Definitief rapport rekenkameronderzoek subsidiebeleid (geanonimiseerd)
Tekst van het document
RAPPORT
Rekenkameronderzoek subsidiebeleid Schagen In opdracht van de Rekenkamercommissie Schagen
Thijs Boertien, Carmen Hendriks en Roel Lauwerier
14 februari 2024
Inhoudsopgave Inhoudsopgave
2
Conclusies en aanbevelingen
4
Conclusies Aanbevelingen
4 6
Nota van Bevindingen
8
1. Inleiding
8
1.1. Aanleiding 1.2. Doelstelling en vraagstelling 1.3. Normenkader 1.4. Aanpak 1.5. Leeswijzer
2. De kaders 2.1. Toetsing aan het normenkader 2.2. Beschrijving 2.2.1. Kaders: soorten subsidies en doelstellingen 2.2.2. Sturingsfilosofie 2.2.3. Koppeling met het accommodatiebeleid 2.3. Analyse 2.3.1. De doelen zijn niet voldoende helder en meetbaar geformuleerd 2.3.2. De beleidsuitgangspunten zijn niet voldoende actueel 2.3.3. De sturingsfilosofie is helder en kan dienen als basis voor nieuwe beleidskaders
3. De uitvoering 3.1. Toetsing aan het normenkader 3.2. Beschrijving 3.2.1. Het subsidieproces voor activiteitensubsidies 3.2.2. Toepassing van de subsidieverordening 3.2.3. Inzet van middelen en capaciteit 3.3. Analyse 3.3.1. Het proces om de hoogte van subsidies te bepalen, is niet duidelijk. Daardoor is niet duidelijk hoe subsidies precies worden verdeeld 3.3.2. Het proces voor budgetsubsidies is niet op orde en de ASV wordt niet consequent toegepast. Daarmee ontstaan risico’s op het gebied van rechtmatigheid
4. De doeltreffendheid 4.1. Toetsing aan het normenkader 4.2. Beschrijving 4.2.1. Monitoring: overzicht 4.2.2. Doelrealisatie: inzicht
8 8 10 11 12
13 13 14 14 15 16 16 16 17 17
18 18 20 20 21 22 22 22 23
24 24 25 25 25 2 / 42
4.2.3. Evaluatie van het subsidiebeleid 4.3. Analyse 4.3.1. De monitoring is niet op orde, waardoor geen eenduidig beeld kan worden gegeven van de doelrealisatie 4.3.2. Binnen de organisatie is tussentijds evalueren niet geborgd
5. Het perspectief van subsidieaanvragers 5.1. Toetsing aan het normenkader 5.2. Beschrijving 5.2.1. Algemene gegevens subsidieaanvragers 5.2.2. Ervaringen met het subsidieproces 5.3. Analyse 5.3.1. Het proces wordt gewaardeerd, mede door historisch gegroeide subsidierelaties 5.3.2. Aanvragers zien verbeterpunten in de transparantie rondom toetsing en beoordeling
6. De rol van de raad
26 26 26 27
28 28 29 29 30 36 36 37
38
6.1. Toetsing aan het normenkader 38 6.2. Beschrijving 39 6.2.1. Kaderstellende rol van de raad 39 6.2.2. Controlerende rol van de raad en informatievoorziening 40 6.3. Analyse 41 6.3.1. De kaderstelling van de raad is sterk verouderd; de geldende kaders zijn beperkt bekend bij de huidige raad 41 6.3.2. De (financieel) kaderstellende rol van de raad is helder belegd; de controlerende rol van de raad is te beperkt uitgewerkt 42 6.3.3. De raad is zelf weinig proactief geweest in het vragen om informatie over het subsidiebeleid 42
Bijlage: bestuurlijke reactie
3 / 42
Conclusies en aanbevelingen Conclusies De Rekenkamercommissie Schagen is dit onderzoek gestart met de volgende centrale vraag. Is het gevoerde subsidiebeleid [voor de activiteiten op het gebied van sport, cultuur, evenementen en welzijn] in de periode 9 januari 2018 tot heden - ook in relatie tot het accommodatiebeleid - doelmatig, doeltreffend en transparant geweest, met het oog op de (kaderstellende en controlerende) rol van de raad? Gebaseerd op dit onderzoek komen we tot de volgende hoofdconclusie. Het subsidiebeleid is op dit moment niet op orde. De doeltreffendheid is beperkt door verouderde doelen, en het subsidieproces is niet doelmatig. Dat brengt risico’s op het gebied van rechtmatigheid met zich mee. De organisatie had, voorafgaand aan dit onderzoek, geen totaaloverzicht van subsidies en de raad kan door beperkte informatievoorziening zijn controlerende rol niet voldoende invullen. De kaderstelling vanuit de raad is ook sterk verouderd, en de geldende kaders zijn bij de huidige raad beperkt bekend. Hoewel de (financiële) kaderstellende rol van de raad helder is belegd, is de controlerende rol van de raad te beperkt uitgewerkt. Daarbij moet opgemerkt worden dat de raad zelf ook weinig proactief is geweest met het vragen om informatie over het subsidiebeleid.
