Rkc Schagen Eindrapportage evaluatie schuldhulpverlening

Rekenkameronderzoek Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

Colofon Dit is een onderzoek van de Rekenkamercommissie Schagen. Deze rekenkamercommissie is door de gemeenteraad van Schagen ingesteld om de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur te onderzoeken. Leden Dhr. mr. dr. drs. P. J.J. van der Kruit (voorzitter) Mevr. drs. M. van der Meer (vicevoorzitter) Mevr. dr. ir. P. Domburg Ambtelijk secretaris Mw. M. Teijema Dhr. L. Hooghiemstra Het onderzoek is in opdracht van de Rekenkamercommissie Schagen uitgevoerd door:

Ad Baan Johannes ten Hoor Schagen, maart 2021 © 2021 Rekenkamercommissie Schagen

2 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

Inhoudsopgave 1. Inleiding 1.1. Aanleiding voor het onderzoek 1.2. Onderzoeksactiviteiten 1.3. Leeswijzer

4 4 5 5

2. Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

7

2.1. Samenvattend beeld van schuldhulpverlening in Schagen 2.2. Conclusies 2.3. Aanbevelingen 2.4. Bestuurlijke reactie 2.5. Nawoord Rekenkamercommissie Schagen

7 8 10 13 14

3. Onderzoeksverslag 3.1. Landelijke en lokale context 3.1.1. Landelijke context 3.1.2. Lokale context in de gemeente Schagen 3.2. De totstandkoming van beleid 3.2.1. Proces en samenspel binnen de gemeente 3.2.2. Proces en samenspel buiten de gemeente 3.3. Evaluatie en doorontwikkeling 3.3.1. Zijn de beoogde doelen gehaald en waarom wel/niet? 3.3.2. Sturing en doorontwikkeling 3.3.3. Informatiepositie van de raad en sturingsmogelijkheden

Bijlagen Bijlage 1. Recente wetswijzigingen Bijlage 2. Overzicht verantwoordingsinformatie Bijlage 3. Overzicht gesprekspartners Bijlage 4. Overzicht gebruikte termen Bijlage 5. Overzicht gebruikte bronnen

16 16 16 17 18 20 21 23 23 25 28

30 31 33 36 37 39

3 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

1. Inleiding De Rekenkamercommissie Schagen wil met dit onderzoek inzicht verschaffen in het schuldhulpverleningsbeleid in de gemeente Schagen vanaf 2015, inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering ervan en inzicht in de sturingsmogelijkheden van de raad. Het onderwerp schuldhulpverlening was ook al vanuit de gemeenteraad van Schagen zelf naar voren gebracht als mogelijk onderwerp voor onderzoek door de Rekenkamercommissie. In opdracht van de Rekenkamercommissie heeft Berenschot, in samenwerking met de Rekenkamercommissie zelf, dit onderzoek uitgevoerd.

1.1. Aanleiding voor het onderzoek De huidige coronacrisis heeft invloed op de economie en ook de werkgelegenheid in de gemeente Schagen is hierdoor onder druk komen te staan. Het aantal uitkeringen van het UWV in Noord-Holland Noord is de afgelopen maanden toegenomen. Dit kan ook gevolgen hebben voor de schuldenproblematiek en de vraag naar schuldhulpverlening in de gemeente. Mede daarom heeft de Rekenkamercommissie besloten dit onderzoek uit te voeren naar de schuldhulpverlening in Schagen. Daarnaast heeft het belang van een goed functionerende schuldhulpverlening voor de lokale samenleving meegewogen bij de keus dit onderzoek uit te voeren. Terugblik In februari 2016 heeft de gemeenteraad van Schagen het Beleidsplan Schuldhulpverlening 2016-2019 vastgesteld met daarin duidelijk benoemde resultaten. Dit beleidsplan gaf voor de jaren na 2016 richting aan de integrale schuldhulpverlening aan inwoners van de gemeente. Met de komst van dit beleidsplan Schuldhulpverlening werd de nadruk meer dan voorheen gelegd op preventie, vroegsignalering en gedragsverandering. In de aanloop naar het nieuwe beleidsplan is in februari 2020 een Evaluatie van de decentralisaties Jeugdwet, Wmo en Participatiewet aan de raad gepresenteerd (Factsheet 3D) en is er een cliëntervaringsonderzoek uitgevoerd door I&O Research (2019).

In deze stukken wordt wel aandacht besteed aan schuldhulpverlening, maar het blijft in deze evaluatie onduidelijk in hoeverre de gestelde resultaten uit het beleidsplan Schuldhulpverlening 2016-2019 zijn behaald. Er is toen ook geen aparte evaluatie van het Beleidsplan Schuldhulpverlening aan de raad gepresenteerd. Hoofdvraag De hoofdvraag die is meegegeven aan het onderzoek is: Hoe is het beleid voor schuldhulpverlening in de gemeente Schagen vanaf 2015 vormgegeven en is dit doeltreffend en doelmatig uitgevoerd? Deelvragen hierbij zijn: •

Hoe is het beleid op het gebied van schuldhulpverlening tot stand gekomen en wie zijn daarbij betrokken? (Beleidsplan 2016-2019, gemeentelijke stukken – Integraal Beleidsplan Sociaal Domein 2020)

•

Hoe is het beleid uitgewerkt in een Uitvoeringsplan?

•

Zijn de beoogde doelen gehaald en waarom wel/niet?

•

Wat zijn aandachtspunten voor schuldhulpverlening in het nieuwe beleid?

•

Heeft de gemeente (regelmatig/tussentijds) vastgesteld in hoeverre de doelstellingen - de vier benoemde concrete resultaten - worden behaald? (o.a. prestatie-indicatoren, frequentie)

•

Hoe is de raad hierover geïnformeerd?

•

Hoe heeft de raad zijn rollen op dit onderwerp vervuld? (kaderstellen, controleren / informatieverstrekking)

•

Wat ging goed en wat zijn aandachtspunten voor de raad?

4 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

1.2. Onderzoeksactiviteiten Binnen het onderzoek zijn de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd: •

Documentstudie van de beleids- en verantwoordingsstukken van de gemeente.

•

Literatuurstudie van relevante landelijke ontwikkelingen en/of praktijkvoorbeelden uit andere gemeenten.

•

Interviews en groepsgesprekken binnen de gemeente Schagen: daarbij is gesproken met een vertegenwoordiging uit de raad, met de portefeuillehouder en met de medewerkers van beleid en uitvoering.

•

Interviews met een aantal belangrijke samenwerkingspartners van de gemeente zoals Humanitas, het Noodfonds, de Nederlandse Kredietbank, Diversion (de uitvoerder van de preventieve aanpak ‘Moneyways’) met deurwaarderskantoor Snijders en met schuldeisers zoals de Wooncompagnie en het Hoogheemraadschap.

Figuur 1 geeft een schematisch overzicht van de verschillende partijen die bij het onderzoek betrokken waren.

Figuur 1: Partijen die bij het onderzoek betrokken zijn

Het was binnen de reikwijdte van het onderzoek niet haalbaar om gesprekken te voeren met een representatieve groep inwoners met schuldenproblemen. Wel is in de analyse van beleid en uitvoering het gezichtspunt van de schuldenaar steeds impliciet meegenomen.

1.3. Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit 2 delen. Deel 1 bevat: •

een samenvatting van de onderzoeksuitkomsten met daaraan gekoppeld de conclusies en aanbevelingen;

•

de bestuurlijke reactie op het rapport;

•

het nawoord van de Rekenkamercommissie.

Deel 2, het onderzoeksverslag bevat: •

de landelijke en lokale context

•

de beschrijving van de totstandkoming van beleid

•

de punten voor evaluatie en doorontwikkeling

Bijlagen: •

Bijlage 1: Actuele wetswijzigingen

•

Bijlage 2: Overzicht verantwoordingsinformatie

•

Bijlage 3: Overzicht gesprekspartners

•

Bijlage 4: Overzicht gebruikte termen

•

Bijlage 5: Overzicht gebruikte bronnen

5 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

Deel 1: • Samenvatting, conclusies en aanbevelingen • Bestuurlijke reactie • Nawoord RKC

6 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

2. Samenvatting, conclusies en aanbevelingen Dit onderzoek geeft antwoord op de vraag: hoe is het beleid voor schuldhulpverlening in de gemeente Schagen vanaf 2015 vormgegeven en is dit beleid doeltreffend en doelmatig uitgevoerd? De nadruk in het onderzoek ligt op de betrokkenheid van de gemeenteraad van Schagen bij beleid en uitvoering. Daarbij staat de vraag centraal: had de raad zicht en grip op de mate waarin dit beleid doeltreffend en doelmatig is uitgevoerd?

