven omschreven kennisgeving geeft geen blijk van de belangen die met de geslotenverklaring gediend zijn, en hoe die belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Met de geslotenverklaring op Vlieland lijkt evenwel primair het belang van natuur- en landschapsbescherming te zijn gediend. Er geldt namelijk al veel langer een geslotenverklaring op Vlieland. In 1981 is via een zogenoemde Rijksoverheidsbeschikking voor Vlieland 9 – vooruitlopend op een nieuwe bepaling in de Wegenverkeerswet - een geslotenverklaring op die

Deze gold overigens ook voor Schiermonnikoog

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

51

Projectgerelateerd

eilanden ingesteld. Door middel van deze Rijksoverheidsbeschikking werd beoogd het behoud van de grote waarde die deze gebieden uit hoofde van natuur- en landschapsbescherming hebben, te waarborgen.10 Onduidelijk is of in 1981, of nadien, de (hinder- of milieubelangen) zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet naast de belangen als uit hoofde van natuur- en landschapsbescherming hebben, zijn betrokken bij de afweging. 4.

10

Het voorgaande betekent dat hetgeen onder randnummers 12 en verder in het memorandum is overwogen evengoed geldt voor de situatie op Vlieland.

(Tweede Kamer 1980-1981, 16 667, nr. 6, nota naar aanleiding van het verslag).

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

52

Projectgerelateerd

Bijlage III: Business case ruimer toegangsbeleid/privileges ZE Algemeen: ruimere toegangstijd/toegangsbeleid = efficiënter vervoer = minder verkeer • Situatie in NL bij beperkt toegangsbeleid of venstertijden zónder privileges: o De lading wordt in beperkt tijdsvenster of zonder privileges uitgereden o Dit betekent dat voertuigen niet geheel vol gepland kunnen worden (immers: er gaan maar x adressen in) o Mogelijk betekent dit zelfs dat andere adressen in zelfde gebied met een extra voertuig worden gedaan (= alleen bij veel adressen) OF o Dat lading op de volgende dag wordt bezorgd (kan relevant zijn voor eilanden) • Bij ruimere toegang voor ZE: o Ruimere toegang → meer tijd of betere business case t.o.v.

anderen → meer adressen (meer stops) te beleveren → vollere auto →minder ritten →bevoorradingsfrequentie (bv iedere dag) kan gehandhaafd blijven • Conclusie: ruimere venstertijden/toegangsbeleid voor ZE zijn altijd positief voor vervoerders die hierin investeren en zorgen niet alleen voor schoner vervoer, maar ook voor minder voertuigbewegingen Ruimere tijdvensters / toegangsbeleid zijn vanuit leefbaarheid niet per se wenselijk • Immers; buiten venstertijden moet straat leefbaar zijn • En bij toenemende drukte op het eiland / in binnensteden geldt dit steeds meer • Zeker bij sterker wordende verblijfsfunctie Maar een ZE-voertuig geeft op bepaalde aspecten minder overlast (uitstoot, geluid) en zou (tijdelijk) coulanter behandeld kunnen worden • Uiteraard niet te veel want: na x uur is het topdrukte en zijn wellicht überhaupt geen voertuigen gewenst • En aflopend in de tijd uiteraard: er komen immers steeds meer EV’s Effecten voor vervoerder: juist voor inzet elektrisch vervoer (EV) is ruimere toegang essentieel • Vollere auto = meer lading (of: “stops”) per rit = gemiddeld minder kosten per stop (of lading) per kilometer = concurrerende prijs per lading -> en dat weegt (iets) op tegen de meerprijs van elektrisch • Meer km’s per dag = sneller auto afschrijven • Conclusie: juist voor EV (nu nog duurder per km) hebben privileges zin • En juist EV passen beter in een leefbare

straat dan brandstofvoertuigen Situatie eilanden: extra effect: kans op bundeling van zendingen en op peil houden voorzieningenniveau • De businesscase op de eilanden is lastig rond te krijgen voor pakketvervoerders. • Als auto niet vol genoeg kan (bv door ontbreken privileges), zou risico kunnen ontstaan dat prijzen voor eilanden stijgen of niet iedere dag meer geleverd wordt • Privileges voor zero emissie vervoerders kunnen ten goede komen aan voorzieningenniveau op eilanden. • Door privileges te bieden is kans groter dat er lading mee gaat van andere partijen; je propositie wordt beter (“wij kunnen wel om 12.30 leveren” of iets dergelijks) - en dus meer kans op bundeling van stromen en efficiëntere business case.

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

53

Projectgerelateerd

Bijlage IV: Impressie alternatieven auto-logistiek In onderstaande overzicht wordt – op verzoek van met name de Waddengemeenten Vlieland en Schiermonnikoog – een overzicht gegeven van alternatieven die er zijn om goederen en diensten geleverd te krijgen zonder inzet van een auto (bestel/vracht/personen) voor de deur. Indirect wordt daarmee duidelijk dat in sommige gevallen ontheffingen voor auto’s best geweigerd kunnen worden omdat er reële alternatieven bestaan. Stadslogistiek per fiets Go-Fast Bicycle Deliveries Fietskoerierdienst van Groningen en omstreken. Zakelijke leveringen voor onder andere groothandel en pakketdiensten voor zowel zakelijke als particuliere klanten. Verschillende fietsen voor vervoer van uiteenlopende goederen. https://www.go-fast.nu/#diensten

Fietskoerier Utrecht Levert pakketjes in en om de stad Utrecht. Biedt de mogelijkheid tot vervoeren van grotere pakketten wanneer passend op de beschikbaar transportfietsen. http://www.defietskoerierutrecht.nl/waar-we-voor-staan/

Cycloon fietskoeriers Voert first- en last-mile distributie uit met een eigen hub buiten de steden waar vrachtwagens goederen kunnen overslaan naar de fietskoerier. Verschillende fietsen voor vervoer van uiteenlopende goederen. https://www.cycloon.eu/koeriersdiensten/stadsdistributie/ Vergelijkbare fietsdiensten Post NL gebruikt elektrische cargofietsen

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

54

Projectgerelateerd

Vergelijkbare fietsdiensten Coolblue gebruikt elektrische cargofietsen.