De subsidieaanvragers zijn wel positief over de transparantie van het subsidie-proces maar dit kan (mede) worden verklaard door het feit dat veel subsidierelaties in Schagen historisch zijn gegroeid. Deze hoofdconclusie is gebaseerd op de volgende deelconclusies. Kaders Het is duidelijk welke drie typen subsidies de gemeente Schagen onderscheidt: 1) activiteitensubsidies, 2) incidentele subsidies en 3) budgetsubsidies. De gemeente heeft in 2015 beleidsuitgangspunten geformuleerd die gelden voor de activiteitensubsidies en de incidentele subsidies. Voor deze subsidies is het helder welke beleids- en maatschappelijke doelstellingen met het beleid worden nagestreefd. Deze doelstellingen zijn echter gebaseerd op de Meerjarenvisie 2014-2018 en daarmee sterk verouderd. Zo is in het subsidiebeleid opgenomen dat de gemeente ‘sportaccommodaties deels wil privatiseren’. Dit blijkt geen actueel speerpunt van de raad te zijn. Ook geldt hiervoor dat er geen duidelijke meetbare normen, streefwaarden of KPI’s zijn geformuleerd. Het is niet duidelijk wat onder ‘het deels privatiseren van sportaccommodaties’ wordt verstaan. De budgetsubsidies vallen niet onder de beleidsuitgangspunten uit 2015. Hiervoor zijn geen nadere uitgangspunten geformuleerd. Vanuit het beleid wordt dan ook niet inzichtelijk welke doelen de gemeente hiermee wil nastreven.
De gemeente Schagen heeft wel een duidelijke sturingsfilosofie bepaald. De gemeente zet met de activiteitensubsidies en incidentele subsidies in op ‘zelfredzaamheid’. Subsidies zijn daarbij ondersteunend voor verenigingen, maar mogen niet de enige financiering zijn waar een vereniging op draait. Er wordt daarom veelal gesubsidieerd op basis van ledenaantallen; accommodatiekosten worden niet gefinancierd. De raad stelt via de programmabegroting jaarlijks de subsidieplafonds vast voor de activiteitensubsidies. Voor de budgetsubsidies en de incidentele subsidies worden geen plafonds vastgesteld. Uitvoering Het subsidieproces is niet voldoende op orde. Er zijn geen procesbeschrijvingen beschikbaar voor de budgetsubsidies en de incidentele subsidies; alleen voor de activiteitensubsidies. Dit terwijl de budgetsubsidies wel een aanzienlijke financiële omvang hebben. Ook wordt de subsidieverordening niet voldoende en niet herleidbaar toegepast op de subsidieaanvragen. Daarmee is het niet voldoende navolgbaar op basis waarvan subsidies worden verstrekt en op basis 4 / 42
waarvan de hoogte van de subsidies wordt bepaald. Volgens de accountantscontrole is er hierdoor sprake van (omvangrijke) formele onrechtmatigheden. De gemeente zet nu stappen, met de aanstelling van een integrale ambtenaar en een verbeterplan, maar deze stappen staan of vallen met een adequate administratie. Ook dit is voor de budgetsubsidies nu niet op orde. Ook door de accountant is benoemd dat het proces niet op orde is. Doelrealisatie Omdat de beleidsdoelen niet zijn uitgewerkt in meetbare indicatoren, is de mogelijkheid om de doelrealisatie van het subsidiebeleid inzichtelijk te maken beperkt. Er vindt op dit moment ook geen actieve monitoring plaats van de realisatie van de beleids- en maatschappelijke doelstellingen uit het subsidiebeleid. Sowieso blijkt dat de monitoring van de omvang van de subsidies niet op orde is in de organisatie. Van de verstrekte activiteitensubsidies in 2021 en 2022 blijkt wel een overzicht op de website te zijn gepubliceerd. Voor de budgetsubsidies en de incidentele subsidies geldt echter dat er geen totaaloverzicht van de totale omvang beschikbaar was binnen de organisatie. Deze informatie was versnipperd in de organisatie en is - ten behoeve van dit onderzoek - voor de budgetsubsidies en de activiteitensubsidies verzameld voor de periode 2018-2023. Tabel 1. Overzicht omvang activiteiten- en budgetsubsidies 2018-2023 Type subsidie
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Activiteitensubsidie zorg en welzijn
€ 194.395
€ 202.516
€ 209.406
205.877
€ 210. 415
€ 214.730
Activiteitensubsidie sport
€ 140.463
€ 149.313
€ 168.643
€ 155.313
€ 158.493
€ 157.463
Activiteitensubsidie kunst en
€ 130.072
€ 148.332
€ 143.622
€ 145.129
€ 129.242