2.1. Samenvattend beeld van schuldhulpverlening in Schagen

In 2015 heeft de gemeente bewust de keuze gemaakt schuldhulpverlening zelf uit te gaan voeren. Eerst van 2015 tot 2016 door een externe partij, en vervolgens binnen het wijkteam. Deze stap heeft de volgende beoogde voordelen opgeleverd: •

Meer integraliteit in het sociaal domein doordat de schuldhulpverlening werd ingebed in de dienstverlening binnen het sociaal domein.

•

Verankering van de schuldhulpverleningsexpertise in de wijkteams, waardoor schuldhulpverlening dichter bij de burger werd aangeboden en de specialistische kennis die nodig is om dat kwalitatief goed te doen, werd geborgd.

Na het in eigen beheer gaan uitvoeren van de schuldhulpverlening, heeft de gemeente de uitvoering uitgebreid met de volgende activiteiten: •

Vroegsignalering: zo vroeg mogelijk in beeld krijgen van schuldenproblematiek en daar actief op reageren.

•

Saneringskrediet: het afkopen van de schulden door één partij (in dit geval uitgevoerd door de Kredietbank Nederland in opdracht van de gemeente Schagen). Schuldsanering heeft als voordeel dat schulden in één hand komen. Dat vereenvoudigt en versnelt het schuldhulpverleningsproces.

Een van de ambities toen de gemeente de taken zelf ging uitvoeren, was gecertificeerd te worden door de NVVK (de branchevereniging voor schuldhulp- en financiële dienstverlening). Deze ambitie is gerealiseerd, dus Schagen voldoet volledig aan het pakket van eisen dat de NVVK stelt aan het lidmaatschap. Het moeten voldoen aan de certificeringseisen bleek voor de gemeente een goede stok achter de deur om de uitvoering goed in te richten. Nu Schagen gecertificeerd NVVK-lid is, kan de gemeente ook profiteren van de ondersteuning vanuit de NVVK bij vele initiatieven en projecten. Dat geldt op dit moment bijvoorbeeld voor het voldoen aan de eisen rond vroegsignalering die de aangepaste Wet gemeentelijke schuldhulpverlening aan gemeenten stelt. Zie bijlage 1 voor een overzicht van de actuele aanpassingen in de Wgs.

7 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen De wijze waarop Schagen de schuldhulpverlening uitvoert, kunnen we als volgt karakteriseren:

Bij de uitvoering van de schuldhulpverlening werkt Schagen actief en constructief samen met een aantal andere partijen, zoals de vrijwilligersorganisatie Humanitas (thuisadministratie), Diversion (uitvoerder van MoneyWays, een preventieproject gericht op jongeren), de Kredietbank Nederland (uitvoering Schuldsanering), het Noodfonds (in samenwerking met kerken) en verschillende partijen die budgetbeheer uitvoeren voor de gemeente (zie ook figuur 1 in paragraaf 1.2). In het kader van vroegsignalering werkt de gemeente actief samen met Wooncompagnie en daarnaast – maar vooralsnog alleen administratief – met tal van andere grote schuldeisers zoals verzekeraars en nutsbedrijven. Om tot een goed samenspel te komen met beschermingsbewindvoerders is de gemeente daarmee in gesprek om tot een samenwerkingsconvenant te komen.

2.2. Conclusies Ten aanzien van het bereik van de gestelde doelen in het Beleidsplan Schuldhulpverlening 2016-2019 concluderen we het volgende:

Ten aanzien van de uitvoering en de positie van de raad trekken we de volgende drie conclusies: Onderstaand kader bevat een verdere toelichting op deze conclusies.

8 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

Conclusie 1: de uitvoering van schuldhulpverlening lijkt in Schagen goed op orde Schagen lijkt het in de uitvoering van de schuldhulpverlening op veel punten behoorlijk goed te doen. De gemeente heeft de schuldhulp geïntegreerd in de dienstverlening in het sociaal domein, heeft ingezet op vroegsignalering, biedt de mogelijkheid van saneringskrediet (wat het merendeel van de gemeenten in Nederland nog niet doet), werkt in- en extern goed samen, en is inmiddels NVVK-gecertificeerd. Ook wordt actief geprobeerd de drempel naar schuldhulp laag te houden, zijn de schuldhulpverleners waar mogelijk gericht op het mogelijk maken van een nieuwe start en zijn ze vasthoudend in hun aanpak (wat belangrijk is om terugval te voorkomen).

Conclusie 2: de informatiehuishouding en verantwoordingscyclus is onvoldoende op orde De belangrijkste knelpunten voor Schagen liggen bij de informatiehuishouding en de verantwoordingscyclus. De gemeente worstelt rond de schuldhulpverlening met de verantwoordingscyclus en met het genereren van adequate sturingsinformatie en monitoring. In de gevoerde gesprekken kwam overigens het signaal naar voren dat het probleem rond de informatiehuishouding breder speelt dan alleen op het vlak van schuldhulpverlening. Dat maakt dat de genoemde sterke punten nauwelijks met cijfers te onderbouwen zijn. Het gebrek aan bruikbare sturingsinformatie maakt dat beleid en uitvoering niet goed kan bepalen waar meters gemaakt zijn en waar nog extra aandacht nodig is. Dit staat een gerichte doorontwikkeling en het leren binnen de organisatie in de weg. De kanttekening die we hierbij maken, is dat dit aansluit bij het landelijke beeld: in veel gemeenten zijn de resultaten en effecten van schuldhulpverlening niet goed in beeld. Door onvergelijkbaarheid van de lokale cijfers is het landelijke beeld van de resultaten en effecten van schuldhulpverlening bovendien diffuus.

Conclusie 3: de raad heeft onvoldoende zicht en grip op de resultaten van schuldhulpverlening Een belangrijk knelpunt dat deels samenhangt met de haperende informatiehuishouding in Schagen, is dat de informatievoorziening aan de raad onder de maat is. Dat heeft tot gevolg dat de raad onvoldoende in staat gesteld wordt om te sturen. Dit terwijl uit het met de raad gevoerde gesprek blijkt dat de raad zeer betrokken is bij dit onderwerp. De verantwoording richting raad heeft overigens niet alleen van doen met de aanwezigheid van sturingsinformatie, maar ook in het goed gestructureerd aanbieden daarvan. Zo viel ons op dat een deel van de raadsleden niet wist dat Schagen NVVK gecertificeerd is, terwijl dit wel terug te vinden is in de jaarverslagen. Dergelijke informatie is echter iets om trots op te zijn en duidelijk voor het voetlicht te brengen. Het antwoord op de vraag ‘Had de raad zicht en grip op hoe het beleid voor schuldhulpverlening vanaf 2015 is vormgegeven?’ is dan ook dat de raad na de instemming met het beleidsplan het zicht op de voortgang daarvan nauwelijks heeft gekregen. De raad heeft daar dus naar eigen zeggen geen grip op, en kan zijn controlerende rol in de schuldhulpverlening niet goed uitvoeren. Daarbij wordt door de raadsleden aangegeven dat dit meermaals

9 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen door hen is aangekaart. We constateren dat de raad wel de knelpunten heeft aangegeven aan het college. Daarnaast constateren we dat – toen verbetering uitbleef – de raad niet alle instrumenten die de raad daartoe ter beschikking heeft, heeft ingezet om die verbeteringen af te dwingen. Het gebrek aan sturingsinformatie wil overigens niet zeggen dat de raad geen vertrouwen heeft in beleid en uitvoering. Raadsleden vormen zich ook buiten de directe en formele verantwoordingsinformatie via allerlei andere kanalen een beeld. En daarbij zijn bij een deel van de raadsleden ook de sterke punten van de Schagense aanpak wel bekend.

