Bijlage: Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
Tekst van het document
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
Maart 2021
1
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
Versiebeheer Datum : maart 2021 Versie : Vastgesteld Auteur : B. Hovens
2
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
Inhoudsopgave 1 Inleiding en probleemanalyse
5
2 Opbouw van deze notitie
7
3 Oplossingsrichtingen die nader worden onderzocht
8
3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6
Inleiding Het geluidreductieplan (milieuspoor) Geluidreductieplan als grondslag voor vergunningverlening Geluidreductieplan Schiedam Aanwijzing als ontwikkelingsgebied en aanmelden voor bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (ruimtelijk spoor) Inleiding De aanwijzing als ontwikkelingsgebied Voordelen aanwijzing als ontwikkelingsgebied. Akoestisch onderzoek voor aanwijzing Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Inwerkingtreden Omgevingswet en consequenties
4 Laagfrequent geluid 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Inleiding Beoordelingsplicht laagfrequent geluid Bestemmingsplan: beoordeling en normering Milieuvergunning: beoordeling en normering Consequenties voor havengebied van Schiedam
14 14 15 15 15
17
Verruiming van de geluidszone Bronmaatregelen Gedoogbesluiten
17 17 17
6 Toekomstige oplossingen onder de Omgevingswet 6.1 6.2
10 10 10 12 12 12 13
14
5 Andere oplossingsrichtingen 5.1 5.2 5.3
8 9 9 9
Inleiding Geluidproductieplafonds voor gezoneerde industrieterreinen
18 18 18
7 Financieel spoor
20
8 Globaal tijdspad
21
8.1 8.2 8.3 8.4 8.5
Tijdspad geluidreductieplan Tijdspad aanwijzing als ontwikkelingsgebied Tijdspad bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Tijdspad normering laagfrequent geluid Wanneer kunnen er weer milieuvergunningen aangevraagd en verleend worden
3
21 21 21 21 21
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
9 Communicatie
23
Bijlage
24
Kamerbrief staatssecretaris Infrastructuur en Waterstaat d.d. 11 mei 2020 Reactienota Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
4
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
1
Inleiding en probleemanalyse
Zoals bekend heeft de Raad van State in haar uitspraak van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1220) de verschillende omwonenden in het gelijk gesteld in de handhavingsprocedure over Huisman Equipment B.V. (hierna: ‘Huisman’). De Raad van State heeft burgemeester en wethouders opgedragen om een nieuwe beslissing te nemen op het handhavingsverzoek van de omwonenden. 1 Inmiddels heeft de Raad van State tevens een oordeel geveld over de aan Huisman verleende omgevingsvergunning milieu. Deze omgevingsvergunning milieu (hierna: ‘milieuvergunning’) is door de Raad van State in haar uitspraak van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:205) vernietigd. In de kern is de Raad van State in haar uitspraken tot het oordeel gekomen dat de schepen die bij Huisman voor de kade liggen tot de inrichting van Huisman behoren. De consequentie hiervan is dat in de milieuvergunning van Huisman (onder andere) geluidsnormen opgenomen moeten worden om hinder als gevolg nestgeluid voor de omgeving te voorkomen dan wel te beperken. Onder nestgeluid van afgemeerde schepen – ook wel aangeduid als geluid van de hotelfunctie van die schepen – wordt verstaan het geluid dat afgemeerde schepen aan de kade produceren als er niet aan of op de schepen wordt gewerkt en geen laad- en losactiviteiten plaatsvinden.
Het nestgeluid is het geluid van dieselaangedreven aggregaten en/of hoofdmotoren voor het gedurende het gehele etmaal produceren van elektriciteit. Gelet op de hiervoor genoemde uitspraken is het noodzaak om na te denken over oplossingsrichtingen waarmee enerzijds recht wordt gedaan aan het belang van de omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en anderzijds het belang van Huisman en andere op het industrieterrein gevestigde bedrijven bij voortzetting van hun bedrijfsactiviteiten. Overigens, de discussie die thans gevoerd wordt gaat specifiek over Huisman. In het havengebied van Schiedam zijn echter nog 11 andere bedrijven gevestigd waar een soortgelijke problematiek als bij Huisman speelt. Tot slot wordt opgemerkt dat inmiddels ook in de Tweede Kamer en Eerste kamer aandacht is voor deze Schiedamse casus (immers, ook andere gemeenten zullen aanlopen tegen de consequenties die het gevolg zijn van de Huisman-uitspraak). Als Bijlage is een recente brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat opgenomen. Deze brief is gericht aan de Eerste Kamer en gaat specifiek in op de Schiedamse situatie en de Huisman-uitspraak van de Raad van State van 22 januari 2020.
Deze brief bevestigt tevens dat de Schiedamse aanpak – namelijk het vaststellen van een geluidreductieplan – een mogelijkheid is om alsnog de verlening van een milieuvergunning aan Huisman mogelijk te maken. Verwezen wordt naar onderstaande passage: “Om tot een nieuwe, passende vergunning te komen, moet het college van burgemeester en wethouders zoals aangegeven in de uitspraak (onder overweging 10) de inrichting alsnog in de gelegenheid stellen de vergunningaanvraag binnen een daarbij te stellen termijn aan te vullen, zodat over die aangevulde aanvraag een besluit kan worden genomen. Het is daarbij aan het college om te beoordelen in hoeverre de aangevraagde vergunning inpasbaar is binnen de geldende geluidzone en grenswaarden op grond van de Wet geluidhinder. Zo dat niet het geval is, bestaat de mogelijkheid om dit traject te combineren met een 1
Dit betekent dat burgemeester en wethouders een nieuwe en beter gemotiveerde beslissing op bezwaar zullen moeten nemen.
5
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 van de Wet geluidhinder, al dan niet in combinatie met andere, verdergaande maatregelen. Bij de beoordeling van de inpasbaarheid is overigens ook van belang dat de woningen van de appellanten op het industrieterrein liggen, waardoor aan deze woningen niet dezelfde mate van bescherming toekomt als aan woningen gelegen in de geluidzone van een industrieterrein; de normen van artikel 53 van de Wet geluidhinder gelden niet voor deze situatie.”.2
2
Kamerstukken II, 2019/2020, 35 054, J, p. 2.
6
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
2
Opbouw van deze notitie
Hierna worden de verschillende mogelijke oplossingsrichtingen uiteengezet. Voor een aantal oplossingsrichtingen geldt dat de technische en/of financiële haalbaarheid (denk bijvoorbeeld aan voldoende zware walstroomvoorzieningen) op dit moment nog niet zijn te overzien. De oplossingsrichtingen, waar dat voor geldt, zullen nader onderzocht en onderbouwd moeten worden op haalbaarheid en wenselijkheid.
7
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
3
Oplossingsrichtingen worden onderzocht
die
nader
3.1 Inleiding De inrichting van Huisman is gelegen op een gezoneerd industrieterrein. Voor gezoneerde industrieterreinen gelden specifieke geluidregels die zijn vastgelegd in de Wet geluidhinder. Zo moet bijvoorbeeld voor een gezoneerd industrieterrein een geluidszone worden vastgesteld waarbuiten de geluidbelasting van alle bedrijven op dat industrieterrein tezamen niet meer mag bedragen dan 50 dB(A). Omdat er in het verleden (in de jaren ’90) in het Rijnmondgebied onduidelijkheid bestond over de vraag of geluid afkomstig van mobiele bronnen, zoals nestgeluid van afgemeerde schepen, als (behorende bij) een inrichting in de zin van de milieuwetgeving moest worden beschouwd, deed de vraag zich voor of die geluidproductie (o.a.) bij de zonering van de bestaande industrieterreinen in het Rijnmondgebied wel diende te worden meegenomen. Een werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van de DCMR, de provincie Zuid-Holland, de gemeente Rotterdam (Gemeentewerken en Havenbedrijf), de Havenondernemersvereniging SVZ, de RIMH en de directie Geluid & Verkeer van het ministerie van VROM, heeft de problematiek in kaart gebracht en uiteengezet in het rapport ‘Mobiele bronnen, Het geluid van niet-varende schepen in het Rijnmondgebied’ (van 8 juni 1993).
