Bijlage Kadernota financieel beleid 2024 16-8-2023
Tekst van het document
Kadernota financieel beleid 2024
Kadernota financieel beleid 2024
24-8-2023
1
Kadernota financieel beleid 2024
Versiebeheer Datum 16-8-2023 Versie 4 Team Financiën & Control
2
Kadernota financieel beleid 2024
Inhoudsopgave 1 Bestuurssamenvatting
4
2 Inleiding
7
3 Leeswijzer
9
4 Structureel sluitende begroting
10
4.1 4.2 4.3 4.4
Het begrotingsproces De rol en sturing op (bestemmings-)reserves Investeren, waarderen en afschrijven Uitgaven voor groot onderhoud
5 Inzet van financiële beleidsinstrumenten 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8
Verwerven van externe subsidies en andere financieringswijzen Verstrekken van subsidies Gemeentelijke heffingen Door de gemeente te betalen belastingen Gemeentegaranties en verstrekken van gemeentelijke leningen Revolverende fondsen Grondbeleid Verbonden partijen
10 11 12 13
15 15 16 17 18 19 20 21 21
6 Risico’s en weerstandsvermogen
23
7 Financiering
24
7.1 7.2 7.3
Emu-saldo Visie op de schuldenpositie en financiering Anticipatie op toekomstige inkomsten
3
24 24 26
Kadernota financieel beleid 2024
1
Bestuurssamenvatting Het college werkt aan een continue ontwikkeling van de kwaliteit van de planning- en control-documenten en een sterke financiële positie van de gemeente Schiedam. Hiermee wordt de raad beter gefaciliteerd in de kaderstellende en controlerende taken en ontstaat ruimte om in te kunnen spelen op toekomstige ontwikkelingen. De Kadernota financieel beleid 2016 werd vastgesteld bij raadsbesluit van 8 maart 2016 (16VR005).
In de begroting 2023 is aangekondigd dat de kadernota geactualiseerd zou worden. Het huidige financiële beleid van Schiedam wordt in deze kadernota opnieuw tegen het licht gehouden. Door nieuwe en gewijzigde inzichten en wijzigingen in wet- en regelgeving, worden voor een aantal onderwerpen nieuwe, andere of geen aanvullende kaders voorgesteld. Diverse kaders blijven gelijk. In onderstaande tabel is het geheel kort uitgewerkt welke dat betreffen. Onderwerp Begrotingsproces
Rol en sturing op (bestemmings-) reserves
Investeren, waarderen en afschrijven
Wat is nu het kader (kadernota 2016)? 1. Uitgangspunt voor de opbouw van de begrotingsbedragen is het budget van de vorige begroting aangepast met de verwachte prijsmutatie (pBBP) en de verwachte mutatie van de salariskosten, alsmede met voorgenomen beleidswijzigingen. 2. Jaarlijks wordt door het college een voorstel gedaan voor herziening van de opbouw van delen van de programma’s van de begroting. 3. Los van punt 2. wordt door het college een voorstel gedaan voor een nieuw-voor-oudoperatie. 1. Bij de instelling van bestemmingsreserves wordt aangegeven het doel, de voeding en de minimale en maximale hoogte en de maximale looptijd van een reserve. 2. De algemene reserve dient minimaal de omvang te hebben van het totaal aan risico’s zoals opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen. 3. De bespaarde rente over de algemene reserve en de bestemmingsreserves wordt uitgekeerd aan de exploitatie. 4. De bespaarde rente over de reserve afschrijvingen wordt aan deze reserve toegevoegd. 5. Het college te verzoeken een voorstel te doen om het aantal bestemmingsreserves te reduceren en deze zo veel mogelijk aan te laten sluiten op de programma’s van de begroting. 6. Uit reserves ontstaan door waardetoename bij heruitgifte van erfpachtgronden, mogen geen uitgaven gedaan worden. Kaders zoals beschreven in de Nota investeren, waarderen en afschrijven 2014.
4
Voorgesteld kader (kadernota 2024) Uitgangspunt voor de opbouw van de begrotingsbedragen is het budget van de vorige begroting aangepast met de door het Centraal Plan Bureau laatst bekende verwachte prijsindexcijfer op de budgetten voor goederen en diensten en subsidies (Centraal Economisch Plan, prijs bruto nationaal product) en de verwachte mutatie van de salariskosten, alsmede met voorgenomen beleidswijzigingen.
Kaders veranderen niet, blijven gelijk aan die uit de kadernota 2016.
Kaders zoals beschreven in de Nota investeren, waarderen en afschrijven 2024.
Kadernota financieel beleid 2024
Onderwerp Uitgaven voor groot onderhoud
Wat is nu het kader (kadernota 2016)? Uitgaven voor groot onderhoud worden op basis van beheer- en onderhoudsplannen meerjarig financieel vertaald in de begroting met ondermeer bestemmingsreserves voor beheer en onderhoud.
Verwerven van subsidies en andere financieringswijzen
Te verwerven subsidies en alternatieve financieringsvormen dienen bij te dragen aan de realisatie van doelstellingen van de programma’s in de begroting.
Verstrekken van subsidies
1.
Gemeentelijke heffingen Te betalen belastingen Verstrekken van garanties en leningen
Revolverende fondsen
Grondbeleid Verbonden Partijen
De gemeenteraad stuurt op maatschappelijke effecten en prestatiedoelstellingen, zoals opgenomen in de programmabegroting. 2. Het college maakt met subsidieontvangers afspraken over de resultaten die zij gaan realiseren die bijdragen aan de beoogde maatschappelijke effecten en prestatiedoelstellingen (hoe en wat). 3. Subsidies worden projectmatig toegekend en de looptijd kan variëren van 1 tot maximaal 5 jaar maar ook seizoensgebonden subsidies. De tarieven van de bestaande heffingen worden jaarlijks maximaal verhoogd met de mutatie pBBP (geldt niet voor kostendekkende tarieven). Binnen de wettelijke mogelijkheden dient het college een (pro-)actief beleid te voeren om de belastingdruk te minimaliseren. Op incidentele basis worden alleen garanties voor leningen van derden en gemeentelijke leningen verstrekt, als deze bijdragen aan gemeentelijke doelstellingen. Voor garanties geldt daarnaast dat deze niet worden verstrekt als een nationaal waarborgfonds beschikbaar is. 1. Via SVN revolverende fondsen gebruiken voor woningverbetering en startersleningen. 2. Bij samenwerkingsvormen met externe partners ook kijken naar gezamenlijke financieringsvormen, zoals revolverende fondsen, met oog voor de financiële risico’s voor de gemeente. Vervallen bij raadsbesluit van 10 maart 2020; 19VR086.
Het college dient vooraf bij de begroting, tussentijds bij de bestuursrapportage en achteraf bij de jaarstukken aan te geven wat de bijdrage is van verbonden partijen aan het bereiken van de doelstellingen van de programma’s en de daarmee verbonden kosten en risico’s.
5
Voorgesteld kader (kadernota 2024) Uitgaven voor groot onderhoud worden op basis van beheer- en onderhoudsplannen meerjarig financieel vertaald in de begroting met ondermeer bestemmingsreserves voor beheer en onderhoud Te verwerven subsidies en alternatieve financieringsvormen dienen bij te dragen aan de realisatie van doelstellingen van de programma’s in de begroting en de daarin beschikbare budgetten. Algemene subsidieverordening Schiedam 2017.
De tarieven van de bestaande heffingen worden jaarlijks maximaal verhoogd met het indexeringspercentage van het CPB (geldt niet voor kostendekkende tarieven). Binnen de wettelijke mogelijkheden dient het college een (pro-)actief beleid te voeren om de belastingdruk te minimaliseren. Op incidentele basis worden alleen garanties voor leningen van derden en gemeentelijke leningen verstrekt, als deze bijdragen aan gemeentelijke doelstellingen. Voor garanties geldt daarnaast dat deze niet worden verstrekt als een nationaal waarborgfonds beschikbaar is. Alleen via SVN revolverende fondsen gebruiken.