2.3. Aanbevelingen Op basis van de conclusies geven we de gemeente Schagen (beleid en uitvoering) de volgende vier aanbevelingen mee:

We werken deze aanbevelingen in onderstaand kader verder uit.

Aanbeveling 1: herijk de benodigde informatiebehoefte, en de mogelijkheden daaraan te voldoen Ons beeld is dat er voor wat betreft de schuldhulpverlening herijkt zou moeten worden: waar kan en wil je op sturen, welke informatie is daarvoor nodig, welke bronnen zijn daarbij te gebruiken en hoe combineer je die (binnen de AVG-richtlijnen). Voor wat betreft het monitoren of het lukt om meer mensen in beeld te krijgen, kan naast de informatie van de vroegsignaleringsmelders (corporaties, nutsbedrijven, verzekeraars etc.) ook informatie van deurwaarders belangrijk zijn. Waar het gaat over het in beeld in krijgen van mensen, kunnen de laagdrempelige vrijwilligersorganisaties mogelijk een rol spelen.

Aanbeveling 2: breng meer structuur aan in de formele informatiestroom richting de raad Naast het ontbreken van de sturingsinformatie hebben we ook geconstateerd dat de informatie die er wel is niet altijd goed landt bij de raad. Daar staat tegenover dat er themabijeenkomsten en beeldvormende vergaderingen zijn, en dat de informele lijnen in Schagen goed functioneren. Onze aanbeveling is om ook de formele informatiestroom gestructureerder aan te pakken en er stelselmatig voor te zorgen dat de raad de hoofdlijnen in beeld heeft en zich daarover uit kan spreken. En daarbij successen te vieren, maar ook de afwegingen, knelpunten en dilemma’s gestructureerd in beeld te brengen.

10 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

Aanbeveling 3: overbrug op korte termijn de informatieachterstand van de raad We constateren dat er in de afgelopen jaren een informatiekloof is gegroeid tussen beleid en uitvoering enerzijds en de raad anderzijds. Een deel van de informatieachterstand is ondervangen met dit evaluatierapport. We bevelen aan om de achterstand op korte termijn verder weg te werken met een of enkele informatiebijeenkomsten. Onze aanbeveling is om daarbij ook te zorgen dat medewerkers van beleid en uitvoering vragen van raadsleden kunnen beantwoorden. Dat kan mogelijk ook een deel van de zorgen bij raadsleden wegnemen. Op langere termijn is onze suggestie om terugkerende bredere informatiebijeenkomsten (‘informatiemarkten’) te organiseren. Dergelijke bijeenkomsten werden destijds door de ISD Kop van Noord-Holland georganiseerd. Die bleken ook goed bezocht te worden door raadsleden.

Aanbeveling 4: betrek en benut samenwerkingspartners meer bij beleid en uitvoering De gemeente Schagen heeft goede banden met diverse partners die een bijdrage leveren aan het voorkomen, vroegtijdig opsporen of oplossen van financiële problemen. De partners die we gesproken hebben zijn tevreden over de samenwerking met de gemeente Schagen. Wel kwam in diverse gesprekken aan de orde dat de expertise en kennis van deze partners nog niet altijd wordt benut om beleid en uitvoering te verbeteren. Contact met de gemeente vindt vooral plaats rondom de specifieke taken die partners uitvoeren. Onze aanbeveling is om de partners ook meer te betrekken en daarmee beter te benutten bij de beleidsvorming en uitvoering. Ook kunnen data van deurwaarders of andere schuldeisers belangrijke informatie bieden aan de gemeente om schulden te voorkomen of tijdig op te lossen. Voor de samenwerking met de verschillende partijen bevelen we aan om de lijnen van de Nederlandse Schuldhulproute te benutten. Het is in het hele land voor mensen met geldzorgen vaak lastig om een oplossing te vinden. Er zijn naast de schuldeisers zelf nog veel andere partijen waarmee je te maken kan krijgen als je schulden hebt. En het schuldhulplandschap is onoverzichtelijk.

De Nederlandse Schuldhulproute is ontwikkeld in publiekprivate samenwerking van hulporganisaties, kennisinstituten, bedrijven, gemeenten en lokale netwerken. Met als doel het mensen zo makkelijk mogelijk te maken om in contact te komen met de juiste hulp. Deels werkt Schagen volgens die route, deels zijn er nog stappen te maken om de route naar hulp in Schagen te vereenvoudigen. Het initiatief voor de uitvoering van de bovenstaande vier aanbevelingen ligt bij beleid en uitvoering. De informatiebehoefte van de raad dient daar door hen uiteraard bij betrokken te worden.

Hoe verder? Aan de slag met de aanbevelingen Om de aanbevelingen daadwerkelijk in de praktijk te brengen, doen we een handreiking voor een aantal concrete stappen die gezet kunnen worden binnen de gemeente Schagen. De eerste set stappen is gericht op het verbeteren van de informatievoorziening en sturingsmogelijkheden: 1. Kom in samenspraak met raad, portefeuillehouder, beleidsmedewerkers en professionals uit de uitvoering tot een set zinvolle indicatoren, die daadwerkelijk kwantitatief in kaart te brengen zijn. Initiatiefnemer: beleid in samenspraak met uitvoering. 2. Borg de monitoring middels een opdracht aan de uitvoering, zodat duidelijk is wie ambtelijk verantwoordelijk is voor het opleveren van de benodigde sturingsinformatie. Initiatiefnemer: beleid. 3. Vergroot de frequentie van het rapporteren op de indicatoren (in elk geval voor de interne ambtelijke sturing) zodat er meer routine ontstaat in het ophalen van de benodigde data. Initiatiefnemer: beleid en uitvoering. 4. Rapporteer niet alleen enkelvoudige cijfers, maar koppel deze aan data uit eerdere jaren én aan de geformuleerde doelstellingen, zodat duidelijk is of en welke ontwikkelingen plaatsvinden en hoe die zich verhouden tot de geformuleerde doelstellingen. Initiatiefnemer: beleid en uitvoering.

11 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen De tweede set stappen is gericht op het beter benutten van (kennis en expertise van) samenwerkingspartners bij beleid en uitvoering: 1. Inventariseer bij partners over welke data zij beschikken, en welke mogelijkheden er binnen de geldende wettelijke kaders zijn om deze data uit te wisselen. Maak daarvoor een meerjarenplan, en zorg dat data frequent en op uniforme wijze wordt uitgevraagd. Initiatief: beleid. 2. Betrek diverse partners vroegtijdig bij het vormen van nieuwe beleidsplannen, pilots en projecten. Hun expertise en netwerken kunnen de slagingskans daarvan vergroten, en deze manier van betrokkenheid vergroot vaak het draagvlak bij partners voor het gevoerde beleid. Initatief: beleid. 3. Overweeg het aanstellen van een vaste contactpersoon (binnen het team dwanginvordering) voor externe partijen, zoals het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (HHNK).

12 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

2.4. Bestuurlijke reactie

13 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

2.5. Nawoord Rekenkamercommissie Schagen De Rekenkamercommissie Schagen is eind 2020 een onderzoek gestart naar evaluatie van het beleid van de schuldhulpverlening in Schagen. De uitkomsten van het onderzoek presenteren wij in dit rapport.

Hoe is de situatie? In 2015 heeft de gemeente Schagen ervoor gekozen om zelf de uitvoering van de schuldhulpverlening op zich te nemen. Hiervoor heeft de gemeenteraad in 2016 het Beleidsplan Schuldhulpverlening 2016-2019 vastgesteld met daarin duidelijk benoemde doelen. In 2020 is een nieuw Integraal Beleidsplan Sociaal Domein vastgesteld, waarin het beleid voor de schuldhulpverlening is ondergebracht en minder specifieke doelen zijn gesteld. Als onderdeel van dit onderzoek zijn de gestelde doelen uit het eerdere beleidsplan geëvalueerd. Hierbij kwam naar voren dat veel zaken goed lopen, maar dat de informatiehuishouding en verantwoordingscyclus onvoldoende op orde zijn. Informatie die nodig is om vast te stellen of gestelde doelen worden behaald is beperkt of niet beschikbaar. Dat maakt het ook voor de raad lastig om zicht en grip te hebben op de resultaten van schuldhulpverlening. Uit het onderzoek kwam ook naar voren, dat de gemeente nog beter gebruik kan maken van de kennis en expertise van samenwerkingspartners bij beleid en uitvoering.

