Rapport Verwey Jonkers Instituut “Complexe problemen vragen onorthodoxe oplossingen”
Tekst van het document
Complexe problemen vragen onorthodoxe oplossingen ROTTERDAMSE AANPAK HUISELIJK GEWELD
Katinka Lünnemann Antoniek Vermeulen Marije Voorwinden
Complexe problemen vragen onorthodoxe oplossingen Rotterdamse aanpak huiselijk geweld
Auteurs: Katinka Lünnemann Antoniek Vermeulen Marije Voorwinden
Utrecht, Juni 2020
Samenvatting
Naar aanleiding van de gewelddadige dood van Sarah, Bianca en Humeyra heeft de gemeenteraad van Rotterdam raadsbreed een motie aangenomen “Onderzoek ketenaanpak huiselijk geweld”. De motie riep op tot het doen uitvoeren van een onafhankelijk onderzoek in opdracht van de gemeenteraad. Dit onderzoek moet de meest urgente knelpunten detecteren en oplossingsrichtingen aangeven, en zo een bijdrage leveren aan verbetering op het niveau van de totale keten in de aanpak van huiselijk geweld. Het Verwey-Jonker Instituut is gespecialiseerd in onderzoek naar huiselijk geweld en heeft van de gemeenteraad van Rotterdam de opdracht gekregen voor het uitvoeren van dit onderzoek.
De belangrijkste knelpunten • Onduidelijkheden rond taken en bevoegdheden van instellingen. De toegang tot de juiste hulp is complex en langdurig. Er zijn verschillende loketten en er is geen directe toegang tot de wijkteams.
Professionals en management van twintig Rotterdamse instellingen in de keten van de aanpak van huiselijk geweld, waaronder de gemeente, hebben deelgenomen aan gesprekken en/of waren betrokken bij een van de drie casuïstiekbesprekingen. Ook is gesproken met slachtoffers van partnergeweld over hun ervaringen en gewenste oplossingen. Daarnaast is er deskresearch gedaan van beleidsstukken.
• De indicatiestelling binnen de Wmo-systematiek is niet geschikt voor de
Resultaten Uit het onderzoek komt naar voren dat de meest urgente knelpunten in de samenwerking tussen instellingen van het veiligheidsdomein en zorgdomein niet liggen op het stedelijke niveau, waar het Zorg- en Veiligheidshuis Rotterdam-Rijnmond (ZVHRR) en het recent opgerichte Centrum Huiselijk Geweld een belangrijke rol spelen als vormen van multidisciplinaire samenwerking. Het meest urgente probleem in de aanpak van huiselijk geweld bevindt zich in het sociaal domein en de adequate aansluiting tussen het sociaal domein (wijkteams) en de ketenaanpak ‘zorg- en veiligheidsdomein’.
door professionals, waardoor de aansluiting bij de leefwereld van mensen (te vaak) ontbreekt.
• Regiefunctie op wijkniveau is (dikwijls) onduidelijk en de samenwerking
tussen instellingen (Veilig Thuis, wijkteams, jeugdbescherming, politie en andere netwerkpartners) is problematisch. Bovendien is veel kennis omtrent huiselijk geweld versnipperd geraakt en verdwenen door de transitie in het sociaal domein. problematiek van huiselijk geweld omdat deze is gebaseerd op het uitgangspunt van zelfredzaamheid en gericht is op het individu. Het gaat in het geval van huiselijk geweld allereerst om het bieden van bescherming en daarnaast om een integraal aanbod aan relaties en gezinsgerichte hulp.
• De systeemwereld van protocollen en regels wordt als dominant ervaren
Voorgestelde oplossingsrichtingen • Zet leidende principes van waaruit samengewerkt wordt centraal binnen de domeinen van zorg, welzijn, jeugd en veiligheid.
• Zorg voor een laagdrempelige toegang. Directe toegang tot het wijkteam en
plekken in de wijk waar mensen terechtkunnen voor een luisterend oor en steun, zijn essentieel.
2
• Voorkom dat meldingen van huiselijk geweld (telkens) worden doorver-
wezen. Invoering van een aantal wijkteamoverstijgende netwerken huiselijk geweld dragen bij aan het direct bieden van de juiste hulp en bescherming. Als de melding bij Veilig Thuis direct wordt opgepakt, deskundigheid wordt gebundeld, ontstaan er korte lijnen tussen de instellingen en daarmee wordt de gezamenlijke slagkracht van professionals vergroot. Het (gezamenlijk) aanpakken van de problemen staat dan voorop.
• Essentieel is dat financiering van (langdurige) gezinsgerichte hulp en
bescherming mogelijk wordt gemaakt. Ontwikkel daartoe een arrangement huiselijk geweld vanuit de concrete problematiek. Ga daarmee buiten het huidige systeem van indicatiestelling om en bekostig dit arrangement via een integraal, financieel ontschot budget.
Allemaal aan de slag • Investeer als organisatie in reflectiebijeenkomsten ketenbreed om de leidende principes aan te scherpen en een gezamenlijke visie, gebaseerd op concrete casussen, te verdiepen.
• Gemeente en gemeenteraad schep de voorwaarden voor een daadwerkelijke verbetering van de genoemde knelpunten.
3
Inhoudsopgave
Samenvatting
2
Literatuur
36
Inleiding
5
Bijlage 1: Betrokken organisaties en sleutelfiguren
39
1
Achtergrond Rotterdamse aanpak huiselijk geweld
7
Bijlage 2: Besproken casuïstiek
40
1.1 1.2
Aard en vormen van geweld in relaties en gezinnen Achtergrond beleid huiselijk geweld in Rotterdam
7 8
2
Knelpunten in de Rotterdamse ketenaanpak huiselijk geweld
14
Casus besproken op eerste casuïstiekbespreking Casus besproken op tweede casuïstiekbespreking Casus besproken op derde casuïstiekbespreking
40 41 42
2.1 2.2 2.3 2.4
Toegang tot de juiste hulp te complex en duurt lang Weeffouten in indicatiestelling huiselijk geweld Regie en samenwerking op wijkniveau problematisch Leefwereld voorop
14 18 20 26
3
Huiselijk geweld verdient meer slagkracht
27
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
Inleiding Gemeentelijk beleid in beweging Samen leren vanuit leidende principes Oplossingsrichtingen Slagkracht vergroten
27 27 28 29 32
4
Conclusie en aanbevelingen
33
4.1 4.2 4.3 4.4
Inleiding Resultaten Oplossingsrichtingen Met elkaar aan de slag
33 33 34 34
4
Inleiding
Naar aanleiding van de gewelddadige dood van Sarah, Bianca en Humeyra heeft de gemeenteraad van Rotterdam op 31 januari 2019 met algemene stemmen de motie Onderzoek ketenaanpak huiselijk geweld aangenomen. Deze motie sprak uit dat op initiatief en in opdracht van de gemeenteraad een onafhankelijk onderzoek moet worden uitgevoerd naar het functioneren van de keten huiselijk geweld als geheel. De gemeenteraad wil hiermee vanuit de eigen verantwoordelijkheid alles in het werk stellen om op het niveau van de keten het risico van lacunes en onvoldoende aansluiting, waar en in welk opzicht dan ook, zoveel mogelijk te beperken. Doel van het onderzoek is beter inzicht te verkrijgen in de ketensamenwerking rond de aanpak van huiselijk geweld en om samen met het veld verbeterpunten te detecteren voor een sluitende samenwerking in deze keten.
met elkaar wat werkt en niet werkt, van voortdurend verbeteren en aanpassen.2 Onderzoek kan ondersteunend zijn in het verkrijgen van inzicht in wat werkt en niet werkt, en helpen om de richting weer helder voor ogen te krijgen. We hopen met dit rapport de richting en focus te verscherpen. Verantwoording onderzoek Het onderzoek is opgebouwd uit drie fasen: een verkennende fase met als doel te achterhalen wat het veld ziet als de meest urgente problematiek, een verdiepende fase om de knelpunten, maar vooral ook oplossingen voor de meest urgente problematiek in kaart te brengen en een afsluitende fase waarin we resultaten presenteren en de leidende principes expliciteren. In de verkennende fase zijn gesprekken gevoerd met sleutelfiguren om inzicht te krijgen in de ervaren urgentie. We hebben met 15 personen gesproken van de organisaties Veilig Thuis, Arosa, Fier, Centrum voor Dienstverlening, politie, reclassering, Jeugdbescherming, Slachtofferhulp, Zorg en Veiligheidshuis Rotterdam-Rijnmond (ZVHRR), Centrum Huiselijk Geweld en Kindermishandeling Rotterdam-Rijnmond (Centrum Huiselijk Geweld). Ook is gesproken met twee personen van de gemeente Rotterdam.