Daarnaast is in dit rapport een beleidsstandpunt ingenomen ten aanzien van de vraag op welke wijze het geluid van mobiele bronnen (zoals niet-varende schepen) betrokken zou moeten worden bij (o.a.) de zonering van bestaande industrieterreinen. Het resultaat van dit rapport, het beleidsadvies, is, in nauw overleg tussen rijk en provincies, één-op-één overgenomen in het Handboek Sanering industrielawaai van oktober 1995. Middels het opstellen van het Handboek sanering industrielawaai (HSI) heeft het Rijk de sanering van geluidoverbelaste situaties overgedragen aan de provincies. Dit Handboek geeft de provincies informatie over de weten regelgeving sanering industrielawaai maar ook achterliggende informatie. In bijlage IX bij het Handboek is de beleidsafspraak – tussen het ministerie en verschillende overheden die betrokken zijn bij het Rijnmondgebied over zoneren en saneren – opgenomen. Bij het vaststellen van de geluidzones in het Rijnmondgebied – waaronder dus ook de geluidszone van het industrieterrein Schiedam-Zuid – is vervolgens geen rekening gehouden met de geluidbelasting vanwege mobiele bronnen (waaronder dus de niet-varende schepen). Begrepen is dat het Rijk indertijd heeft toegezegd nader onderzoek te gaan doen naar de problematiek van de mobiele bronnen. Dit onderzoek is schijnbaar wel uitgevoerd, maar nooit afgerond met een advies.
De provincie Zuid-Holland heeft in 1995 beleid opgesteld in lijn met het HSI. Dit beleid is opgenomen in de notitie ‘Provincie Zuid-Holland, Notitie Wet geluidhinder / Industrielawaai, Geluid vanwege afgemeerde zeeschepen (“mobiele bronnen”)’ van 14 maart 1995. Dat beleid is echter nooit formeel vastgesteld door gedeputeerde staten dan wel provinciale staten. In de praktijk is door de verschillende overheden bij saneringsopgaven en vergunningverlening conform dat (niet-vastgestelde) beleid gehandeld. Probleem is dat in het verleden bij het vaststellen van de geluidszone geen rekening is gehouden met het geluid van schepen die voor de kade liggen (het gaat hier om het zogeheten nestgeluid).
8
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
Consequentie hiervan is dat voor het havengebied van Schiedam bij het vaststellen van de geluidszone geen rekening is gehouden met het geluid van de aangemeerde schepen. Omdat bij de verlening van de milieuvergunning ook getoetst moet worden aan de geluidszone (zie artikel 2.14 van de Wabo) en de verlening van een milieuvergunning er niet toe mag leiden dat de 50 dB(A)-contour van een industrieterrein wordt overschreden, ontstaat nu het probleem dat de geluidszone die in het verleden is vastgesteld eigenlijk te krap is en dat milieuvergunningen – zoals bijvoorbeeld aan Huisman – niet verleend kunnen worden. Om aanpassing van de in het verleden afgegeven vergunningen weer mogelijk te maken, zullen een aantal oplossingsrichtingen worden verkend. Deze oplossingsrichtingen worden hierna toegelicht.
3.2 Het geluidreductieplan (milieuspoor) 3.2.1 Geluidreductieplan als grondslag voor vergunningverlening Uit de parlementaire geschiedenis3 en jurisprudentie4 volgt dat met een geluidreductieplan ruimte kan worden gecreëerd om bij een akoestisch vol industrieterrein, vergunningverlening voor nieuwe bedrijven dan wel bedrijfsuitbreidingen mogelijk te maken. Hiervoor is het dan wel vereist dat de betrokken gemeente (bevoegd zijn: burgemeester en wethouders) een realistisch plan maakt om de overschrijding van de grenswaarden binnen een bepaalde periode (vijf jaar) teniet te doen. Dit plan betreft het geluidreductieplan. Als hoofdregel geldt dat bij de verlening van een milieuvergunning het bevoegd gezag (doorgaans burgemeester en wethouders) de bij of krachtens de Wet geluidhinder vastgestelde voorkeurs- en grenswaarden in acht dient te nemen (zie artikel 2.14 van de Wabo). Een milieuvergunning kan dan niet worden verleend als verlening daarvan ertoe leidt dat de 50 dB(A)-contour van een industrieterrein wordt overschreden. Deze hoofdregel lijdt uitzondering wanneer een geluidreductieplan is vastgesteld. In dat geval mag een vergunning worden verleend, ook al is er eigenlijk geen geluidruimte om de vergunning te verlenen.
Met andere woorden: een geluidreductieplan maakt het mogelijk om een vergunning te verlenen waarvoor geen geluidruimte is, mits de gemeente maar een plan – een geluidreductieplan -maakt om de overschrijding binnen vijf jaar ongedaan te maken. Deze mogelijkheid is vastgelegd in artikel 67 van de Wet geluidhinder. In de recente brief van de staatssecretaris van 11 mei 2020 aan de Eerste Kamer wordt bevestigd dat de Schiedamse aanpak – namelijk het vaststellen en uitvoeren van een geluidreductieplan – de geëigende weg is om vergunningverlening aan Huisman mogelijk te maken. Uitgangspunt hierbij is uiteraard een realistisch en uitvoerbaar plan waarmee binnen vijf jaren de overschrijding van de grenswaarden van de Wet geluidhinder ongedaan wordt gemaakt.
3.2.2 Geluidreductieplan Schiedam In samenwerking met DCMR is gewerkt aan het opstellen van een geluidreductieplan. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd om het geluidreductieplan vast te stellen. Alvorens zij kunnen overgaan tot vaststelling, moet eerst een ontwerp-geluidreductieplan ter inzage worden gelegd. Tegen dat ontwerp kan een ieder zienswijzen naar voren brengen. Verder is het zo dat de gemeenteraad in de gelegenheid moet worden gesteld om zijn wensen ten aanzien van het ontwerp-geluidreductieplan en eventuele zienswijzen over het ontwerp-geluidreductieplan kenbaar te maken. Dit is wettelijk vastgelegd (zie artikel 67 lid 4 van de Wet geluidhinder).
3 4
Kamerstukken II, 2009-2010, 32 127, nr. 3. AbRS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4461.
9
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
In het geluidreductieplan worden een aantal maatregelen genoemd die een bijdrage kunnen leveren aan het terugdringen van de overschrijding van de geluidszone. Het betreft de volgende – na de vaststelling van het geluidreductieplan – nader uit te werken maatregelen: 1. optimaliseren milieuvergunningen door de vergunde geluidruimte in overeenstemming te brengen met de daadwerkelijk benodigde geluidruimte; 2. bronmaatregelen (zoals het gebruik van geluiddempers op die momenten dat de scheepsmotor in bedrijf is, in combinatie met het gebruik van stroomaggregaten, het uitschakelen van scheepsmotoren en aggregaten in de nachtperiode of walstroomvoorzieningen); 3. daar waar haalbaar kunnen ook overdrachtsmaatregelen dan wel maatregelen aan de zijde van de ontvangers (geluidgevoelige objecten) overwogen worden.
3.3 Aanwijzing als ontwikkelingsgebied en aanmelden voor bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (ruimtelijk spoor) 3.3.1 Inleiding De Crisis- en herstelwet maakt het voor gemeenten mogelijk om – na aanmelding bij het ministerie – gebieden aan te laten wijzen waarin, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet, gewerkt mag worden met verschillende nieuwe juridische instrumenten. Voor het havengebied van Schiedam zijn er twee (juridische) instrumenten die een bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van de huidige geluidsknelpunten, namelijk (1) de aanwijzing als ontwikkelingsgebied en (2) de mogelijkheid om vooruitlopend op de Omgevingswet de mogelijkheden van de nieuwe wet al toe te passen (namelijk door het vaststellen van het zogenoemde ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ ook wel het omgevingsplan genoemd). Beide mogelijkheden worden hierna kort toegelicht.