Hoe verder? Het college van Schagen geeft in de bestuurlijke reactie aan zich te kunnen vinden in de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek, maar niet of het de aanbevelingen ook daadwerkelijk gaat opvolgen. Wel geeft het college aan dat het met de raad in gesprek is om indicatoren uit te werken voor het gehele nieuwe beleidsplan. De Rekenkamercommissie Schagen adviseert de raad om de aanbevelingen van dit onderzoeksrapport over te nemen en een actieve rol te nemen bij het maken van concrete afspraken met het college over de informatievoorziening (aanbeveling 1, 2 en 3) en over de gewenste inzet op samenwerking met externe partijen op het gebied van de schuldhulpverlening (aanbeveling 4). In het rapport zijn, als handreiking voor de uitwerking van de aanbevelingen, concrete stappen aangegeven voor verbetering van informatievoorziening en sturing, en voor het beter benutten van samenwerkingspartners bij beleid en uitvoering. Wij hopen met dit onderzoek de gemeente te ondersteunen bij het verder ontwikkelen van het beleid op het gebied van de schuldhulpverlening.

Woord van dank Het onderzoek is vanwege de coronamaatregelen volledig digitaal uitgevoerd. We willen hier de betrokken bestuurders en ambtenaren bedanken voor hun inzet en medewerking aan dit onderzoek. Daarnaast bedanken we in het bijzonder ook de verschillende externe partijen, die bereid waren mee te werken aan het onderzoek.

Rekenkamercommissie Schagen

14 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

Deel 2: • Onderzoeksverslag

15 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

3. Onderzoeksverslag 3.1. Landelijke en lokale context Het stelsel van schuldhulpverlening in Nederland is complex en veelomvattend. Bovendien spelen er een aantal belangrijke ontwikkelingen. In dit hoofdstuk schetsen we in grote lijnen de landelijke context. Vervolgens gaan we in op de lokale context en de visie op schuldhulpverlening in Schagen.

3.1.1. Landelijke context Gemeenten hebben de wettelijke taak schuldhulpverlening te bieden aan inwoners die dat nodig hebben. De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) geeft in grote lijnen aan wat die gemeentelijke taak omvat. Het is aan gemeenten zelf om daar invulling aan te geven. De toetsing of dat goed gebeurt is aan de gemeenteraad. Bij schuldhulpverlening gaat het om hulp aan mensen met problematisch schulden die hulp nodig hebben om daaruit te komen.

Aantal mensen met schulden Kijkend naar de landelijke situatie blijkt dat ongeveer 1 op de 5 mensen moeite heeft hun rekeningen op tijd te betalen. Naar schatting kampten al voor de coronacrisis meer dan 500.000 mensen in Nederland met problematische schulden. Kijkend naar de groep mensen met problematische schulden is de gemiddelde schuldenlast hoog (naar schatting meer dan 40.000 euro) en hebben mensen met problematische schulden gemiddeld te maken met veel verschillende schuldeisers (het gemiddelde wordt geschat op dertien schuldeisers). Deze schattingen zijn gebaseerd op meerdere recente landelijke onderzoeken.1 Het grootse deel van die groep is niet in beeld bij de schuldhulpverlening. Volgens de cijfers van de NVVK kloppen bij haar leden, die met elkaar het overgrote deel van de schuldhulp uitvoeren, jaarlijks een kleine 100.000 mensen aan voor hulp. Als iedereen die al in een traject zit daarbij wordt opgeteld gaat het dan naar schatting om maximaal 200.000 mensen. De kanttekening daarbij is dat landelijk niet eenduidig is geregistreerd wanneer er sprake is van schuldhulp. Het is niet uitgesloten dat de groep die volgens de cijfers geen schuldhulp krijgt, wel een andere vorm van hulp krijgt, al dan niet van een gemeente.

Het is op landelijk niveau, mede omdat gemeenten de vrijheid hebben om de schuldhulpverlening en het vastleggen van de resultaten op hun eigen manier in te vullen, op dit moment uitermate lastig om een eenduidig beeld te krijgen van de resultaten en effecten van schuldhulpverlening. Het is in Nederland gemakkelijk om op krediet te kopen, maar lastiger om alle verplichtingen die er uit voortkomen goed in te schatten. Het financiële stelsel in Nederland is voor veel mensen ingewikkeld. De problemen rond de toeslagen zijn daar een goed voorbeeld van. Die complexiteit werkt (betalings)problemen in de hand.

Uitgangspunten en knelpunten bij het verlenen van schuldhulp Het uitgangspunt van het stelsel van schuldhulpverlening in Nederland is dat mensen die er zelf financieel niet meer uitkomen, hulp moeten krijgen. Maar het is inmiddels onmiskenbaar duidelijk dat het stelsel voor die hulp, zelf ook heel ingewikkeld is geworden. Dat draagt eraan bij dat mensen met schulden in heel Nederland vaak moeilijk de weg vinden naar hulp. Dat blijkt onder meer uit diverse onderzoeken van de Nationale Ombudsman (onder andere ‘Onderzoek naar knelpunten die burgers ervaren bij het invorderen van schulden door de overheid, 2019’) en uit onderzoek van Berenschot naar de werking van het stelsel van schuldhulpverlening in opdracht van het Ministerie van SZW (Aansluiting gezocht, 2019).

1

Verkenning geregistreerde problematische schulden, CBS 2019; Geldzaken in de praktijk 2018-2019 Nibud 2019; COVID-19 en schuldenproblematiek

in Nederland, Deloitte en Schuldenlab; Aansluiting gezocht, Berenschot, 2019

16 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen Waar het gaat om problematische schulden is de Rijksoverheid zelf een van de belangrijkste schuldeisers. En de overheid heeft als schuldeiser veel extra bevoegdheden om in te vorderen en druk op de ketel te zetten bij de schuldenaar. Dat laatste geldt ook voor gemeenten (denk aan gemeentebelastingen) en waterschappen. Het breed inzetten van die overheidsbevoegdheden draagt er in Nederland aan bij dat veel mensen dieper in de schulden raken of er niet uit kunnen komen. Dat is in verschillende onderzoeken aangetoond, o.a. in het onderzoek ‘Effecten van bijzondere incassobevoegdheden en overheidspreferenties’ (Berenschot, 2018). De overheid streeft naar een socialere incasso. Er worden stappen gezet in die richting, maar dat gaat uitermate langzaam. Daarbij speelt mee dat de coördinatie tussen de verschillende grote overheidsschuldeisers nog steeds veel te wensen overlaat, ook al wordt daar al vele jaren aan gewerkt.

Perspectief van mensen met schulden Kijkend naar de schuldhulpverlening in Schagen is uiteraard het perspectief van de mensen die in de schulden zitten van groot belang. Wat vinden zij van de schuldhulpverlening? In het kader van dit onderzoek was het niet haalbaar om dat perspectief lokaal in beeld te brengen. Maar er is wel landelijk veel onderzoek gedaan naar dat perspectief en naar de impact van schulden op het gedrag van mensen. Onder meer door het Bureau Landelijke Ombudsman (Een open deur? Onderzoek naar de toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening, 2018). Een aantal belangrijke zaken die daar uit dat onderzoek naar voren komen zijn de volgende: •

Het hebben van schulden levert veel stress op. En leidt mede daardoor heel vaak tot een soort van blikvernauwing bij schuldenaren. Daardoor kiezen mensen die al problemen hebben met geld, voor korte termijn (schijnbare) oplossingen om even van de stress af te zijn.

•

Schaamte speelt een grote rol bij het zoeken naar hulp. Het duurt bij veel mensen jaren voordat ze de stap naar hulp bij het oplossen van hun schulden durven maken.

•

Als dan de toegang moeilijk te vinden is, of de drempel is hoger dan men verwachtte, kan dat mensen afschrikken om door te zetten bij het verkrijgen van hulp en het oplossen van hun schulden.