€ 160.372
cultuur Budgetsubsidies
€ 1.929.503
€ 2.944.666
€ 3.094.268
€ 3.621.467
€ 3.766.815
€ 3.918.428
Totaal
€ 2.394.433
€ 3.444.827
€ 3.615.939
€ 4.127.786
€ 4.054.550
€ 4.450.993
Uit tabel 1 valt op dat de omvang van de budgetsubsidies aanzienlijk hoger is dan de omvang van de activiteitensubsidies. Het totaalbedrag van de activiteitensubsidies is terug te halen uit de jaarrekening, maar de budgetsubsidies komen niet herleidbaar en expliciet als subsidie terug. Het overzicht van de budgetsubsidies wordt ook niet als geheel met de raad gedeeld. Daar komt bij dat de raad geen actuele subsidiebeleidskaders heeft gesteld aan de budgetsubsidies. In lijn hiermee vindt er over de doeltreffendheid van de inzet van de budgetsubsidies ook geen verantwoording plaats. Er is geconstateerd dat het subsidiebeleid in de afgelopen vijf jaar eenmalig is geëvalueerd. Dit heeft op een aantal punten geleid tot aanpassingen van de bepalingen, bijvoorbeeld het ophogen van bedragen voor jeugdleden sport en kunst en cultuur. Na december 2017 heeft er echter geen evaluatie van het beleid en de doeltreffendheid hiervan plaatsgevonden. Er is ook geen proces in de gemeente op gang gebracht waarin de evaluatie van het subsidiebeleid periodiek geagendeerd staat. Transparantie en gebruikersperspectief De subsidiegebruikers zijn overwegend positief over de wijze waarop de gemeente Schagen het subsidiebeleid heeft opgezet en uitvoert. Uit een enquête onder subsidieaanvragers blijkt dat de ‘subsidie-ervaring’ met de gemeente gemiddeld met een 7,5 wordt beoordeeld.
Ook verschillende aspecten van het subsidieproces, zoals de voorwaarden voor een subsidieaanvraag en het besluitvormingsproces, zijn helder voor de aanvragers. Kanttekening bij deze bevindingen is dat het gebruikersperspectief is opgehaald bij verenigingen die vaak al een jarenlange subsidierelatie met de gemeente hebben. Zij zijn daarom voldoende op de hoogte van de wijze waarop de gemeente Schagen het subsidiebeleid heeft opgezet en uitvoert. Het is de vraag hoe het subsidieproces en de transparantie hiervan worden beoordeeld door nieuwe subsidiegebruikers.
5 / 42
Vanuit het gebruikersperspectief komt een aantal aandachtspunten voor het vervolg naar voren. Niet voor alle aanvragers zijn de beoordelingscriteria die de gemeente toepast om aanspraak te maken op een subsidie, duidelijk. Vanuit verschillende organisaties is de vraag gesteld waar de gemeente feitelijk op toetst en hoe verenigingen zich tot elkaar verhouden in de beoordelingscriteria. Ook raadsleden die benaderd worden door instellingen geven aan het lastig te vinden om de subsidiecriteria goed uit te leggen. Ten slotte is meegegeven dat subsidieaanvragers een verloop binnen de ambtelijke organisatie bemerken. Dit kan ertoe leiden dat het een organisatie moeite kost om het juiste aanspreekpunt voor de subsidie te vinden. Rol van de raad In de Algemene Subsidieverordening (ASV) uit 2018 zijn duidelijke uitgangspunten geformuleerd over de rolverdeling tussen het college en de raad. De raad is financieel kaderstellend door subsidieplafonds vast te stellen via de programmabegroting en het college neemt de uitvoering voor zijn rekening. De raad is in de afgelopen jaren echter niet actief betrokken bij de inhoudelijke kaderstelling van het subsidiebeleid. De maatschappelijke doelstellingen die aan de basis staan van het geldende subsidiebeleid zijn daarmee ook zwaar verouderd. Er zijn geen afspraken gemaakt over de controlerende rol van de raad.
Er is daarom ook niet afgesproken welke informatie de raad over de uitvoering van het subsidiebeleid ontvangt. Er wordt geen subsidieregister opgesteld en met de raad gedeeld. In de praktijk ontvangt de raad heel incidenteel informatie over subsidies via de P&C-cyclus. De raad heeft op dit moment geen overzicht van de financiële omvang van het subsidiebeleid. De raad heeft in de afgelopen jaren echter zelf ook niet actief om deze informatie gevraagd. De raad heeft zich daarmee beperkt proactief opgesteld om de uitvoering van het beleid te controleren, de doelen en effecten te monitoren en zo nodig het beleid bij te stellen.