Bouwlogistiek Utrecht Vastgoedonderhoudsbedrijf Wits, bouwgroothandel Stiho, De Fietskoerier Utrecht, cargobike-producent CycleSpark en Goedopweg Bouwmaterialen worden gebundeld door Stiho waarna De Fietskoerier deze met de cargobike naar de bouwlocaties brengt. https://goedopweg.nl/projecten/slim-transport-de-stad-in Vergelijkbare voorbeelden van bouwlogistiek op de fiets Klusbike Groningen https://www.gic.nl/innovatie/milieuvriendelijke-klusbike-voorbouw--en-klusbedrijven-in-groningen

Vergelijkbare voorbeelden van bouwlogistiek op de fiets Bouwvakker op de fiets in Amsterdam https://www.cobouw.nl/bouwbreed/nieuws/2019/10/stoerebouwvakkers-pakken-gewoon-de-bakfiets-101277150

Stadslogistiek over water Elektrische Bierboot Utrecht Bevoorrading van de horeca per boot in de binnenstad van Utrecht. Twee keer per dag vaart de boot af, leveringen kunnen aangemeld worden via de havenmeester van de gemeente en op drie inlaadplaatsen overgeslagen worden van en naar de boot. https://www.utrecht.nl/wonen-enleven/verkeer/goederenvervoer/laden-en-lossen/bierboot/

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

55

Projectgerelateerd

Rederij Kees Amsterdam Bevoorrading van de horeca per boot in de binnenstad van Amsterdam. In het Amsterdam Food Center worden de goederen geladen waarna deze in de stad worden afgeleverd aan de kades. https://www.rederijkees.nl/schuitenpark/

Bouwlogistiek over water Op hubs rondom de stad worden bouwmaterialen verzameld welke daarna per elektrische boot worden vervoerd naar bouwplaatsen in Amsterdam. https://www.zoevcity.nl/city-dock/

HUBs

Logistiek Centrum Hulshoff Hulshoff heeft een groot logistiek centrum aan de rand van de stad. Vrachtwagens kunnen hier grote hoeveelheden goederen in rolcontainers en op pallets afleveren en kleinere elektrische busjes en vrachtwagens kunnen het overige transport naar de stad overnemen. https://www.hulshoff.nl/over-hulshoff/ Cityhub Roermond De cityhub in Roermond is gevestigd op het terrein van het Designer Outlet Center aan de rand van de binnenstad en levert vanuit daar goederen efficiënt en duurzaam de stad in met zero-emissie stadslogistiek. Door het gebruik van zeroemissie vervoersmiddelen zijn ze niet gebonden aan laaden lostijden van de gemeente Roermond en kunnen ze altijd de stad of het Designer Outlet Roermond bereiken. https://www.cityhub.nl/nl/vestigingen/opslag-en-groenestadsdistributie-roermond/

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

56

Projectgerelateerd

Binnenstadhub Westerhaven Deze Hub is niet gevestigd aan de rand van de binnenstad maar aan de rand van het winkelgebied. Vanuit deze hub wordt het laatste stukje naar het afleveradres emissievrij bezorgd met elektrische busjes, LEVV’s (Lichte elektrische vrachtvoertuigen) of cargobikes. https://logistieknoord.nl/pilots_projecten/microhubwesterhaven/

Wijkhub ViaTim ViaTim biedt een oplossing voor wijklogistiek. Buurtbewoners kunnen zich aanmelden als een ViaTim punt en ontvangen pakketten voor hun wijk. Buurtgenoten kunnen pakketten bij het punt ophalen. https://www.viatim.nl/over-ons/

3 april 2020

SPES WADDENEILANDEN: SCHIERMONNIKOOG & VLIELAND

BG7307

57

Royal HaskoningDHV is an independent, international engineering and project management consultancy with over 138 years of experience. Our professionals deliver services in the fields of aviation, buildings, energy, industry, infrastructure, maritime, mining, transport, urban and rural development and water. Backed by expertise and experience of 6,000 colleagues across the world, we work for public and private clients in over 140 countries. We understand the local context and deliver appropriate local solutions. We focus on delivering added value for our clients while at the same time addressing the challenges that societies are facing. These include the growing world population and the consequences for towns and cities; the demand for clean drinking water, water security and water safety; pressures on traffic and transport; resource availability and demand for energy and waste issues facing industry. We aim to minimise our impact on the environment by leading by example in our projects, our own business operations and by the role we see in “giving back” to society. By showing leadership in sustainable development and innovation, together with our clients, we are working to become part of the solution to a more sustainable society now and into the future. Our head office is in the Netherlands, other principal offices are in the United Kingdom, South Africa and Indonesia.

We also have established offices in Thailand, India and the Americas; and we have a long standing presence in Africa and the Middle East.

royalhaskoningdhv.com