Andere factoren die genoemd worden in het rapport COVID-19 en schuldenproblematiek in Nederland (Deloitte en Schuldenlab, 2020) zijn: •

Als schuldenaren geen hulp zoeken is dat veelal omdat zij:

•

Angst hebben voor het saneringstraject (‘alles wordt afgepakt’)

•

Het hulpverleningstraject ingewikkeld vinden

•

Niet doorhebben dat ze hulp nodig hebben

•

Zich schamen voor het hebben van schuld.

Dit verklaart deels waarom zoveel mensen buiten beeld blijven van de schuldhulpverlening of voortijdig afhaken.

3.1.2. Lokale context in de gemeente Schagen Gemeentelijke visie In de gemeentelijke visie van Schagen op schuldhulpverlening staan de integrale aanpak, eigen kracht van inwoners en zelfredzaamheid centraal. Deze achterliggende visie is zowel in het oude beleidsplan voor schuldhulpverlening (2016) als in het nieuwe beleid voor schuldhulpverlening (ondergebracht in het Integraal beleidsplan sociaal domein 2021 – 2015) terug te vinden. Die eigen kracht en zelfredzaamheid van inwoners vormen het vertrekpunt om te bepalen of er ondersteuning of hulp nodig is. Dat geldt niet alleen voor de schuldhulpverlening maar voor de dienstverlening sociaal domein breed. In de praktijk betekent dat dat altijd wordt gekeken naar de mogelijkheden in het eigen netwerk van de inwoner die hulp vraagt of (ongevraagd) hulp nodig lijkt te hebben.

Van uitbesteding naar eigen uitvoering Sinds 1 januari 2015 heeft de gemeente Schagen zelf de uitvoering van schuldhulpverlening op zich genomen; daarvoor werd deze taak uitgevoerd door de ISD Kop van Noord-Holland. In eerste instantie was ook na 2015 de uitvoering van schuldregeling belegd bij de PlanGroep, een gespecialiseerde externe uitvoerder van

17 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen schuldhulpverlening en budgetbeheer. Vanaf 1 januari 2017 heeft de gemeente de uitvoering helemaal in eigen hand genomen, en is de uitvoering dus ook voor het overgrote deel binnen de gemeente belegd. Om de overgang van het oude model, waarin Plangroep de schuldhulpverlening voor Schagen uitvoerde, naar het model van zelf uitvoeren te maken, is een afbouwperiode van de lopende zaken bij Plangroep ingelast. Bij de uitvoering werkt de gemeente op onderdelen samen met een aantal partners die in opdracht van de gemeente of als samenwerkingspartner van de gemeente hulp of begeleiding bieden aan mensen met problematische schulden. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om budgetbeheer (daarbij zijn meerdere partijen betrokken) en preventief gerichte activiteiten, zoals MoneyWays (uitgevoerd door Diversion Holding BV). Daarnaast werkt de gemeente in de uitvoering samen met vrijwilligersorganisatie Humanitas. Humanitas biedt via hun maatjesaanpak laagdrempelige coaching en begeleiding aan mensen met betalings- en of schuldenproblematiek. Daarnaast heeft Humanitas, om mensen met problemen een laagdrempelige toegang te verschaffen, een Financieel café opgezet. Dat café is een manier om op een laagdrempelige manier in contact te komen met de mensen die betalingsproblemen en mogelijk ook schuldenproblemen hebben.

In Schagen is de gemeente samen met de kerken betrokken bij een Noodfonds, waar mensen met ernstige betalings- of schuldenproblemen in bepaalde gevallen een beroep op kunnen doen. Het besluit om zelf uit te gaan voeren had flinke consequenties voor de uitvoering en beleid. De gedachte achter de keuze om zelf uit te gaan voeren was, dat die eigen uitvoering betere mogelijkheden schept om de uitvoering van de schuldhulpverlening aan te laten sluiten op de dienstverlening in het sociaal domein. De gemeentelijke visie op het belang van een integrale uitvoering en het streven om, kijkend naar vragen en behoeften van inwoners, maatwerk aan inwoners te leveren waren daarbij leidend. Bij een hulpvraag over schulden wordt niet alleen gekeken naar de schulden zelf, maar ook naar de achterliggende oorzaken en eventuele andere problemen die spelen en mogelijk samenhangen met of voortkomen uit de schuldenproblemen. In dat licht was het ook een logische uitvoeringskeuze om de schuldhulpverlening onder te brengen in de wijkteams.

3.2. De totstandkoming van beleid In deze paragraaf gaan we in op de vraag hoe het beleid op het gebied van schuldhulpverlening tot stand is gekomen en wie daarbij zijn betrokken. Daartoe beschrijven we eerst de belangrijkste beleidsuitgangspunten. Daarna gaan we in op het proces en het samenspel binnen de gemeente en met externe partners.

Beleidsplan Schuldhulpverlening Schagen 2016 – 2019 De gemeentelijke visie en het beleid voor de periode vanaf 2016 tot 2020 zijn vastgelegd in het Beleidsplan Schuldhulpverlening Schagen 2016-2019. Dit plan is door de raad vastgesteld in de raadsvergadering op 22 maart 2016. In het raadsvoorstel van 2 feb. 2016 (registratienr. 6.007897) stelt het College van B&W voor het beleid voor schuldhulpverlening te herzien door veel meer dan voorheen de nadruk te gaan leggen op preventie, vroegsignalering en gedragsverandering. De overkoepelende doelstelling van de schuldhulpverlening is in het raadvoorstel benoemd als: financiële zelfredzaamheid voor alle inwoners van de gemeente Schagen waardoor: armoede wordt bestreden; sociale en maatschappelijke participatie wordt bevorderd; en onnodige maatschappelijke kosten als gevolg van schuldenproblematiek worden voorkomen. Figuur 2: Uitgangspunten (Bron: beleidsplan schuldDe missie is dat de aanpak van schuldenproblematiek participatie hulpverlening 2016) bevordert. Met de aanpak van schuldenproblematiek wil de gemeente Schagen namelijk (een perspectief op) maatschappelijke participatie bevorderen door de financiële redzaamheid van haar inwoners te stimuleren. Tegelijk wil de gemeente daarmee onnodige maatschappelijke kosten als gevolg van schuldenproblematiek bij inwoners voorkomen. De algemene uitgangspunten voor het beleidsplan zijn:

18 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen

•

Eigen kracht: mensen zorgen voor zichzelf.

•

Sociaal netwerk: mensen zorgen voor elkaar, mantelzorg, verenigingsleven.

•

Algemene voorzieningen: alleen waar nodig.

•

Individuele voorzieningen: professionele inzet (schuldhulpverlening) van de overheid als sluitstuk.

De leidende gedachte is gebruik maken van en aansluiten op wat mensen zelf kunnen of uit hun eigen netwerk kunnen halen. Ter nadere invulling van de algemene uitgangspunten zijn in het bovengenoemde raadsvoorstel d.d. 2 feb 2016 als specifieke uitgangspunten voor schuldhulpverlening opgenomen: •

er is sprake van een integrale aanpak;

•

de prioriteit ligt bij preventie en vroegsignalering om (problematische) schuldsituaties te voorkomen;

•

we zetten in op gedragsverandering. We werken aan het gedrag en de vaardigheden van de schuldenaar. De schuldenaar heeft zelf inzicht in zijn of haar belemmeringen. Hiermee wordt nieuwe schuldenproblematiek op de lange termijn voorkomen. Om dit objectief te kunnen meten en vaststellen gaan we werken met een diagnose-instrument;

•

de schuldenaar is en blijft zelf verantwoordelijk voor zijn of haar schulden. Schuldhulpverlening is niet vrijblijvend. Van de schuldenaar wordt verwacht dat hij/zij zich aan de afspraken houdt. Voor schuldenaren die (tijdelijk) niet zelfredzaam zijn, worden passende instrumenten ingezet zoals beschermingsbewind en budgetbeheer;

•

als een schuldenaar voldoende motivatie toont om structurele verandering in de financiële situatie aan te brengen, richt de vanuit de gemeente gefaciliteerde ondersteuning zich in elk geval op het stabiliseren van de schuldsituatie ongeacht de vaardigheden en leerbaarheid van de schuldenaar;

•

een minnelijke schuldregeling of begeleiding naar de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) wordt alleen aangeboden als objectief wordt vastgesteld dat de schuldenaar in staat is dit traject te doorlopen en een traject gericht op beheersbare schulden geen oplossing is;

•

wanneer er minderjarige kinderen betrokken zijn, gaat het belang van het kind altijd boven andere belangen.