N.v.t. (zie Kadernota Grond 2020) Het college dient vooraf bij de begroting, tussentijds bij de bestuursrapportage en achteraf bij de jaarstukken aan te geven wat de bijdrage is van verbonden partijen aan het bereiken van de doelstellingen van de programma’s en de daarmee verbonden kosten en risico’s.
Kadernota financieel beleid 2024
Onderwerp Risico’s en weerstandsvermogen
EMU-saldo Schuldenpositie en financiering
Anticipatie op toekomstige inkomsten
Wat is nu het kader (kadernota 2016)? 1. Voor de bepaling van de hoogte van de risicoreserve de factor van 1,4 vanaf de begroting 2017 stapsgewijs in vijf jaar af te bouwen naar 1,2 en de vaste buffer van € 10 miljoen in 5 jaar af te bouwen met jaarlijks een bedrag van € 1 miljoen naar een vaste buffer van € 5 miljoen. 2. In plaats van de debt ratio in de Zomernota en kredietvoorstellen hoger dan € 3 miljoen, de solvabiliteitsratio te hanteren i.p.v. debt ratio (inclusief en exclusief erfpacht). Bij investeringsbeslissingen geen rekening houden met het EMU-saldo. 1. Voor de financiering uitgaan van een meerjarige liquiditeitsprognose op basis van o.a. de voorgenomen investeringen in de begroting. 2. De hoogte van de omslagrente bij de Zomernota te bepalen. Niet anticiperen op onzekere toekomstige inkomsten maar ook niet op zekere inkomsten die verder reiken dan 4 jaar na het begrotingsjaar.
Voorgesteld kader (kadernota 2024) Kaders veranderen niet, blijven gelijk aan die uit de kadernota 2016.
Bij investeringsbeslissingen geen rekening houden met het EMU-saldo. Kaders veranderen niet, blijven gelijk aan die uit de kadernota 2016.
Niet anticiperen op onzekere toekomstige inkomsten maar ook niet op zekere inkomsten die verder reiken dan 4 jaar na het begrotingsjaar.
De kadernota is aanvullend op wettelijke bepalingen, het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en de notities van de commissie BBV. De kadernota is richtinggevend voor nieuw vast te stellen financieel beleid.
6
Kadernota financieel beleid 2024
2
Inleiding Het college werkt aan een continue ontwikkeling van de kwaliteit van de planning- en control-documenten en een sterke financiële positie van de gemeente Schiedam. Hiermee wordt de raad beter gefaciliteerd in de kaderstellende en controlerende taken en ontstaat ruimte om in te kunnen spelen op toekomstige ontwikkelingen. De Kadernota financieel beleid 2016 werd vastgesteld bij raadsbesluit van 8 maart 2016 (16VR005). In de begroting 2023 is aangekondigd dat de kadernota geactualiseerd zou worden.
Het doel van de nota is om de raad overkoepelende, richtinggevende uitspraken (kaders) te laten vaststellen over financieel beleid. Deze worden daarna toegepast en zo nodig uitgewerkt in (wijziging van) verordeningen, nota’s en beleidsregels. Het kan daarbij ook gaan om bevestiging van bestaande kaders en ongeschreven praktijk. Verder kan hierdoor samenhang gebracht worden in het financiële beleid en tussen de verschillende instrumenten. Zo worden lacunes zichtbaar en worden waar mogelijk losse documenten geïntegreerd. Kaderstelling is sturing vooraf en is in feite het formuleren van een bestuurlijke opdracht door de raad aan het college. Daarnaast is de kadernota een opmaat naar financiële integraliteit in de bedrijfsvoering van het concern. Onder ‘financieel beleid’ zou je kunnen verstaan ‘het geheel van normen en middelen waarmee gestelde financiële organisatiedoelen gerealiseerd moeten worden’. Veel beleid is reeds vastgelegd in voor de gemeente Schiedam niet beïnvloedbare formele wetten (o.a. Gemeentewet, Wet financiering decentrale overheden, Wet houdbare overheidsfinanciën, Algemene wet bestuursrecht) en materiële wetten en voorschriften (o.a. BBV en eventuele richtlijnen van de provincie Zuid-Holland.
Deze algemene regels bieden ruimte voor verdere invulling en daarnaast dient de gemeente soms eigen regels op te stellen zoals de verplichting in de Gemeentewet om verordeningen op te stellen. Art 212:
Art. 213: Art. 213a
De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Etc. De raad stelt bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Etc. Het college verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur. De raad stelt bij verordening regels hierover. Etc.
De verplichting van art. 212 Gemeentewet is uitgewerkt in de ‘Financiële verordening gemeente Schiedam 2023’ (raadsbesluit 6-7-2023). De verplichtingen van art. 213 en 213a zijn vorm gegeven in de Verordening controle financiële beheer en organisatie Schiedam 2023 (Controleverordening 2023) en de Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid 2016. Door de vaststelling van deze verordeningen zijn diverse kaders van de Kadernota financieel beleid 2016 geheel of gedeeltelijk inmiddels opgenomen in de verordeningen. Ook is bij de vaststelling van de Kadernota Grond 2020 (raadsbesluit van 10 maart 2020; 19VR086) de paragraaf over Grondbeleid vervallen. Wat rest er dan nog voor de gemeente zelf? De volgende documenten bevatten momenteel aanvullend eigen financieel beleid van Schiedam.
Financiële verordening 2023
7
Kadernota financieel beleid 2024
Verordening controle financiële beheer en organisatie Schiedam 2023 (Controleverordening 2023) (is procedureel van aard m.b.t. de accountantscontrole en blijft in deze nota buiten beschouwing) Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid 2016 (anders dan het onderzoek door de rekenkamer gaat het hierbij om een zelfonderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijk beleid). Nota investeren, waarderen en afschrijven Belastingverordeningen Nota Verbonden Partijen 2018 Beleidsregels gemeentegarantie 2009 Treasurystatuut 2022 Zomernota Begroting Algemene subsidieverordening 2017
Bovenstaande regelingen worden met enige regelmaat geactualiseerd. In ieder geval naar aanleiding van maar ook los van de uitkomsten van deze kadernota, zal voor de volgende documenten actualisatie plaats vinden:
Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid 2016 i.v.m. nieuwe modelverordening VNG. Belastingverordeningen i.v.m. jaarlijkse aanpassingen. Nota Verbonden Partijen 2018 Zomernota en begroting i.v.m. jaarlijkse verschijning.
De kadernota is qua inhoud niet limitatief of voor een bepaalde periode bedoeld. Wanneer daarvoor aanleiding is zullen voorstellen voor aanvulling of wijziging gedaan worden.
8
Kadernota financieel beleid 2024
3
Leeswijzer
Deze nota is als volgt opgebouwd. Allereerst wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op het onderwerp structureel sluitende begroting. In hoofdstuk 5 komen de financiële beleidsinstrumenten aan bod. Daarna komen in hoofdstuk 6 risico’s en weerstandsvermogen aan bod. In hoofdstuk 7 wordt financiering behandeld.
9
Kadernota financieel beleid 2024
4
Structureel sluitende begroting
4.1 Het begrotingsproces De raad stelt bij aanvang van iedere raadsperiode een programma-indeling voor de begroting in die raadsperiode vast. Het gaat bij het begrotingsproces met name om de vraag of de raad de uitgangspunten voor de begroting door middel van normen wil vastleggen voor de gehele raadsperiode, of juist flexibiliteit wil inbouwen door alleen richting aan te geven. Er zijn verschillende methoden om budgetten op te bouwen maar er is geen voorgeschreven model. De methode kan variëren van ieder jaar de opbouw van alle budgetten helemaal ter discussie stellen tot bij ongewijzigd beleid alleen de budgetten aanpassen met prijs- en hoeveelheidmutaties. De keuze voor de ene of de andere methode kan gevolgen hebben voor de uitkomsten van de begroting en de besluitvorming en de sturingsmogelijkheden van de raad. Wel dient de begroting structureel en reëel meerjarig in evenwicht te zijn. In het kader van financieel toezicht uiteindelijk te beoordelen door de provincie. De keuze voor een bepaalde methode kan ook gevolgen hebben voor de hoeveelheid werk. Bijvoorbeeld ieder jaar de gehele opbouw van alle budgetten opnieuw bezien vergt veel tijd, energie en capaciteit. Hoe is het nu geregeld?
