Onderzoek Burgerparticipatie DEF

Rapportage

van het onderzoek naar burgerparticipatie in Schagen

Schagen, 17 januari 2022

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Colofon Dit is een onderzoek van de Rekenkamercommissie Schagen. Deze rekenkamercommissie is door de gemeenteraad van Schagen ingesteld om de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur te onderzoeken. Opdrachtgever Rekenkamercommissie Schagen Peter van der Kruit (Voorzitter) Martha van der Meer (Plaatsvervangend voorzitter) Nelleke Domburg (lid) rekenkamer@schagen.nl

Het onderzoek is in opdracht van de Rekenkamercommissie Schagen uitgevoerd door Necker van Naem

Onderzoekers Renée van Os renee@citisens.nl Franziska de Koning franziska@citisens.nl Nicolette Ouwerling nicolette@citisens.nl Schagen, 17 januari 2022 © 2022 Rekenkamercommissie Schagen

2

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Inhoudsopgave Colofon ..............................................................................................................................................................2 Bestuurlijke Nota ...............................................................................................................................................5 Onderzoekverantwoording ................................................................................................................................6 Aanleiding......................................................................................................................................................6 Doelstelling en vraagstelling ..........................................................................................................................

6 Onderzoek uitvoering .....................................................................................................................................7 Leeswijzer ......................................................................................................................................................8 Conclusies en aanbevelingen .............................................................................................................................9 Beantwoording van de hoofdvraag ................................................................................................................9 Overzicht conclusies en aanbevelingen...........................................................................................................9 Reactie van college van B&W ..........................................................................................................................12 Nawoord Rekenkamercommissie Schagen ......................................................................................................13 Nota van Bevindingen ......................................................................................................................................14 1.

2.

3.

Beleid in beeld ........................................................................................................................................15 1.1.

Ambities en doelen ......................................................................................................................... 15

1.2.

Instrumenten en samenwerken met inwoners ................................................................................16

1.3.

Kaders en spelregels....................................................................................................................... 19

1.4.

Uitvoering en monitoring ...............................................................................................................21

1.5.

Samenvattend ................................................................................................................................ 23

Participatie in de praktijk .......................................................................................................................24 2.1.

De vier participatietrajecten in het kort .......................................................................................... 24

2.2.

Keuzes vooraf .................................................................................................................................28

2.3.

Communicatie & samenwerking .....................................................................................................29

2.4.

Monitoring & evaluatie ..................................................................................................................31

2.5.

Doeltreffendheid ............................................................................................................................ 32

2.6.

Beleving .........................................................................................................................................33

2.7.

Samenvattend ................................................................................................................................ 35

Conclusies en aanbevelingen ..................................................................................................................38 3.1.

Introductie .....................................................................................................................................38

3.2.

Conclusies kaders en beleid ............................................................................................................38

3.3.

Conclusies uitvoering......................................................................................................................39

3.4.

Aanbevelingen ............................................................................................................................... 39

Bijlage 1.

Bronnen ....................................................................................................................................43

3

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Bijlage 2.

Analysekader ............................................................................................................................46

Bijlage 3.

Aanbevelingen rapport Burger- en overheidsparticipatie ........................................................49

4

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Bestuurlijke Nota

5

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Onderzoekverantwoording Aanleiding De interactie tussen de gemeente en de samenleving is de laatste jaren in beweging. Enerzijds nemen inwoners, organisaties en bedrijven steeds meer het initiatief om zaken in hun eigen leefomgeving zelf aan te pakken en te organiseren. Anderzijds worden inwoners en andere externe partijen steeds belangrijker als partners bij de vormgeving en uitvoering van het gemeentelijk beleid. Voor gemeenten kan het echter een uitdaging zijn om de juiste houding en werkwijze voor burgerparticipatie te vinden. Deze veranderende, initiatiefrijke samenleving verwacht immers een wendbare, flexibele en proactieve overheid die minder doet en waar mogelijk meer loslaat. Dit verandert ook de rollen van de raad, het college en de ambtelijke organisatie, en brengt nieuwe uitdagingen voor hun interactie met zich mee. Daarnaast staat er vaak veel op het spel bij participatie. Succesvolle participatie biedt voordelen voor de lokale overheid: het kan het draagvlak voor beleid vergroten en bijdragen tot de kwaliteit van beleidsplannen door bredere bronnen van informatie en perspectieven te betrekken. Participatie die niet op de juiste manier wordt bevorderd, kan echter ook leiden tot een verlies van vertrouwen in de gemeente.1 Ook de gemeente Schagen is zich de afgelopen jaren steeds meer gaan richten op het stimuleren en ondersteunen van burgerparticipatie.

Tegelijkertijd lijkt de gemeente Schagen nog zoekende naar hoe burgerparticipatie succesvol kan worden georganiseerd. Uit vooronderzoeken is namelijk gebleken dat participatie in het verleden effectiever had kunnen worden ingezet bij de ontwikkeling en/of uitvoering van beleid. Om meer inzicht te krijgen in de huidige stand van zaken, en aanbevelingen te doen voor de toekomst, heeft de Rekenkamercommissie Schagen daarom besloten een onderzoek uit te voeren naar de vormgeving en uitvoering van burgerparticipatie 2 in de gemeente. Het onderzoek is uitgevoerd door Necker van Naem, in nauwe samenwerking met de rekenkamercommissie.

Doelstelling en vraagstelling De doelstelling van het onderzoek is als volgt geformuleerd: Inzicht verschaffen in de vormgeving en uitvoering van burgerparticipatie in de gemeente Schagen, en de mate waarin deze effectief is, bekeken vanuit het perspectief van alle betrokkenen (raad, college, ambtelijke organisatie en burgers). Dit is inclusief een korte blik naar het verleden, én een specifieke focus op ingezette instrumenten. Aanbevelingen doen voor mogelijke verbeteringen richting de toekomst. Naar aanleiding van de bovenstaande doelstelling is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:

Op welke manier zet de gemeente Schagen burgerparticipatie in bij de totstandkoming en/of uitvoering van haar beleid en in hoeverre is deze inzet effectief?

1 Fledderus, Joost (2016). User Co-Production of Public Service Delivery: Effects on Trust. Proefschrift. 2 In het rapport wordt de term 'burgerparticipatie' gebruikt als overkoepelende (ruime) term voor zowel burger- als over-

heidsparticipatie. In beide gevallen is er sprake van participatie van inwoners bij de vormgeving en uitvoering van gemeentelijk beleid. Bij overheidsparticipatie ligt het initiatief tot participatie bij inwoners, bij (de enge definitie van) burgerparticipatie neemt de gemeente het initiatief.

6

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

De hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van de onderstaande deelvragen. Kaders en beleid 1. Bestaat er duidelijk, transparant en geïntegreerd beleid, inclusief beleidsuitvoering en -evaluatie, over burgerparticipatie? 2. Welke procesmatige én inhoudelijke doelen beoogt de gemeente met burgerparticipatie? 3. Op welke domeinen is het beleid gericht? 4. In hoeverre worden de beleidsdoelen van burgerparticipatie behaald? 5. Hoe houdt de gemeente zicht op de doeltreffendheid van burgerparticipatie? 6. Op welke manier verloopt het stimuleren, faciliteren en samenwerken van de gemeente bij burgerparticipatie? 7. Hoe zijn de rollen, taken, bevoegdheden en zeggenschap bij burgerparticipatie verdeeld tussen de raad, het college van B&W, de ambtelijke organisatie en de burgers? 8. Welke kaders heeft de gemeenteraad gegeven rond burgerparticipatie? Uitvoering 9. Welke vormen en soorten van burgerparticipatie kent Schagen? 10. Wordt er een duidelijke, transparante en adequate afweging gemaakt tussen de toepassing van verschillende vormen en soorten van burgerparticipatie? 11. Krijgt de inbreng van de burger voldoende doorwerking in het door de gemeente vastgestelde beleid, de uitvoeringspraktijk en het resultaat? 12. In hoeverre worden participatieprocessen duidelijk, transparant en adequaat ingericht en doorlopen? 13.