Het beleidsplan 2016 geeft aan dat de gemeente met het geformuleerde beleid de volgende resultaten wil nastreven: 1.

Reductie van het aantal huisuitzettingen.

2.

Minder huishoudens met een problematische schuldensituatie.

3.

Reductie uitval in de stabilisatietrajecten, minnelijke regelingen en wettelijke schuldsaneringstrajecten.

4.

Meer huishoudens met een potentiële financiële problematiek in beeld brengen.

Om vervolgens zicht te hebben op het doelbereik zijn in het beleidsplan indicatoren en kengetallen gekoppeld aan deze doelen. Vervolgen is het, zoals we in paragraaf 3.3.3 verder uitwerken, echter maar voor een heel beperkt deel gelukt om hierop te monitoren en te rapporteren.

Integraal beleidsplan sociaal domein 2021 – 2025 Voor vastleggen van het nieuwe beleid vanaf 2020 heeft de gemeente ervoor gekozen het beleid voor schuldhulpverlening voor deze beleidsperiode als één van de deelonderwerpen op te nemen in paragraaf 8 van het ‘Integraal beleidsplan sociaal domein 2021 – 2015’ (door de raad vastgesteld op 27 okt. 2020). De doelstelling van schuldhulpverlening zoals die in paragraaf 8 van dat document is opgenomen luidt als volgt: ‘We hebben voor jou als inwoner de volgende doelstelling en ambities geformuleerd: we streven ernaar dat je financieel en sociaal maatschappelijk zelfredzaam bent of wordt en werkt als het mogelijk is’. Vervolgens zijn die ambities op een aantal onderwerpen verder ingevuld en is aangegeven wat de gemeente hiervoor concreet gaat doen. De visie op schuldhulpverlening sluit aan bij de overkoepelende visie op het sociaal

19 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen domein. Dat wil zeggen dat ook bij de schuldhulpverlening de integrale aanpak, eigen kracht en zelfredzaamheid centraal (blijven) staan.

Totstandkoming van de beide plannen De voorbereiding van de beide beleidsplannen (2016-2019 en 2021-2025) is tot stand gekomen via de gemeentelijke beleidscyclus. De beleidscyclus in Schagen is gebaseerd op de zogenaamde Plan-Do-Check-Act (PDCA) cyclus. Deze cyclus geeft organisaties handvatten om de kwaliteit en team- en organisatieprestaties te verbeteren en was dan ook mede leidend voor het Lean project dat het afgelopen jaar in de gemeentelijke organisatie is uitgevoerd. Het beleidsplan 2016 gaat uit van twee kaders, namelijk artikel 2 van de Wgs2 en de kaders van de zogenaamde ‘3D beleidsplannen’ uit 20163. Hetzelfde geldt voor het beleidsplan schuldhulpverlening 2021-2025. Met dat verschil dat in de beleidsperiode 2021–2025 niet is gekozen voor een separaat beleidsplan schuldhulpverlening zoals in 2016, maar voor het opFiguur 3: Schema PDCA-cyclus nemen van de beleidsvoornemens voor schuldhulpverlening in een aparte paragraaf (paragraaf 8) van het sociaal domein brede ‘Integraal beleidsplan sociaal domein “Maatwerk voor onze inwoners” (2021-2025)’. In de aanloop naar beide plannen is door de beleidsambtenaren vooraf overlegd met de collega’s van de uitvoering om de haalbaarheid van beleid te toetsen. In dit beleidsproces zijn, conform de gemeentelijke beleidscyclus, ook de portefeuillehouder en vervolgens het hele college betrokken.

Uiteindelijk is de hele beleidscyclus doorlopen en is het beleid, zoals opgenomen in de beide plannen, vastgesteld in de raad.

3.2.1. Proces en samenspel binnen de gemeente Samenspel tussen raad, college en beleid In de formele raadsvergaderingen wordt het gesprek over schuldhulpverlening slechts beperkt en fragmentarisch gevoerd. In de rapportages en raadverslagen is weinig terug te vinden over de belangrijke ontwikkelingen en de afwegingen rond beleid en uitvoering. Bijlage 2 geeft een overzicht van wat er uit de formele rapportages en verslagen te vinden was. Daarin valt op dat in een aantal jaarverslagen wel aantallen worden genoemd, maar dat deze niet worden gerelateerd aan eerdere jaren of aan de geformuleerde doelstellingen. Ook worden niet consequent dezelfde indicatoren gerapporteerd, wat een vergelijking van de cijfers over de jaren moeilijk maakt. Deels vindt het gesprek over schuldhulpverlening wel plaats in informele bijeenkomsten van of met de raad en in de beeldvormende vergaderingen. In de raadsvergaderingen is van een inhoudelijk gesprek over de grote lijnen van de schuldhulpverlening weinig terug te vinden. Wel zijn er specifieke onderwerpen aan de orde geweest, vaak aan de hand van door raadsleden gestelde vragen. Zo zijn er vragen gesteld over de hoogte van het subsidiebedrag voor Humanitas na het achterblijven van het aantal trajecten. In de beleidscyclus van beleid naar uitvoering volgt de gemeente Schagen de daarvoor geldende formele lijnen.

Maar we constateren ook dat die lijnen niet heel sterk ontwikkeld zijn. Het onderwerp schuldhulpverlening komt wel regelmatig in de raadsvergaderingen aan bod. Maar het gaat dan meestal om heel specifieke punten, zoals een subsidie of leesbaarheid van een verordening. Van het inhoudelijke gesprek over de schuldhulpverlening in 2

Artikel 2 geeft aan dat de gemeenteraad een plan vast dient te stellen dat richting geeft aan de integrale schuldhulpverlening aan de inwoners van

zijn gemeente. Dat geldt steeds voor een periode van ten hoogste vier jaren, waarin het plan wel tussentijds gewijzigd kan worden. Het plan dient te bevatten: de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren beleid; de manier waarop de gemeente wil voorkomen dat personen schulden aangaan die ze niet kunnen betalen. Het plan dient verder te bevatten: de beoogde resultaten; de maatregelen om de kwaliteit te borgen; de wettelijk voorgeschreven maximale doorlooptijd na aanmelding (binnen vier weken na aanmelding eerste gesprek); de wijze waarop schuldhulpverlening aan gezinnen met inwonende minderjarige kinderen wordt vormgegeven. 3

3-D staat voor de drie decentralisaties. Het beleidsplan schuldhulpverlening bouwt voort op deze sociaal domein brede beleidsplannen.

20 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen de breedte en over de onderbouwing van de besluitvorming is relatief weinig terug te vinden in de raadsstukken. Dit wordt zowel vanuit ambtelijke zijde als vanuit de raad zelf beaamd. Dit is tevens af te lezen uit het overzicht in bijlage 2. We zien hiervoor de volgende verklaring: met het goed ontwikkelde informele overleg, ontstaat een mate van consensus en wordt ook besluitvorming voorbereid. Daarmee kan het formele gesprek dus bekort worden. De keerzijde daarvan kan zijn dat de transparantie afneemt, doordat onderwerpen in zekere zin zijn voorgekookt, buiten het openbare gesprek in de raad. Een ander punt heeft mogelijk te maken met onze eerdere constatering, dat Schagen op het terrein van schuldhulpverlening moeite heeft met het stellen van heldere doelen en het monitoren daarvan. Dat betekent ook dat er relatief magere sturingsinformatie beschikbaar is. De raad is ontevreden over de voortgangs- en sturingsinformatie die zij krijgt. De raad geeft aan dit al meerdere keren benoemd te hebben richting college. Toch is die situatie blijven bestaan. De raad geeft zelf aan hiermee onvoldoende in positie te zijn om te sturen. De portefeuillehouder geeft aan door uitvoering en beleid wel goed op de hoogte te worden gehouden van de ontwikkelingen en stappen die worden genomen. Er ligt echter weinig informatie vast in rapportages.