Gemeentewet: In hoofdstuk VIII zijn algemene bepalingen over o.a. de begroting opgenomen. Hierin staat ondermeer dat de begroting (van dat jaar) structureel en reëel in evenwicht moet zijn. Hiervan kan de raad afwijken indien aannemelijk is dat het structureel en reëel evenwicht van de begroting in de eerstvolgende jaren tot stand zal worden gebracht. BBV: in het BBV en diverse documenten van de commissie BBV zijn algemene voorschriften over de wijze van begroten opgenomen. Financiële verordening 2023: Hierin staat o.a. dat het college jaarlijks aan de raad ter vaststelling aanbiedt de zomernota met een voorstel voor het beleid, de prioriteiten in de programma's en de financiële kaders van de begroting voor het volgende begrotingsjaar en de meerjarenbegroting.
De provincie deelt met betrekking tot het financieel toezicht vóór de aanvang van het begrotingsjaar mee of de gemeente in aanmerking komt voor het repressief toezicht. Dit betekent dat de gemeente dan zonder voorafgaande goedkeuring van de provincie de begroting en begrotingswijzigingen kan uitvoeren. Is de begroting en de meerjarenraming naar het oordeel van de provincie niet structureel en reëel in evenwicht, of is de begroting of jaarrekening te laat ingediend, dan volgt preventief toezicht. Dit houdt in dat de begroting en alle begrotingswijzigingen goedkeuring behoeven. Voor de begroting 2023 van Schiedam geldt dat dit niet aan de hand is en deze wederom onder repressief toezicht valt. Hoe vindt nu begrotingsopbouw plaats? Het budget van de vorige begroting is nu het startpunt. Dit wordt aangepast aan de door het Centraal Plan Bureau laatst bekende verwachte prijsindexcijfer op de budgetten voor goederen en diensten en de subsidies (Centraal Economisch Plan, prijs bruto nationaal product), de verwachte mutatie van de salariskosten en de voorgenomen beleidswijzigingen. Voorstel kader: Uitgangspunt voor de opbouw van de begrotingsbedragen is het budget van de vorige begroting aangepast met de door het Centraal Plan Bureau laatst bekende verwachte prijsindexcijfer op de
10
Kadernota financieel beleid 2024
budgetten voor goederen en diensten en subsidies (Centraal Economisch Plan, prijs bruto nationaal product) en de verwachte mutatie van de salariskosten, alsmede met voorgenomen beleidswijzigingen.
4.2 De rol en sturing op (bestemmings-)reserves Binnen de reserves wordt onderscheid gemaakt naar de algemene reserve en bestemmingsreserves. De algemene reserve is opgebouwd uit een vrij deel en een deel bestemd om geïnventariseerde risico´s op te vangen. Volgens de begroting 2023 zijn de volgende bedragen per ultimo 2023 beschikbaar.
Algemene reserve Risicoreserve
€ 19,4 miljoen € 37,1 miljoen
Verder worden in de begroting 2023 ongeveer 40 bestemmingsreserves genoemd. Deze variëren sterk qua omvang en soort. De grote hoeveelheid vermindert de stuurbaarheid. De Reserve fractieondersteuning bedraagt bijvoorbeeld volgens de (primaire) begroting 2023 per ultimo 2023 € 35.000 en de Reserve Sociaal Domein € 5,5 miljoen. Voor het gebruik van reserves is altijd een expliciet raadsbesluit vereist. Bestemmingsreserves zijn afgezonderde vermogensbestanddelen met een specifieke bestemming voor bepaalde doeleinden. De beleidsruimte inzake reserves is zeer groot. De raad kan op basis van eigen keuzes en afwegingen bepalen of reserves worden ingesteld. Ook beslist de raad over de afzonderlijk zichtbaar gemaakte mutaties via de resultaatbestemming bij zowel de begroting als de jaarrekening. De bestemming kan te allen tijde (door de raad) veranderd worden. Reserves behoren tot het eigen vermogen van de gemeente. De sturing van de raad op de bestemmingsreserves is dus vrij en kan gericht zijn op het doel, de voeding, de minimale en maximale omvang en de maximale looptijd van een reserve. Als alternatief voor de vorming van een bestemmingsreserve met bijbehorende onttrekkingen, kan ook gekozen worden voor een exploitatiebudget of als sprake is van een investering, een investeringskrediet met kapitaallasten.
Bijvoorbeeld geldt dit voor de ‘reserve afschrijvingen’ die als doel heeft het dekken van kapitaallasten van investeringen. Bij de vaststelling van de jaarrekening 2004 is deze reserve ingesteld. Dit is de enige bestemmingsreserve waarop rente wordt bijgeschreven. Omdat het BBV voorschrijft dat investeringen voor het volle bedrag geactiveerd moeten worden is het niet mogelijk om reserves hierop in mindering te brengen Het is echter wel mogelijk om een (deel van een) gevormde reserve in de reserve afschrijvingen te storten en daaruit de kapitaallasten van de investering te dekken. Als er geen rente zou worden bijgeschreven op deze reserve, kan alleen de afschrijving uit de reserve worden gedekt en dus niet de volledige kapitaallasten. Wanneer tot vermindering van het aantal bestemmingsreserves zou worden besloten is afschaffing van bijvoorbeeld de reserve afschrijvingen wel mogelijk. Het is immers een ‘gewone’ bestemmingsreserve, maar dat leidt ertoe, dat de kapitaallasten van de bijbehorende investeringen structureel uit de exploitatie dienen te worden gedekt, terwijl slechts eenmalig een groot bedrag vrijvalt (primaire begroting 2023: ultimo 2023 circa € 27 miljoen).
11
Kadernota financieel beleid 2024
Bij onttrekking aan een bestemmingsreserve kan in verband met het budgetrecht van de raad dit in principe nooit hoger zijn dan hetgeen daarvoor in de begroting is geraamd. Voor onttrekkingen aan reserves geldt dat hiervan in principe geen structurele uitgaven gedekt kunnen worden maar alleen incidentele. Een uitzondering hierop is hiervoor genoemde ‘reserve afschrijvingen’ waaruit structurele kapitaallasten gedekt worden door structurele onttrekkingen aan de reserve. Voor ‘systeemreserves’ geldt dat door de raad is besloten dat het college bevoegd is om daar onttrekkingen aan te doen overeenkomstig het vastgestelde plan. Daarbij geldt dat voor mutaties die het gevolg zijn van de toepassing door het college van het met de raad afgesproken systeem, dat deze altijd direct in de jaarrekening kunnen worden verwerkt, ook al leidt dat tot afwijking van de begrote bedragen. Er is daarmee feitelijk sprake van een ‘werkbudget’ voor het college. Uiteraard dienen verwachte afwijkingen van het begrote bedrag wel zo veel als mogelijk aan de raad gemeld te worden in een ‘technische aanpassing’ van de begroting. De sturing op reserves is vastgelegd in de Financiële verordening 2023. Wanneer een andere methode van sturing (t.a.v. de hoogte en het aantal) gehanteerd zou worden, dan kan dit financiële consequenties hebben voor de begroting en de mate waarin de raad stuurt.
Hoe is het nu geregeld?