3.3.2 De aanwijzing als ontwikkelingsgebied Na een daartoe strekkend verzoek van een gemeente kan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een gebied – voor een periode van 10 jaar – aanwijzen als ontwikkelingsgebied. Er zijn twee cumulatieve criteria waaraan voldaan moet worden om in aanmerking te komen voor deze aanwijzing, namelijk: het moet gaan om een bestaand stedelijk gebied, een bestaand bedrijventerrein of een gebied ter uitbreiding van de haven van Rotterdam; en het beoogde doel moet zijn gelegen in het versterken van de duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling. Het gaat in dit geval om een bestaand bedrijventerrein. Aan het eerste vereiste is derhalve voldaan. Ten aanzien van het tweede vereiste wordt het volgende opgemerkt. De aanwijzing van het haven- en industriecomplex van Rotterdam als ontwikkelingsgebied (Bijlage 24 bij het Besluit uitvoering Crisisen herstelwet) werd gedaan om te komen tot een integraal en gebiedsgericht beheer en de exploitatie van de milieugebruiksruimte.5 Deze argumentatie gaat ook op voor het havengebied van Schiedam. Dit gebied kent immers – wat betreft geluid – dezelfde uitdagingen als het havengebied van Rotterdam.
5
https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ruimtelijke/crisis-en-herstelwet/afd-1/aangewezen/havengebied/.
10
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
Kortom: het havengebied van Schiedam voldoet aan de hierboven genoemde eisen en komt daarmee in beginsel in aanmerking voor aanwijzing als ontwikkelingsgebied. In onderstaande afbeelding is de ligging van het havengebied van Schiedam (met een rode ster) weergegeven ten opzichte van de reeds aangewezen gebieden van het haven- en industriecomplex van Rotterdam (zwart omkaderd).
Bron: Bijlage 24 bij Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de aanwijzing als ontwikkelingsgebied en de vaststelling van een geluidreductieplan naast elkaar staan. Het zijn geen alternatieven voor elkaar. Het geluidreductieplan is puur gericht op het mogelijk maken van de aanpassing van bestaande milieuvergunningen, terwijl het bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied een enigszins hybride karakter kent waarbij het milieuspoor en het ruimtelijk spoor enigszins samensmelten. In ontwikkelingsgebieden mag – voor wat betreft de in acht te nemen geluidsnormen – bij bestemmingsplan tijdelijk (gedurende een periode van 10 jaar) worden afgeweken van de Wet geluidhinder, ook voor de in acht te nemen grenswaarden die het beoordelingskader vormen voor een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting. De vaststelling van een bestemmingsplan voor een ontwikkelgebied met als doel om af te wijken van de Wet geluidhinder is alleen mogelijk als duidelijk is dat – ter plaatse van geluidgevoelige objecten – voldaan kan worden
11
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
aan de binnenwaarde van 33 dB. Blijkt de aanwijzing als ontwikkelingsgebied (en daarmee de vaststelling van een bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied) niet haalbaar, dan zal sowieso het traject om te komen tot een geluidreductieplan doorgezet worden.
3.3.3 Voordelen aanwijzing als ontwikkelingsgebied. In ontwikkelingsgebieden mag – voor wat betreft de in acht te nemen geluidsnormen – bij bestemmingsplan tijdelijk worden afgeweken van de Wet geluidhinder, ook voor de in acht te nemen grenswaarden die het beoordelingskader vormen voor een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting. Een belangrijk voordeel van de aanwijzing als ontwikkelingsgebied, is gelegen in het feit dat aan bedrijven die zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein, een milieuvergunning (lees: omgevingsvergunning milieu) kan worden verleend waarbij niet (meer) getoetst hoeft te worden aan de voorkeurs- en grenswaarden van de Wet geluidhinder. Belangrijke voorwaarde hierbij is dat afwijking is toegestaan, mits die afwijking niet leidt tot een geluidsbelasting binnen een woning met gesloten ramen, die hoger is dan 33 dB (dit volgt uit artikel 2.3, zevende lid, aanhef en onder f, van de Crisis- en herstelwet). Bij het vaststellen van een bestemmingsplan waarbij wordt afgeweken van de Wet geluidhinder moet verder (kort gezegd) worden gemotiveerd welke maatregelen getroffen moeten worden om te zorgen dat na de afwijktermijn van 10 jaar wel weer aan de geldende normen uit de Wet geluidhinder wordt voldaan. Hieruit volgt een zorgplicht voor burgemeester en wethouders.
Zij moeten erop toezien dat de noodzakelijke maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd. Die zorgplicht wordt verzwaard indien na verstrijken van de afwijktermijn niet aan de normen wordt voldaan.
3.3.4 Akoestisch onderzoek voor aanwijzing De vaststelling van een bestemmingsplan voor een ontwikkelgebied met als doel om af te wijken van de Wet geluidhinder, is alleen mogelijk als duidelijk is dat – ter plaatse van geluidgevoelige objecten – voldaan kan worden aan de binnenwaarde van 33 dB. Zoals hiervoor uiteen is gezet, betreft deze binnenwaarde een harde norm waarvan niet mag worden afgeweken. Het is dan ook noodzakelijk dat wordt geïnventariseerd (aan de hand van een akoestisch onderzoek) welke woningen maatgevend c.q. representatief zijn voor het antwoord op de vraag of voldaan kan worden aan de norm van 33 dB. Het genoemde akoestische onderzoek moet zich niet alleen toespitsen op de vraag of voldaan kan worden aan de binnenwaarde van 33 dB, maar tevens antwoord geven op de vraag – indien niet voldaan kan worden aan de binnenwaarde – welke maatregelen mogelijk zijn om alsnog aan de genoemde binnenwaarde te kunnen voldoen. De maatregelen kunnen bestaan uit bronmaatregelen (zoals walstroomvoorzieningen), overdrachtsmaatregelen (afschermende bebouwing waaronder geluidsschermen) en tot slot maatregelen bij de ontvanger (bijv. dove gevel bij woningen).
Tegelijk met het verzoek om het havengebied van Schiedam aan te wijzen als ontwikkelingsgebied, is het raadzaam om tevens te verzoeken om een aanwijzing als gebied waarbinnen geëxperimenteerd mag worden met het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (zie de volgende paragraaf).
3.3.5 Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Ook is bezien in hoeverre een zogenoemd bestemmingsplan verbrede reikwijdte mogelijkheden biedt om af te wijken van de Wet geluidhinder. Het voordeel van deze aanwijzing is dat gebruik kan worden gemaakt van allerlei mogelijkheden om milieuregels te integreren in het bestemmingsplan. Een bijkomende reden om het havengebied van Schiedam aan te laten wijzen als gebied waarvoor – vooruitlopend op de Omgevingswet – al gewerkt mag worden met de instrumenten van de Omgevingswet (namelijk door het vaststellen van het ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ ook
12
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
wel het omgevingsplan genoemd), is gelegen in het feit dat vervolgens gebruik kan worden gemaakt van de hierna genoemde mogelijkheden: de mogelijkheid om in (de planregels van) een bestemmingsplan te bepalen dat het verboden is bepaald, op grond van het bestemmingsplan bij recht toegestaan, gebruik te verrichten zonder voorafgaande melding bij burgemeester en wethouders (artikel 7c lid 5 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet); de mogelijkheid om in (de planregels van) een bestemmingsplan te bepalen dat het verboden is om op grond van het bestemmingsplan bij recht toegestaan gebruik van gronden of bouwwerken aan te vangen (dan wel te veranderen) 6 zonder omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders (artikel 7c lid 14 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet). Dit wordt ook wel de omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit genoemd. 7 Volledigheidshalve wordt er nog op gewezen dat Schiedam Schieveste reeds is aangewezen als gebied waarvoor geëxperimenteerd mag worden met het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte.8
3.3.6 Inwerkingtreden Omgevingswet en consequenties Naar verwachting zal de Omgevingswet op 1 januari 2022 in werking treden. De inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft naar verwachting – afhankelijk van de definitieve wetteksten die nog niet zijn afgerond – ook consequenties voor de op te starten trajecten (zoals het vast te stellen geluidreductieplan). Dit wordt hierna toegelicht. Het vast te stellen geluidreductieplan kent een looptijd van vijf jaar. Na vijf jaar moet weer voldaan worden aan de voorkeurs- en grenswaarden van de Wet geluidhinder. Het bijzondere is dat in dit geval in die periode van vijf jaar – namelijk op 1 januari 2022 – de Omgevingswet in werking treedt. Onder de Omgevingswet moeten gemeentebesturen voor industrieterreinen geluidreductieplafonds vaststellen.