In de zomer 2019 is de verkennende fase afgerond en besloten het onderzoek te focussen op een nadere analyse van de aansluiting van het sociaal domein met de keten van straf en zorg, omdat dit werd ervaren als het meest urgente probleem.
Onderzoek in opdracht van een gemeenteraad komt niet vaak voor, maar het past wel binnen een tendens waarin een gemeenteraad meer de ruimte pakt om sturend te zijn, zeker als het gaat om het aangeven van bepaalde waarden.1 In voorliggend rapport worden de resultaten van dit onderzoek gepresenteerd. De nadruk van dit rapport ligt op de geconstateerde knelpunten en oplossingen voor een meer effectieve aanpak van huiselijk geweld. Hierbij zijn we nadrukkelijk ook op zoek gegaan naar leidende principes, of belangrijke waarden die richtinggevend zijn voor de aanpak van huiselijk geweld. Huiselijk geweld is een complexe problematiek met veel verschillende gezichten, waar geen eenvoudige oplossingen voor zijn. Het is een proces van zoeken en doen, van uitwisselen
1
De verdiepende fase bestond uit een literatuurstudie en deskresearch naar deze problematiek, aangevuld met enkele interviews met medewerkers van de
Raad voor het Openbaar Bestuur, Decentrale taak is een politieke zaak. 2020.
2
5
Boutellier & Lünnemann, 2007; Boutellier et al., 2019.
gemeente Rotterdam en Veilig Thuis en een groepsgesprek met vijf medewerkers van wijkteams. Deze gesprekken hadden tot doel antwoord te krijgen op de vragen die de deskresearch opriep. Daarnaast was er een groepsgesprek met zes vrouwen die ervaring hebben of hebben gehad met partnergeweld en met optreden door politie en hulpverlening in Rotterdam. Drie van hen zetten zich in als ervaringsdeskundige. We spraken met hen over hun ervaring met hulp en bescherming en hun visie op noodzakelijke veranderingen. Ook is gesproken met een medewerker van de gemeente Utrecht over de aanpak van huiselijk geweld om van hun aanpak te leren.
In de analysefase hebben we de voorlopige conclusies besproken met een klankbordgroep. De bijeenkomst van 17 maart 2020, waarvoor alle respondenten waren uitgenodigd om de eindconclusies en oplossingsrichtingen tegen het licht te houden, kon door de coronacrisis niet doorgaan. De conceptrapportage is voorgelegd aan de klankbordgroep met de vraag of er geen feitelijke onjuistheden in staan. Leeswijzer In hoofdstuk 1 beschrijven wij de achtergrond van de aanpak van huiselijk geweld in Rotterdam. We gaan in op de aard en omvang van huiselijk geweld, en op de achtergrond van het beleid. Daarna gaan we in hoofdstuk 2 in op de knelpunten die naar voren kwamen in dit onderzoek naar de ketenaanpak. In hoofdstuk 3 komen we met oplossingsrichtingen. In hoofdstuk 4 vatten we het een en ander concluderend samen en komen met aanbevelingen.
Om meer inzicht te krijgen in oplossingen hebben drie casuïstiekbesprekingen plaatsgevonden. Aan de hand van een concrete casus gingen professionals en beleidsmakers/ management vanuit verschillende organisaties en de gemeente met elkaar in gesprek over de meest adequate en effectieve aanpak van bescherming, hulp en ondersteuning. Eerst gaven de professionals op het uitvoerende niveau (binnenring) hun visie op de meest gewenste aanpak: wat is nodig vanuit de leefwereld? Vervolgens werd samen met beleid en management (buitenkring) onderzocht wat nodig is in de ‘systeemwereld’ om de meest adequate werkwijze te kunnen uitvoeren. Op die manier kwamen de knelpunten die er op dit moment zijn in de aanpak van huiselijk geweld aan het licht en werden ideeën over een andere aanpak naar voren gebracht, gedacht vanuit de concrete problematiek. Met andere woorden, oplossingen werden bedacht vanuit de leefwereld en niet vanuit de systeemwereld (organisaties en hun protocollen). (Zie bijlage 1 voor de organisaties en gemeenten die deelnamen en bijlage 2 voor de besproken casus).
6
1
Achtergrond Rotterdamse aanpak huiselijk geweld
In dit hoofdstuk staan we stil bij de achtergronden van de aanpak huiselijk geweld in Rotterdam. Eerst staan we stil bij de aard en omvang van het probleem. Vervolgens gaan we in op het beleid in de afgelopen decennia en de veranderingen in het sociaal domein.
1.1
ner.4 Als vrouwen worden gedood is dit meestal door hun partner of ex-partner, terwijl mannen zelden door hun partner of ex-partner worden gedood.5 Mannen zijn vooral slachtoffer van geweld door huisvrienden, in het uitgaansleven en op straat. Dit neemt niet weg dat op individueel niveau vrouwen ook gewelddadig kunnen zijn en dat mannen slachtoffer kunnen zijn van (ernstig) geweld door hun partner of ex-partner.
Aard en vormen van geweld in relaties en gezinnen
De problematiek van huiselijk geweld3 is complex. Er zijn veel verschillende vormen van geweld in relaties en gezinnen, tegen een achtergrond van problemen in de verschillende leefgebieden, van schulden, huisvesting en werkloosheid tot verslaving, psychiatrische problematiek en verstandelijke beperking. Hoewel er dikwijls op verschillende leefgebieden problemen zijn, is de kern van het probleem onveiligheid en zijn veiligheids- of beschermingsmaatregelen nodig, naast ondersteuning en hulp. Kinderen die opgroeien in gezinnen waar sprake is van geweld, ondervinden daarvan stress en kunnen daardoor traumaklachten ontwikkelen. Ook ondervinden zij vaak later in hun leven allerlei kwetsbaarheden qua gezondheid en sociale relaties. In geval van huiselijk geweld en kindermishandeling gaat het vanwege de complexe problematiek bijna altijd om een aanpak waar verschillende organisaties en instellingen bij betrokken (moeten) zijn.
In Rotterdam krijgt de politie jaarlijks ruim 9.000 meldingen binnen van huiselijk geweld en kindermishandeling.6 Alle meldingen huiselijk geweld gaan in principe naar Veilig Thuis. Bovendien gaat een deel van de politiemeldingen, waar sprake is van een vermoeden van een strafbaar feit, ook naar ZSM7 waar de officier van justitie een beslissing neemt of de zaak naar de rechter gaat of op een andere manier wordt afgedaan. Ongeveer een vijfde van de politiemeldingen gaat naar ZSM.8 Een deel ervan, de complexe zaken, wordt in het overleg van het Zorg- en Veiligheidshuis Rotterdam Rijnmond (ZVHRR) besproken door strafrechtspartners, Veilig Thuis en hulpverlenende organisaties.9
Bovendien is huiselijk geweld geen genderneutraal probleem. Vooral vrouwen zijn slachtoffer van structureel en ernstig geweld door hun partner of ex-part-
3
Onder huiselijk geweld vallen verschillende vormen van geweld in huiselijke sfeer, waaronder partnergeweld, ouderenmishandeling en oudermishandeling; het gaat om geweld tegen volwassenen. De term kindermishandeling betreft geweld tegen minderjarige kinderen in een afhankelijkheidsrelatie. Dit onderzoek betreft huiselijk geweld en dan met name partnergeweld.
7
4
Van Eijkern et al., 2018; Atria, Geweld tegen vrouwen, 2016; Tierolf, Lünnemann & Steketee, 2014.
5
CBS, 2019.
6
Cijfers van de politie.
7
ZSM (Zo Snel/Slim Mogelijk) staat voor een werkwijze van het OM om veelvoorkomende delicten snel en zorgvuldig af te doen, waarbij de verschillende strafrechtspartners (in elk geval politie, reclassering, slachtofferhulp en Raad voor de kinderbescherming) op een locatie aanwezig zijn en informatie delen. Het OM kan op die manier snel de route (zelf afdoen, dagvaarden) kiezen. In Rotterdam zijn ook de gemeente en Veilig Thuis aanwezig op ZSM.