Gemeentewet: in art. 189 wordt o.a. gesteld dat balansmutaties van reserves een bevoegdheid van de raad zijn omdat deze mutaties alleen kunnen plaats vinden als daar in de begroting lasten of baten van zijn geraamd. BBV: Het BBV maakt onderscheid tussen de algemene reserve en bestemmingsreserves. De algemene reserve maakt samen met de onbenutte belastingcapaciteit, de zogenaamde stille reserves en de post onvoorzien deel uit van de weerstandscapaciteit. De algemene reserve is een reserve waaraan door de gemeenteraad geen bestemming is gegeven. Verder worden in het BBV algemene voorschriften gegeven hoe om te gaan met reserves. Financiële verordening 2023: artikel 15 waarin voor de reserves en voorzieningen aangegeven wordt de beleidsregels voor doel en vorming, besteding en opheffing van reserves.
Het BBV geeft geen mogelijkheid om reserves in mindering te brengen op investeringen. Zowel investeringen met economisch nut als die met maatschappelijk nut moeten voor het (totale) bedrag van de investering geactiveerd worden. Alleen ‘bijdragen van derden met een directe relatie’ (bijvoorbeeld een rijkssubsidie) mogen op het te activeren bedrag in mindering gebracht worden. De functie van de reserve afschrijvingen is wel mogelijk. Artikel 15 van de Financiële verordening 2023 bevat de meest recente kaders voor reserves. Voorstel kaders: geen aanvullende kaders.
4.3 Investeren, waarderen en afschrijven Investeringen zijn uitgaven voor een bepaald goed of doel waarvan het nut zich over meerdere jaren uitstrekt. Het activeren van deze uitgaven is het als bezitting of vermogensobject op de balans opnemen. Afschrijven is het volgens een bepaalde methode gedurende de levensduur van het actief, in gedeelten van het geïnvesteerde bedrag als last toerekenen aan de jaarlijkse exploitatie. Nut en lasten van de investering worden op deze wijze over de levensduur gespreid. De geïnvesteerde bedragen zijn daadwerkelijke uitgaven die leiden tot een ‘kasstroom’ waarvoor financiering nodig is. De jaarlijkse afschrijvingen en de toegerekende rente vormen de ‘kapitaallasten’ die niet tot een
12
Kadernota financieel beleid 2024
kasstroom leiden. Dat heeft immers plaats gevonden bij de investering. Op grond wordt niet afgeschreven. Voor vervangingsinvesteringen wordt niet vooraf ‘gespaard’. Uitgaven daarvoor worden opnieuw geactiveerd en afgeschreven. Hoe is het nu geregeld?
Gemeentewet: geen specifieke voorschriften. BBV: Er wordt onderscheid gemaakt tussen investeringen met economisch nut, investeringen met economisch nut waarvoor ter bestrijding van de kosten een heffing kan worden geheven en investeringen met maatschappelijk nut in de openbare ruimte. Alle soorten moeten geactiveerd worden op de balans. Voor activering en afschrijving worden diverse regels gegeven. In de Notitie materiële activa wordt aan de hand van voorbeelden ingegaan op de verschillende situaties. Waardering dient tegen de verkrijgingsprijs of vervaardigingsprijs plaats te vinden. Financiële verordening 2023: Het college moet periodiek aan de raad een nota ter vaststelling aanbieden met regels voor de waarderingsgrondslag, de methode van afschrijven en een overzicht van de afschrijvingstermijnen. Nota investeren, waarderen en afschrijven 2024: Hierin is opgenomen de manier waarop in Schiedam wordt omgegaan met investeren, waarderen en afschrijven. Zoals welke uitgaven als investering gezien worden en hoe die op de balans gewaardeerd moeten worden. De voorkeurmethode voor afschrijving van geactiveerde kapitaaluitgaven is annuïtair. Voor sommige soorten activa is de lineaire methode gehandhaafd. Afschrijven op componenten van investeringsuitgaven is niet toegestaan.
Voorstel kaders: Kaders zoals beschreven in de Nota investeren, waarderen en afschrijven 2024.
4.4 Uitgaven voor groot onderhoud In sommige gevallen is het moeilijk om onderscheid te maken tussen investeringen en uitgaven voor groot onderhoud die niet kunnen worden geactiveerd. Criteria hiervoor zijn meerjarig nut, financiële omvang en levensduurverlenging, kwaliteitsverbetering om o.a. te voldoen aan wet en regelgeving of capaciteitsverbetering. Uitgaven kunnen dan worden onderscheiden in klein onderhoud, groot onderhoud en investeringen (nieuw of vervanging). Klein onderhoud komt jaarlijks terug en wordt daarom uit de jaarlijkse budgetten bekostigd. Activeren hoort hiervoor niet tot de mogelijkheden. Groot onderhoud betreft zaken die eens in de zoveel jaar moeten gebeuren. Activering is niet toegestaan. Voor de dekking van deze lasten bestaat de keuze uit het vormen van een voorziening of dekking via de exploitatie. Deze dekking geldt ook voor groot onderhoud dat is opgenomen in beheerplannen. De lasten worden in dit geval het best gespreid als sprake is van een ideaalcomplex, waarbij door stortingen in de voorziening en bestedingen ten laste daarvan, een jaarlijks gelijkblijvend lastenniveau gerealiseerd wordt. Het vormen van (meer) voorzieningen betekent dat (meer) vooraf ‘gespaard’ moet worden. Hoe is het nu geregeld?
Gemeentewet: geen specifieke voorschriften. BBV: Het vormen van een voorziening is mogelijk ter gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren (bijvoorbeeld kosten van groot onderhoud). In de Notitie Materiële Activa wordt hierop nader ingegaan. Financiële verordening 2023: De ramingen van onderhoudsbudgetten in de begroting worden gebaseerd op recente meerjarige onderhoudsplannen, zoals de raad die heeft vastgesteld. Het college dient hiervoor plannen aan te leveren.
13
Kadernota financieel beleid 2024
In de begroting wordt jaarlijks in de Paragraaf Onderhoud Kapitaalgoederen ingegaan op het beleid en beheer van de verschillende kapitaalgoederen. Het ambitie- en kwaliteitsniveau voor het beheer van de openbare ruimte is vastgesteld in de Kadernota (beheer) Openbare Ruimte 2017-2021. De vertaling van deze ambitie- en kwaliteitsniveaus zijn vastgelegd in beheerplannen. De beheerplannen vormen de basis voor langdurige afspraken over beheer en onderhoud van o.a. wegen, kades, bruggen, groen, openbare verlichting, riolering en gebouwen.
Hoe wordt nu omgegaan met uitgaven voor groot onderhoud? In Schiedam zijn er nu naast de Voorziening riolering, enkele andere onderhoudsvoorzieningen zoals bedoeld in het BBV en de Notitie Materiële Activa. De beheerplannen zijn daarop afgestemd. Deze plannen worden in de begroting meerjarig financieel vertaald. Als er geen onderbouwd plan is dan is sprake van een reserve. Er zijn enkele bestemmingsreserves voor beheer en onderhoud. Voorstel kaders: Uitgaven voor groot onderhoud worden op basis van beheer- en onderhoudsplannen meerjarig financieel vertaald in de begroting met ondermeer bestemmingsreserves voor beheer en onderhoud.
14
Kadernota financieel beleid 2024
5
Inzet van financiële beleidsinstrumenten
Hierbij gaat het om instrumenten waarbij het verkrijgen of betalen van geld een rol speelt. Belastingen, leges of retributies heffen of juist omgekeerd, een belastingkorting of subsidie geven. Van deze laatste groep bestaan weer velerlei vormen zoals budgetten toekennen, garanties afgeven, kortingen geven of rechten toekennen. In het subsidiebeleid dient een onderscheid gemaakt te worden tussen het zelf verwerven van subsidies en het verstrekken van subsidies. Verder kunnen andere financieringsvormen zoals crowdfunding, cofinanciering of revolverende fondsen, middelen zijn om gemeentelijke doelstellingen te bereiken.