Wat zijn de verschillen in beleving over burgerparticipatie tussen het college, de raad en de burgers?

Onderzoek uitvoering Aanpak Het onderzoek is uitgevoerd in de periode juni tot en met november 2021. Het onderzoek bestond uit vier fasen. In fase 1 heeft de startbijeenkomst met de Rekenkamercommissie Schagen plaatsgevonden, en is de ambtelijke organisatie middels een gesprek geïnformeerd over het onderzoek. Ook is het informatieverzoek uitgezet. In fase 2 zijn aan de hand van een documentanalyse de ambities en het beleid van de gemeente Schagen op het vlak van burgerparticipatie in beeld gebracht. Daarnaast heeft in deze periode een oriënterend interview plaatsgevonden met de portefeuillehouder participatie en één van de gebiedscoördinatoren van de gemeente (en tevens ambtelijk contactpersoon in dit onderzoek). In fase 3 heeft het onderzoek zich toegespitst op de uitvoering. Vier projecten ("cases") zijn nader bestudeerd aan de hand van een documentanalyse en een serie interviews met

7

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

zowel intern (ambtelijk én bestuurlijk) als extern betrokkenen. 3 De projecten zijn door de rekenkamercommissie geselecteerd op basis van de door de ambtelijke organisatie (mondeling en schriftelijk) aangeleverde informatie, aan de hand van de volgende criteria:  spreiding qua vorm: zowel burgerparticipatie (gemeente neemt het initiatief tot participatie) als overheidsparticipatie (initiatief ligt bij inwoners)  spreiding qua inhoud: diversiteit aan beleidsonderwerpen  spreiding qua omvang: zowel grote als kleinschalige projecten  spreiding qua type participatie: zowel deliberatieve (meepraten over abstracte kwesties) als toegepaste participatie (concrete, veelal praktische keuzes maken)  spreiding qua individuele vs. geïnstitutionaliseerde participatie (bijv. dorpsraad)  spreiding qua participatietools: traditionele vs. moderne participatietools (bijv. online platform) Ook heeft in deze fase een workshop met de raad plaatsgevonden. In fase 4 is de Nota van Bevindingen opgesteld. Deze is ter verificatie van de feiten teruggelegd bij de ambtelijke organisatie (het ambtelijk wederhoor). Het definitieve rapport is zonder bestuurlijk wederhoor aangeboden aan de raad. Afbakening Dit onderzoek richt zich op alle vormen en soorten van burgerparticipatie binnen de gemeente Schagen, met al zijn woonkernen. De onderzochte periode is 1 januari 2018 tot 1 juli 2021.

In de analyse is deze periode opgedeeld in twee fasen, waarbij de ‘knip’ gelegd is in het voorjaar van 2020 (start coronacrisis).4 Wederhoorprocedure Op 29 november 2021 is de Nota van Bevindingen aangeboden aan de ambtelijke organisatie voor een toets op de feitelijke juistheid van de bevindingen in het kader van het ambtelijk wederhoor. Op 13 december 2021 ontving de rekenkamercommissie de ambtelijke reactie. Op 20 december 2021 is het rapport verstuurd naar het college van B&W voor de bestuurlijke reactie. Op 17 januari 2022 was nog geen reactie ontvangen, waarna de Rekenkamercommissie ervoor heeft gekozen om het Rapport zonder bestuurlijke reactie aan te bieden aan de raad, ook omdat dit onderzoek op de agenda staat van de Oordeelsvormende vergadering van 26 januari 2022. Op deze wijze kan het Rapport op de agenda geplaatst worden van de raadsvergadering van medio februari a.s., te weten de laatste raadsvergadering van de huidige raad. Dit na overleg met de Agendacommissie van de Raad. Het had de voorkeur van de Rekenkamercommissie om dit rapport te laten behandelen door de zittende raad en het niet over de verkiezingen heen te tillen. Mede gezien het feit dat het college haar bestuurlijke reactie ook tijdens de Oordeelsvormende vergadering of raadsvergadering kan geven.

Leeswijzer Dit tweedelige rapport bestaat uit een Bestuurlijke Nota en een Nota van Bevindingen; bovendien is er een samenvattende separate infographic gemaakt. Na deze onderzoekverantwoording is in de Bestuurlijke Nota de centrale boodschap met de conclusies en aanbevelingen opgenomen, de reactie van het college en het nawoord van de rekenkamercommissie. De Nota van Bevindingen bestaat uit 3 Bijlage 1 geeft een overzicht van de gesprekspartners in dit onderzoek. 4 Vanaf dit moment was het voor gemeenten in Nederland niet meer mogelijk fysieke bijeenkomsten te organiseren (bij-

voorbeeld op het gemeentehuis of in de wijk), en moesten alternatieven bedacht worden om inwonerparticipatie ‘anders’ te organiseren.

8

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

drie hoofdstukken. In hoofdstuk 1 worden de ambities van de gemeente Schagen op het gebied van burger- en overheidsparticipatie beschreven, zoals vastgelegd in kaders en beleid. Ook beschrijven we de ontwikkeling en het leerproces dat de gemeente vanaf 1 januari 2018 heeft doorgemaakt, én het perspectief van de raad hierop. Hoofdstuk 2 bevat de bevindingen ten aanzien van de uitvoering van het participatiebeleid. De bevindingen uit de vier casestudies worden hier gepresenteerd. Hoofdstuk 3 geeft de uitgebreide Conclusies en Aanbevelingen.

Conclusies en aanbevelingen Dit is een samenvatting van de Conclusies en Aanbevelingen. Zie voor een meer uitgebreide versie van de Conclusies en Aanbevelingen verderop in het Rapport.

Beantwoording van de hoofdvraag De hoofdvraag was als volgt geformuleerd: Op welke manier zet de gemeente Schagen burgerparticipatie in bij de totstandkoming en/of uitvoering van haar beleid en in hoeverre is deze inzet effectief?

Het antwoord hierop is dat de gemeente hoge ambities heeft met betrekking tot burgerparticipatie. Dit komt o.a. tot uiting in het collegeprogramma, waarin staat dat de gemeente streeft naar het hoogst mogelijke niveau van participatie. De gemeente Schagen heeft echter geen beleidskader op het gebied van burgerparticipatie. Hier wordt al enige tijd aan gewerkt (het vaststellen van een handleiding voor initiatiefnemers plus minimale beleidskaders staat gepland voor februari 2022) maar het heeft nog niet geleid tot concrete handvatten voor het inrichten, monitoren en evalueren van participatietrajecten. Dit leidt in trajecten tot onduidelijke verwachtingen tussen raad, college en ambtelijke organisatie, maar werkt ook door in verwachtingen die inwoners hebben van participatietrajecten. Binnen de onderzochte cases was het – ondanks een rijk instrumentarium voor participatie - voor inwoners niet altijd duidelijk hoe het proces er uit zag en welke inbreng van hen werd verwacht. Met betrekking tot het resultaat neemt de gemeente de inbreng van inwoners serieus, maar is het tegelijkertijd niet altijd helder wat bijvoorbeeld het draagvlak is onder de stille meerderheid en ontbreekt het de raad naar eigen zeggen soms aan de benodigde informatie om tot een goede belangenafweging te komen. De raad stuurt hier tot nu toe zelf ook weinig op.