8
Bij ZSM kwamen in 2018 1675 meldingen huiselijk geweld binnen (betreffende 1547 personen) en 2047 meldingen (betreffende 1884 personen) in 2019.
9
In het ZVHRR kwamen 401 zaken binnen in 2018 en 526 in 2019.
Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond krijgt maandelijks ongeveer 700 vragen om advies en rond de 1200 meldingen van huiselijk geweld en kindermishandeling. De politie levert het grootste deel van de meldingen (rond de 75%). Daarnaast melden professionals, zoals lokale teams, onderwijs, kinderopvang, (jeugd) gezondheidszorg, ggz, ziekenhuizen en verloskundigen, en ook niet-professionals als buren, mantelzorgers, familie- en gezinsleden.10 Het aantal meldingen bij Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond is in 2019 sterk gestegen in vergelijking met 2018.11
Geweld in gezinnen bestaat uit verschillende (samenhangende) vormen van geweld, tussen ouders, tegen een partner of ex-partner, tegen een of meer kinderen, van kind naar ouder of tussen kinderen onderling. In het zoeken naar een adequate aanpak is een analyse van de relatie- en gezinsdynamiek noodzakelijk, met aandacht voor verschillen in macht en de context waarbinnen de dynamiek plaatsvindt. Geweld tussen ouders of tegen een ouder wordt beschouwd als vorm van kindermishandeling omdat het getuige zijn van geweld even schadelijk kan zijn als zelf worden mishandeld. In de bescherming en hulp die geboden moeten worden is het echter van belang zowel de geweldsdynamiek binnen de relatie als tussen ouder en kind in ogenschouw te nemen14. Dit onderzoek betreft met name huiselijk geweld en gaat zijdelings in op de problematiek van de jeugdbescherming.
Ongeveer 50 procent van deze Veilig Thuis-meldingen betreft een situatie waarvan al eerder een melding is gedaan bij Veilig Thuis. Ook bij een intensieve interventie zoals een tijdelijk huisverbod vindt in de helft van de gevallen hermelding plaats.12 Dat geweld in relaties en gezinnen een taai probleem is en het moeilijk is het patroon van geweld te doorbreken, komt ook naar voren uit het longitudinale onderzoek naar de aanpak van geweld in gezinnen in de vier grote steden Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht (de G4); na anderhalf jaar was weliswaar het fysieke en psychische geweld tegen de partner afgenomen, maar in geval van langdurig en ernstig geweld is er geen significante afname13.
1.2 Achtergrond beleid huiselijk geweld in Rotterdam 1.2.1 Een geschiedenis van aandacht voor huiselijk geweld Al decennialang heeft Rotterdam een beleid aanpak huiselijk geweld. Rotterdam stond aan de wieg van de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling door zelf een Rotterdamse meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling te ontwikkelen en te evalueren.15 In een samenwerkingsverband met Amsterdam, Den Haag en Utrecht is in 2008 een Actieprogramma Huiselijk Geweld 20082011 gemaakt waarin een integrale aanpak en het bieden van systeemgerichte hulp centraal staan, met als doel het geweld te stoppen. In 2008 is zelfs een voor-
10 Factsheet Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond 2019 in cijfers. Met de aangepaste meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling is het aantal meldingen van professionals gestegen en het aandeel van de politie relatief afgenomen. 11
Een vergelijking van het tweede kwartaal van 2018 met het tweede kwartaal van 2019 laat een stijging van 11,1% van de meldingen bij VT zien. Halfjaarrapportage Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond, 2019. Tierolf, Lünnemann & Steketee, 2014; Groen & Van Lawick, 2015
12 GHNT, regiovisie Rotterdam Rijnmond 2019-2021 ( p. 15).
14
13
15 Lünnemann, 2009a; Verwijs et al., 2012.
Tierolf, Lünnemann & Steketee, 2014
8
stel tot wet tegen huiselijk geweld geformuleerd om een sluitende aanpak huiselijk geweld te versterken.16 In 2012 presenteerden de wethouders van de G4 een visie op de aanpak van huiselijk geweld onder de naam ’Een veilig thuis’.
advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling onder de naam Veilig Thuis. Veilig Thuis kreeg een aantal wettelijke taken, namelijk een advies- en meld-
Onderdeel van de integrale aanpak in Rotterdam was de oprichting in 2007 van 14 Lokale Teams Huiselijk Geweld (LTHG) op deelgemeenteniveau. Via het Advies– en Steunpunt Huiselijk Geweld in Rotterdam kwamen zaken bij het LTHG. Op lokaal niveau werkten verschillende organisaties, waaronder de politie, samen om de juiste hulp en bescherming te bieden.17 In de manier waarop het tijdelijk huisverbod huiselijk geweld (ingevoerd in 2009) door Rotterdam ter hand werd genomen zie je eveneens dat samenwerking gericht op een integrale aanpak van de bescherming en hulpverlening voorop stond. Vanaf het begin van de inwerkingtreding van de wet wordt tussen politie en maatschappelijk werk samengewerkt vanaf het moment van de crisismelding bij de politie.18
functie, een onderzoektaak en doorverwijzing naar passende hulp.19 Casuïstiek met een laag veiligheidsrisico wordt direct doorgezet naar de lokale wijkteams (of naar de hulpverlenende instantie die al is betrokken), terwijl casuïstiek met een hoog en medium risico door Veilig Thuis (in samenwerking met de wijkteams) wordt voorzien van een veiligheidsplan. Dat plan wordt daarna uitgevoerd door de wijkteams, want Veilig Thuis heeft geen hulpverlenende taak. Via het wijkteam kan een tweedelijns zorgarrangement Wmo worden ingezet of specialistische jeugdhulp. Als er een dwangmaatregel in het kader van jeugdbescherming nodig lijkt, zet Veilig Thuis de zaak via het Jeugdbeschermingsplein door naar de Raad voor de Kinderbescherming.
Met de oprichting van Veilig Thuis verdwenen de LTHG’s; de specifieke kennis over huiselijk geweld en kindermishandeling is nu geconcentreerd in Veilig Thuis. Een deel van de mensen uit de LTHG’s kwam terecht in de wijkteams. Deze fusie van het AMK met het ASHG had ook tot gevolg dat er een geïntegreerde aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling werd versterkt. Dit draagt echter het gevaar in zich dat de aandacht voor geweld tegen vrouwen
1.2.2 Transitie in het sociaal domein In bovenstaande werkwijze kwam verandering door de decentralisatie van taken van de landelijke overheid naar de lokale overheid in de Wmo en de Jeugdwet 2013. Het AMK (Advies- en Meldpunt Kindermishandeling) en het ASHG (Advies- en Meldpunt Huiselijk Geweld) werden landelijk samengevoegd in het
16 Een wet tegen huiselijk geweld. Naar een sluitende aanpak van huiselijk geweld. Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. November 2008. 17
Tierolf, Lünnemann & Steketee, 2014, p. 18-24.
18
Zie voor de huidige situatie rond het opleggen van het tijdelijk huisverbod in de G4: Lünnemann, Compagner, Drost & Tierolf, 2020.
19 In 2011 gingen de LTHG en de Lokale Teams Zorg (LTZ) samen als opmaat voor veranderingen in het sociaal domein onder invloed van de decentralisatie en de transitie. Tierolf, Lünnemann & Steketee, 2014, p. 18-24.
9
in relaties vermindert.20 De aandacht voor stalking van (jonge) vrouwen krijgt aandacht na de gewelddadige dood van drie jonge vrouwen in 2018.21
Veilig Thuis of huisarts) kunnen Rotterdammers in contact komen met het wijkteam. Het wijkteam maakt via een vraag-analyse-instrument gebaseerd op de ZelfRedZaamheidsmatrix (ZRM) een analyse van de situatie en stelt een ondersteuningsplan op. Als zij zelf de hulp niet kunnen bieden, wordt doorverwezen (geïndiceerd) naar meer gespecialiseerde hulp voor jeugd en volwassenen.