5.1 Verwerven van externe subsidies en andere financieringswijzen Externe subsidies zijn doorgaans alleen voor projecten beschikbaar en niet voor structurele uitgaven. Het gaat daarbij niet om specifieke en doeluitkeringen van het Rijk. Het kan wel gaan over subsidieregelingen van het Rijk, EU, regio of provincie. Maar het kan ook gaan om alternatieve vormen van financiering zoals crowdfunding, cofinanciering of het verstrekken van een gemeentegarantie voor een lening van een samenwerkingspartner. Ook kan het gaan om ‘slim omgaan’ met investeringen of andere parameters die effect kunnen hebben op bijvoorbeeld de hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Hierover zijn geen algemene uitspraken te doen. Door het verwerven van externe subsidies of het gebruik van alternatieve financieringsvormen, kunnen wellicht projecten gerealiseerd worden die anders niet of met minder kwaliteit tot stand zouden komen. Voor externe subsidies gelden de regels die de betreffende subsidieverstrekker heeft bepaald. Vaak moet de gemeente cofinanciering (eigen budget) leveren om voor een subsidie in aanmerking te komen. Naast ontwikkelingen als crowdfunding kunnen ook door samenwerking met marktpartijen of maatschappelijke partners via Publiek-Private Samenwerking (PPS) mogelijk kwalitatief betere producten of diensten voor minder geld gerealiseerd worden.
Taken en risico’s kunnen worden verdeeld. Elke partij is verantwoordelijk voor de taken die de betreffende partij het best kan uitvoeren. En voor de financiering en risico’s die daarbij horen. Ook hierbij kunnen alternatieve financieringsvormen een rol spelen zoals cofinanciering en gemeentegarantie voor een door een samenwerkingspartner af te sluiten geldlening. De financiering door de gemeente kan in deze gevallen in principe maximaal het aandeel in de samenwerking zijn. Gelet dient hierbij te worden op (verboden) staatssteunregels. In paragraaf 5.6 wordt afzonderlijk aandacht besteed aan het binnen Schiedam al wat langer bestaande fenomeen ‘revolverende fondsen’. Daarbij kan de gemeente tijdelijk middelen beschikbaar stellen voor bepaalde doelen, bijvoorbeeld startersleningen en leningen voor woningverbetering via SVN. Het college wil proactief met deze ontwikkelingen opereren binnen door de raad gegeven kaders. Hoe is het nu geregeld?
15
Kadernota financieel beleid 2024
Gemeentewet: geen specifieke voorschriften. BBV: nog niet-bestede middelen van derden met een specifiek bestedingsdoel dienen afzonderlijk op de balans als voorziening verantwoord te worden. Financiële verordening 2023: geen specifieke voorschriften.
Hoe wordt er nu omgegaan met verwerving van externe subsidies? Staande praktijk is dat zoveel mogelijk vanuit de binnen Schiedam voorgenomen projecten in de buitenruimte of stedelijke ontwikkeling, aansluiting plaats vindt met de investeringsagenda van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag. Voor deze en andere projecten zijn informatiekanalen binnen de gemeentelijke organisatie beschikbaar voor het verwerven van subsidies. Stakeholders worden actief benaderd via ondermeer nieuwsbrieven. Er zijn momenteel geen algemene kaders voor verwerving van externe subsidies en het gebruik van alternatieve financieringsvormen. Het college wil de mogelijkheden benutten om proactief met nieuwe ontwikkelingen zoals crowdfunding om te gaan. Daarvoor is een kader van de raad gewenst, namelijk dat alleen gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheden voor het verwerven van externe subsidies of het gebruik maken van alternatieve financieringsvormen, als deze bijdragen aan de realisatie van doelstellingen in de begroting en passen binnen de beschikbare budgetten. Ofwel geen dingen doen vanwege een subsidiemogelijkheid op zichzelf, maar alleen als het aansluit bij de doelen. Voorstel kaders: Te verwerven subsidies en alternatieve financieringsvormen dienen bij te dragen aan de realisatie van doelstellingen van de programma’s in de begroting en de daarin beschikbare budgetten.
5.2 Verstrekken van subsidies Subsidies worden verstrekt voor het realiseren van gemeentelijke beleidsdoelen. De verstrekte subsidie moet rechtmatig, doelmatig en doeltreffend zijn. Hoe is het nu geregeld?
In de Algemene wet bestuursrecht zijn vorm- en procedurevoorschriften vastgelegd met betrekking tot subsidieverstrekking. Inhoudelijk is er gemeentelijke vrijheid om subsidies te vertrekken behoudens eventuele beperkingen in de sfeer van inkoop en aanbesteding en staatssteunregels en Europese regels voor diensten van algemeen economisch belang. BBV: Naast financiële informatie moet in de jaarstukken ook opgenomen worden “wat willen we bereiken” en “wat gaan we er voor doen”. Financiële verordening 2023: In artikel 26 is vermeld dat het college moet zorgen voor naleving van regels voor de steunverlening en de toekenning van subsidies. Dit is vorm gegeven in de paragraaf Verstrekken van subsidies in de begroting en de jaarstukken.
Verder is geregeld: De raad stelt de Algemene Subsidieverordening vast. Het college kan nadere regels stellen. Het college is bevoegd te besluiten om subsidies te verstrekken. Impliciet wordt met de volgende subsidieregels gewerkt: Eenmaal verstrekte (budget)subsidies worden jaarlijks verstrekt. Heroverwegingen vinden minimaal plaats.
16
Kadernota financieel beleid 2024
Er worden vooral afspraken gemaakt over de te leveren prestaties (activiteiten of uren) en er is een start met het maken van afspraken over te behalen resultaten middels de verstrekte subsidie.
Wat zegt het BBV hierover? De verantwoording per programma dient inzicht te bieden in de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd . Dit dient ten minste toegelicht te worden aan de hand van de bij ministeriële regeling vastgestelde beleidsindicatoren.
In de Algemene subsidieverordening zijn o.a. de volgende punten nader uitgewerkt: Sturing op maatschappelijke effecten. Geen subsidie als ‘de markt’ voldoende in een behoefte voorziet. Van jaarlijkse budgetsubsidies naar meerjarige subsidies. Gebruik maken van ‘inkoop en subsidietenders’. ‘Right to challenge’ voor burgerinitiatieven. Vermindering regeldruk. Voorstel kaders: Algemene subsidieverordening Schiedam 2017
5.3 Gemeentelijke heffingen De uitvoering van de heffing en invordering is sinds 2015 grotendeels ondergebracht bij de Regionale Belasting Groep (RBG. De totale belastingopbrengst van de gemeente bedroeg in 2022 € 47,2 miljoen. Van deze opbrengst is € 16,7 miljoen bestemd voor de algemene dekking. De overige belastingopbrengst van € 30,5 miljoen ziet op bestemmingsbelastingen en retributies waaronder leges. die in rekening worden gebracht voor door de gemeente verstrekte diensten. Hoe is het nu geregeld?
Gemeentewet: in Hoofdstuk XV zijn diverse bepalingen opgenomen. Art. 216 bepaalt dat de raad besluit tot invoering, wijziging of afschaffing van gemeentelijke belastingen. Verder is bepaald dat de geraamde opbrengsten van retributies niet mogen uitgaan boven de geraamde lasten (maximaal 100% kostendekkendheid). BBV: de lokale heffingen moeten in een paragraaf van de begroting en jaarstukken toegelicht worden. Gemeentelijke belastingverordeningen. Financiële verordening 2023: voor de kostprijsberekening is bepaald dat bij de indirecte kosten worden betrokken de bijdragen aan en onttrekkingen van voorzieningen voor de noodzakelijke vervanging van de betrokken activa, de kapitaallasten van de in gebruik zijnde activa en voor rioolheffing en afvalstoffenheffing de compensabele BTW. Verder dat het college jaarlijks een voorstel doet aan de raad voor de hoogte van de gemeentelijke tarieven voor belastingen en rechten (en leges).