In dat kader is het aspect nestgeluid van schepen die zijn aangemeerd bij industrieterreinen nader bezien en heeft de wetgever voorzien in een regeling specifiek voor het nestgeluid.9 Deze regeling komt er in de kern op neer dat gemeenten de bevoegdheid hebben om het eerste geluidproductieplafond te verhogen met het geluid dat afkomstig is van afgemeerde schepen, mits die geluidbelasting niet eerder is betrokken bij het vaststellen van de grenswaarden – waaronder de geluidszone – op grond van de Wet geluidhinder.10 Op deze manier vormt het daadwerkelijk aanwezige nestgeluid het vertrekpunt voor de eerste geluidproductieplafonds. 11 Dit betekent dat mogelijk de inwerkingtreding van de Omgevingswet (en daarmee samenhangende aanvullingswetten) en de daarin opgenomen regeling voor het nestgeluid – wanneer daar gebruik van wordt gemaakt – ertoe leidt dat er na vaststelling van de geluidproductieplafonds niet langer meer sprake zal zijn van overschrijding van de voorkeurs- en grenswaarden van de Wet geluidhinder. Voorgesteld wordt om kort voor inwerkingtreding van de Omgevingswet – in het kader van de evaluatie van voorliggend geluidreductieplan – te bezien of en zo ja op welke punten het geluidreductieplan bijstelling behoeft.
6
Staatsblad 2018/438, p. 38. Let op: Het huidige stelsel van de Wro kent een dergelijk vergunningstelsel voor de bestemmingsplanactiviteit voor het starten of wijzigen van gebruik van gronden of bouwwerken (in enge zin) niet. Voor zover het gaat om gebruik kan in het huidige stelsel in een bestemmingsplan alleen een vergunningplicht worden opgenomen om af te wijken van bij het bestemmingsplan gegeven regels (het zogenoemde planologisch strijdig gebruik) (Staatsblad 2018/438, p. 39). 8 Staatscourant 2019/56226. 9 Kamerstukken I 2019/20, 35 054, nr. E, p. 19. 10 Artikel X lid 5 van het Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet. 11 Kamerbrief Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat d.d. 11 mei 2020 (kenmerk: IENW/BSK-2020/76542), p. 3-4. 7
13
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
4
Laagfrequent geluid
4.1 Inleiding De omwonenden van Huisman ondervinden (tevens) hinder in de avond- en nachtperiode van laagfrequent geluid.12 Laagfrequent geluid is geluid dat je niet alleen hoort maar ook voelt (bijvoorbeeld trillingen op de ledematen). Bronnen van laagfrequent geluid zijn vaak grote zware machines met een laag toerental (scheepsmotoren, aggregaten etc.). Laagfrequent geluid reikt ver en is nauwelijks af te schermen. Verbetering van de isolatie van een woning kan zelfs de hinder als gevolg van laagfrequent verergeren. Bijkomende complicatie is dat niet ieder individu gevoelig is voor laagfrequent geluid. Voorgaande omstandigheden hebben er ook toe geleid dat op de dag van vandaag de wetgever géén wettelijke normen heeft vastgesteld voor laagfrequent geluid. Echter, het ontbreken van wettelijke normen mag – zo volgt uit vaste rechtspraak van de Raad van State – geen excuus zijn om geen normen voor laagfrequent geluid in het bestemmingsplan en/of milieuvergunning op te nemen. Om deze reden wordt hierna op hoofdlijnen uiteengezet op welke wijze de gemeente normen voor laagfrequent geluid kan opnemen in het bestemmingsplan dan wel milieuvergunning. Omdat naar verwachting 1 januari 2022 de Omgevingswet in werking treedt is in die uitgebreide analyse tevens bezien welke mogelijkheden de Omgevingswet biedt om laagfrequent geluid te normeren.
N.B.: Medio januari 2020 heeft de regering besloten om het RIVM om een onderzoeksagenda voor laagfrequent geluid op te laten stellen. Naar aanleiding van die onderzoeksagenda zal bezien worden of het nodig is om wettelijke normen vast te leggen voor laagfrequent geluid. In ieder geval kunnen – zo merkt de regering op – gemeenten onder de omgevingswet normen voor laagfrequent geluid vastleggen in het omgevingsplan (Kamerbrief Van Veldhoven-Van der Meer, ‘Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet: beantwoording van inbreng schriftelijk overleg’, d.d. 15 januari 2020, kenmerk: IENW/BSK-2020/3975), p. 5 en 6 en p. 15 en 16).
4.2 Beoordelingsplicht laagfrequent geluid Op basis van de huidige wet- en regelgeving gelden er evenwel géén specifieke dan wel uniforme normen voor laagfrequent geluid, noch bestaan er wettelijk voorgeschreven rekenmethodes, dan wel normen of richtlijnen voor het vaststellen van normen voor acceptabel laagfrequent geluid. 13 Evenmin zijn er algemeen aanvaarde medische dan wel milieutechnische inzichten over laagfrequent geluid. Hoewel er dus geen wettelijke regels zijn voor de beoordeling dan wel normering van laagfrequent geluid, hanteert de Raad van State in haar jurisprudentie een consistente lijn. Deze lijn komt er in de kern op neer dat een gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan en burgemeester en wethouders bij de verlening van een milieuvergunning (1) het optreden van hinderlijk laagfrequent geluid moeten beoordelen en, wanneer duidelijk is dat hinderlijk laagfrequent geluid kan optreden, hier (2) tevens normen voor moeten vastleggen in het bestemmingsplan en/of milieuvergunning. N.B.: Zoals hierboven uiteen is gezet, moet (1) het optreden van hinderlijk laagfrequent geluid worden beoordeeld en, wanneer duidelijk is dat hinderlijk laagfrequent geluid kan optreden, 12 13
Laagfrequent geluid is geluid met frequenties beneden de 100 Hz. Vgl. AbRS 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4017, r.o. 14.4: “De Afdeling stelt vast dat er geen wettelijk voorgeschreven rekenmethodes of modellen zijn voor de beoordeling van laagfrequent geluid.”.
14
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
daar (2) normen voor vaststellen in het bestemmingsplan en/of milieuvergunning. Het is uiteraard voorstelbaar dat wanneer (reeds) bronmaatregelen worden c.q. zijn getroffen, het optreden van hinderlijk laagfrequent geluid wordt voorkomen. Normstelling voor laagfrequent geluid kan in dat geval, mits goed onderbouwd, achterwege blijven.
4.3 Bestemmingsplan: beoordeling en normering De gemeenteraad mag een bestemmingsplan uitsluitend vaststellen wanneer deze strekt tot een ‘goede ruimtelijke ordening’ (artikel 3.1 lid 1 van de Wet ruimtelijke ordening). De toets aan een ‘goede ruimtelijke ordening’ behelst tevens een brede belangenafweging en motivering. Toegespitst op het aspect laagfrequent geluid betekent dit dat – alvorens de gemeenteraad het bestemmingsplan mag vaststellen – hij tevens inzicht moet hebben in de mate waarin hinderlijk laagfrequent kan optreden. Bestaat er een kans dat hinderlijk laagfrequent geluid kan optreden, dan wordt de gemeenteraad geacht daarvoor normen op te nemen in het bestemmingsplan ofwel (zeer) goed te motiveren waarom normstelling niet mogelijk is.