In het Wmo-kader kiest de gemeente nadrukkelijk voor een kleinschalige, wijkgerichte organisatie van de zorg en ondersteuning. Onder het motto “van verzorgingsstaat naar verzorgingsstraat” zet de gemeente in op zelfredzaamheid en samenredzaamheid, waarbij burgers gestimuleerd worden om te zien naar elkaar. Voor Rotterdammers die dat echt nodig hebben blijft er professionele hulp beschikbaar. Vanuit dit uitgangspunt werd een nieuwe infrastructuur opgebouwd. Er kwam een Vraagwijzer: een loket waar Rotterdammers informatie en advies kunnen krijgen over het aanbod voor zorg, welzijn en participatiemogelijkheden in de stad. Daarnaast zijn 42 wijkteams ingericht die generalistisch werken voor iedereen van 0 tot 100 jaar. De wijkteams bieden kortdurende zorg (maximaal zes maanden), eenvoudig en dicht bij de bewoners. De zorg voor jeugd kan langer dan zes maanden worden geboden. Rotterdammers kunnen bij de wijkteams terecht met problemen rond opvoeding en opgroeien, psychische problemen, schulden, eenzaamheid en huiselijk geweld en kindermishandeling. Via de Vraagwijzer (of Centrum voor Jeugd & Gezin,
Voor mensen met een langdurige zorgbehoefte koopt de gemeente maatwerkvoorzieningen in bij diverse instellingen. Deze ondersteuning wordt geboden in de vorm van arrangementen. Onderdeel van de maatwerkvoorzieningen is de maatschappelijke opvang en beschermd wonen voor mensen die (tijdelijk) niet zelfstandig kunnen wonen. Hier vallen ook de crisisopvang (voor acht weken) en de intramurale zorg voor slachtoffers van huiselijk geweld onder. Daarnaast heeft de gemeente Rotterdam een specifieke aanbesteding voor het huiselijk geweld-aanbod. Er zijn gespecialiseerde instellingen op het gebied van huiselijk geweld waar de wijkteams naar kunnen doorverwijzen. De grote veranderingen in het sociaal domein brengen verschillende problemen met zich mee, onder andere in de bereikbaarheid van de wijkteams en de slagkracht op het vlak van huiselijk geweld, zo komt uit dit onderzoek naar voren. In hoofdstuk 2 staan we hier uitgebreid bij stil.
20 De gang van zaken rond Humeyra is hier een voorbeeld van. Als het gaat om gezinnen komt de nadruk meer te liggen op geweld uit onmacht en ondersteuning van ouders in de opvoeding. Het inzicht dat een deel van de geweldsproblematiek samenhangt met machtsverschillen, dwingende controle, isolatie en intiem terreur van mannen verdwijnt meer naar de achtergrond. Het gevaar van stalking en doding na het verbreken van de relatie wordt daardoor niet (altijd) goed ingeschat. (Zie ook GREVIO, 2019; Bosker et al., 2018b).
1.2.3 Ketenaanpak huiselijk geweld in beweging Door alle veranderingen, niet alleen in het sociaal domein, maar ook bij de politie door de totstandkoming van de Nationale Politie in 2013, verdwijnen mensen (en afdelingen) met kennis over huiselijk geweld en kindermishandeling. Nieuwe samenwerkingsverbanden moeten worden ontwikkeld, vertrouwen tussen mensen in de samenwerking en aanpak van huiselijk geweld
21 De werkgroep Stop geweld tegen vrouwen startte na de stille tocht eind december 2018 ter nagedachtenis van drie vrouwen die in 2018 gewelddadig om het leven kwamen en alle andere vrouwen die door huiselijk geweld en stalking om het leven kwamen. Gedurende een jaar verkende de werkgroep onder voorzitterschap van wethouder Bokhove op welke manieren geweld tegen vrouwen moet worden aangepakt. Zie: Manifest Stop geweld tegen vrouwen, 2020.
10
moet deels opnieuw worden opgebouwd.22 Het landelijke programma van VWS ‘Geweld Hoort Nergens Thuis’ brengt de aanpak huiselijk geweld en kindermishandeling in een nieuwe fase door regionale coördinatoren aan te stellen die per regio een visie ontwikkelen en een actieplan vaststellen. Ook voor Rotterdam Rijnmond wordt een coördinator aangesteld en in 2019 wordt de regiovisie naar buiten gebracht.
integrale en systeemgerichte aanpak te intensiveren bij deze groep.23 Niet alleen het landelijke programma GHNT, ook de landelijke ontwikkelagenda Veiligheid Voorop!, tot stand gekomen vanuit de samenwerking tussen OM, politie, Veilig Thuis, Raad voor de Kinderbescherming en reclassering (3RO),24 vormt een stimulans voor een integrale aanpak met oog voor alle betrokkenen binnen het (gezins)systeem.25
Samenwerking zorg & straf Als het gaat om urgente en complexe problematiek, waarbij ook sprake is van (bewijsbare) strafbare feiten, vindt samenwerking en afstemming plaats tussen het domein van straf en het domein van zorg, zowel in het Zorg- en Veiligheidshuis Rotterdam-Rijnmond (ZVHRR) als in het nieuw opgerichte Centrum Huiselijk Geweld (CHG). Dit centrum is in aansluiting op het landelijke programma van VWS ‘Geweld Hoort Nergens Thuis’ opgericht. Hier wordt multidisciplinair samengewerkt in geval van zeer complexe en/of langdurige huiselijk geweldproblematiek. Nadrukkelijk wordt ook met cliënt(systeem) gezocht naar de beste interventies. Uitgangspunt is een one-stop-shop: het slachtoffer hoeft maar één keer het verhaal te vertellen en alle diensten worden gebundeld aangeboden. Daarin werken de zorg- en de justitieketen eenparig en slagvaardig samen om het geweld te stoppen en direct de juiste zorg voor alle betrokkenen in te zetten. Er wordt gewerkt met de methodiek Multifocus om de
De aanpak van stalking door de ex-partner was aangescherpt na de dood van Humeyra, door onder meer het risicotaxatie-instrument SASH26 consequent in te zetten door de politie en bij Veilig Thuis aandachtsfunctionarissen ex-partner-stalking aan te stellen. Bij laag/midden risico dient altijd een stopgesprek door de politie te worden gehouden. Bij hoog risico wordt de zaak als een crisis opgepakt door politie in afstemming met OM, en door Veilig Thuis. Gezamenlijk wordt, in afstemming met ketenpartners in het ZVHRR, een integrale aanpak ingezet. Het inspectierapport over de dood van Humeyra laat duidelijk lacunes in de ketenaanpak zien en heeft ertoe geleid dat er verdergaande maatregelen zijn
23 De methodiek Multifocus is een systeemtherapeutische interventie voor casemanagers gericht op communicatie met alle leden van het gezin. Het gaat om intensief casemanagement, d.w.z. voor cliënten met complexe, meervoudige problematiek, waarbij de problemen van het hele cliëntsysteem vooropstaan. De interventie is gericht op het vergroten van de betrokkenheid, motivatie en (zelf) verantwoordelijkheid van de cliënt (actieve rol voor het cliëntsysteem) en concentreert zich op alle stappen van het hulpverleningstraject. (Goedhart & Choy, 2011, p. 22-23). 24 Veiligheid Voorop! https://vng.nl/sites/default/files/pagina_attachments/2016/veiligheid_voorop_-_ ontwikkelagenda_landelijk_netwerk_zorg_en_straf_hg_en_km.pdf 25 Perspectief 2022. Regionale aanpak Straf met zorg, 2019. Deze notitie van ZVHRR & ZSM Rotterdam is een nadere invulling van de ontwikkelagende Veiligheid Voorop! 26 SASH staat voor Screening Assessment for Stalking and Harassment.
22 Lünnemann, Compagner, Drost & Tierolf, 2020; Van Montfoort, Verhagen, Sondorp & Torregrosa, 2018.
11
genomen, zoals altijd een vast persoon bij de politie en OM, en ondersteuning bij het vergaren van bewijs door bijvoorbeeld het plaatsen van een camera bij de deur.27
hulpaanbod en laagdrempelige toegang, gedeelde visie en de juiste expertise op de juiste plek. Inmiddels is er een regionale visie geformuleerd die aansluit op de gefaseerde netwerkzorg zoals is ontwikkeld door Vogtländer en van Arum (2016). Algemeen wordt erkend dat eerst de directe veiligheid moet worden bereikt (op het niveau van een zes) omdat pas bij een voldoende veilige omgeving mensen kunnen veranderen. Vervolgens wordt via risicogestuurde zorg gewerkt aan duurzame veiligheid (op het niveau van een zeven). En dan kan gewerkt worden aan herstel. In de regiovisie wordt aangegeven dat de komende tijd prioriteit wordt gegeven aan snelheid en samenwerking bij de opvolging van signalen, aan snelle, laagdrempelige toegang tot een effectief hulpaanbod en aan een gedeelde visie en de juiste expertise op de juiste plek.28 Er wordt geïnvesteerd in het vergroten van kennis bij wijkteams over huiselijk geweld en kindermishandeling29 en het verbeteren van de casusregie. De toegang tot Veilig Thuis en de toegang tot Wmo-voorzieningen voor slachtoffers van huiselijk geweld zal worden verbeterd. En er zijn praktijktafels ingericht om de communicatie tussen beleid en uitvoering te versterken.