De begroting dient als basis voor de gemeentelijke belastingen. Voor de tarieven van de algemene belastingen, de bestemmingsbelastingen en de retributies geldt in beginsel maximaal de jaarlijkse inflatiecorrectie. In de Zomernota wordt deze aanpassing bepaald aan de hand van de dan bekende door het Centraal Plan Bureau (CPB) voor het komende jaar verwachte prijsontwikkeling. Dit geldt dan in principe alleen voor de algemene belastingen zoals OZB, hondenbelasting en de precariobelasting. Immers voor kostendekkende tarieven bij o.a. leges, rioolheffing en afvalstoffenheffing zijn de kosten bepalend. De uitgangspunten voor de rioolheffing volgen uit het verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan (vGRP). Voor het woonwagenrecht geldt het beleidsplan
17
Kadernota financieel beleid 2024
woonwagenzaken (2005) volgens welke als uitgangspunt de maximaal redelijke huurprijs volgens het woningwaarderingssysteem (WWS) van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wordt gevolgd. Voor de afvalstoffenheffing blijven de geraamde kosten van kwijtschelding buiten beschouwing. Deze kosten worden uit het Armoedebeleid gedekt. Met betrekking tot de precariobelasting wordt er onderzoek gedaan naar modernisering en vereenvoudiging. Voor wat betreft de jaarlijkse inflatiecorrectie bij de Zomernota van de tarieven, wordt opgemerkt dat dit het verwachte indexeringspercentage is volgens het CPB. Er vindt achteraf geen correctie plaats n.a.v. definitieve percentages van het CPB. Op landelijk niveau is de zogeheten macronorm in 2020 vervangen door een benchmark, waarin naast de OZB ook de riool- en afvalstoffenheffing worden vergeleken. Door een vergelijking van de gemeentelijke woonlasten en de tariefontwikkeling met landelijke en provinciale gemiddelden, moeten de onderlinge verschillen tussen gemeenten nog inzichtelijker worden. De ‘onbenutte belastingcapaciteit’ is een onderdeel van het weerstandsvermogen.
Dit bestaat uit de extra structurele middelen die gegenereerd kunnen worden door de tarieven van de gemeentelijke heffingen te verhogen tot ‘het redelijk peil’ zoals voorgeschreven door de beheerders van het gemeentefonds om in aanmerking te komen voor een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds op grond van artikel 12 van de Financiële verhoudingswet. In Schiedam gaat het dan met name om de OZB-tarieven omdat de rioolheffing en afvalstoffenheffing nagenoeg kostendekkend zijn. Voor de berekening geldt een formule om het ‘redelijk peil’ te bepalen. Verder wordt in de begroting (Paragraaf lokale heffingen) de indicator ‘lokale lastendruk’ vermeld. Dit geeft inzicht hoe de belastingdruk voor een meerpersoonshuishouden in Schiedam zich verhoudt tot het landelijke gemiddelde en omliggende gemeenten. De overheadkosten mogen binnen het BBV niet verdeeld worden over de taakvelden. Voor de bepaling van de hoogte van de tarieven van heffingen geldt dat de directe kosten (loonkosten, materiaalkosten, perceptiekosten enz.) en indirecte kosten (overheadkosten) wel mogen worden doorberekend. Het in de tarieven door te berekenen bedrag aan overheadkosten vindt plaats o.b.v. art. 16 van de Financiële verordening. In de Paragraaf Lokale Heffingen van de begroting worden de belastingen en heffingen nader toegelicht.
Voorstel kaders: De tarieven van de bestaande heffingen worden jaarlijks maximaal verhoogd met het indexeringspercentage van het CPB (geldt niet voor kostendekkende tarieven).
5.4 Door de gemeente te betalen belastingen De gemeente is onderworpen aan diverse aan andere overheden te betalen of af te dragen belastingen. Voorbeelden hiervan zijn BTW, Vennootschapsbelasting, Energiebelasting en Waterschapsbelasting. Het kan voor de gemeente aantrekkelijk zijn om belastingheffing te
18
Kadernota financieel beleid 2024
vermijden, bijvoorbeeld bij Vennootschapsbelasting (Vpb) of betaalde belasting terug te ontvangen, bijvoorbeeld BTW via het BTW-compensatiefonds (BCF). Hoe is het nu geregeld?
Gemeentewet: geen specifieke voorschriften. Diverse belastingwetten rijksoverheid en verordening waterschap BBV: geen specifieke voorschriften. Financiële verordening 2023: geen specifieke voorschriften.
Hoe wordt nu omgegaan met te betalen belastingen? Staande praktijk is dat al zoveel als mogelijk bij te nemen besluiten geanticipeerd wordt op fiscale gevolgen. Door de invoering van de Vpb voor gemeenten is hiervoor ook meer aandacht en capaciteit beschikbaar. Dat geldt ook voor de correcte administratie en de uitvoering van de aangifteplicht voor BTW en BCF. Ook worden hiervoor externe fiscale adviseurs ingeschakeld. Voorstel kaders: Binnen de wettelijke mogelijkheden dient het college een (pro-)actief beleid te voeren om de belastingdruk te minimaliseren.
5.5 Gemeentegaranties en verstrekken van gemeentelijke leningen Het gaat hierbij om bestuurlijke besluiten tot het verstrekken van een gemeentelijke garantie voor een lening van een derde. Dit wordt uitgewerkt in een privaatrechtelijke borgtocht. Hierdoor kan de geldnemer meestal een hoger bedrag lenen en een financieel voordeel behalen omdat dan doorgaans een lagere rente betaald hoeft te worden. Bij een gemeentelijke lening is er meestal sprake van dat een bank geen of onvoldoende financiering wil verstrekken en de gemeente in het verstrekken een publiek belang ziet en ook gunstigere condities kan bieden. De gemeente neemt in beide gevallen een financieel risico en dient rekening te houden met eventueel verboden staatssteun en de Wet markt en overheid (Mededingingswet). Garanties voor exploitatietekorten van derden vallen niet onder deze paragraaf en hiervoor worden ook geen kaders gevraagd. Hoe is het nu geregeld?
Wet financiering decentrale overheden: openbare lichamen kunnen uitsluitend ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak leningen aangaan, middelen uitzetten of garanties verlenen onder bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels (Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden). BBV: Op de balans in de jaarstukken worden de verstrekte leningen onder de financiële (vaste) activa verantwoord en wordt in de toelichting op de balans het bedrag vermeld en een toelichting gegeven op de borg- en garantstellingen. Financiële verordening 2023: Bij het verstrekken van leningen en gemeentegaranties aan derden uit hoofde van de publieke taak, is het college bevoegd tot en met een bedrag van € 250.000 waarbij de raad achteraf wordt geïnformeerd. Het college informeert in ieder geval vooraf de raad en neemt pas een besluit, nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen indien het college leningen, kapitaalverstrekkingen, waarborgen en garanties aan derden wil verstrekken groter dan €250.000. Beleidsregels gemeentegarantie 2009: Hierin is de procedure beschreven om een aanvraag in te dienen, zijn de beoordelingscriteria en weigeringsgronden geformuleerd en zijn de totstandkoming en voorwaarden van het besluit, de garantieovereenkomst en de borgtocht beschreven.
19
Kadernota financieel beleid 2024
Treasurystatuut 2022: Hierin is het sturen en beheersen van, het verantwoorden over en het toezicht houden op de financiële vermogenswaarden, de financiële geldstromen, de financiële posities en de hieraan verbonden risico’s geregeld.