De informele lijnen tussen bestuur en ambtelijke organisatie rond schuldhulpverlening lijken in Schagen wel goed ontwikkeld. Dat heeft te maken met schaal en ook met de cultuur in de gemeente Schagen. Uit de interviews komt de gemeentelijke organisatie naar voren als een voor burgers goed toegankelijke organisatie, een organisatie met korte lijnen, zowel tussen beleid en uitvoering als tussen ambtenaren en bestuur. Er lijkt dus bestuurlijk en ambtelijk wel sprake van inhoudelijke gedachtewisseling, maar dat gebeurt voor een belangrijk deel buiten de formele raadsvergaderingen, in informele thematisch ingestoken overleggen of in bilaterale gesprekken. Themabijeenkomsten over schuldhulpverlening zijn er niet geweest. Wel is het onderwerp schuldhulpverlening aan bod gekomen in andere thema overleggen, bijv. in de beeldvormende raadsbijeenkomsten over de evaluatie van de decentralisaties Jeugdwet, Wmo en Participatiewet.

Samenspel tussen beleid en uitvoering Uit de gesprekken met beleid en uitvoering komt van beide kanten naar voren dat beleid en uitvoering regelmatig met elkaar afstemmen. Er zijn vaste afstemmingsoverleggen en ook daarbuiten weten de mensen van beleid en uitvoering elkaar – waar nodig – gemakkelijk te vinden. Dat betekent dat, waar de mensen van beleid bezig zijn (nieuw) beleid te formuleren of uit te werken, ze daarbij toetsen wat de behoeften zijn vanuit de uitvoering en wat er vanuit de praktijk als wel of niet haalbaar en werkbaar verondersteld wordt.

3.2.2. Proces en samenspel buiten de gemeente Samenwerking met externe partners Met de externe partners heeft Schagen over de hele linie een goede werkrelatie op weten te bouwen. Voor dit onderzoek zijn gesprekken gevoerd met vier externe partners: het Noodfonds, Humanitas, Diversion en Kredietbank Nederland. De partners die we hebben gesproken ervaren de gemeente als goed benaderbaar en ondersteunend. De maatschappelijke partners zoals Humanitas, het Noodfonds en Diversion4 onderschrijven dat de gemeente wil investeren in schuldhulpverlening en preventie en zijn tevreden over de samenwerking rond de schuldhulpverlening. Een aandachtspunt dat bij alle partners terugkomt is dat ze ondanks de goede verstandhouding niet of nauwelijks actief worden betrokken bij de beleidsvorming. Daarmee lijkt de gemeente kansen te missen, omdat de inbreng en de gezichtspunten van de partners waardevolle input kunnen zijn voor het te voeren beleid. De partners geven overigens allen aan dat zij wel adequaat worden geïnformeerd door de gemeente. De gemeente geeft aan dat in de reguliere gesprekken ook het te voeren beleid wel op tafel komt, maar herkent het punt: we koppelen wel terug, maar zeggen niet ‘denk mee’.

4

Uitvoerder van MoneyWays, het op jongeren gerichte lesprogramma over goed omgaan met geld.

21 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen Zowel beleid als uitvoering zijn betrokken in de gesprekken met partners en schuldeisers. Zo heeft de uitvoering regelmatig werkoverleg met Wooncompagnie en met de eigen belastingdienst. In het algemeen neemt beleid het voortouw bij het relatiebeheer.

Samenwerking met het Noodfonds Het Noodfonds biedt financiële hulp aan inwoners van de gemeente Schagen die in financiële nood verkeren en geen beroep kunnen doen op een voorliggende voorziening of hulp via de gemeente. Bij iedere aanvraag om ondersteuning bij het Noodfonds neemt de secretaris van het Noodfonds contact op met wijkteam om zich ervan te vergewissen dat voor de aanvrager in kwestie daadwerkelijk geen perspectief is om met ondersteuning van de gemeente zijn schulden op minnelijke wijze te regelen. De gemeente heeft aangegeven, dat het Noodfonds ook ingezet kan worden in een lopend traject, waarbij er iets mis dreigt te gaan (ambtelijke reactie, 8 maart 2021). Het Noodfonds heeft een aparte status in het geheel van samenwerkingspartners. De gemeente was tot 2020, samen met een aantal kerken in Schagen, partner in het Noodfonds. De voorzitter van het Noodfonds is ook door de gemeente benoemd. Na discussie over de (aanvankelijke stopzetting van de gemeentelijke) financiering is in februari 2020 besloten de samenwerking voort te zetten in de vorm van een activiteitensubsidie (bron: Brief, Noodhulpfonds Schagen, 05-02-2020). Een aandachtspunt is dat het Noodfonds niet naar buiten mag treden met pr-activiteiten. Dat is een afspraak die in de fase van de laatste gemeentelijke fusie over het Noodfonds is gemaakt en die formeel nog steeds van kracht is.

Omdat het Noodfonds laagdrempelig wil zijn en oplossingen kan bieden waar de gemeente dat niet kan of mag, is die afspraak inmiddels strijdig met de door Schagen nagestreefde laagdrempeligheid en het streven om zoveel mogelijk mensen met problematische schulden te helpen (dus ook de groep die formeel buiten de boot valt van de gemeentelijke schuldhulpverlening). Een tweede aandachtspunt is de wijze waarop de gemeente communiceert en handelt richting het Noodfonds. De gemeente heeft het fonds in de ogen van het Noodfonds nu te veel op afstand gezet. Een betere verbinding zou mogelijk nog meer synergie kunnen opleveren. Dit punt is ook binnen de gemeente vanuit beleid en uitvoering benoemd als punt van aandacht.

Samenspel met schuldeisers In het kader van dit onderzoek is met drie partijen van de kant van de schuldeisers gesproken: Wooncompagnie, Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier en een deurwaarder. Dit zijn partijen waar de gemeente regelmatig contact mee heeft. Hiernaast zijn er ook tal andere schuldeisende partijen, op lokaal/regionaal niveau (zoals gemeentebelasting, winkels of winkelketens etc.) of landelijk niveau (zoals zorgverzekeringen, CJIB, Belastingdienst, webwinkels etc.) waarmee de gemeente minder rechtstreeks contact heeft. Met de belangrijkste woningcorporatie in Schagen, Wooncompagnie, heeft de gemeente een convenant afgesloten over vroegsignalering. In afstemming met de wijkteams, zijn prestatieafspraken vastgelegd en procedures opgesteld voor wie wat doet rond de gegevensuitwisseling die nodig is voor vroegsignalering. In aanmaningen geeft de corporatie al aan dat ze bij herhaalde overschrijding van de betalingstermijnen wanbetalers bij de gemeente aanmelden. Een inwoner kan dan wel aangeven dat niet te willen. Tweemaal per jaar is er een vast overleg tussen Wooncompagnie en gemeente, waarin ook het wijkteam en openbare orde en veiligheid participeren. De samenwerking verloopt goed.

De samenwerking tussen de gemeente Schagen en het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (HHNK) is beperkt en bestaat (naast het uitvoeren van de kwijtscheldingsregeling) eigenlijk vooral uit een uitwisseling van brieven rondom de openstaande schuld van inwoners bij HHNK. In schrijnende situaties neemt HHNK wel altijd contact op met de gemeente. HHNK geeft aan dat het prettig zou zijn om daar een vaste contactpersoon bij de gemeente voor te hebben (voor team dwanginvordering). In het algemeen blijkt het voor HHNK bij gemeenten namelijk lastig de juiste persoon te pakken te krijgen.