Naast samenwerking tussen de zorg- en veiligheidsketen in ZVHRR en CHG vindt er specifiek in het kader van eventuele jeugdbeschermingsmaatregelen overleg plaats in het Jeugdbeschermingsplein, waar het overleg samen met het gezins(systeem) plaatsvindt. Dit is een multidisciplinair overleg waar complexe casuïstiek wordt behandeld en in een civiel dwangkader wordt opgepakt. Gemeentelijk beleid huiselijk geweld De gemeente Rotterdam is zich bewust van de knelpunten die er zijn als het gaat om een effectieve samenwerking tussen de zorg- en veiligheidsketen, evenals de knelpunten in het bieden van snelle en adequate bescherming en hulp, zo blijkt uit de beleidsnota Bouwen aan een toekomst zonder geweld, 2019-2022. Verschillende maatregelen worden genoemd om de hulp en bescherming te verbeteren, zoals het verbeteren van de samenwerking tussen organisaties, inzetten op betere informatiedeling over gezinsleden, versterken van de plegerhulp (binnen 24 uur) en het vergroten van deskundigheid. De meest recente beleidsnotitie, de regiovisie regio Rotterdam-Rijnmond, ontwikkeld binnen het landelijke programma Geweld Hoort Nergens Thuis (GHNT), bouwt voort op bovenstaande beleidsnota. Ook komen de lijnen van het landelijke programma GHNT erin terug, namelijk aandacht voor signaleren en melden, effectief
Concluderend: de uitvoering is weerbarstig Bovenstaande laat zien dat er veel beleidsdrukte is op het thema huiselijk geweld. Nog voor er goed en wel nieuwe beleidsinitiatieven zijn geïmplemen-
28 In het Actieplan GHNT staan de activiteiten beschreven die vanaf 2019 worden uitgevoerd om de gewenste impact daadwerkelijk te realiseren.
27 Bij zeer complexe gevallen die zijn doorgeleid naar het ZVHRR kan het tevens nodig zijn om een meer uitgebreide Stalking Risk Profile (SRP) af te nemen. De Waag is met expertise aangesloten aan dit werkproces. Zie Interne notitie van ZVHRR: Ex-partner stalkingsaanpak, januari 2020.
29 Slachtoffers van huiselijk geweld worden in de nota Zorg voor elkaar expliciet genoemd als bijzondere doelgroep die aanvullende expertise van de professionals vereist.
12
teerd, vinden weer nieuwe veranderingen plaats. Dat was voor de transitie het geval, en is dat ook na de transitie. Geweld tegen vrouwen, geweld in gezinnen, geweld in afhankelijkheidsrelaties is een taai en complex fenomeen. Een integrale aanpak waarbij systeemgericht hulp wordt geboden, wordt al vanaf het begin van deze eeuw als uitgangspunt genomen in gemeentelijk en landelijk beleid, maar de uitvoering ervan is weerbarstig.30 Het is moeilijk om in de uitvoering van hulp en bescherming vanuit dezelfde visie te werken, en vanuit een gezamenlijk plan elkaar aan te vullen. Op bestuurlijk en beleidsmatig niveau is het eenvoudiger afspraken te maken over doelen en uitgangspunten dan dit uit te voeren in de praktijk van alledag. In de praktijk is het lang niet altijd mogelijk de slagvaardige samenwerking te realiseren die noodzakelijk is. Het blijft daarom een proces van voortdurend verbeteren en aanpassen. In het volgende hoofdstuk staan we stil bij de knelpunten in de uitvoering van de aanpak van huiselijk geweld in Rotterdam.
30 GHNT, Regiovisie 2020-2023 en regionaal actieplan 2019-2021, regio Rotterdam Rijnmond; Inspectie Justitie en Veiligheid (2019). Onderzoek naar de aanpak van bedreiging en stalking door Bekir E.
13
2
Knelpunten in de Rotterdamse ketenaanpak huiselijk geweld
Uit het verdiepende onderzoek, bestaande uit (groeps)gesprekken, casuïstiekbesprekingen en deskresearch, komen drie clusters van knelpunten naar voren, namelijk:
In het voorgaande hoofdstuk hebben we de ontwikkelingen in het beleid huiselijk geweld in Rotterdam geschetst. Hieruit komt naar voren dat constant nieuwe beleidsmaatregelen worden bedacht en ingezet om knelpunten op te lossen. Naar aanleiding van het Inspectierapport31 wordt bijvoorbeeld een aantal maatregelen genomen om de aanpak van stalking te verbeteren en de regionale visie geeft aanwijzingen hoe de wijkteams beter kunnen inspelen op huiselijk geweld. Er wordt geïnvesteerd in de samenwerking en afstemming tussen strafrechtelijke en bestuurlijke interventies en hulp en zorg. De acute ernstige veiligheidsproblemen of langdurige complexe problematiek waar strafbare feiten zijn geconstateerd, krijgen intensieve aandacht in het ZVHRR en het CHG. Ook op ZSM waar het Openbaar Ministerie beslist welke route wordt ingeslagen bij veel voorkomende criminaliteit, wordt de aanpak van huiselijk geweld serieus opgepakt door de informatie vanuit verschillende ketenpartners bij elkaar te leggen zodat meer afgewogen en op maat een gerichte beslissing genomen kan worden.
Hoewel ook daar verbeteringen gaande zijn, komt uit de eerste fase van dit onderzoek (waarin is gesproken met 17 personen uit elf instellingen) naar voren, dat de ernst en de urgentie om knelpunten aan te pakken vooral ligt in een adequate aansluiting tussen het sociaal domein en de ketenaanpak ‘zorg- en veiligheidsdomein’. Bovendien is de aanpak huiselijk geweld binnen de Wmo-systematiek niet goed geborgd. Deze twee thema’s zijn in het vervolg van het onderzoek nader verdiept.
31
1. toegang tot de juiste hulp is te complex en duurt te lang; 2. er zitten weeffouten in de indicatiestelling huiselijk geweld; 3. regie en ketensamenwerking op wijkniveau is onvoldoende.
Als overkoepelend probleem komt naar voren dat de systeemwereld van regels en protocollen te dominant aanwezig is. We gaan achtereenvolgens in op de drie clusters van problemen. We sluiten af met een paragraaf over het overkoepelende probleem.
2.1 Toegang tot de juiste hulp te complex en duurt lang 2.1.1 Geen directe toegang tot wijkteam Met de transitie is gekozen voor 42 kleinschalige, wijkgerichte organisaties van zorg en ondersteuning die generalistisch zijn en hulp verlenen aan kinderen, jongeren en volwassenen. Er is echter geen directe toegang tot deze wijkteams. De toegang is geregeld via de Vraagwijzer, het CJG of Veilig Thuis en ook de huisarts kan doorverwijzen naar het wijkteam. Mensen kunnen dus niet zelf direct naar het wijkteam stappen; er is geen laagdrempelige toegang. Bovendien zijn wijkteams lang niet altijd goed zichtbaar en toegankelijk in de wijk gepositioneerd. Sommige zitten verstopt in grote anonieme gebouwen. Doordat het wijkteam alleen via verwijzing hulp kan bieden, worden kansen voor snelle hulp bij huiselijk geweld soms niet gepakt als slachtoffers op een laagdrempelige manier in contact komen met het wijkteam. Dit is bijvoorbeeld het
Inspectie Justitie en Veiligheid (2019). Onderzoek naar de aanpak van bedreiging en stalking door Bekir E.
14
geval als een wijkteammedewerker bij een cliënt op huisbezoek is, en daar een buurvrouw treft die vertelt over geweld in haar eigen thuissituatie. De wijkteammedewerker kan deze persoon alleen doorverwijzen naar Vraagwijzer, maar niet zelf direct een afspraak maken. Dit heeft tot gevolg dat het momentum, de opening voor hulp, niet kan worden gepakt, de vrouw waarschijnlijk niet naar Vraagwijzer gaat, en het gezin zich weer sluit.
wijkteam dienen goed op elkaar afgestemd te zijn, onder meer in het opstellen van een veiligheidsplan en over het inzetten van specialistische hulp in geval van een hoog of medium risico op geweld.