4.4 Milieuvergunning: beoordeling en normering De geluidrelevante bedrijven in het havengebied van Schiedam zijn milieuvergunningplichtig. Voor een aantal bedrijven zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag. Voor de overige bedrijven zijn burgemeester en wethouders het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag – ongeacht of dat gedeputeerde staten dan wel burgemeester en wethouders zijn – is verplicht om aan een milieuvergunning voorschriften te verbinden voor de bescherming van (o.a.) het (leef)milieu (artikel 22 van de Wabo). Hoewel net als voor het bestemmingsplan er geen wettelijke normen zijn vastgesteld, eist de Raad van State in haar jurisprudentie dat het bevoegd gezag – voordat het een milieuvergunning verleent – tevens onderzoek laat verrichten naar het optreden van hinderlijk laagfrequent geluid. Blijkt uit dit onderzoek dat hinderlijk laagfrequent geluid kan optreden, dan dient dit genormeerd te worden in de milieuvergunning. Een voorbeeld van een normstelling in een milieuvergunning is, is hieronder opgenomen.
4.5 Consequenties voor havengebied van Schiedam De gemeenteraad zal bij de vaststelling van een bestemmingsplan (dan wel omgevingsplan) voor het havengebied onderzoek moeten verrichten naar het optredende laagfrequent geluid in het havengebied en – indien nodig – daarvoor normen moeten opnemen in het bestemmingsplan. Voor burgemeester en wethouders geldt de verplichting om normen voor laagfrequent geluid op te nemen in de milieuvergunningen. Omdat binnen afzienbare tijd beslist moet worden op de vergunningaanvraag van Huisman, zal voorafgaand aan de (eventuele) verlening van die milieuvergunning specifiek akoestisch onderzoek naar laagfrequent geluid moeten plaatsvinden. Hierbij dient nagegaan te worden welke bedrijfsactiviteiten laagfrequent geluid veroorzaken en op welke wijze hinder voor de omgeving kan worden voorkomen.
15
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
16
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
5
Andere oplossingsrichtingen
5.1 Verruiming van de geluidszone Het probleem dat thans veroorzaakt is, is (mede) het gevolg van het feit dat er te weinig geluidruimte is om “uit te geven” aan het geluid dat de schepen in het havengebied veroorzaken. Een oplossing die mogelijk een deel van het geluidsprobleem oplost, kan (mogelijk) gevonden worden in het verruimen van de geluidszone. Verruiming van de geluidzone betekent dat er meer woningen in de geluidszone van de haven komen te liggen. Voor de woningen die nu al in de geluidzone liggen dienen de (bij besluit) vastgestelde hogere waarden opgehoogd te worden. Voor de woningen die (voor het eerst) in de geluidszone komen te liggen, zullen hogere geluidswaarden moeten worden vastgesteld. Daarbij dient onderzocht te worden of kan worden voldaan aan de maximale grenswaarde op de gevels. Indien dit niet het geval is, dient een woning te worden geamoveerd of er dienen maatregelen (zoals vliesgevels) aan de betrokken woningen te worden getroffen. Vervolgens moet voor al die woningen worden onderzocht of kan worden voldaan aan de maximale binnenwaarde. Indien dit niet het geval is, dienen gevelmaatregelen (maatregelen aan de zijde van de ontvangers) te worden getroffen door of in opdracht van de gemeente. Hierdoor ontstaat er meer geluidruimte voor de industrie. De kosten hiervan zullen naar verwachting voor rekening van de gemeente komen.
5.2 Bronmaatregelen Tijdens de uitvoering van het geluidreductieplan kan blijken dat een mogelijke (deel)oplossing van de geluidsknelpunten gevonden kan worden in het treffen van specifieke bronmaatregelen. Deze bronmaatregelen kunnen bestaan uit – zonder uitputtend te willen zijn – het aanpassen van de werktijden, het inzetten van stiller materieel, het realiseren van een walstroomvoorziening, het aanbrengen van geluiddempers op de schepen in combinatie met een stroomaggregaat etc. Deze maatregelen zullen op dat moment worden afgewogen op technische en financiële haalbaarheid (en daarmee tevens op de uitvoerbaarheid). Ook kunnen zich oplossingsrichtingen voordoen, die nu nog niet zijn voorzien. Uiteraard zal op dat moment naar bevind van zaken gehandeld moeten worden.
5.3 Gedoogbesluiten Terwijl wordt gewerkt aan een oplossing ten einde te kunnen voldoen aan de uitspraak van de Raad van State, kan een gedoogbesluit worden genomen. Hierbij kan worden gedacht aan een gedoogbesluit met daaraan verbonden voorschriften om de hinder van het nestgeluid ten gevolge van de hotelfunctie van de schepen te beperken.
17
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
6
Toekomstige oplossingen onder de Omgevingswet
6.1 Inleiding Naar verwachting treedt op 1 januari 2022 de Omgevingswet in werking. Op verzoek van verschillende stakeholders – waaronder de VNG – heeft de wetgever besloten om gemeenten de mogelijkheid te geven om het tot nu toe buiten beschouwing gelaten nestgeluid van schepen alsnog juridisch te reguleren. Deze oplossing wordt hierna – op hoofdlijnen – besproken.
6.2 Geluidproductieplafonds industrieterreinen
voor
gezoneerde
Onder de Omgevingswet moeten gemeentebesturen voor industrieterreinen geluidproductieplafonds vaststellen. In dat kader wordt in de Memorie van Antwoord bij de Aanvullingswet geluid Omgevingswet ingegaan op nestgeluid van schepen die zijn aangemeerd bij industrieterreinen. In de Memorie van Antwoord14 wordt hierover het volgende opgemerkt: “De VNG noemt ook het zogenoemde «nestgeluid» van schepen die zijn aangemeerd bij industrieterreinen. Het probleem van de zgn. mobiele geluidbronnen manifesteerde zich voor het eerst bij de zonering van bestaande industrieterreinen in het Rijnmondgebied. Het probleem is destijds onderzocht door een ambtelijke SIR-werkgroep, waarin vertegenwoordigers van de DCMR, de provincie Zuid-Holland, de gemeente Rotterdam en het voormalige Ministerie van VROM zitting hadden. De resultaten van dat onderzoek zijn verwoord in het rapport Mobiele bronnen van juni 1993 dat integraal is opgenomen in bijlage IX van het Handboek Sanering Industrielawaai van oktober 1995 (hierna HSI) van het Ministerie van VROM. Het HSI beschrijft in 11 beleidsadviezen hoe met het geluid van mobiele bronnen, waaronder het geluid van afgemeerde (niet-varende) schepen, moet worden omgegaan bij zonering en sanering op grond van de Wet geluidhinder. Uit het HSI blijkt dat het beleidsadvies om geluid niet mee te nemen, alleen geldt voor het zgn. overige geluid van afgemeerde schepen.
Daaronder valt niet het geluid ten gevolge van het laden en lossen van de schepen. De uitzondering geldt in het geheel niet voor (al) het geluid van afgemeerde schepen als die volledig onder de bevoegdheid van een wal-inrichting vallen (zoals ferrydiensten) en ook niet voor (al) het geluid van schepen die als zelfstandige inrichting moeten worden aangemerkt. Van een generieke uitsluiting van het geluid van afgemeerde schepen is geen sprake. In het beleidsadvies wordt ook ingegaan op het geluid van afgemeerde schepen in relatie tot de geluidwering van woningen. Expliciet is aangegeven dat het geluid van afgemeerde schepen altijd wordt meegenomen bij het bepalen van de geluidwering van nieuwe èn bestaande woningen. De in de invoeringsregels van het ontwerpbesluit gegeven bevoegdheid om de eerste geluidproductieplafonds te verhogen overeenkomstig het geluid van afgemeerde schepen, kan in die zin niet leiden tot een overschrijding van binnenwaarden bij bestaande woningen, noch tot extra beperkingen voor het bouwen van nieuwe woningen. In beginsel moet op dit moment ook voldoende informatie beschikbaar zijn over het geluid van
14
Kamerstukken I 2019/20, 35054, nr. E, p. 19.