Aanbevelingen Herijk als raad de beleidscyclus ten aanzien van subsidies: van concrete en meetbare doelen, via aansluitende subsidiekaders, een doelmatig proces, naar monitoring en verantwoording. - Verzoek als raad het college om het subsidiebeleid te actualiseren en geef hierbij als raad duidelijke inhoudelijke kaders mee aan het college. - Bepaal als raad op basis van welke doelstellingen het subsidiebeleid moet worden geactualiseerd. - Bepaal als raad of de sturingsfilosofie van 'zelfredzaamheid' bij activiteitensubsidies en incidentele subsidies nog wenselijk is en of dit centrale uitgangspunt niet ook voor budgetsubsidies richtinggevend kan zijn. Zelfredzaamheid komt nu herkenbaar terug in de uitvoering van het subsidiebeleid en wordt ook gewaardeerd in de organisatie en door gebruikers. Als de raad ‘zelfredzaamheid’ nog steeds als uitgangspunt voor het beleid kiest, kan dit een goede ‘kapstok’ zijn voor het college om het subsidiebeleid te herijken. - Verzoek als raad het college om het proces van de herijking, inclusief mijlpalen en planning, in beeld te brengen en de raad over de voortgang hiervan te informeren. Formuleer als college een plan van aanpak waarmee het hele subsidieproces op orde wordt gebracht. -
Bouw daarbij voort op het verbeterplan in de organisatie en zorg - met name voor de budgetsubsidies - voor een duidelijke procesbeschrijving en verdeling van rollen, taken en verantwoordelijkheden, gekoppeld aan de AO/IC. Daarbij moet een functie in de organisatie worden gecreëerd of bestendigd die centraal en organisatiebreed de opzet en de uitvoering van het subsidieproces borgt en in de gaten houdt.
6 / 42
Breng als college de monitoring van de uitvoering van het subsidiebeleid op orde. -
Daarvoor is het noodzakelijk dat de raad aangeeft op welke wijze hij geïnformeerd wil worden over het subsidiebeleid. Het college moet er voor zorgdragen dat de organisatie in staat is de totale omvang van de subsidies te administreren. Afhankelijk van de informatiebehoefte van de raad wordt deze informatie periodiek gedeeld met de raad. Informatievoorziening gaat verder dan alleen inzicht bieden in de financiële omvang van de subsidies. Er moet in de verantwoording ook aandacht zijn voor de bijdrage van subsidies aan het realiseren van maatschappelijke impact. Het in beeld brengen van die impact zal een proces zijn dat tijd kost, maar dat is noodzakelijk om de doeltreffendheid van de subsidie-inzet te kunnen bepalen.
Blijf als college transparant over het subsidiebeleid en de uitlegbaarheid hiervan. - Zorg als college dat de continuïteit in de organisatie wordt gewaarborgd zodat elke organisatie een duidelijk aanspreekpunt heeft binnen de gemeente. Maak als college, op het moment dat het beleid wordt aangescherpt, aan de instellingen in Schagen de ambities en doelen van het (herijkte) subsidiebeleid duidelijk. En wat het (herijkte) subsidiebeleid betekent voor de huidige subsidieaanvragers alsook voor potentiële nieuwe subsidieaanvragers. Breng als college en raad een systeem van periodieke evaluatie van het subsidiebeleid op gang en houd het subsidiebeleid eens per raadsperiode tegen het licht. -
Het is aan te bevelen om elke vier jaar het subsidiebeleid op de raadsagenda te zetten en als college en raad het gesprek te voeren over de doelen, de kaders en de doeltreffendheid van het subsidiebeleid. Doe dit bij voorkeur aan het begin van de raadsperiode zodat de prioriteiten uit de bestuursperiode verwerkt kunnen worden in de uitvoering van het subsidiebeleid.
7 / 42
Nota van Bevindingen 1. Inleiding 1.1. Aanleiding De Rekenkamercommissie Schagen maakt periodiek een ronde langs de verschillende raadsfracties om onderwerpen met leerpotentie op te halen bij de raad. Door fractievoorzitters is meermaals het subsidiebeleid als onderwerp aangestipt. De rekenkamercommissie heeft mede vanwege de mate waarin het onderwerp het directe belang van inwoners raakt, gekozen voor dit onderwerp. Het beschikbaar hebben van voldoende en op de kwalitatieve en kwantitatieve vraag afgestemde subsidies is een onderwerp waarbij inwoners rechtstreeks zijn betrokken en dus van groot maatschappelijk belang is. De raad heeft hierbij ook keuzes gemaakt door het vaststellen van de Algemene Subsidieverordening (ASV) gemeente Schagen 2018.1 Dit zijn processen met betrekking tot het verlenen van subsidies en de controles waar potentieel ook verbetermogelijkheden voor de organisatie liggen. Dit alles maakt dat de rekenkamercommissie er voor gekozen heeft een onderzoek uit te laten voeren naar het subsidiebeleid.