De rekenkamercommissie stelt vast dat de goede bedoelingen van de gemeente in de praktijk nog onvoldoende uit de verf komen.

Overzicht conclusies en aanbevelingen Hieronder zijn conclusies en aanbevelingen weergegeven. Een uitgebreide toelichting op deze conclusies en aanbevelingen staat verderop in het rapport.

Conclusie 1

De gemeente heeft hoge ambities maar de vertaling ervan in een participatiebeleid ontbreekt.

2

De huidige werkwijze is te afhankelijk van persoonlijke invulling.

3

De gemeente biedt veel mogelijkheden om inwoners te betrekken en neemt hun input serieus.

9

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Conclusie 4

Onduidelijkheid over verwachtingen, inbreng en beïnvloedingsruimte leidt tot ontevredenheid bij inwoners.

Aanbeveling

Deelvragen College en raad

1

Stel voor 2023 een integraal beleidskader voor participatie vast. (Zie de tabel hieronder met concrete aanbevelingen voor het beleidskader)

Kaders en beleid

College 2

Maak één iemand verantwoordelijk voor de kwaliteitsbewaking van participatieprocessen.

Uitvoering

3

Gebruik meer tijd-, plaats- en -belang gebonden participatievormen in plaats van klankbordgroepen.

Uitvoering

4

Communiceer tijdig, duidelijk en volledig over het tijdpad en het traject voor participatie.

Uitvoering

5

Voeg een (online) enquête/ flitspeiling toe aan de mix van digitale participatiemiddelen.

Uitvoering

6

Start met de participatietrechter en geef dit een plaats in het beleidskader.

Uitvoering

Raad 7

Bespreek met elkaar op welke wijze de raad zijn rol bij participatietrajecten wil invullen en verwerk dat in het beleidskader.

Kaders en beleid

8

Ga in gesprek met elkaar over hoe om te gaan met inspraak bij de raad na afloop van een participatieproces.

Kaders en beleid

9

Vraag het college om bij ieder raadsvoorstel verslag te doen over het doorlopen participatieproces.

Kaders en beleid

Besteed in het nieuw op te stellen beleidskader in ieder geval aandacht aan: Het definiëren van participatie en de doelen die de gemeente hiermee dient. Door participatie te definiëren, weten alle betrokken partijen (zowel intern als extern) wat de gemeente onder participatie verstaat. Het definiëren van rollen en rolverdelingen tussen raad, college en ambtelijke organisatie bij participatie en participatietrajecten. Dit kan helpen om het samenspel tussen college, raad en ambtelijke organisatie te optimaliseren. Het definiëren van rollen, kaders en spelregels voor extern betrokkenen. Maak bijvoorbeeld een onderscheid tussen burgerinitiatieven en overheidsinitiatieven, en wees duidelijk over wat hierin verwacht wordt van initiatiefnemers en belanghebbenden. Dit kan helpt om de wederzijdse verwachtingen helder te hebben en het samenspel met extern betrokkenen te verbeteren.

10

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Het expliciteren van het waarom (doel), wie (doelgroep), wat (fase / niveau / beïnvloedbare ruimte), wanneer (momenten) en hoe (processtappen) bij het opstellen van een participatieaanpak. De participatietrechter. Geef dit een plek in het beleidskader en creëer ruimte om het instrument te evalueren. Bied ruimte voor een lerende organisatie. Stel doelen voor succesvolle participatie. Evalueer en bespreek participatieprocessen met elkaar, en stel doelen voor participatie bij indien nodig. Maak dit concreet door het evalueren van projecten een standaard onderdeel van de werkwijze te maken.

11

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Reactie van college van B&W Op 20 december 2021 is het rapport verstuurd naar het college van B&W voor de bestuurlijke reactie. Op 17 januari 2022 was nog geen reactie ontvangen. Navraag leerde dat dit ook niet op korte termijn te verwachten was. Om de voortgang van dit onderzoek niet te vertragen heeft de Rekenkamercommissie ervoor gekozen om het onderzoeksrapport aan te bieden aan de raad.

12

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Nawoord Rekenkamercommissie Schagen Proces Op 29 november 2021 is de Nota van Bevindingen aangeboden aan de ambtelijke organisatie voor een toets op de feitelijke juistheid van de bevindingen in het kader van het ambtelijk wederhoor. Op 13 december 2021 ontving de Rekenkamercommissie de ambtelijke reactie. Op 20 december 2021 is het rapport verstuurd naar het college van B&W voor de bestuurlijke reactie. Op 17 januari 2022 was er nog geen reactie ontvangen, waarna de Rekenkamercommissie ervoor heeft gekozen om het Rapport zonder bestuurlijke reactie aan te bieden aan de raad, ook omdat dit onderzoek op de agenda staat van de Oordeelsvormende vergadering van 26 januari 2022. Op deze wijze kan het Rapport op de agenda geplaatst worden van de raadsvergadering van medio februari a.s., te weten de laatste raadsvergadering van de huidige raad. Het heeft de voorkeur van de Rekenkamercommissie om dit rapport te laten behandelen door de zittende raad en het niet over de verkiezingen heen te tillen. Mede gezien het feit dat het college haar bestuurlijke reactie ook tijdens de Oordeelsvormende vergadering of raadsvergadering kan geven. De Rekenkamercommissie wil hierbij iedereen bedanken die heeft meegewerkt aan dit onderzoek. Ondanks de grote werkdruk op het gemeentehuis, werd er telkens tijd vrijgemaakt om het beste uit dit onderzoek te halen.

Conclusies Het onderzoek ging over de vraag hoe Schagen burgerparticipatie inzet bij beleidsvorming en -uitvoering. Ook werd onderzocht of deze inzet effectief was. De Rekenkamercommissie komt tot de conclusie dat Schagen hoge ambities heeft op het gebied van burgerparticipatie en veel mogelijkheden biedt om inwoners te betrekken bij het beleid. Maar omdat dit beleid, met name de uitvoering ervan, erg versnipperd is en geen duidelijkheid biedt aan de betrokken inwoners zijn deze vaak ontevreden over de burgerparticipatie. Aanbevelingen De Rekenkamercommissie geeft meerdere aanbevelingen, zowel voor de raad en voor het college, als voor beide gezamenlijk. Advies De Rekenkamercommissie adviseert aan de raad: 1. Dat de raad de aan hem geadresseerde aanbevelingen opvolgt; 2. Dat de aan de raad en college geadresseerde aanbeveling wordt opgevolgd; 3. Om het college op te dragen alle aan het college geadresseerde aanbevelingen uit te voeren en de raad uiterlijk 1 september 2022 schriftelijk te informeren over de voortgang van alle aanbevelingen.

13

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Nota van Bevindingen

14

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

1. Beleid in beeld In dit hoofdstuk brengen we de ambities, doelen en instrumenten van de gemeente Schagen op het gebied van burgerparticipatie in kaart. Daarnaast geven we inzicht in de kaders en spelregels die de gemeente heeft vastgesteld voor overheids- en burgerparticipatietrajecten en hoe dit zich vertaalt in werkwijzen. We gaan in dit hoofdstuk in op de deelvragen 1 tot en met 3, 7 en 8 (zie bijlage 2: analysekader).