18
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
afgemeerde schepen. In het beleidsadvies is aangegeven dat vanaf 1995 in een aanvraag om een milieuvergunning, het geluid van afgemeerde schepen in beeld moet worden gebracht.”. Naar aanleiding van het voorgaande is nu een wettelijke regeling opgetuigd in het Aanvullingsbesluit geluid. Deze regeling komt er in de kern op neer dat – ná inwerkingtreding van de Omgevingswet – gemeenten voor industrieterreinen geluidproductieplafonds moeten vaststellen. Het eerste geluidproductieplafond heeft een bepaalde geluidswaarde. Die waarde vervolgens worden verhoogd met het geluid afkomstig van afgemeerde schepen dat niet eerder is betrokken bij het vaststellen van de grenswaarden Wet geluidhinder. Volgens de Memorie van Antwoord kan dit niet tot een overschrijding van de binnenwaarde leiden.
19
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
7
Financieel spoor
Mogelijke maatregelen die getroffen moeten worden om de gerezen geluidsknelpunten op te lossen kunnen bestaan uit een combinatie van bronmaatregelen (zoals walstroom, geluiddempers op de schepen in combinatie met stroomaggregaten etc.), overdrachtmaatregelen (zoals een geluidsscherm en maatregelen aan de zijde van de ontvangers (verbetering woningisolatie dan wel sanering van woningen). Hoewel nog niet geheel duidelijk is welke maatregelen specifiek getroffen moeten worden, mag verwacht worden dat de te treffen maatregelen zeer kostbaar zullen zijn. Het is dan ook raadzaam dat zo spoedig mogelijk het overleg wordt aangegaan met de provincie en Rijk over eventuele subsidiemogelijkheden. Voor de volledigheid wordt op deze plaats herhaald dat een aantal bedrijven die ook geconfronteerd worden met de geluidsproblematiek, bedrijven zijn waarvoor de provincie het bevoegd gezag is. Verder mag verwacht worden dat de oplossing van de gerezen geluidsknelpunten vooral te vinden is in het treffen van bronmaatregelen, overdrachtsmaatregelen en/of maatregelen aan de zijde van de ontvanger. Deze maatregelen vereisen significante investeringen. Om die reden is het raadzaam om reeds nu bij de verschillende (hogere) overheden en/of zelf nader te onderzoeken of en zo ja, welke subsidieregelingen aangesproken kunnen worden.
20
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
8
Globaal tijdspad
8.1 Tijdspad geluidreductieplan Het geluidreductieplan is als concept gereed en kan op korte termijn als ontwerp ter inzage gelegd worden. De wet vereist dat het ontwerp-geluidreductieplan gedurende zes weken ter inzage wordt gelegd. Verder is het zo dat het geluidreductieplan niet eerder mag worden vastgesteld, dan nadat de gemeenteraad zijn wensen en zienswijzen ten aanzien van het geluidreductieplan naar voren heeft gebracht. De geschatte doorlooptijd voor de vaststelling van het geluidreductieplan bedraagt – mede gelet op de binnen de gemeente geldende aanlevertermijnen voor de gemeenteraad – toch al snel 6 tot 12 maanden.
8.2 Tijdspad aanwijzing als ontwikkelingsgebied De aanwijzing als ontwikkelingsgebied moet ambtelijk worden voorbereid en afgestemd met het ministerie. De doorlooptijd van dit traject wordt geschat op zes tot negen maanden.
8.3 Tijdspad bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Er kan pas een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (ook wel omgevingsplan genoemd) worden vastgesteld, als de daarvoor noodzakelijke aanwijzing (door het ministerie) heeft plaatsgevonden. De voorbereiding en vaststelling van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is – net als een regulier bestemmingsplan – gebonden aan wettelijke termijnen en procedures. De geschatte doorlooptijd voor het opstellen en vaststellen van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte wordt geschat op 18 tot 24 maanden. Onderdeel hiervan zal tevens zijn een akoestisch onderzoek gericht op de binnenwaarde bij de woningen. De geschatte doorlooptijd voor dit onderzoek bedraagt acht tot twaalf weken.
8.4 Tijdspad normering laagfrequent geluid De normstelling voor laagfrequent geluid krijgt concreet gestalte in de te verlenen milieuvergunningen dan wel vast te stellen bestemmingsplannen en zal dus pas concreet op het moment dat een milieuvergunning wordt verleend dan wel bestemmingsplan wordt vastgesteld, worden afgewogen. Dit neemt niet weg dat het streven erop is gericht om te komen tot uniforme (beleids)normstelling voor laagfrequent geluid die dan te zijner tijd in een milieuvergunning dan wel bestemmingsplan wordt geborgd. Het voorbereiden van een standaard-normstelling voor laagfrequent geluid en de besluitvorming daarover door burgemeester en wethouders bedraagt twaalf weken.
8.5 Wanneer kunnen er weer milieuvergunningen aangevraagd en verleend worden Het is aan de bedrijven zelf om te bepalen wanneer een milieuvergunning wordt aangevraagd. Doen zij dat niet, dan lopen zij het risico op handhavend optreden door het gemeentebestuur dan wel – wanneer sprake is van een bedrijf waarvoor de provincie het bevoegd gezag is – provinciebestuur. Of
21
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
een aangevraagde milieuvergunning ook verleend kan worden, is van verschillende factoren afhankelijk. Op dit moment zal het gebrek aan beschikbare geluidruimte ertoe leiden dat milieuvergunningen niet verleend kunnen worden. Verlening van milieuvergunningen kan om die reden pas aan de orde zijn (1) na het treffen van bronmaatregelen waarmee de overschrijding van de geluidbelasting zodanig wordt teruggebracht dat (weer) voldaan wordt aan de voorkeurswaarden (50 dB(A) dan wel grenswaarden (55 dB(A) van de Wet geluidhinder of (2) wanneer het geluidreductieplan in werking is getreden. Wat betreft dit laatste punt wordt verwezen naar artikel 2.14 van de Wabo waarin is bepaald dat wanneer een geluidreductieplan is vastgesteld, aan het geluidreductieplan wordt getoetst in plaats van de voorkeurs- en grenswaarden van de Wet geluidhinder).
22
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
9
Communicatie
De 12 milieuvergunningplichtige bedrijven in het havengebied zijn reeds geïnformeerd over de gevolgen van de uitspraak van de Raad van State van 22 januari 2020, het plan van aanpak van de geluidsproblematiek, het Geluidsplan en het Geluidreductieplan. De bedrijven zullen ook pro-actief worden betrokken bij het verdere traject van het Geluidsplan. De direct omwonenden zijn op een vergelijkbare wijze geïnformeerd. Met hen en bewoners van de woningen gelegen binnen de bij het industrieterrein behorende geluidzone zullen verdere gesprekken worden gevoerd over de uitvoering en uitwerking van de oplossingsrichtingen genoemd in het Geluidsplan. Met de gemeente Rotterdam en het Havenbedrijf vinden gesprekken plaats over de gevolgen van de eerdergenoemde uitspraak voor de Rijnmondregio en de te nemen maatregelen. De provincie ZuidHolland is eveneens betrokken bij deze gesprekken, mede omdat Gedeputeerde Staten van ZuidHolland bevoegd gezag zijn voor de omgevingsvergunningen (milieu) van een deel van de in het havengebied van Schiedam gevestigde bedrijven. Iedereen is in de gelegenheid gesteld om zienswijzen in te dienen ten aanzien van het Geluidsplan en het Geluidreductieplan. De reactie staan beschreven in de Reactienota Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021.