2.1.2 Veilig Thuis in relatie tot wijkteams en crisisopvang
Veilig Thuis mag een gezin direct aanmelden bij het wijkteam. Het wijkteam is voorliggend, en dit betekent dat alleen het wijkteam een arrangement kan voorschrijven (indiceren). De wijkteams gaan verschillend om met deze hoofdregel. In het ene wijkteam moet na aanmelding vanuit Veilig Thuis binnen twee dagen een huiselijk geweld-specialist contact opnemen met het gezin, maar in een ander wijkteam is deze regel er niet. In het ene wijkteam kan direct na aanmelding bij het wijkteam een arrangement opgesteld worden indien een doorverwijzing naar specialistische hulp nodig is volgens Veilig Thuis. In een ander wijkteam kan dit alleen na het voeren van gesprekken met het gezin; het wijkteam mag het advies van Veilig Thuis niet zomaar overnemen en direct een arrangement indiceren met bijvoorbeeld Fier en Arosa. Weer een ander wijkteam verwijst in dat geval door naar Vraagwijzer. Vraagwijzer schrijft dan het arrangement. Veilig Thuis loopt er tegenaan dat er geen consistentie is in de werkwijze van de verschillende wijkteams in Rotterdam. En dat het daardoor vaak lang duurt voordat er daadwerkelijk hulp kan worden ingezet. (Casuïstiekbespreking 1)
In plaats van directe hulp en bescherming bieden gaat veel tijd heen met de overdracht over en weer.
Veilig Thuis en wijkteams De spil in de aanpak van huiselijk geweld is Veilig Thuis, waar advies kan worden gevraagd, en waar alle meldingen binnenkomen. Veilig Thuis maakt een veiligheidsbeoordeling, maar heeft geen indicatiebevoegdheid en verleent geen hulp. Veilig Thuis schat in de meeste gevallen in dat vanuit het wijkteam hulp kan worden geboden. Het wijkteam voert dan het eerste gesprek. Om dit gesprek goed te kunnen voeren is voldoende kennis bij het wijkteam vereist. Het is mogelijk in geval van complexe casuïstiek ondersteuning te vragen aan het expertteam, die meedenkt in allerlei complexe problematiek. Dit team bespreekt met deskundigen en de casemanager complexe casuïstiek, waaronder huiselijk geweld en kindermishandeling. Naast (systeem)analyse wordt geadviseerd over welke stappen nodig zijn om de veiligheid te vergroten. Het wijkteam kan kortdurende hulp bieden als sprake is van een licht profiel van huiselijk geweld 32 of indiceren voor specialistische hulp. Veilig Thuis en het
Deels heeft dit over en weer verwijzen te maken met gebrek aan kennis binnen de wijkteams over geweldsdynamiek en de impact ervan op slachtoffers, zeker als er geen specialisten huiselijk geweld, zoals oud-medewerkers van de voor-
32 De periode van zes maanden houdt echter geen rekening met perioden van terugval die nu eenmaal horen bij deze problematiek, en zes maanden is een erg korte termijn om tot duurzame veiligheid en herstel te komen. Tierolf et al., 2014.
15
Veilig Thuis en crisisopvang Als sprake is van acute onveiligheid, zal een crisisteam van Veilig Thuis en/of CIT (crisisinterventieteam voor jeugd) erop afgaan.33 Verschillende beschermingsinterventies kunnen worden ingezet. Naast plaatsing in de crisisopvang, is het opleggen van een tijdelijk huisverbod mogelijk, een contact- of straatverbod via een strafrechtelijke maatregel, een Aware-systeem bij het slachtoffer of tijdelijke uithuisplaatsing van kinderen.
malige lokale teams huiselijk geweld, in het wijkteam zitten. Het wijkteam verwijst bijvoorbeeld terug naar Veilig Thuis omdat de medewerker het niet eens is met de directe verwijzing naar het wijkteam omdat zij de problematiek zwaarder achten: er is bijvoorbeeld sprake van suïcidaliteit of zij kennen het gezin en weten dat hulp wordt geweigerd. Er spelen echter ook verwachtingen over de rol van Veilig Thuis waaraan Veilig Thuis niet kan voldoen: medewerkers verwachten dat Veilig Thuis zelf hulp en zorg biedt, en dat Veilig Thuis na elke melding in gesprek gaat met leden van het gezin of het slachtoffer in een relatie.
Als bij Veilig Thuis duidelijk is dat er andere gespecialiseerde hulp van Fier of Arosa dan crisisopvang nodig is, moet de cliënt eerst naar het wijkteam omdat daar de toegang naar gespecialiseerde zorg ligt. Afhankelijk van het wijkteam wordt het advies van Veilig Thuis overgenomen, of wordt eerst een eigen intake-onderzoek gestart. Dit betekent een extra stap in de keten waardoor hulp vertraagd wordt en cliënten vaak hun verhaal aan verschillende instanties moeten vertellen.
Een ander punt is dat binnen wijkteams niet altijd adequaat gemeld wordt bij Veilig Thuis omdat de ernst van het geweld niet wordt onderkend. Het gaat hierbij niet alleen om voldoende deskundigheid. Dikwijls ontbreekt namelijk de tijd. De caseload in de wijkteams is hoog en de problematiek van huiselijk geweld moet concurreren met andere problematiek en prioriteiten. Daarnaast moet het bieden van hulp concurreren met de administratieve taken.
Oorspronkelijk kon iedere professional en slachtoffer zelf zich rechtstreeks bij de opvang melden voor crisisopvang. Met de nieuwe inkoopafspraken is besloten dat Veilig Thuis de veiligheidsbeoordeling maakt en weegt of crisisopvang noodzakelijk is.34 Veilig Thuis is hiermee de toegang naar de crisisopvang voor cliënten uit Rotterdam. Voor andere intramurale opvang voorzieningen indiceert Centraal Onthaal of de Wmo de toegang. Naast crisisopvang kunnen slachtoffers van huiselijk geweld voor korte tijd (vijf dagen) onderge-
Er zijn dus diverse redenen waardoor de afstemming en samenwerking tussen de wijkteams en Veilig Thuis niet optimaal verloopt. Rode draad in de problemen is dat het lijkt alsof wijkteams en Veilig Thuis tegenover elkaar staan in plaats van zij aan zij aan de slag te gaan om gezamenlijk de complexe problemen rond huiselijk geweld zo goed mogelijk aan te pakken. Recent aangestelde aandachtsfunctionarissen bij Veilig Thuis bij wie wijkteammedewerkers kunnen aankloppen, dragen bij aan een versnelling van het aanbieden van hulp en minder heen en weer sturen van de casus. Maar daarmee zijn de knelpunten nog niet opgelost, zo blijkt uit de gesprekken.
33 In 2019 startte de pilot Meer samen doen in crisis waarin de crisisteams van VT en van jeugdbescherming (CrisisInterventieTeam, CIT) met elkaar optrekken in het kader van een meer integrale en efficiënte gezinsgerichte aanpak. 34 Dit is via een tijdelijk contract vastgelegd, maar het is geen structurele oplossing.
16
bracht worden in het Respijthuis35, waar ondersteuning vanuit Centrum voor Dienstverlening (CVD) plaatsvindt. Overigens moet er dan geen sprake zijn van ggz-problematiek: dat is een contra-indicatie.
De criteria van Centraal Onthaal zijn streng (ook bijvoorbeeld vanwege een tekort aan woningen en urgentieverklaringen vanuit de ggz). Wanneer een ouder met kinderen aangemeld wordt bij hen, moet er opnieuw onderzoek gedaan worden of dit gezin in aanmerking komt voor een woning. Als niet aan de criteria wordt voldaan, moeten de ouder en kinderen weer terug naar hun huis, zonder dat de geweldsspiraal is doorbroken. Het wijkteam heeft geregeld gezinnen die een woning nodig hebben; meestal voldoen deze gezinnen niet aan de criteria om in aanmerking te komen voor een woning (krijgen geen urgentieverklaring). De woningvraag blijft zo bij het wijkteam hangen, terwijl het wijkteam er niet voor kan zorgen dat mensen een woning krijgen.