1.1. Ambities en doelen Participatie hoog in het vaandel in de gemeente Schagen Uit meerdere beleidsdocumenten blijkt dat de gemeente Schagen participatie hoog in het vaandel heeft staan. Zo is burger- en overheidsparticipatie één van de vier pijlers in de organisatievisie van de gemeente Schagen die in 2018 is opgesteld.5 Ook in het coalitieprogramma 2018-2022 van de gemeente Schagen neemt participatie een belangrijke plek in. In dit document worden hoge ambities uitgesproken met betrekking tot participatie. Zo is te lezen dat de coalitie streeft naar een samenleving "waarin iedereen meedoet" en "waarin besturen, ambtenaren, inwoners, ondernemers en organisaties met elkaar samenwerken". 6 Over de samenwerking met inwoners staat in het coalitieprogramma aangegeven dat de gemeente "inwoners zoveel mogelijk wil betrekken bij het vormen van beleid en bij het realiseren van projecten". Hierbij zet de gemeente in op een goede samenwerking met de dorpsraden, wijkpanels en adviesraden. Maar ook individuele inwoners worden actief gevraagd te participeren in de voorbereiding van gemeentelijke keuzes. Over wat er met de inbreng van inwoners wordt gedaan, maakt de coalitie wel de volgende opmerking: "Dat wij luisteren naar inwoners betekent overigens niet dat meningen ook altijd tot aanpassingen zullen leiden.

Soms moet de gemeente gewoon keuzes maken, maar bij het maken van keuzes zullen geuite argumenten altijd serieus gewogen worden en wordt het uiteindelijke besluit helder uitgelegd als daar behoefte aan is."7 Gemeente wil participatie inzetten om het geluk en de tevredenheid van inwoners te vergroten Over het doel van participatie komt uit de beleidsdocumenten8 en de interne interviews het volgende beeld naar voren: De gemeente wil participatie niet alleen inzetten om meer te weten te komen over wat er leeft onder inwoners en op welke manier zij betrokken willen worden bij projecten van de gemeente, maar ook om het geluk en de tevredenheid van inwoners met hun eigen leefomgeving te vergroten. Uiteindelijk moeten inwoners zich 'senang' voelen in hun eigen buurt - zo wordt benadrukt in één van de interviews. De gemeente streeft naar een zo hoog mogelijke mate van participatie De spreekwoordelijke 'lat' ligt voor de gemeente Schagen hoog. In diverse documenten, waaronder de projectopdracht voor het opstellen van het nieuwe participatiebeleid, wordt aangegeven dat de gemeente "altijd streeft naar een zo hoog mogelijke mate van participatie".9 Deze ambitie dateert al van vóór 2018. Reeds op 10 mei 2016 heeft de gemeenteraad besloten burgerparticipatie tot een 5 Bron: De visie van Schagen – Samen werken aan geluk (Bron: https://visievanschagen.nl/).

6 Bron: Coalitieprogramma 2013-2018, pp. 1 en 8. 7 Bron: Coalitieprogramma 2013-2018, p. 6. 8 Bron: Coalitieprogramma 2013-2018, zie ook: Strategische Visie 2040 ‘Samen werken aan geluk’ (Toekomst van Schagen -

visie 2040 - Bestuur & Organisatie -) 9 Bron: Projectopdracht participatiebeleid (9 juli 2020).

15

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

speerpunt te maken binnen de gemeente en deze ambitie maakte daar al onderdeel van uit.10 Ook tijdens een interview met de interne organisatie wordt benadrukt dat je er als gemeente "anno 2021 niet meer mee wegkomt om alleen de onderste trede 'informeren' van de participatieladder te hanteren - zo werkt het niet meer".

1.2. Instrumenten en samenwerken met inwoners De gemeente wil overheidsparticipatie stimuleren De gemeente Schagen hecht veel belang aan overheidsparticipatie - waarbij het initiatief tot participatie ligt bij inwoners en niet bij de gemeente. Zo staat in het coalitieprogramma 2018-2022 vermeld dat de gemeente "open staat voor initiatieven van inwoners". Dit doet zij onder meer door inwoners de gelegenheid te bieden om gebruik te maken van het zogenaamde uitdaagrecht (Right to Challenge). Hierover staat in het coalitieprogramma 2018-2022 vermeld: "Concreet houdt dit in dat een groep inwoners die van mening is dat zij een taak beter en goedkoper uit kan voeren dan dat de gemeente doet, het recht krijgt om deze taak van de gemeente over te nemen". In de praktijk is hier echter nog geen gebruik van gemaakt. Uit een interview blijkt dat inwoners afhaken vanwege de tijdsinvestering die hiermee gemoeid is, maar ook vanwege de complexiteit van de materie. "[Inwoners] willen liever dat de gemeente hun ideeën uitvoert, en dat gaat niet" - aldus de geïnterviewde. Overigens is dit geen typisch verschijnsel voor de gemeente Schagen. In totaal is er in heel Nederland slechts een keer of 60 gebruikgemaakt van het uitdaagrecht. Wel lopen er kleine bewonersinitiatieven, zoals het opfleuren van een speeltuintje of het aanleggen van een hondenlosloopveldje.

De gebiedscoördinatoren hebben bij deze kleine projecten vaak eigenlijk drie rollen in één: gebiedscoördinator, projectleider én adviseur participatie. De ambtelijke organisatie heeft aan de rekenkamercommissie een overzicht overhandigd met alle lopende en afgeronde burgerinitiatieven in de gemeente Schagen gedurende de onderzoeksperiode (1 januari 2018 1 juli 2021). In dit overzicht staan 40 actuele en 18 afgeronde (of afgebroken) projecten. 11 De gemeente Schagen heeft een verordening burgerinitiatief. Deze is in 2014 vastgesteld door de raad.12 Deze verordening legt de procedure vast die een inwoner van Schagen dient te doorlopen om een initiatiefvoorstel op de agenda van de raad te krijgen. De gemeente zet meer en vaker in op online participatie Begin 2020 liet het college onderzoek uitvoeren naar hoe de gemeente ervoor kan zorgen dat de ambities op het gebied van participatie behaald worden. De aanbevelingen uit dit rapport 'Burgeren overheidsparticipatie gemeente Schagen' zijn opgenomen in bijlage 3. Eén van de aanbevelingen aan de gemeente was om zich in de toekomst meer te richten op online participatiemiddelen en kanalen. Om hieraan uitvoering te geven, maar ook vanwege het feit dat het voor de gemeente door de coronamaatregelen (tijdelijk) niet mogelijk was om fysieke participatie te organiseren, is de gemeente in oktober 2020 gaan werken met een onlineplatform.

Over dit platform met de naam Samen.Schagen.nl (zie onderstaande afbeelding) staat in het raadsinformatiememo het volgende vermeld: "De website is voor inwoners een laagdrempelige manier om initiatieven kenbaar te maken en om hierover in contact te komen met andere inwoners en de gemeente. […] Het is tevens een manier voor de inwoners om mee te doen of mee te denken in de plannen van de gemeente. Voor de interne organisatie is het een laagdrempelige manier om ook met andere doelgroepen in contact te

10 Bron: Raadsinformatiememo 'Project burger- en overheidsparticipatie: stand van zaken en vervolg' (31 januari 2018). 11 Bron: Overzicht bewonersinitiatieven. 12 Bron: Verordening burgerinitiatief en raadsbesluit (25 februari 2014).

16

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

komen én intern makkelijker participatief samen te werken".13 Het doel van het onlineplatform Samen.Schagen.nl is dus tweeledig: informeren (over bestaande initiatieven) en het betrekken van inwoners.14

Afbeelding 1. Samen.Schagen.nl

De gemeente is voornemens te werken met de participatietrechter In de vormgeving en uitvoering van burgerparticipatie maakt de gemeente Schagen gebruik van de participatieladder. Het instrument wordt ingezet om te kunnen bepalen wat de hoogst mogelijke mate van participatie in een project is.