Hoe wordt nu omgegaan met gemeentegaranties en verstrekken van leningen? Overeenkomstig bovenstaande bepalingen worden incidenteel garanties en leningen verstrekt als deze bijdragen aan de realisatie van gemeente doelstellingen. Voor garanties is in ieder geval het beleid dat geen gemeentegarantie wordt verstrekt als er een nationaal waarborgfonds beschikbaar is. Dat zijn o.a. Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), Nationale Hypotheek Garantie (NHG), Waarborgfonds Sport en Waarborgfonds voor de zorgsector. Wel kan er sprake zijn van gemeentelijke achtervang met enig risico voor door een waarborgfonds verstrekte garanties (WSW, NHG en Sport). De bestaande garanties of achtervang via een waarborgfonds liggen op het terrein van sport, zorg, monumenten, sociale woningbouw, woningverbetering en eigen woningbezit. Bestaande verstrekte leningen liggen op dezelfde terreinen. Voorstel kaders: Op incidentele basis worden alleen garanties voor leningen van derden en gemeentelijke leningen verstrekt, als deze bijdragen aan gemeentelijke doelstellingen. Voor garanties geldt daarnaast dat deze niet worden verstrekt als een nationaal waarborgfonds beschikbaar is.
5.6 Revolverende fondsen Het idee van zo’n fonds is in het algemeen dat een overheid tijdelijk middelen beschikbaar stelt. De uitgezette middelen moeten dus weer terug worden betaald, eventueel met rente of door betaling van een rendement. De middelen die in het revolverende fonds terugvloeien kunnen opnieuw worden ingezet. In het meest ideale geval worden de kosten voor een dergelijk fonds en het risico gedekt door de rente die particulieren, bedrijven en instellingen betalen over het geleende bedrag. Revolverende fondsen kunnen een stimulans zijn voor (aankomende) woningeigenaren of een oplossing zijn om innovatie en ondernemerschap te stimuleren. Er is wel een risico dat partijen een lening niet kunnen terugbetalen waardoor verliezen kunnen ontstaan. Het juiste effect wordt alleen bereikt als het fonds op een gezonde manier wordt opgezet en beheerd. Het beheer van de fondsen ligt daarom vaak niet bij een overheid zelf, maar bij een externe, professionele fondsmanager. Overheden hebben in het verleden vaak revolverende fondsen opgericht uit de (grote) opbrengsten van de verkoop van energiebedrijven waardoor er veel kasmiddelen beschikbaar waren. Dat is in Schiedam niet aan de orde. De verkoopopbrengst van Eneco is namelijk benut binnen de liquiditeitsbehoefte van de gemeente.
In Schiedam kunnen inwoners via het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting (SVN) gebruik maken van diverse leningen voor o.a. woningverbetering, funderingsherstel en startersleningen. Het gaat hierbij in principe om revolverende fondsen. Het is denkbaar dat meer (revolverende) fondsen ingesteld worden om ontwikkelingen in de stad mogelijk te maken. Tot op heden maakt Schiedam alleen via SVN gebruik van diverse revolverende fondsen. Dit biedt vooralsnog voldoende mogelijkheden. De raad beslist over deelname aan revolverende fondsen. Voorstel kaders: alleen via SVN revolverende fondsen gebruiken.
20
Kadernota financieel beleid 2024
5.7 Grondbeleid Vervallen bij raadsbesluit van 10 maart 2020 (Kadernota Grond 2020).
5.8 Verbonden partijen Een verbonden partij is een externe partij waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft om bepaalde beleidsdoelen te verwezenlijken. Het kunnen privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties zijn waarin de gemeente juridisch participeert en een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Onder bestuurlijk belang wordt zeggenschap verstaan, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur, hetzij uit hoofde van stemrecht. Onder financieel belang wordt verstaan dat de gemeente aan de verbonden partij risicodragende financiële middelen ter beschikking heeft gesteld. Er wordt onderscheid gemaakt in:
Deelnemingen: participaties in naamloze of besloten vennootschappen via aandelenbezit. Gemeenschappelijke regelingen: samenwerkingsverbanden tussen openbare lichamen. Overige verbonden partijen waarin de gemeente een bestuurlijk en/of een financieel belang heeft.
In een enkel geval is samenwerking met andere gemeenten wettelijk verplicht (Veiligheidsregio) of wordt door de wetgever sterk aanbevolen (o.a. in het kader van de jeugdzorg en de Wmo). De meeste samenwerkingsverbanden zijn vrijwillig aangegaan. Gemeenschappelijke regelingen als publiekrechtelijke organisaties sluiten beter aan bij de gemeentelijke wijze van sturing. Beleidsvorming, begroting- en verantwoordingregels, informatieplicht en democratische controle zijn daar voorbeelden van. De instrumenten die kunnen worden ingezet voor private verbonden partijen zijn minder toegesneden op de specifieke overheidsaspecten. Maar ook daar gelden spelregels die bruikbaar kunnen zijn, met name als deze worden opgenomen in statuten en overeenkomsten. Daarin kunnen nadere regels worden vastgelegd voor bevoegdheden, verantwoordelijkheden, informatievoorziening, begroting en (ook tussentijdse) verantwoording. Dat moet dan wel bij de oprichting van of toetreding tot de verbonden partij worden geregeld. Hoe is het nu geregeld?
Gemeentewet: art. 160 bepaalt dat het college slechts besluit tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. Het goedkeuringsvereiste van gedeputeerde staten van de provincie vervalt per 1 februari 2016. Wet gemeenschappelijke regelingen: hierin is de samenwerking tussen publiekrechtelijke organisaties geregeld. De samenwerking kan verschillende vormen aannemen zoals een bestuurlijke overeenkomst of convenant, een regeling zondermeer, een centrumgemeenteconstructie, een gemeenschappelijk orgaan, een bedrijfsvoeringsorganisatie tot en met een Openbaar Lichaam. Maar als verbonden partij komen ze pas in beeld als er sprake is van een zelfstandige organisatie (rechtspersoon) met een bestuur waarin de gemeente bestuurlijk participeert en de gemeente een financieel belang heeft.
In dat geval is er sprake van een Openbaar Lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie (een lichte samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid voor bedrijfsvoering en uitvoerende taken), beide dus met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid.
21
Kadernota financieel beleid 2024
Burgerlijk wetboek: hierin zijn de regels opgenomen voor vennootschappen, (coöperatieve) verenigingen en stichtingen die als verbonden partij gelden. Zowel de bestuurdersrol, de toezichthoudende rol als de aandeelhoudersrol kan van toepassing zijn. Voor de bestuurdersrol geldt hier de eigenstandige verantwoordelijkheid, gebaseerd op de bepalingen in het Burgerlijk Wetboek en in de statuten. Het belang van de rechtspersoon is leidend, maar de bestuurder zal het beleidskader van de gemeente als leidraad kiezen. Het B.W. geldt ook voor de rol van de gemeente als afnemer van goederen en diensten door middel van een overeenkomst. BBV: het BBV schrijft o.a. voor dat verbonden partijen niet geconsolideerd worden, dat er een paragraaf in de begroting en jaarstukken aan gewijd moet worden en welke informatie daarover opgenomen moet worden. Er is een Notitie verbonden partijen van de commissie BBV. Voor nieuwe participaties van Schiedam gelden de wegingskaders die vermeld staan in de Kadernota verbonden partijen 2018. Hierbij geldt in overeenstemming met de Gemeentewet een voorkeur voor de publiekrechtelijke vorm als daarmee hetzelfde resultaat kan worden bereikt.
Afstemming en samenwerking met andere gemeenten wordt voor Schiedam steeds belangrijker. Die samenwerking kan resulteren in het aangaan van een nieuwe verbonden partij of verruiming van bestaande. De directe invloed voor de gemeente vermindert daardoor maar de gemeente blijft wel een verantwoordelijkheid behouden. De invloed van het gemeentebestuur op een verbonden partij is het grootst als deze zich richt op de voorkant van de processen van de verbonden partij. De wijze van beïnvloeding zal per verbonden partij verschillen gelet op de vele soorten en de verschillen van omvang, deelname en gewicht. Van belang is wel hoe de informatievoorziening naar de raad is geregeld. Bij gemeenschappelijke regelingen is er een wettelijke regeling ten aanzien van de zienswijze voor o.a. de begroting. Ook is van belang hoe de gemeente is vertegenwoordigd in de verbonden partij en hoe daarbij eventuele gemeentelijke doelen worden uitgedragen en hoe daarover terugkoppeling plaatsvindt. Ook hoe de realisatie is van gemeentelijke doelen. Een en ander hangt uiteraard samen met hoe concreet die doelen en resultaten geformuleerd zijn. Als dat niet of niet zo duidelijk is kan een verbonden partij een ‘eigen leven gaan leiden’. Er is binnen Schiedam geen algemene visie op verbonden partijen.