1.2. Doelstelling en vraagstelling Met het onderzoek beoogt de rekenkamercommissie inzicht te krijgen in of er adequaat subsidiebeleid is vastgesteld, en of dit beleid doeltreffend en doelmatig is uitgevoerd. Daarnaast wil de rekenkamercommissie de raad met dit onderzoek ondersteunen in zijn kaderstellende en controlerende rol. Het onderzoek moet leiden tot aanbevelingen waarmee het subsidiebeleid waar nodig en mogelijk kan worden verbeterd. Deze onderzoeksdoelen zijn vertaald in de volgende centrale hoofdvraag. Is het gevoerde subsidiebeleid [voor de activiteiten op het gebied van sport, cultuur, evenementen en welzijn] in de periode 9 januari 2018 tot heden - ook in relatie tot het accommodatiebeleid - doelmatig, doeltreffend en transparant geweest, met het oog op de (kaderstellende en controlerende) rol van de raad? De centrale hoofdvraag is uitgewerkt in onderstaande deelvragen. Kaderstelling 1.
Welke kaders zijn er gesteld ten aanzien van het subsidiebeleid? - Hoe zijn de beleids- en maatschappelijke doelstellingen in de verordening uit 2018 en het subsidiebeleid uit 2015 vastgelegd? - In welke mate zijn de beleidsdoelen vertaald naar meetbare normen? - Welke sturingsfilosofie wil de gemeente hanteren aangaande gesubsidieerde instellingen: een heel nauwkeurige of een meer globale? - Worden er in het subsidiebeleid subsidieplafonds gehanteerd? - In hoeverre is er in het subsidiebeleid sprake van budgetsubsidiëring ofwel: subsidiëring met samenhang met door gesubsidieerde instelling te leveren prestaties? - Welke eventuele effecten hebben maatschappelijke ontwikkelingen, de veranderingen in het sociaal domein en de financiële gevolgen daarvan voor het gevoerde subsidiebeleid? 1
Gemeente Schagen (10 januari 2018). Algemene subsidieverordening Schagen 2018.
8 / 42
Uitvoering 2. Hoe is de uitvoering van het subsidiebeleid opgezet op papier en hoe functioneert de uitvoering in de praktijk? - Hoe ziet het proces rondom subsidieverstrekking eruit? o In hoeverre sluiten de subsidiebeschikkingen aan op de doelstellingen in de beleidsdocumenten (beleidsnota’s en programmabegroting) en het subsidieprogramma, en waarin die informatie van de instellingen wordt gevraagd die relevant is voor de sturing door de raad en het college op het in de beleidsdocumenten vastgelegde beleid? o Vindt er controle plaats op de voorwaarden in de subsidiebeschikking en in welke mate heeft dit gevolgen voor het toegekende subsidiebedrag? - Is er sprake van een samenhangend subsidieproces, in die zin dat de verstrekking van een subsidie verband houdt met het bereiken van maatschappelijke effecten? - Welke inzet van middelen en personeel wordt geleverd voor de beleidsvorming, uitvoering en handhaving van het subsidiebeleid? Doeltreffendheid 3. In welke mate lukt het om de beoogde beleids- en maatschappelijke doelstellingen vanuit het subsidiebeleid te realiseren? - In welke mate is er sprake van een perioderapportage met gegevens over activiteiten, deelnemers, bedrijfsvoering etc.
die de gemeente nodig heeft om de effectiviteit van het beleid inzichtelijk te maken en de efficiency van de gesubsidieerde instelling vast te stellen? - Wordt het aanbod van de gesubsidieerde instelling periodiek geëvalueerd op zijn effectiviteit (en hoe?) en wordt ook besproken en beoordeeld of nieuwe activiteiten eventueel kunnen bijdragen aan een grotere effectiviteit? - In welke mate zijn de bepalingen in de subsidieverordening van toepassing en/of indien die niet van toepassing zijn, worden die bepalingen die niet relevant zijn geschrapt bij herziening van de verordening? - Indien er sprake is van subsidieplafonds: wat is het effect hiervan op de doelrealisatie van het subsidiebeleid? Gebruikersperspectief (transparantie) 4. In hoeverre bieden de kaders en de uitvoering van het subsidiebeleid de subsidiegebruikers transparantie? - In hoeverre zijn de subsidiemogelijkheden vindbaar voor mogelijke aanvragers? - In hoeverre is voor (mogelijke) subsidieaanvragers duidelijk: o Aan welke voorwaarden een aanvraag moet voldoen? o Op basis waarvan de aanvraag wordt getoetst (toetsingskader)? o Op welke wijze besluitvorming (of afwijzing) over de subsidieaanvraag plaatsvindt? - Wordt de voor subsidieaanvragers benodigde informatie goed en duidelijk ontsloten door de gemeente? Rol van de raad 5.
Op welke wijze geeft de raad invulling aan zijn kaderstellende en controlerende rol? - Zijn er heldere afspraken tussen raad, college en gesubsidieerde instellingen? - Op welke wijze betrekt het college de raad bij de beleidsvorming en het bepalen van de maatschappelijke doelstellingen? - In welke mate heeft de raad mogelijkheden om sturing te geven aan het beleid en de maatschappelijke doelstellingen? o In hoeverre maakt de raad hier gebruik van? - Hoe informeert het college de raad over het gevoerde subsidiebeleid?