Afbeelding 2. Participatieladder

In 2020 zegt de gemeente over bovenstaande participatieladder echter het volgende: "Deze doet echter geen recht aan de complexe en diverse maatschappelijke opgaven die er zijn. De ladder wekt 13 Bron: Raadsinformatiememo ingebruikname online participatieplatform (14 oktober 2020). 14 Bron: Communicatiestrategie participatieplatform (geen datum).

17

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

onbedoeld de indruk dat je per project of proces één dominant participatieniveau kunt kiezen als bestuursstijl. Deze benadering kan bij bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties verkeerde verwachtingen scheppen en daardoor zorgen voor onvrede over het proces".15 In de toekomst is de gemeente voornemens te gaan werken met onderstaande participatietrechter (zie afbeelding 3). Ook dit was één van de aanbevelingen uit het rapport 'Burger- en overheidsparticipatie gemeente Schagen'. De belangrijkste reden voor de keuze van dit instrument is dat ook de mate van participatie hiermee participatief wordt bepaald (en dus niet vooraf - zonder inbreng van inwoners).16 De participatietrechter is ontwikkeld door de Erasmus Universiteit Rotterdam. 17 De gemeente wilde een pilot uitvoeren met de participatietrechter bij onder andere het project Veersloot Dirkshorn. Uit de interviews blijkt dat dit door omstandigheden niet van de grond is gekomen. Ondanks het feit dat concrete ervaring met het instrument in de praktijk nog ontbreekt, geven betrokkenen aan - in algemene zin - de participatietrechter een beter instrument te vinden dan de participatieladder. De gemeente is nu van plan om de participatietrechter in te zetten bij het project Dorpsvisie Waarland.

Afbeelding 3: Participatietrechter

De gemeente werkt versterkt samen met verschillende adviesraden, dorpsraden en wijkverenigingen Uit de documentatie die door de gemeente is aangeleverd, blijkt dat de gemeente met diverse adviesraden, dorpsraden en wijkverenigingen convenanten heeft afgesloten (zie Tabel 1 voor een overzicht). Het doel van deze convenanten is de samenwerking met adviesraden, dorpsraden en 15

Bron: Onderzoeksrapport 'Burger- en overheidsparticipatie gemeente Schagen' (februari 2020), p. 8. Bron: E-mail correspondentie d.d. 14-16 september 2021. 17 Bron: Onderzoeksrapport 'Burger- en overheidsparticipatie gemeente Schagen' (februari 2020), p. 9. 16

18

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

wijkverenigingen te versterken om zo meer inbreng van belanghebbenden (suggesties en/of advies) over gemeentelijke vraagstukken te krijgen. Tabel 1. Overzicht adviesraden, dorpsraden en wijkverenigingen met convenant Adviesraden

Dorpsraden

Wijkverenigingen

Sport Advies Raad Schagen

Dorpsraad Tuitjenhorn

Wijkvereniging Groeneweg

Ondernemers Federatie Schagen

Dorpsraad ’t Zand

Wijkvereniging Waldervaart

Kunst- en Cultuur Advies Raad

Dorpshuis Oudesluis

Wijkvereniging Hoep Zuid

Clientraad Participatiewet

Dorpsraad Waarland

BIZ Vereniging Schagen Binnenstad

Dorpsraad Burgerbrug Dorpsraad Petten Dorpsraad Callantsoog Dorpsraad Dirkshoorn Dorpsraad Warmenhuizen Dorpsraad Sint Maarten Dorpsraad Schagerbrug Dorpsraad Eenigenburg Dorpsraad Sint Maartens(vlot)brug, zee

1.3. Kaders en spelregels De gemeente Schagen heeft geen overkoepelend participatiebeleid Ondanks de hoge ambities heeft de gemeente Schagen op dit moment (november 2021) geen overkoepelend participatiebeleid. Ook ontbreekt een overkoepelend communicatiebeleidsplan of -visie waarin de wijze en vorm van communicatie tussen de gemeente (ambtelijke organisatie/college) en haar inwoners is uitgewerkt en vastgelegd. Wel werkt de gemeente sinds het voorjaar van 2020 aan het opstellen van nieuw participatiebeleid.18 Dit doet zij om uitvoering te geven aan de aanbevelingen uit het onderzoeksrapport Burgeren Overheidsparticipatie en om te voldoen aan de verplichting voor gemeenten om vóór de invoering van de Omgevingswet participatiebeleid vast te stellen. De doelstelling van de projectopdracht luidt als volgt: Doelstelling “Het opstellen van eenduidig gemeentebreed beleid op het gebied van burger- en overheidsparticipatie. Hiermee is voor iedereen vooraf duidelijk hoe een op maat gemaakt participatieproces moet worden ingericht en hoe deze vervolgens moet worden doorlopen. Na het doorlopen hiervan bestaat een gedegen onderbouwing voor een beslissing incl. bestuurlijke besluitvorming vanuit deze participatie.”

18

Bron: Projectopdracht participatiebeleid (9 juli 2020).

19

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Zoals gezegd is dit beleid nog in ontwikkeling en daarom niet formeel vastgesteld (de besluitvorming door college en raad staat gepland voor de periode september tot en met december 2021).19 Wel staan er in de projectopdracht voor het nieuw op te stellen participatiebeleid enkele basisafspraken vastgelegd waar het toekomstig beleidskader in ieder geval aan dient te voldoen: Beknopt beleid, bij voorkeur één A4. In het processchema staat in ieder geval hoe en wanneer wordt besloten over (1) het onderwerp, (2) de mate en (3) de breedte van participatie, alsook (4) de manier van besluitvorming naar aanleiding van de participatie. Voor alle stakeholders, dus voor zowel inwoners, bedrijven als instellingen. Onduidelijk door wie waaraan gewerkt wordt Opvallend is dat uit het interview met intern betrokkenen blijkt dat het één A4 participatiebeleidskader waarover in de projectopdracht gesproken wordt, vooral een handleiding moet worden voor projectontwikkelaars en andere externen die straks 'in de geest' van de Omgevingswet zelf de participatie van omwonenden moeten organiseren als onderdeel van de gunning. Hoewel er dus nog geen vastgesteld participatiebeleid is om mee te nemen in dit onderzoek, lijkt het stuk dat in de maak is niet het gemeentebrede beleidskader zoals bedoeld in de projectopdracht.

Wel is er een werkgroep van de raad betrokken bij het vormgeven van het proces om te komen tot het minimale beleidskaders. Hieronder vallen het opstellen van overkoepelde spelregels voor participatie.20 Zij wordt hierbij begeleid door één van de gebiedscoördinatoren. De opzet is hierbij als volgt: er wordt nu een startnotitie gemaakt waar het grootste deel van de raad het mee eens kan zijn. Na de verkiezingen volgt dan een verdere uitwerking. Tegelijkertijd is de ambtelijke organisatie momenteel bezig met het ontwikkelen van een nieuwe werkwijze rondom participatie. Uit gesprekken met de interne organisatie wordt duidelijk dat een goede gedegen start van het participatieproces de basis van deze nieuwe werkwijze is (bij de vraag: hoe moet het participatieproces goed ingericht worden), 21 zodat men hier later in het proces profijt van heeft. In de interne interviews wordt benadrukt dat participatie vooral draait om het leveren van maatwerk. Ieder project is immers anders, zo geven geïnterviewden aan. Een werkwijze volledig vastleggen werkt volgens hen dan ook niet. Een werkwijze voor (tussentijdse) evaluatie is ook nog in ontwikkeling. Wet- en regelgeving in vogelvlucht In 2022 gaat de nieuwe Omgevingswet in. Hiermee wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samenvoegen. Participatie krijgt binnen de Omgevingswet een sleutelrol.