De door de raad vastgestelde Kadernota verbonden partijen 2018 is instrumenteel van aard en voorziet in wegingskaders voor (nieuwe) deelname in privaatrechtelijke en publiekrechtelijke organisaties. Als wegingsinstrumenten worden voor besluitvorming genoemd publiek belang, integriteit, functiescheiding, wettelijke verplichting, effectiviteit, kosten en risico’s en de verschillende rollen als aandeelhouder, opdrachtgever en opdrachtnemer. Per te nemen besluit over samenwerking kunnen deze aspecten de revue passeren. In het algemeen kan wel worden gesteld dat de samenwerking met andere gemeenten slechts wordt aangegaan als dit kwalitatieve, financiële of efficiencyvoordelen oplevert met het oog op de doelstellingen uit de programmabegroting. Maassluis en Vlaardingen zijn hierbij de belangrijkste partners. De samenwerkingsvorm dient te passen bij de aard van de taken of doelen. Bij het aangaan van samenwerking is het van belang hoe de rol-, taak- en bevoegdheidsverdeling is van de verschillende bestuursorganen die ontstaat als de samenwerking van start is gegaan. En intern de verschillende rollen (eigenaar, opdrachtgever en eventueel opdrachtnemer) helder en kwalitatief voldoende wordt belegd.
Voorstel kaders: Het college dient vooraf bij de begroting, tussentijds bij de bestuursrapportage en achteraf bij de jaarstukken aan te geven wat de bijdrage is van verbonden partijen aan het bereiken van de doelstellingen van de programma’s en de daarmee verbonden kosten en risico’s.
22
Kadernota financieel beleid 2024
6
Risico’s en weerstandsvermogen
De paragraaf Weerstandsvermogen, risicobeheersing en financiële positie in de begroting en de jaarstukken geeft inzicht in de financiële risico’s van de gemeente die zijn weergegeven in het risicoprofiel en de financiële positie van de gemeente gemeten aan de hand van de wettelijk verplichte indicatoren (BBV). In de Financiële verordening 2023 is het volgende opgenomen: Artikel 14: Risicomanagement * 1. Het college zorgt voor een adequaat risicomanagementsysteem om effectief en systematisch om te gaan met (de kansen) en bedreigingen die de realisatie van organisatiedoelstellingen kunnen beïnvloeden. Het is gericht op proactief handelen voor zowel de korte termijn (de begroting), de langere termijn (via scenarioverkenningen) en wanneer zich al dan niet onverwachte gebeurtenissen voordoen. Het college betrekt daarbij o.a.: publieke waarden, continuïteit, financiën en imago van de gemeente. 2. Het college stelt minimaal twee keer per jaar (bij opstelling van de begroting en jaarrekening) een gemeente-brede inventarisatie op van risico’s om een zo actueel, volledig en juist mogelijk risicoprofiel op te kunnen stellen. Artikel 15. Reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen (ged.) * 2. De algemene reserve dient minimaal de omvang te hebben van het weerstandsvermogen overeenkomstig lid 13. 12.
Bij de berekening van het noodzakelijke weerstandsvermogen gaat het om risico’s met een financieel gevolg ná het toepassen van beheersmaatregelen. Bij toepassing van het risicomanagement dient eerst bekeken te worden in hoeverre beheersing mogelijk is, alleen het restant dat overblijft zal afgedekt moeten worden via het weerstandsvermogen. 13. Het weerstandsvermogen bestaat tenminste uit het totaal van de ingevolge lid 12 geïnventariseerde risico’s vermenigvuldigd met een factor 1,2 en het resultaat daarvan vermeerderd met een bedrag van € 5 miljoen. Toelichting in de Financiële verordening 2023 op genoemde artikelen:
Artikel 14: Risico’s nemen is voor de gemeente onvermijdelijk. Bij het nemen van risico’s hoort nadrukkelijk ook een gedegen beheersing van de risico’s. Die beheersing, ‘risicomanagement’ genoemd, heeft als doel om bewust en verantwoord om te gaan met risico’s. Risicomanagement moet tevens bijdragen aan het vergroten van het risicobewustzijn van organisatie en bestuur en zorgdragen dat een goede balans bestaat tussen risico’s nemen en risico’s beheersen Artikel 15 ged.: Lid 2 geeft aan dat het ‘risicodeel’ van de algemene reserve (de ‘Risicoreserve’) minimaal de hoogte moet hebben van de bij begroting en jaarrekening geïnventariseerde risico’s plus factor en vast bedrag. Lid 12 Geeft aan dat het risicomanagementsysteem van artikel 14 gericht moet zijn op beheersing van de risico’s en dat pas daarna de berekening van het noodzakelijke weerstandsvermogen kan gebeuren. Lid 13 Geeft aan hoe het weerstandsvermogen berekend moet worden.
Verder is in de Financiële verordening 2023 bepaald (art. 4 lid 4) dat jaarlijks een ‘post onvoorzien’ in de begroting opgenomen moet worden van € 500.000. Voor een toelichting op de ‘onbenutte belastingcapaciteit’ wordt verwezen naar de paragraaf Gemeentelijke heffingen. Voorstel kaders: geen aanvullende kaders.
23
Kadernota financieel beleid 2024
7
Financiering
7.1 Emu-saldo Het EMU-tekort is het gezamenlijke begrotingstekort van het Rijk en de decentrale overheden en is gebaseerd op kasbasis (daadwerkelijke geldstromen). Het mag niet hoger zijn dan 3 procent van het bruto binnenlands product. Er geldt een (landelijke) macro-plafond voor het gezamenlijke EMUtekort van gemeenten, provincies en waterschappen van momenteel 0,4 procent. Voor de decentrale overheden zijn momenteel geen individuele Emu-normen afgegeven. Bij beslissingen over investeringen wordt er binnen Schiedam ook geen rekening mee gehouden. Hoe is het nu geregeld?
Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof): Deze bepaalt dat overheden een begrotingsbeleid moeten voeren met inachtneming van het EMU-saldo en de EMU-schuld en hoe een eventuele EU-sanctie naar de decentrale overheden wordt doorberekend indien het EMU-tekort wordt overschreden. BBV: de paragraaf betreffende de financiering dient tenminste de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille te bevatten. Tevens een berekening van het aandeel in het EMU-saldo gemaakt te worden. Financiële verordening 2023: Als het Rijk de gemeente bericht dat alle gemeenten samen het collectieve aandeel van gemeenten in het EMU-tekort, bedoeld in artikel 3, zesde lid, van de Wet houdbare overheidsfinanciën, hebben overschreden, informeert het college de raad of een aanpassing van de begroting nodig is. Als het college een aanpassing nodig acht, doet het college een voorstel voor het wijzigen van de begroting.
De mutaties binnen het EMU-saldo bij decentrale overheden ontstaan grotendeels door het aangaan van nieuwe investeringen, uitgaven ten laste van reserves en voorzieningen voor bijvoorbeeld onderhoud- en beheerplannen. De bestaande voorschriften zijn afdoende en behoeven geen gemeentelijke aanvulling. Hoe wordt nu met het EMU-saldo omgegaan? Buiten genoemde bepalingen zijn er geen aanvullende gemeentelijke bepalingen. Voorstel kaders: Bij investeringsbeslissingen geen rekening houden met het EMU-saldo.