23
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
Bijlage 1. Kamerbrief staatssecretaris Waterstaat d.d. 11 mei 2020
24
Infrastructuur
en
Eerste Kamer der Staten-Generaal
1
Vergaderjaar 2019–2020
35 054
Wijziging van de Omgevingswet en enkele andere wetten met het oog op de beheersing van geluid afkomstig van wegen, spoorwegen en industrieterreinen (Aanvullingswet geluid Omgevingswet)
J
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 11 mei 2020 Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet geluid Omgevingswet op 11 februari jl. zijn vragen gesteld door de heer Janssen (SP) en de heer Crone (PvdA) over het nestgeluid van afgemeerde schepen en een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over dit onderwerp. Tijdens het debat is mij gevraagd om de Kamer nader te informeren over de consequenties van deze uitspraak en over de bredere vraag of er wel genoeg ruimte is voor activiteiten. Hierbij voldoe ik aan dat verzoek. Wat is nestgeluid? Onder nestgeluid van afgemeerde schepen – ook wel aangeduid als geluid van de hotelfunctie van die schepen – wordt verstaan het geluid dat afgemeerde schepen aan de kade produceren als er niet aan de schepen wordt gewerkt en geen laad- en losactiviteiten plaatsvinden. Het nestgeluid is het geluid van dieselgedreven aggregaten en/of hoofdmotoren voor het gedurende het gehele etmaal produceren van elektriciteit.
Strekking van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak De uitspraak van 22 januari 2020 met nummer 201807456/1/A1 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State betreft de omgevingsvergunning voor een inrichting waar zware werktuigen en transportinstallaties worden ontworpen voor onder meer de scheepvaart en offshore werkzaamheden. Het in Schiedam gevestigde bedrijf heeft een kade aan de Wiltonhaven en ligt op een industrieterrein waarvoor krachtens de Wet geluidhinder een geluidzone is vastgesteld. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft geoordeeld dat de aanvraag die ten grondslag ligt aan deze omgevingsvergunning niet eenduidig is over de omvang van de inrichting. Enerzijds is in de aanvraag de grens van de inrichting
kst-35054-J ISSN 0921 - 7371 ’s-Gravenhage 2020
Eerste Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 054, J
1
weergegeven op de kade, zodat die niet mede het gedeelte van het water omvat waar de aan de kade afgemeerde schepen kunnen liggen. Anderzijds is in de aanvraag beschreven dat binnen de inrichting onder meer activiteiten op schepen en pontons in het water aan de kade plaatsvinden. Ook de beschrijving van de representatieve bedrijfssituatie omvat mede werkzaamheden op pontons of afgemeerde schepen. Hierbij merkt de Afdeling op dat er aanwijzingen zijn dat aan de kade afgemeerde schepen in de praktijk onderdeel van de inrichting zijn. De werkzaamheden die het bedrijf op de schepen verricht – zoals allerhande metaalbewerking op het schip en het testen van installaties na plaatsing op het schip – behoren volgens de aanvraag tot de representatieve bedrijfssituatie van de inrichting, de kade is onderdeel van de inrichting en de aan de kade afgemeerde schepen liggen binnen de kadastrale grenzen van het perceel waarop de inrichting gevestigd is. «Zijn de voor werkzaamheden aan de kade af te meren schepen feitelijk onderdeel van de inrichting, maar liggen deze buiten de grenzen van de inrichting zoals deze nu is vergund, dan mogen de schepen niet aan de kade afmeren zonder dat eerst vergunning is verleend voor uitbreiding van de inrichting.
Liggen de afgemeerde schepen binnen de grenzen van de inrichting zoals deze nu is vergund, dan is de geldende omgevingsvergunning ook van toepassing op de milieugevolgen van de zogenoemde hotelfunctie van die schepen en zal het geluid veroorzaakt door die functie aan de daarin gestelde geluidvoorschriften moeten voldoen», aldus de Afdeling. Gelet hierop is de Afdeling bestuursrechtspraak tot de conclusie gekomen dat het ontbreken van duidelijkheid over de begrenzing van de inrichting aan een goede beoordeling van de milieugevolgen in de weg staat en heeft bepaald dat het college van burgemeester en wethouders van Schiedam een nieuw besluit dient te nemen. Bij het nemen van dat besluit zal het college moeten bezien of activiteiten op afgemeerde schepen aan de kade feitelijk deel uitmaken van de inrichting. Zo dit het geval is, zal het college ook het geluid afkomstig van aan die kade afgemeerde schepen moeten beoordelen bij de verlening van de omgevingsvergunning. Consequenties van de uitspraak onder de Wet geluidhinder Om tot een nieuwe, passende vergunning te komen, moet het college van burgemeester en wethouders zoals aangegeven in de uitspraak (onder overweging 10) de inrichting alsnog in de gelegenheid stellen de vergunningaanvraag binnen een daarbij te stellen termijn aan te vullen, zodat over die aangevulde aanvraag een besluit kan worden genomen.
Het is daarbij aan het college om te beoordelen in hoeverre de aangevraagde vergunning inpasbaar is binnen de geldende geluidzone en grenswaarden op grond van de Wet geluidhinder. Zo dat niet het geval is, bestaat de mogelijkheid om dit traject te combineren met een geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 van de Wet geluidhinder, al dan niet in combinatie met andere, verdergaande maatregelen. Bij de beoordeling van de inpasbaarheid is overigens ook van belang dat de woningen van de appellanten op het industrieterrein liggen, waardoor aan deze woningen niet dezelfde mate van bescherming toekomt als aan woningen gelegen in de geluidzone van een industrieterrein; de normen van artikel 53 van de Wet geluidhinder gelden niet voor deze situatie.1 Voor de geldende vergunningen van andere bedrijven heeft een uitspraak in een concrete zaak niet rechtstreeks consequenties, maar de aanwijzingen van de Afdeling in deze uitspraak – in lijn met de genoemde uitspraak d.d. 17 april 2019 – kunnen wel effect hebben bij handhavingsverzoeken bij soortgelijke bestaande bedrijven en voor vergunningaan1
Dit heeft de Afdeling bestuursrechtspraak al aangegeven in een eerdere uitspraak over dezelfde inrichting (uitspraak d.d. 17 april 2019 met nummer 201801930/1/A1, overwegingen 10.1 t/m 10.3).
Eerste Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 054, J
2
vragen en te verlenen vergunningen voor soortgelijke bedrijven in havengebieden. Met deze aanwijzingen maakt de Afdeling duidelijk dat de begrenzing van een inrichting logischerwijs zo gekozen moet worden dat alle representatieve activiteiten van de inrichting plaatsvinden binnen die begrenzing, zodat de vergunningaanvraag de volledige inrichting omvat en al het geluid dat binnen die inrichting wordt voortgebracht wordt beoordeeld bij de verlening van de vergunning. Al met al is de invulling van het begrip «inrichting» uit de Wet milieubeheer bepalend. In de memorie van antwoord2 werd al ingegaan op de problematiek van het nestgeluid. Het probleem van de zogenoemde mobiele geluidbronnen, waaronder schepen die afgemeerd zijn bij industrieterreinen, manifesteerde zich voor het eerst bij de zonering van bestaande industrieterreinen in het Rijnmondgebied en heeft geleid tot beleidsadviezen in het zogenoemde Handboek Sanering Industrielawaai uit 1995 over hoe om te gaan met het geluid van mobiele bronnen bij zonering en sanering op grond van de Wet geluidhinder. Zoals beschreven in de memorie van antwoord was daarbij geen sprake van een generieke uitsluiting van al het geluid van afgemeerde schepen. Verschillende bevoegde gezagen hebben deze beleidsadviezen verschillend geïnterpreteerd.