Vorig jaar dwong de Eerste Kamer af dat gemeenten vóór de inwerkingtreding van de wet participatiebeleid opstellen. Zie: https://www.eerstekamer.nl/motiedossier/34986_aa_was_letter_x_gewijzigde. De Omgevingswet geeft de raad meer mogelijkheden om een kaderstellende rol in te vullen. Zo gaat de procedure voor het behandelen van een buitenplanse omgevingsvergunning veranderen. Met de invoering van de

19 Bron: Projectopdracht participatiebeleid (9 juli 2020). 20 Stavaza 2021: De werkgroep werkt momenteel aan het opstellen van een startnotitie (waar het grootste deel van de

raad het mee eens kan zijn) die dan na de verkiezingen 2022 verdere zal worden uitwerkt. Bron: E-mail correspondentie d.d. 14-16 september 2021. 21 Voor dit doeleinde is de gemeente voornemens in de toekomst meer te gaan werken met de zogenaamde participatietrechter, met als belangrijkste reden dat je met dit instrument ook de mate van participatie participatief bepaalt (en dus niet vooraf - zonder inbreng van inwoners). De participatietrechter is ontwikkeld door de Erasmus Universiteit Rotterdam.

20

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Omgevingswet vervalt de ‘verklaring van geen bedenkingen’ door de gemeenteraad. De raad moet onder de Omgevingswet een lijst gaan opstellen waarin de raad advies verplicht stelt (adviesrecht). Daarnaast kan de gemeenteraad gevallen aanwijzen waarbij participatie verplicht is. Dit kan alleen bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is. Met het wetsvoorstel 'Versterking participatie op decentraal niveau' wil het kabinet de verplichte inspraakverordening verbreden tot een participatieverordening en het uitdaagrecht verankeren. Of deze wet er nu wel of niet komt: in de praktijk zien we dat de Inspraakverordening wordt gemoderniseerd en verbreed tot een participatieverordening. De gemeente Schagen heeft op dit moment nog geen participatieverordening vastgesteld. Voorbeelden van participatiekaders In de praktijk wordt er binnen gemeenten aan drie typen documenten gewerkt, al dan niet samengevoegd: 1. Een beleidskader participatie: hierin staat omschreven wat de visie en ambitie van de gemeente is op participatie. Voorbeeld: https://www.bergen-nh.nl/plannen-en-projecten/participatie-denk-en-doe-mee en https://www.eindhoven.nl/stad-en-wonen/stad/inwoners-en-overheidsparticipatie-in-eindhoven 2. Een uitwerking van het beleidskader in werkwijzen en spelregels.

Voorbeeld: https://www.ede.nl/meedoenen-meepraten/participatie-in-ede 3. Een leidraad voor initiatiefnemers. Voorbeeld: https://www.zoeterwoude.nl/inwoners/wonen/handvatvoor-participatie en https://www.delft.nl/bestuur-en-organisatie/delft-2040/omgevingsvisie/wat-de-omgevingsvisie/delfts-doen.

1.4. Uitvoering en monitoring Binnen de gemeente is er behoefte aan een duidelijk en transparant proces Het ontbreken van heldere beleidskaders werkt door op de uitvoering in de praktijk. Uit zowel het onderzoek ‘Burger – en overheidsparticipatie’ (2020) als de gesprekken blijkt dat projectleiders vaak nog zoekende zijn naar de vorm voor participatie van inwoners in een project, en dat zij dit op verschillende manieren en in verschillende mate doen. Er is, kortom, een kloof tussen de gemeentelijke ambitie en de dagelijkse praktijk. Daarnaast blijkt uit de interviews met zowel intern als extern betrokkenen binnen de vier onderzochte cases dat het voor inwoners niet altijd duidelijk was op welke manier zij konden participeren, wat hun mate van invloed was en wat er met de inbreng is gedaan. Wat ontbreekt - zo wordt in de interviews benadrukt - is het stellen van duidelijke spelregels en kaders aan het begin van een proces (hoe participatie eruit moet zien). Als de spelregels en kaders voor het participatieproces niet vanaf het begin duidelijk zijn, kan dit leiden tot frustratie en vastlopen van het proces. Een geïnterviewde ambtenaar zegt hierover: "Uiteindelijk gaat participatie voor inwoners vooral over belangen. Juist daarom moet je als gemeente helder zijn over [het proces]: 'Wat verwachten we van inwoners?'.

Als dit aan de voorkant niet helder is, verwordt participatie tot een soort van ‘Poolse landdag’ waarbij inwoners gefrustreerd raken en het proces volledig vastloopt.”

De gemeente wil participatieprojecten beter inbedden, professionaliseren en meer stroomlijnen

21

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

Uit het gesprek met de interne organisatie blijkt dat sinds 2018 door verschillende mensen gewerkt wordt aan het professionaliseren en stroomlijnen van participatieprocessen. Zo is in 2018 een ambtelijke regiegroep opgericht, bestaande uit de afdelingshoofden Ruimte, Openbaar Gebied en Samenlevingszaken. Deze groep had tot taak burgerparticipatie in de organisatie in te bedden. Een specifieke taak van deze regiegroep betrof de opzet en uitvoering van een experiment (interactieve game + gesprekken met dorpsraden + enquêtes) in vier dorpen, waaronder Dirkshorn en Tuitjenhorn. Daarnaast is er in 2019 een 'lean kernteam bewonersinitiatieven' opgericht; een groep die bestaat uit een aantal afgevaardigden van de interne organisatie en enkele inwoners en als taak heeft het proces van burgerinitiatieven te professionaliseren.22 Deze groep komt in 2021 nog steeds enkele keren per jaar bijeen om te kijken of het bedachte proces naar behoren werkt, of dat deze nog aanpassingen behoeft. 23 De gemeente heeft sinds april 2021 een procesregisseur, om de opzet en uitvoering van participatie in projecten te stroomlijnen. Ook heeft deze persoon de taak projectleiders te ondersteunen in het contact met inwoners. Dit vanwege enkele ervaringen uit het recente verleden waarbij sommige projectleiders (bijvoorbeeld bij Openbare Ruimte) inwoners minder goed bleken te kunnen meenemen.

Begrijpelijk vanwege hun technische achtergrond, zo wordt benadrukt in de interviews. Maar een procesregisseur die de technische kwesties inzichtelijk maakt voor inwoners, en daarnaast ook nog aan de voorkant meedenkt over wat er wanneer nodig is om de participatie in goede banen te leiden, is op dit moment van grote meerwaarde voor de gemeente, zo geven geïnterviewden aan. De gemeente is hierin nog volop lerende. Gemeenteraad wil meer (toe-)zicht op participatietrajecten De raad heeft gedurende de onderzoeksperiode zes raadsinformatiememo's ontvangen die specifiek over participatie gaan. Ook het Plan van Aanpak voor de Omgevingsvisie, waarin onder andere ingegaan wordt op de participatie van inwoners, is ter informatie verstuurd aan de raad. Hetzelfde geldt voor het Plan van Aanpak Warmte Transitie Visie. De raad ontvangt iedere zes weken managementinformatie over lopende projecten. Hier zit ook informatie bij over participatie, zo wordt in de interne interviews aangeven. In het gesprek met de raad wordt door verschillende raadsleden aangegeven dat zij onvoldoende zicht hebben op welke participatietrajecten er in de gemeente lopen. Raadsleden geven aan niet goed op de hoogte gehouden te worden door het college. Daarnaast zou de raad bij bestuursopdrachten graag vooraf beter geïnformeerd willen worden over het doel van het participatieproces en het beoogde resultaat.