9 / 42
1.3. Normenkader Om de deelvragen - en daarmee de hoofdvraag - te beantwoorden, wordt gebruikgemaakt van een normenkader. Per norm wordt aan het eind van elk hoofdstuk een oordeel gegeven over de mate waarin wordt voldaan aan de norm. Bij de beoordeling van de normen gebruiken we de volgende categorieën: • Aan de norm wordt volledig of grotendeels voldaan. • Aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan. • Aan de norm wordt niet of nauwelijks voldaan. In het rapport wordt de score geëxpliciteerd en onderbouwd. Aspect
Norm
Kader-
In het door de raad vastgestelde subsidiebeleid is duidelijk aangegeven welke soorten subsidies er zijn en welke
stelling
beleids- en maatschappelijke doelstellingen met het beleid worden nagestreefd. De beleids- en maatschappelijke doelstellingen zijn in de subsidieverordening of de kaderstellende nota vertaald naar meetbare normen voor het bereiken van het beoogde maatschappelijke effect. De gemeente heeft in het subsidiebeleid een duidelijke sturingsfilosofie geformuleerd. In lijn met deze filosofie is een weloverwogen keuze gemaakt voor het instellen van subsidieplafonds en het toepassen van budgetsubsidiëring. In de opzet van het subsidiebeleid is expliciet en consistent de koppeling met het accommodatiebeleid geborgd.
Uitvoering
Het subsidieproces is vastgelegd, waarbij de aanvraag, de verlening, de verstrekking, de vaststelling en de verantwoording op een duidelijke manier zijn geregeld. Binnen het proces zijn de verantwoordelijkheden voor de subsidieaanvrager/-ontvanger en de gemeente eenduidig geregeld. De uitgangspunten van het subsidiebeleid zijn volledig en consistent uitgewerkt in de door de raad vastgestelde subsidieverordening en eventuele deelverordeningen. De subsidieverordening wordt (en eventuele deelverordeningen worden) volledig en consistent toegepast op de subsidiebeschikkingen en de voorwaarden die daarin worden opgenomen. In de subsidiebeschikkingen zijn in ieder geval duidelijke voorwaarden opgenomen ten aanzien van de te realiseren maatschappelijke effecten, de te ontplooien activiteiten, de te realiseren (SMART-)doelen en het subsidiebedrag alsook voor de verantwoording van de subsidie en van de mate van doelrealisatie. De inzet van middelen en personeel voor de beleidsvorming, uitvoering en handhaving van het subsidiebeleid, is bij vaststelling van het beleid helder beargumenteerd. De inzet van middelen en personeel voor de beleidsvorming, uitvoering en handhaving van het subsidiebeleid, vindt plaats zoals beoogd en resulteert in de gewenste effecten.
Doel-
De beoogde beleids- en maatschappelijke doelstellingen vanuit het subsidiebeleid worden gerealiseerd.
treffendheid
Er wordt periodiek gerapporteerd over gegevens (zoals activiteiten, deelnemers, bedrijfsvoering) die de gemeente nodig heeft om de effectiviteit van het beleid inzichtelijk te maken en de efficiency van de gesubsidieerde instelling vast te stellen. Het aanbod van gesubsidieerde instellingen wordt periodiek geëvalueerd op zijn effectiviteit. Hierbij wordt ook besproken en beoordeeld of nieuwe activiteiten eventueel kunnen leiden tot een grotere bijdrage aan de maatschappelijke (beleids)doelstellingen van de gemeente. De bepalingen in de ASV en het subsidiebeleid worden periodiek geëvalueerd. Dit leidt waar nodig tot herziening van de bepalingen.
Gebruikers-
De wijze waarop de gemeente het subsidiebeleid heeft opgezet en uitvoert wordt gewaardeerd door
perspectief
subsidiegebruikers.
10 / 42
Aspect
Norm De subsidiemogelijkheden zijn duidelijk vindbaar voor mogelijke aanvragers. Het is voor subsidiegebruikers voldoende duidelijk: - Aan welke voorwaarden een aanvraag moet voldoen. - Op basis waarvan de subsidieaanvraag wordt getoetst (toetsingskader). - Op welke wijze besluitvorming (of afwijzing) over de subsidieaanvraag plaatsvindt.
Raad
Er zijn in het kader van het subsidiebeleid duidelijke afspraken gemaakt over de rolverdeling tussen raad, college en gesubsidieerde instellingen. De raad wordt op de juiste wijze betrokken bij de voorbereiding en de vaststelling van het subsidiebeleid en de maatschappelijke doelstellingen, zodat hij op een goede manier zijn kaderstellende taak kan uitvoeren. De raad wordt actief geïnformeerd over de uitvoering van het subsidiebeleid. Op basis van de voorhanden informatie wordt de raad in staat gesteld sturing te geven aan het beleid en de maatschappelijke doelstellingen. De raad gebruikt de informatie om proactief de uitvoering van het beleid te controleren, doelen en effecten te monitoren en zo nodig het beleid bij te stellen. In ieder geval in de P&C-documenten krijgt de raad informatie over de verstrekte en vastgestelde subsidies (inclusief subsidieontvangende instelling en domein) en de mate van doelrealisatie.