Ondanks de mogelijkheid om naar het Respijthuis door te verwijzen en vanuit Veilig Thuis direct naar de crisisopvang van Arosa of Fier te gaan, is er een groep van (voornamelijk) vrouwen (met kinderen) die tussen wal en schip vallen. Zij voldoen niet aan het criterium acute onveiligheid omdat zij een sociaal netwerk hebben (maar hier kunnen ze dikwijls maar even terecht). Als ze geen sociaal netwerk hebben, kunnen ze naar Centraal Onthaal, maar als zij enigszins zelfredzaam zijn of de dreiging is niet acuut, dan wordt de situatie beschouwd als een relatiebreuk. Dit is niet voldoende om in aanmerking te komen voor een intramurale plek. Het gaat om een (grote) groep vrouwen met kinderen die zwervend zijn wegens geweld in de thuissituatie.
Centraal Onthaal krijgt tegenwoordig eenoudergezinnen waar sprake is van huiselijk geweld maar die nog niet bekend zijn bij Veilig Thuis omdat de politie geen melding bij Veilig Thuis heeft gedaan. Zij kunnen dan niets doen, en sturen hen door naar Veilig Thuis. (Casuïstiekbespreking 1) In de praktijk wordt er veel heen en weer geschoven in plaats van een gezamenlijke analyse en aanpak gemaakt, waarbij kortdurende hulp van het wijkteam (bijvoorbeeld bij schuldenproblematiek) en langdurige zorg waarvoor moet worden geïndiceerd naast elkaar worden ingezet. Dit hangt samen met de wijze waarop in Rotterdam het stelsel is ingericht (hoe de verschillende taken en bevoegdheden zijn verdeeld tussen de instellingen). We komen hier onder 2.3 over regie en ketensamenwerking op terug.
35 Het Respijthuis biedt tijdelijk onderdak voor volwassenen die psychosociale problemen hebben en tijdelijk onderdak en ondersteuning nodig hebben. Er zijn vier tot vijf plaatsen beschikbaar voor slachtoffers van huiselijk geweld die een opvangplaats nodig hebben en die (nog) niet in de crisisopvang terechtkunnen.
17
2.2 Weeffouten in indicatiestelling huiselijk geweld
2.1.3 Wachtlijsten en capaciteitstekorten Er spelen volgens de gesproken personen verschillende personeelsproblemen in de diverse instellingen. Door de veranderingen in het sociaal domein zijn veel mensen op andere functies terechtgekomen. Binnen de sociale wijkteams werken mensen vanuit verschillende instellingen, die elk hun eigen werkwijze en cultuur meebrengen. Het kost tijd om op elkaar ingespeeld te raken. Er werken veel jonge mensen en er is een groot verloop onder het personeel. Hierdoor gaan (net opgebouwde) kennis en saamhorigheid weer deels verloren. Uit de casuïstiekbesprekingen komt naar voren dat er een hoge caseload is waardoor er onvoldoende tijd is voor complexe huiselijk geweld-zaken. Er zijn wachtlijsten (of een grote werkvoorraad zoals het in Rotterdam wordt genoemd) waardoor de hulp aan mensen pas laat van de grond komt. De wachtlijsten van de wijkteams worden mede veroorzaakt door de administratieve lasten die in de ogen van de wijkteammedewerkers die wij gesproken hebben veel te hoog zijn. Een van hen maakte de inschatting dat het verminderen van administratieve lasten ertoe zou leiden dat de wachtlijsten zouden verdwijnen zonder dat er extra budget/menskracht bij hoeft te komen.
Een integrale aanpak en het geven van systeemgerichte hulp staat in de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling voorop. Het indicatieproces is echter individueel gericht en verloopt volgens de lijnen van de ZelfRedzaamheidsMatrix (ZRM), waardoor niet (eenvoudig) naar de juiste hulp en bescherming kan worden doorverwezen. Er zijn verschillende resultaatgebieden benoemd, maar dit ontbreekt voor huiselijk geweld. Ook ontbreken specificaties van tarieven die een gespecialiseerde en systeemgerichte aanpak mogelijk maken.
2.2.1 Zelfredzaamheid voorop De indicatiestelling van sociale teams in Rotterdam is gebaseerd op de ZRM. Dit betekent dat de verschillende leefgebieden uit de ZRM worden nagelopen vanuit de vraag in hoeverre de cliënt hier voldoende tot niet zelfredzaam in is. De analyse vertrekt vanuit de mate van eigen kracht. Vervolgens worden aan de uitslag zorgindicaties verbonden. Deze wijze van denken en onderzoek sluit niet aan bij een analyse van de veiligheid van personen. Iemand kan redelijk zelfstandig en zelfredzaam zijn op de verschillende leefgebieden en tegelijkertijd een groot risico lopen op ernstige mishandeling. Een situatie in het gezin kan zo bedreigend zijn dat het voor slachtoffer en kinderen noodzakelijk is om hulp en bescherming te krijgen. Zorg voor een veilige leefomgeving en het bieden van bescherming past niet binnen de systematiek van de ZRM, omdat het dan niet gaat om de mate van zelfredzaamheid, maar om de mate waarin het individu of het gezin risico loopt op een ernstig gevaar voor lijf en persoonlijke levenssfeer.
Ook Veilig Thuis heeft wachtlijsten van minimaal enkele weken. Combineren we de trage ketensamenwerking tussen wijkteams en Veilig Thuis zoals hierboven beschreven met de wachtlijsten bij zowel Veilig Thuis als wijkteams, dan zien we dat dit voor de cliënt betekent dat het nog langer duurt eer men de juiste hulp krijgt.
18
2.2.2 Individugericht
Binnen de huidige Wmo-systematiek wordt niet voorzien in een integraal, financieel ontschot budget om daadwerkelijk voor alle leden in het gezin samenhangende hulp en interventies te kunnen inzetten.
De indicatiestelling is individugericht en niet (gezins)systeemgericht. Dit betekent dat het niet mogelijk is om tegelijkertijd aan alle gezinsleden geïntegreerde vormen van hulp te bieden binnen één financieringsstroom. Als het slachtoffer om hulp vraagt, wordt een individueel hulpverleningsplan gemaakt. In het huidige Wmo-systeem is er bijvoorbeeld voor kinderen geen expliciete aandacht of hulp. Soms wordt gesproken over gezinsarrangementen vanwege de aanvulling van opvoedondersteuning aan het resultaatgebied Sociaal Persoon Functioneren of een KIO-trede (een vergoeding verblijf voor meekomende Kinderen In de Opvang). Opvoedondersteuning richt zich echter op de ouder (vaak de moeder) en is geen specifieke hulp aan het kind. Binnen de Wmo is er geen ruimte voor het inzetten van systeemtherapie (inclusief begeleiding bij omgangsregeling, ouderschapsplan, doorbreken spiraal van geweld) voor partners/ouders of voor jeugdhulp/j-ggz voor de kinderen. Ook kan niet naast een weerbaarheidstraining voor slachtoffers een agressieregulatietraining huiselijk geweld voor de pleger worden ingezet (tenzij dit wordt vergoed vanuit het arrangement van het slachtoffer). Het inzetten van een kindscreening ontbreekt als mogelijkheid, evenals juridische hulp (bijvoorbeeld bij een conflictscheiding of het strafproces).
2.2.3 Te weinig ruimte voor gezins- of relatieanalyse De indicatiestelling gebaseerd op de ZRM-uitgangspunten betekent dat de wijkteammedewerker binnen acht weken een indicatie geeft, gebaseerd op gesprekken met de cliënt, waarin vanuit de eigen kracht en vrijwilligheid doelen worden gesteld. Dit uitgangspunt gaat voorbij aan wat onveilige leefsituaties met de veerkracht en zelfredzaamheid van volwassenen en kinderen doen. Gezinnen met een historie van geweld laten zich leiden door onveiligheid, de dynamiek van geweld en de interactiepatronen die daarbij horen. Wanneer hierover geen kennis is, is het niet mogelijk om tot een goede indicatiestelling te komen. In de praktijk gebeurt het daarom dat na doorverwijzing blijkt dat de cliënt niet in staat is de geformuleerde doelen te bereiken, onder meer door de veiligheidsproblematiek en risicovolle relatie- of gezinsdynamiek. Het geïndiceerde arrangement blijkt niet het juiste te zijn, waardoor mensen weer worden terugverwezen naar het wijkteam. En ander punt dat speelt is het ontbreken van voldoende tijd om een gedegen gezinsanalyse te maken. Dus bij voldoende deskundigheid in het wijkteam, is er geen ruimte om de analyse goed uit te voeren.