Ook wil de raad vaker als toehoorder uitgenodigd worden bij participatiemomenten. Al met al zit er een discrepantie tussen de ervaring van de raad (wij worden niet goed geïnformeerd) en de toch regelmatig verstuurde raadsinformatiememo’s. Een en ander is terug te voeren op het gebrek aan onderlinge afspraken. Doordat de raad geen kaders heeft vastgelegd voor participatie, heeft hij ook geen handvatten om een doorlopen participatietraject te toetsen en is het voor het college onduidelijk welke informatie de raad nodig heeft om tot een goed democratisch besluit te komen. Ook de portefeuillehouder participatie spreekt de wens uit voor duidelijkere spelregels en kaders omtrent participatie op twee vlakken: (1) welke spelregels en kaders wil de raad het college meegeven in de opzet en uitvoering van participatie in projecten die onder het college vallen, en (2) wat spreken de raad en het college onderling af qua taken en verantwoordelijkheden? Hierover zijn tot op heden - zo benadrukt de portefeuillehouder participatie - geen afspraken gemaakt.

22 Bron: Raadsinformatiememo 'Stand van zaken onderzoek burger- en overheidsparticipatie' (21 augustus 2019). 23 Bron: E-mail correspondentie d.d. 14-16 september 2021.

22

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

1.5. Samenvattend De gemeente Schagen is ambitieus op het gebied van participatie. Zij wil inwoners een hoge mate van invloed geven en initiatieven uit de samenleving ondersteunen. Tegelijkertijd ontbreekt het aan integraal beleid voor participatie, zowel waar het gaat om handvatten voor initiatiefnemers als een heldere set afspraken en een duidelijke werkwijze om inwoners te betrekken bij beleid. De uitdaging zit daar voor de gemeente onder meer in het combineren van een heldere werkwijze met ruimte voor maatwerk. Zoals reeds eerder vermeld, wordt momenteel gewerkt aan: Een handleiding van bij voorkeur één A4 voor projectontwikkelaars en andere externen die straks 'in de geest' van de Omgevingswet - als onderdeel van de gunning - zelf de participatie van omwonenden moeten organiseren, door de gebiedscoördinator van de gemeente Schagen. Beleid en spelregels ten aanzien van participatie, door de klankbordgroep met raadsleden en één van de gebiedscoördinatoren. Het door de ambtelijke organisatie uitrollen van de nieuwe werkwijze, waarbij aan het begin van een traject wordt stilgestaan bij hoe het participatieproces goed in te richten, met als doel hier later in het proces profijt van te hebben.

Doordat het belang van participatie toeneemt – onder meer door de komst van de Omgevingswet – is het gebrek aan beleid steeds vaker een belemmering bij participatietrajecten in de gemeente Schagen. Inwoners willen graag duidelijkheid over het proces, en zowel de raad als het college heeft behoefte aan heldere afspraken met elkaar met betrekking tot rollen en verantwoordelijkheden.

23

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

2. Participatie in de praktijk In dit tweede hoofdstuk brengen we in kaart hoe participatieprocessen in de gemeente Schagen in de praktijk verlopen. Hoe wordt participatie in de gemeente Schagen vormgegeven en uitgevoerd en in hoeverre is dit effectief? Heeft de gemeente voldoende kennis en instrumenten in huis om initiatieven effectief te kunnen ondersteunen? En hoe heeft de gemeente gecommuniceerd met initiatiefnemers en deelnemers? We doen dit aan de hand van vier casestudies. In het eerste deel van dit hoofdstuk beschrijven we de vier doorlopen participatietrajecten. Vervolgens onderzoeken en vergelijken we de casestudies aan de hand van vijf thema's: 'keuzes vooraf', 'communicatie & samenwerking', 'monitoring & evaluatie', 'doeltreffendheid' en 'beleving'. Deze items zijn gebaseerd op het analysekader en dienen ter beantwoording van de resterende deelvragen (zie bijlage 2).

2.1. De vier participatietrajecten in het kort Hoofdassen Tuitjenhorn Oktober 2018 • Inloopavond voor bewoners • Twee workshops met de klankbordgroep

Februari 2019 • Informatiebijeenkomst (presentatie schetsontwerp)

Periode februari 2019 februari 2021 • Uitwerking van het definitief ontwerp (in samenwerking met de klankbordgroep)

Februari 2021 • Bekendmaking definitief ontwerp middels een persbericht & bewonersbrief • Presentatie van de plannen op de website samen.schagen.nl

Afbeelding 4. Overzicht participatieproces project Hoofdassen Tuitjenhorn.

In het voorjaar van 2018 is de gemeente Schagen gestart met het project 'Reconstructie hoofdassen Tuitjenhorn'. Doel was om de leefomgeving langs de hoofdassen Koorndijk, Kalverdijk en Dorpsstraat (tot aan de Veilingweg) duurzaam te reconstrueren. Om omwonenden goed bij de reconstructieplannen te betrekken, is in 2018 een externe klankbordgroep opgericht met hierin vertegenwoordigers van de dorpsraad en bewoners/ondernemers. Deze klankbordgroep werd door de gemeentelijke projectleider begeleid.24 Het gehele project bestaande uit zeven deelgebieden loopt nog, dit onderzoek en de bevindingen hebben alleen op deelgebied/fase 1 betrekking. Onderdeel van de definitiefase van het project was een inventarisatie Afbeelding 5. Reconstructie hoofdassen Tuitjenhorn van de wensen en ideeën van zowel interne als externe stakeholders (door middel van een stakeholder- c.q. omgevingsanalyse) in het najaar van 2018. Wensen en ideeën van bewoners zijn verzameld tijdens een inloopavond op 4 oktober 2018 en verder verkend met de klankbordgroep in twee workshops.25 De gemeente en ingenieursbureau Sweco maakten op basis van deze inbreng een schetsontwerp voor de hoofdassen van Tuitjenhorn (zie afbeelding 526), die op 24 Bron: Projectplan Hoofdassen Tuitjenhorn (22 mei 2018). 25 Bron: Herinrichting Tuitjenhorn Schetsontwerp_def_Optimized (23 januari 2019).

26

Bron: Herinrichting Tuitjenhorn Schetsontwerp_def_Optimized (23 januari 2019).

24

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

26 februari 2019 aan bewoners en stakeholders tijdens een informatiebijeenkomst is gepresenteerd.27 Samen met de klankbordgroep/dorpsraad heeft de gemeente, op basis van de in 2019 verzamelde wensen en behoeften van de bewoners, het ontwerp uitgewerkt met als doel de plannen in de 2e helft van 2021 te realiseren.28 Op 3 februari 2021 heeft de gemeente Schagen middels een persbericht en een bewonersbrief aan bewoners en belangstellenden laten weten dat de definitieve plannen gereed zijn. Vanwege de geldende Covid-maatregelen is het ontwerp digitaal aan de bewoners gepresenteerd op de website Samen.Schagen.nl, waarbij bewoners nog de mogelijkheid hadden om vragen te stellen en opmerkingen te plaatsen via het digitale platform.29 RES 1.0 Januari 2020

• Twee lokale scenarioateliers

April 2020 • Bekendmaking concept RES (persbericht en e-mail aan deelnemers van de ateliers)

Zomer 2020 • Aanvullende gesprekken met bewoners, ondernemers en politici

December 2020 • Bekendmaking reactienota RES NHN

Maart 2021 • Digitale informatiebijeenkomst voor inwoners

Juni 2021 • Vaststelling RES 1.0 door de gemeenteraad

Afbeelding 6. Overzicht participatietraject RES 1.0.