Figuur 1. Normenkader
1.4. Aanpak De aanpak van dit onderzoek bestaat uit de volgende drie fasen: - Informatie-uitvraag bij de organisatie en documentenonderzoek. In deze fase zijn documenten, gerelateerd aan het subsidiebeleid, geanalyseerd. Dit zijn documenten over beleidskaders, uitvoering en verantwoording. Ook zijn raadsdocumenten als brieven of moties en amendementen geanalyseerd. Voor het onderzoek is ook gekeken naar acht concrete subsidiedossiers, verdeeld over de clusters. - Interviews, enquête en raadssessie. In deze fase zijn interviews afgenomen met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen bij het subsidiebeleid. Ook vond er een raadssessie plaats met een vertegenwoordiging van de raad. Een overzicht van geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 1. Daarnaast is er een enquête uitgezet onder subsidieaanvragers om ervaringen en beelden op te halen. Dit zijn zowel aanvragers aan wie subsidie is toegekend als aanvragers aan wie geen subsidie is toegekend. De enquête is naar 157 organisaties gestuurd en is door 47 individuele aanvragers ingevuld (respons rate van circa 30%). Aanvragers hadden de mogelijkheid zich aan te melden voor een focusgroep. Hiervoor hebben zich vier aanvragers aangemeld.
Gelet op het aantal deelnemers en de beperkte mogelijkheden tot het plannen van een focusgroep, is ervoor gekozen om aparte telefonische gesprekken te organiseren om de ervaringen van aanvragers op te halen die zich voor de focusgroep hadden aangemeld. - Rapportage. In deze fase is de rapportage opgesteld waarin de onderzoeksvragen worden beantwoord en de toetsing aan het normenkader plaatsvindt. De rapportage is voor wederhoor teruggelegd bij de ambtelijke organisatie en het college.
11 / 42
1.5. Leeswijzer In deze nota van bevindingen wordt, na de inleiding, gedetailleerd ingegaan op de deelvragen in de inhoudelijke hoofdstukken. Daarbij hanteren we de categorieën van het normenkader. De hoofdstukken zijn opgebouwd aan de hand van de volgende drieslag: toetsing op de normen, beschrijving en analyse. We zetten de toetsing op de normen in de eerste paragraaf van elk hoofdstuk vooraan zodat de normtoetsing zelfstandig te lezen is. In hoofdstuk 2 gaan we in op de kaderstelling van het subsidiebeleid en de uitwerking hiervan in de ASV. In hoofdstuk 3 gaan we in op de uitvoering van het subsidiebeleid en in hoofdstuk 4 op de doelrealisatie. In hoofdstuk 5 gaan we in op het gebruikersperspectief. In hoofdstuk 6 gaan we in op de kaderstellende en controlerende rol van de raad.
12 / 42
2. De kaders In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: welke kaders zijn er gesteld ten aanzien van het subsidiebeleid? In paragraaf 2.1. laten we zien hoe de gemeente scoort op de gestelde normen in het hoofdstuk. Deze toetsing is gebaseerd op de beschrijving van de subsidiekaders in paragraaf 2.2. en de analyse van de gestelde kaders in paragraaf 2.3.
2.1. Toetsing aan het normenkader Groen Oranje Rood
Aan de norm is volledig of grotendeels voldaan. Aan de norm is gedeeltelijk voldaan. Aan de norm is niet of nauwelijks voldaan.
Aspect
Norm
Kader-
1.
stelling
In het door de raad vastgestelde subsidiebeleid is duidelijk aangegeven welke soorten subsidies er zijn en welke beleids- en maatschappelijke doelstellingen met het beleid worden nagestreefd.
2.
De beleids- en maatschappelijke doelstellingen zijn in de subsidieverordening of kaderstellende nota vertaald naar meetbare normen voor het bereiken van het beoogde maatschappelijke effect.
3.
De gemeente heeft in het subsidiebeleid een duidelijke sturingsfilosofie geformuleerd. In lijn met deze filosofie is een weloverwogen keuze gemaakt voor het instellen van subsidieplafonds en het toepassen van budgetsubsidiëring.
4.
In de opzet van het subsidiebeleid is expliciet en consistent de koppeling met het accommodatiebeleid geborgd.