In geval van een acute crisis vindt wel een meer integrale aanpak plaats (zoals hiervoor is uiteengezet onder 2.1). Op het moment echter dat gezinnen (of leden daarvan) weer zelfstandig verder gaan, zijn ze aangewezen op hulp via het wijkteam op basis van afzonderlijke arrangementen per kind (Jeugdhulp) en per ouder (Wmo) (zie paragraaf 2.2).
2.2.4 Te ver doorgevoerde specificatie van producten Maatwerk dat ten dienste staat van de cliënt of het gezinssysteem, waardoor de juiste hulp en bescherming kan worden geboden, is belangrijk om tot duurzame
19
veiligheid te komen. In Rotterdam is een ingewikkeld systeem ontstaan van allemaal aparte resultaatgebieden (ZRM), tarieven en tijdspaden, waar voor elk onderdeel een aparte beschikking moet worden aangevraagd, en bij veranderde omstandigheden weer een wijziging. Het aantal aparte beschikkingen dat moet worden aangevraagd kan oplopen tot tientallen per cliënt. Dit is een administratieve last die veel tijd kost en ten koste gaat van het beoogde maatwerk in de hulpverlening.
worden voor alle casussen, en intensief casemanagement door een multifocus-aanpak vanuit het CHG wordt vooralsnog voor vijftig complexe zaken ingezet in 2020 (dit zijn gezinnen die al ongeveer zes keer bij Veilig Thuis gemeld zijn). Dat is een druppel op een gloeiende plaat. Overigens zullen ook medewerkers van het wijkteam worden getraind in de Multifocus-methodiek, zodat deze methodiek niet beperkt blijft tot de gezinnen die bij het CHG komen. Multifocus is een systeemgerichte aanpak. Voor deze aanpak wordt een aantal professionals getraind. De teams bestaan uit hulpverleners vanuit verschillende disciplines. Ook hebben zij een mandaat om direct te kunnen handelen als het nodig is en werken ze via een beslisboom. Het verdient aanbeveling om de belangrijkste elementen van deze aanpak ook door te voeren in de aanpak van de minder zware vormen van huiselijk geweld.(casuïstiekbespreking 1)
2.2.5 Apart arrangement huiselijk geweld? Duidelijk is dat de huidige indicatiestelling een integrale aanpak van huiselijk geweld gericht op duurzame veiligheid en herstel in de weg zit. Er ontbreekt een arrangement specifiek voor huiselijk geweld waarbinnen een (gendersensitieve) systeemaanpak past en de financiering is ontschot.36 Hier wordt momenteel aan gewerkt door een werkgroep van beleidsambtenaren en uitvoering mede naar aanleiding van de brief van Fier (5 juli 2019) en een motie van de gemeenteraad (Wmo-arrangement huiselijk geweld). Een knelpunt voor een systeemgericht arrangement is volgens de gemeente de privacy. De mogelijkheden voor een gezinsgericht arrangement dat voldoet aan de eisen van de AVG worden momenteel onderzocht binnen de gemeente.
Een goede aansluiting tussen het lokale veld en rest van de keten is belangrijk om tot adequate hulp en bescherming te komen, want bijna alle gevallen van huiselijk geweld die bij politie en/of Veilig Thuis komen, betreffen complexe problematiek (Beleidsinstrument, 2020). Regie en samenwerking is daarom niet alleen belangrijk als het gaat om zaken bij het ZVHRR en CHG, de MDA++-aanpakken, maar ook op lokaal niveau. Daarnaast is de aansluiting van ZVHRR en Centrum Huiselijk Geweld op het sociaal domein van belang om op tijd de juiste bescherming te kunnen bieden. Als het gaat om regie en samenwerking speelt een aantal aspecten, waarbij wij ons concentreren op twee thema’s: onvoldoende regie op wijkniveau en informatiedeling met aandacht voor op- en afschalen.
2.3 Regie en samenwerking wijkniveau problematisch Het gat tussen wijkniveau en de multidisciplinaire samenwerking (MDA++) in het ZVHRR en CHG is groot. De zware aanpak van ZVHRR kan niet ingezet
36 Zie voor uitleg over het ontbreken van financiering van de kosten voor kinderen in de vrouwenopvang en maatschappelijke opvang door de verkokerde financiering het rapport van Lenferink (2017).
20
2.3.1 Onvoldoende regie op wijkniveau
wordt gewerkt in plaats van gezamenlijk. Er wordt bijvoorbeeld specialistische hulp ingezet voor een 3-jarige dochter, maar is dit wel de juiste hulp? Heeft de zoon niet ook hulp nodig, en wordt hij nu vergeten? ‘Het is beter om afstand te nemen, en te kijken wat er aan de hand is, en welke hulp nodig is. Het overzicht moet behouden worden. Gezamenlijk (met andere instanties) moet gekeken worden wie het best wat kan oppakken’, zo wordt naar voren gebracht.
Onduidelijkheid over regierol wijkteam Uit het onderzoek komt naar voren dat lang niet altijd duidelijk is waar de regie ligt als het wijkteam is betrokken. Hoewel de afspraak is dat het wijkteam de regie moet hebben, blijkt in de praktijk, ook door capaciteitstekort, de regie vaak naar de specialistische hulp te gaan bij doorverwijzing. Reden om door te verwijzen is dat geweld in relaties en gezinnen te complex is om de hulp binnen zes maanden af te kunnen ronden. De mogelijkheid om langer hulp te verlenen door het wijkteam, ook aan volwassenen, is er in theorie wel, maar dat wordt zo niet ervaren door de professionals en door teammanagers wordt deze mogelijkheid (meestal) niet uitgedragen. De redenen waarom de mogelijkheid niet wordt gepakt zijn divers: ontbreken van expertise, druk op de caseload, de rol van de teamleider.
Doorgaans ontbreekt zicht op de mogelijkheden van de andere netwerkpartners. Hulpverleners uit het sociaal domein hebben (te) weinig zicht op de mogelijkheden van andere partners binnen het sociaal domein of veiligheidsdomein. Zo wordt bijvoorbeeld nog onvoldoende gebruikgemaakt van de mogelijkheid van het strafrecht als stok achter de deur om mensen aan te zetten tot het accepteren van hulp. Arosa biedt bijvoorbeeld hulp bij het voeren van keukentafelgesprekken als er sprake is van onveiligheid, maar dit aanbod is nauwelijks bekend bij de wijkteams. De partners binnen het veiligheidsdomein hebben weinig zicht op interventies in het sociaal domein, zoals welke interventies kunnen worden ingezet waarvan bekend is dat deze werkzaam zijn, bijvoorbeeld in geval van stalking. ‘Als er sprake is van een licht risico op stalking, welke interventies zijn geschikt om bij een beginnende problematiek te kunnen worden ingezet om te voorkomen dat het escaleert, ik weet het niet’, merkt iemand uit het veiligheidsdomein op. Er ontbreken dikwijls korte lijnen, er is geen gezamenlijke visie, en dit maakt een gezamenlijke aanpak moeilijk.
Het wijkteam zou de regie in de gezinnen moeten hebben (1 gezin, 1 plan, 1 regisseur). Dit werkt nu niet goed, omdat het wijkteam maximaal zes maanden in een gezin kan blijven. Het wijkteam heeft bovendien niet de capaciteit om regie te hebben over alle gezinnen waarbij doorverwijzing heeft plaatsgevonden. Wanneer er doorverwezen wordt, krijgt nu de specialistische aanbieder de regie. Dit was niet het oorspronkelijke idee achter de organisatie van het sociaal domein. (Casuïstiekbespreking 1)
Een ander punt dat naar voren komt is dat er vooral wordt doorverwezen; er wordt geen gezamenlijk plan gemaakt en er vindt geen warme overdracht plaats. Er bestaat onduidelijkheid over hoe doorverwijzing behoort te verlopen omdat het systeem (welke organisatie waar verantwoordelijk voor is) ingewikkeld is,
Doorverwijzing is geen samenwerking Uit de gesprekken en casuïstiekbesprekingen komt naar voren dat er vooral vanuit het eigen perspectief wordt gewerkt. Dit betekent dat er veel parallel 21