Dat heeft er in de praktijk toe geleid dat het nestgeluid van afgemeerde schepen bij vergunningverlening soms wel, maar niet altijd wordt toegerekend aan de inrichting, zoals ook het geval was bij de inrichting waarop de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak betrekking heeft. Het gevolg daarvan is dat met nestgeluid in die gevallen geen of onvoldoende rekening gehouden is bij de vergunningverlening en ook niet bij het vaststellen van de grenswaarden voor gezoneerde industrieterreinen als geheel (de geluidzone zelf en hogere waarden voor woningen in die geluidzone), waarop die inrichtingen gevestigd zijn. Tegelijk heeft de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak alleen betrekking op nestgeluid dat voortgebracht wordt binnen de inrichting. Deze betreft dus niet het nestgeluid afkomstig van schepen die buiten een inrichting liggen en daar bijvoorbeeld wachten tot zij alsnog binnen een inrichting kunnen afmeren. Nestgeluid onder de Omgevingswet Zoals hiervoor al uiteengezet, houdt de aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State primair verband met inconsistentie in de begrenzing van de inrichting waarvoor de vergunning werd verleend. In de Omgevingswet is er om meerdere redenen voor gekozen het begrip «inrichting» los te laten als centraal aangrijpingspunt voor milieubelastende activiteiten.
In plaats hiervan is gekozen voor het begrip «activiteit» als overkoepelend begrip. De Omgevingswet onderscheidt verschillende typen activiteiten, waaronder de milieubelastende activiteit.3 Door het vervallen van het begrip «inrichting» en het hanteren van het begrip «activiteit» kunnen onder de Omgevingswet geen misverstanden meer ontstaan door onduidelijkheid over de begrenzing van de inrichting of over de vraag voor welke activiteiten wel of geen regels gesteld mogen worden. Het nieuwe begrip «activiteit» omvat immers activiteiten binnen en buiten de huidige inrichting, al dan niet plaatsgebonden en ongeacht de duur daarvan.4 Dat betekent dat bijvoorbeeld middelvoorschriften voor nestgeluid, zoals de gemeente Schiedam die blijkens de uitspraak van de Afdeling had toegevoegd aan de vernietigde vergunning, onder de Omgevingswet kunnen worden opgenomen in het omgevingsplan, 2
Kamerstukken I 2019/20, 35 054, E, blz. 19 en 20. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 154–155. 4 Idem. 3
Eerste Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 054, J
3
ongeacht of dat geluid wordt voortgebracht op een plaats die onder het huidige recht wel of niet tot de inrichting zou behoren. Waar onder de Wet geluidhinder sprake is van een gezoneerd industrieterrein, zullen onder de Omgevingswet geluidproductieplafonds als omgevingswaarden vastgesteld moeten worden. Zoals ik tijdens de behandeling van het wetsvoorstel heb aangegeven, zal daarbij ook het nestgeluid van afgemeerde schepen meegenomen moeten worden. De systematiek van geluidproductieplafonds is er immers op gericht om al het relevante geluid van alle activiteiten op een industrieterrein te reguleren door middel van die plafonds. Bovendien is dit in lijn met de eerdergenoemde beleidsadviezen uit het Handboek Sanering Industrielawaai uit 1995. Het ontwerp-Aanvullingsbesluit geluid bevat hiervoor al een voorziening.5 Als hoofdregel voor de eerste vaststelling van geluidproductieplafonds voor industrieterreinen geldt dat deze worden vastgesteld op grond van de geluidproductie die is toegestaan bij maximale benutting van de geldende grenswaarden op grond van de Wet geluidhinder. Als bij de toepassing van de Wet geluidhinder het nestgeluid al was meegenomen, maakt dit deel uit van deze toegestane geluidproductie.
Omdat, zoals hiervoor al vermeld, het beleidsadvies voor het omgaan met het nestgeluid van afgemeerde schepen onder de Wet geluidhinder door bevoegde gezagen echter verschillend is geïnterpreteerd, voorziet het invoeringsrecht van het Aanvullingsbesluit naast deze hoofdregel specifiek voor nestgeluid in het zo nodig verhogen van een op basis van de hoofdregel bepaald geluidproductieplafond overeenkomstig het geluid van afgemeerde schepen dat niet eerder was betrokken bij het vaststellen van die grenswaarden op grond van de Wet geluidhinder. Op deze wijze vormt het daadwerkelijk aanwezige nestgeluid op het moment van invoeren van de nieuwe geluidregels als onderdeel van de Omgevingswet het vertrekpunt voor de eerste geluidproductieplafonds. Dit is in die zin vergelijkbaar met de werkwijze bij de invoering van geluidproductieplafonds voor provinciale wegen bij inwerkingtreding van de Omgevingswet, en met de werkwijze bij de invoering van geluidproductieplafonds voor rijkswegen en hoofdspoorwegen in 2012.
Dit kan wel betekenen dat een latere voorgenomen verandering aan het industrieterrein die een verhoging van de geluidproductieplafonds vergt, alleen mogelijk is als naast reguliere maatregelen om het geluid zoveel mogelijk te beperken ook ingrijpender maatregelen worden overwogen, zoals bijvoorbeeld het uitkopen van bewoners, als het toegenomen geluid op die woningen de grenswaarde overschrijdt. De voorwaarden waaronder een dergelijk «overschrijdingsbesluit» – dat al bestond binnen de systematiek van geluidproductieplafonds voor rijkswegen en hoofdspoorwegen in hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer en dat ook onder de Omgevingswet blijft bestaan – kan worden genomen, zijn opgenomen in het Aanvullingsbesluit geluid.6 De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S. van Veldhoven-van der Meer
5 6
Kamerstukken I 2019/20, 35 054, B, artikel X van het ontwerp-Aanvullingsbesluit geluid. Kamerstukken I 2019/20, 35 054, B, artikel 3.35 van het Besluit kwaliteit leefomgeving zoals in te voegen met het ontwerp-Aanvullingsbesluit geluid.
Eerste Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 054, J
4
Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
2. Reactienota Geluidsplan industrieterrein SchiedamZuid 2021
25
Gemeente Schiedam
Postbus 1501 3100 EA Schiedam Stadskantoor Stadserf 1 3112 DZ Schiedam T 14 010 W www.schiedam.nl
Reactienota Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021
Gemeente Schiedam
Postbus 1501 3100 EA Schiedam Stadskantoor Stadserf 1 3112 DZ Schiedam T 14 010 W www.schiedam.nl
Inleiding Op 7 oktober zijn het ontwerp van het Geluidsplan Schiedam en het ontwerp-Geluidreductieplan Schiedam-Zuid bekend gemaakt. De bekendmaking vond plaats door publicatie in de het Gemeenteblad en het Nieuwe Stadsblad. De ontwerpen hebben vanaf 8 oktober 2020 tot en met 18 november 2020 ter inzage gelegen op het stadskantoor en waren digitaal beschikbaar. Gedurende deze termijn heeft met alle vergunningplichtige bedrijven in het havengebied een informerend gesprek plaatsgevonden. Een ieder is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen ten aanzien van het Geluidsplan en het Geluidreductieplan. Gedurende de termijn van ter inzage legging zijn 28 reacties ingediend Het oorspronkelijke plan was om het Geluidreductieplan gelijktijdig met het Geluidsplan vast te stellen. Bij de nadere uitwerking van de plannen is gebleken dat er momenteel geen volledig, actueel inzicht is in de akoestische situatie. Specifiek omdat het nestgeluid van aangemeerde schepen niet is meegenomen in de akoestische modellen. Deze gegevens zullen eerst moeten worden opgevraagd bij de bedrijven alvorens het Geluidreductieplan kan worden vastgesteld. Om die reden is besloten op dit moment alleen het Geluidsplan industrieterrein Schiedam-Zuid 2021 vast te stellen, als beleidsnota waarin de verschillende oplossingsrichtingen voor de geluidsproblematiek staan beschreven.