In januari 2020 werden er in het Clusius College in Schagen twee lokale scenario-ateliers gehouden om drie energiescenario’s30 te bespreken die in eerdere regionale bijeenkomsten eind 2019 zijn ontwikkeld.31 Tijdens het eerste lokale atelier was een gemengde groep van deelnemers (60 - 70 bewoners, energiecoöperaties, raadsleden, ondernemers, belangenverenigingen (natuur), en de provincie) aanwezig. Bij het tweede atelier bestond de groep uit 90 bewoners, raadsleden, ondernemers, belangenverenigingen en is naast de RES ook een landschapsanalyse gepresenteerd. In dezelfde periode waren er ook bewonersbijeenkomsten voor de Omgevingswet, waar ook de RES werd besproken. Op 24 april 2020 is een concept RES-versie van de energieregio Noord-Holland Noord openbaar gemaakt via een persbericht en per e-mail gedeeld met alle deelnemers aan de lokale ateliers. Deelnemers konden hier schriftelijk op reageren.32 In de zomer van 2020 heeft de gemeente aanvullend op de lokale ateliers gesprekken gevoerd met bewoners, ondernemers en politici over de mogelijkheden en wensen in de deelregio. De gemeente heeft vervolgens in december 2020 alle inbreng verwerkt in een reactienota RES NHN die eind 2020 door het college van de gemeente Schagen is vastgesteld.33 Op 16 maart 2021 organiseerde de gemeente Schagen voor haar inwoners een digitale informatiebijeenkomst over de Regionale Energiestrategie.

Bijna 500 inwoners en ondernemers hadden zich voor de bijeenkomst aangemeld, van wie uiteindelijk 350 mensen meededen.34 Deelnemers aan de bijeenkomst kregen ook de gelegenheid om vragen te stellen via de chat. Gedurende de avond

27 Bron: Persbericht (3 februari 2021). 28 Bron: Bewonersbrief (januari 2021). 29 Bron: Raadsinformatie (30 maart 2021); Persbericht Nieuw ontwerp hoofdassen Tuitjenhorn (3 februari 2021); Bewo-

nersbrief (januari 2021). 30 De drie voorgelegde scenario’s waren: (1) Landschap is leidend, (2) Kop vooruit en verbonden, (3) Lokale kracht, en de respectievelijke bouwstenen. 31 Bron: Handreiking lokale participatie RES NH (21 januari 2019). 32 Bron: Persbericht concept-RES NHN (22 april 2020). 33 Bron: https://samen.schagen.nl/nl-NL/folders/regionale-energie-strategie (15 september 2021); Reactienota Noord-Holland Noord (december 2020). 34 Bron: https://samen.schagen.nl/nl-NL/projects/informatiebijeenkomst

25

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

kwamen ruim 800 chatberichten met vragen, zorgen en opmerking binnen, die gedeeltelijk tijdens de bijeenkomst werden beantwoord. Vragen die een zorgvuldiger antwoord verlangden werden verzameld en later beantwoord.35 Naar aanleiding van de vele reacties die de gemeente in de weken voor en tijdens de informatiebijeenkomst heeft ontvangen, werd op de bijeenkomst ook bekendgemaakt dat het college heeft besloten om de raad te adviseren de zoekgebieden wind uit de RES 1.0 te halen.36 De RES 1.0 is op 29 juni 2021 aan de gemeenteraad voorgelegd ter vaststelling.37 Hondenlosloopveld Groeneweg April 2019 • Initiatiefaanvraag voor een hondenlosloop -veld

Periode april juni 2020 • Locatieonderzoek • Draagvlakonderzoek

Juni 2020 • Bijeenkomst voor tegenstanders

Maart 2021 • Bekendmaking collegebesluit over komst hondenlosloop veldje

Juli 2021 • Hoorzitting voor bezwaarmakers

Zomer 2021 • Brief aan bezwaarmakers met nieuwe collegebesluit

Afbeelding 7. Overzicht participatieproject hondenlosloopveld Groeneweg.

Op 11 april 2019 heeft het college een verzoek38 van de werkgroep Hondenlosloopveldje Groeneweg (hierna: de initiatiefnemers) ontvangen voor de aanleg van een hondenlosloopveld in de wijk Groeneweg in Schagen. In een daaropvolgend locatieonderzoek zijn vijf mogelijk geschikte locaties39 in de wijk Groeneweg onderzocht door de gemeente, waarbij de locatie in Nespad, gelegen tussen de Lijsterbesstraat en de Johannes Bosboomstraat, als meest geschikt naar voren kwam (zie afbeelding 8).40 Daarnaast hebben de initiatiefnemers een draagvlakonderzoek uitgevoerd.41 Van de 26 bezochte adressen die binnen het afgebakende draagvlakgebied liggen, waren er zeven huishoudens tegen de plannen voor het hondenlosloopgebied en 19 voor.42 Om de tegenstanders de kans te geven hun argumenten naar voren te brengen, hebben de initiatiefnemers op 9 juni 2020 een bijeenkomst georganiseerd voor omwonenden die tijdens het draagvlakonderzoek hadden aangegeven tegen de aanleg van het hondenlosloopgebied te zijn.43 Voorgebrachte tegenargumenten zijn in een collegevoorstel opgenomen door de eveneens aanwezige gebiedscoördinator.44 Afbeelding 8. Locatie Nespad

Op 19 oktober 2020 stemt het college in met de komst van het hondenlosloopveldje aan het Nespad. Het college baseert dit besluit op het feit dat de locatie het meest geschikt bleek te zijn van alle onderzochte locaties en op het hoge niveau van 35 Bron: Verslag van de informatieavond RES (16 maart 2021). 36 Bron: Informatie voor dorpsraden over de RES in Schagen (1 april 2021). 37 Bron: Regionale Energie Strategie 1.0 NHN (29 juni 2021). 38 Via een contactformulier op de gemeentewebsite. 39 Blauboerlaan, Berkenweg, Iepenlaan, Lindenlaan, en Nespad. Bron: locatiestudie (Z.D). 40 Bron: Verweerschrift losloopgebied (29 juni 2021). 41 In het Collegevoorstel hondenlosloopveld Groeneweg (19 oktober 2020) staat vermeld dat de initiatiefnemers ruim 90

adressen hebben bezocht. 42 Bron: Productie 4 Handtekeningen (Z.D.); Collegevoorstel hondenlosloopveld Groeneweg (19 oktober 2020). 43 Bron: Productie 5 uitnodiging (Z.D.). 44 Bron: Overzicht bezwaren (23 maart 2021).

26

Onderzoeksrapport Burgerparticipatie in Schagen

draagvlak. Dit besluit is op 20 maart 2021 bekendgemaakt met een bezwaartermijn van zes weken (einddatum 1 mei 2021). Binnen de bezwaartermijn heeft het college op 23 maart 2021 in totaal 21 bezwaren ontvangen.45 In een verweerschrift van het college van B&W wordt op 29 juni 2021 schriftelijk ingegaan op de ingediende bezwaren. 46 Daarnaast zijn de bezwaren tijdens een hoorzitting op 7 juli 2021 gehoord door het college (bezwarencommissie van de gemeente Schagen). Op 13 juli 2021 adviseert de bezwarencommissie het college om: (1) de bezwaarschriften onontvankelijk en ongegrond te verklaren en (2) het bestreden besluit in stand te laten. Volgens de commissie heeft 'het college zorgvuldig tot het bestreden besluit is gekomen en daarbij de verschillende belangen tegen elkaar heeft afgewogen’.47 Het nieuwe collegebesluit moet nog formeel worden vastgesteld. Daarna ontvangen de bezwaarmakers een brief met als bijlage het nieuwe collegebesluit en een onderliggend officieel advies.48 Renovatie van de straten Veersloot en Voorhuisstraat in Dirkshorn

Eind 2017 • Brief van bewoners aan het college

Begin 2020 • Oprichting van een klankbordgroep