22 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen Het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (HHNK) is een overheidsschuldeiser en heeft ook de daarbij behorende bijzondere incasso bevoegdheden. Jaarlijks stuurt het schap 600.000 aanslagen uit. Het hele proces is in hoge mate geautomatiseerd, ook de procedure bij wanbetaling. Jaarlijks gaan ongeveer 11.000 dwangbevelen per post de deur uit. Als dan nog niet wordt betaald, wordt bij een hernieuwd bevel een (doorgaans externe) deurwaarder ingeschakeld en die komt dan aan de deur bij de wanbetaler. Net als bij veel overheidsschuldeisers in Nederland is er een cultuuromslag gaande bij het HHNK, waarin meer gewerkt wordt vanuit een visie op dienstverlening aan burgers en bedrijven. Met daarin ook meer oog voor de menselijke maat. Uitgangspunt daarbij is dat alles gedaan moet zijn om contact te krijgen. Het deurwaarderskantoor dat we hebben gesproken, dat in heel Noord-Holland actief is, geeft aan dat het belangrijk is dat je als gemeente zo snel mogelijk in kaart hebt waar een problematische schuld zit en dat je dan ook zo snel mogelijk doorpakt. Voor de schuldeiser is het belangrijk te weten waar hij of zij aan toe is en de schuldeiser is dus in het algemeen gebaat bij snelheid. ‘Niet betalen’ is dan ook nieuws.

Een daadkrachtig en snel proces is in de ogen van de deurwaarder niet alleen van belang voor de schuldeiser maar is in veel situaties ook van belang voor de schuldenaar (voorkomen dat schulden verder oplopen). En dus is doortastendheid in de aanpak ook sociaal. De mogelijkheid saneringskrediet te verstrekken kan in de ogen van de deurwaarder helpen om snel en oplossingsgericht te werken. De deurwaarder geeft aan dat zij over data beschikken die mogelijk ook interessant zijn voor de gemeente, zoals data over betalingsachterstanden. Het beeld vanuit het deurwaarderskantoor is dat er in Schagen relatief weinig ernstige betalingsproblemen zijn in vergelijking met andere gemeenten in Noord-Holland. Een mogelijke verklaring is dat in Schagen de financiële kwetsbaarheid van inwoners minder is dan gemiddeld in de regio. De aanwezigheid van relatief veel bedrijvigheid en ondernemerschap in Schagen zouden daarbij een rol kunnen spelen. We beschikken in het kader van dit onderzoek echter niet over cijfers die dit kunnen onderbouwen. Deurwaarder Snijders is onder meer in Schagen actief en daarnaast in heel Noord-Holland. De aard van de vorderingen in Schagen betreffen voornamelijk CJIB-vorderingen, studieschuld, zorgpremies en achterstallige huur.

3.3. Evaluatie en doorontwikkeling 3.3.1. Zijn de beoogde doelen gehaald en waarom wel/niet? In het beleidsplan 2016-2019 zijn vier te realiseren doelen gesteld (zie paragraaf 3.2): •

reductie van het aantal huisuitzettingen;

•

minder huishoudens met een problematische schuldensituatie;

•

reductie uitval in de stabilisatietrajecten, minnelijke schudregelingen en wettelijke schuldsaneringstrajecten;

•

meer huishoudens met een potentiële financiële problematiek in beeld brengen.

We gaan achtereenvolgens in op deze doelstellingen en de vraag of ze behaald zijn. Daarbij is een knelpunt dat de kwantitatieve informatie beperkt is. Uit de gesprekken met beleid en uitvoering kwam naar voren dat beleid en uitvoering de verantwoordingscyclus niet goed op orde hebben. Daarmee kan PDCA-cyclus niet goed doorlopen worden. In 2016 zijn wel indicatoren en kengetallen gekoppeld aan de genoemde doelen. In de praktijk is het echter onvoldoende gelukt om voortgang op het doelbereik adequaat te rapporteren richting de raad. De sturingsinformatie die nodig is om bij te kunnen sturen in beleid en uitvoering, ontbrak voor een belangrijk deel. Beleid en uitvoering worstelen met het (gezamenlijk) stellen van doelen en vervolgens bepalen of die gehaald zijn. Daarmee is voor uitvoerders niet voldoende helder wat zij dienen vast te leggen. En zijn er vervolgens ook knelpunten rond het genereren van de informatie uit de systemen. Allerlei koppelingen van gegevens zijn niet mogelijk o.a. door een wisselende manier van rapportage in begrotingen en jaarstukken. De organisatie heeft aangegeven, dat er een ambtelijk werkgroep indicatoren is ingesteld om beter te kunnen bepalen of de gestelde gemeentelijke doelen zijn behaald. Deze werkgroep heeft de opdracht gekregen op dit

23 / 41

Evaluatie Schuldhulpverlening Schagen vlak concrete verbetervoorstellen te doen. Ook is intussen een nieuwe aanbieder gecontracteerd voor een applicatie die beter aan de verwachtingen en de behoeften van uitvoerders en beleidmakers tegemoetkomt5.

Reductie van het aantal huisuitzettingen Het is niet eenduidig vast te stellen of de gemeente erin is geslaagd het aantal huisuitzettingen terug te dringen. In 2015 is in de nulmeting (zoals opgenomen in het jaarverslag) uitgegaan van 4 huisuitzettingen. In 2017 was er sprake van 15 aangezegde huisuitzettingen – het is niet duidelijk hoeveel er al dan niet zijn doorgegaan. In 2019 waren dit er nog slechts 5. In 2020 zijn er met oog op corona helemaal geen huisuitzettingen doorgegaan. Er is wel in drie gevallen sprake geweest van een aanzegging. Aanvullend merken we hier nog bij op dat de cijfers alleen afkomstig zijn van Wooncompagnie. Deze doelstelling wordt gerealiseerd in samenwerking met de Wooncompagnie, de woningcorporatie in Schagen, zoals beschreven in paragraaf 3.2.2. Daarbij wordt altijd samengewerkt in situaties waarin daadwerkelijk een huisuitzetting dreigt.

Minder huishoudens met een problematische schuldensituatie Over de voorgaande jaren heeft de gemeente Schagen het aantal huishoudens met een problematische schuldensituatie niet precies in beeld. Het is dus niet mogelijk om te zeggen of deze doelstelling behaald is. In 2020 is voor het eerst, op basis van cijfers van De Nederlandse Schuldhulproute6 een schatting gemaakt van het aantal huishoudens met problematische schulden (risicoprofiel 10). Als risicoprofiel 8 en 9 (een verhoogd risico op schuldenproblematiek) ook wordt meegewogen, betreft het ongeveer 10% van de huishoudens in de gemeente Schagen. Ter vergelijking: het landelijk gemiddelde ligt rond de 33%. Van eerdere jaren zijn geen cijfers beschikbaar. Het uitgangspunt in de uitvoering is wel dat zo veel en zo snel als mogelijk wordt gewerkt aan het oplossen van de schuldensituatie. Zo wordt er stevig ingezet op schuldregeling – ook als nog niet met volledige zekerheid sprake is van stabiliteit (als argument wordt aangevoerd dat juist de start van een schuldregeling het laatste steuntje in de rug kan zijn richting een stabiele schuldensituatie voor een cliënt). Daarnaast is vanuit dit oogpunt het saneringskrediet ingevoerd (april 2019) en werkt de gemeente momenteel aan het opstellen van een convenant met bewindvoerders, om doorstroom en duurzame oplossingen vanuit bewindvoering te stimuleren.

Hoewel niet concreet in de geambieerde resultaten opgenomen, zijn preventie en vroegsignalering wel genoemd als uitgangspunten, en uiteraard ook een belangrijke factor bij het verminderen van huishoudens met een problematische schuldensituatie. In de beleidsperiode 2016-2019 is daar dan ook al op ingezet met een aantal concrete initiatieven. Op het vlak van preventie wordt MoneyWays ingezet. Op het vlak van vroegsignalering wordt samengewerkt met Wooncompagnie, zoals voorgaand reeds beschreven. Tegelijkertijd liggen er nog volop kansen op het vlak van preventie en vroegsignalering. Zo is bijvoorbeeld de samenwerking met HHNK of nutspartijen (gas, water en energie) nog beperkt. En wanneer de informatie die voortkomt uit deze samenwerkingen slim wordt gecombineerd, kan de gemeente nog eerder zicht krijgen op huishoudens met een risico op problematische schulden. De ambitie van de gemeente is om dit komende jaren verder uit te bouwen. Per 1 januari 2021 heeft de gemeente hier wettelijk ook meer mogelijkheden en verplichtingen toe. Vanaf 1 januari 2021 worden daarom door de gemeenten met meerdere schuldeisers overeenkomsten afgesloten om in het kader van vroegsignalering mensen met betalingsachterstanden te melden.