Figuur 2. Normen ‘kaderstelling’ Norm 1 Het is duidelijk welke subsidies er zijn binnen de gemeente. Voor de activiteitensubsidies en de incidentele subsidies is het ook helder welke beleids- en maatschappelijke doelstellingen met het beleid worden nagestreefd. Voor de budgetsubsidies zijn echter geen uitgangspunten geformuleerd; vanuit het beleid wordt dan ook niet inzichtelijk welke doelen de gemeente hiermee wil nastreven. Daarmee is aan de eerste norm gedeeltelijk voldaan. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat, hoewel de doelen helder zijn, deze niet meer actueel zijn. Hoewel de ambtelijke organisatie aangeeft wel te kijken naar de doelen voor het beschikken van de activiteiten en incidentele subsidies, worden deze niet herleidbaar en expliciet opgenomen in de beschikkingen. Daarmee worden de doelen ook niet vastgelegd in de afspraken. Het is dan ook aan de raad om de subsidiedoelen opnieuw te bekijken en - waar passend - te herijken en te herformuleren. Norm 2 Er is in het beleid geen vertaling gemaakt van de beleids- en maatschappelijke doelstellingen naar meetbare normen. De doelen zijn niet gekwantificeerd en bevatten geen streefwaarden of KPI’s. Daarmee is aan de tweede norm niet voldaan. Norm 3 De sturingsfilosofie van zelfredzaamheid is duidelijk; deze komt herkenbaar terug in het beleid en in de ASV.
In lijn daarmee heeft de raad in de bestuursopdracht meegegeven dat gekozen is voor budgetsturing en het instellen van subsidieplafonds. Daarmee is aan de derde norm geheel voldaan.
13 / 42
Norm 4 In het beleid komt de koppeling met het accommodatiebeleid expliciet en consistent terug. In de uitgangspunten wordt ingegaan op accommodaties en de rol die subsidies hierin spelen. Ook komt het uitgangspunt van privatisering expliciet terug in het subsidiebeleid. Daarmee is aan de vierde norm geheel voldaan. Kanttekening daarbij is dat deze koppeling in de praktijk niet sterk naar voren komt. De betrokkenen hebben beperkt beeld bij wat het accommodatiebeleid inhoudt, en hoe dat in verhouding staat tot het subsidiebeleid en de uitvoering hiervan.
2.2. Beschrijving 2.2.1. Kaders: soorten subsidies en doelstellingen In augustus 2013 heeft de raad middels een bestuursopdracht kaders meegegeven voor het formuleren van het nieuwe subsidiebeleid. Deze kaders zijn verwerkt in het subsidiebeleid dat in januari 2015 is gepubliceerd in het gemeenteblad.2 Vervolgens zijn de kaders verwerkt in de ASV die is gepubliceerd in januari 2018.3 De gemeente kent drie soorten subsidies: 1. Activiteitensubsidie: een subsidie voor activiteiten van een organisatie. Er is daarbij een verband tussen de kosten die worden gemaakt en de te ontvangen subsidie. De activiteitensubsidie kan worden verstrekt op basis van het aantal jeugdleden of op basis van een activiteiten-begroting. 2. Incidentele subsidie: een subsidie ten behoeve van een incidenteel project of activiteit dat/die niet behoort tot de reguliere activiteiten van de organisatie. 3. Budgetsubsidie: een subsidie ten behoeve van het uitvoeren van een werkprogramma of activiteitenpakket. Na afloop dient verantwoording afgelegd te worden over de omvang en de kwaliteit van het uitgevoerde werkprogramma of activiteitenpakket. Ook accommodaties als sporthallen of dorpshuizen vallen onder de budgetsubsidie.
In het subsidiebeleid zijn de volgende uitgangspunten geformuleerd voor de activiteitensubsidie en de incidentele subsidie:4 - De gemeente gaat ervan uit dat inwoners hun eigen kracht inzetten en zelf verantwoordelijk zijn voor het vormgeven van hun leven (zelfredzaamheid). Subsidie aanvragen is daarom niet nodig. - Verenigingen die subsidie aanvragen dienen aan te tonen dat zij een bijdrage nodig hebben om bepaalde activiteiten uit te voeren en daarbij aan te geven wat zij hier zelf aan bijdragen. - Als de inwoner niet in staat is om zelfredzaam te zijn en de activiteit bijdraagt aan een beleidsdoelstelling van de gemeente, kan subsidie worden verleend. De uitgangspunten van het subsidiebeleid zijn alleen van toepassing op de activiteitensubsidie en de incidentele subsidie en niet op de budgetsubsidie. Voor de budgetsubsidie zijn ook geen eigen uitgangspunten geformuleerd. Met het verstrekken van de subsidies worden maatschappelijke doelstellingen nagestreefd. Deze doelstellingen zijn gebaseerd op de meerjarenvisie 2014-20185 en het gezondheidsbeleid6.
2
Beleidsuitgangspunten subsidiebeleid gemeente Schagen, 9 januari 2015.
3
Algemene Subsidieverordening gemeente Schagen, 9 januari 2018.
4
Beleidsuitgangspunten subsidiebeleid gemeente Schagen, 9 januari 2015.
5
Meerjarenvisie 2014-2018, mei 2013.
6
Gemeentelijk gezondheidsbeleid 2014-2018, 5 augustus 2014.
14 / 42
De volgende maatschappelijke doelstellingen worden nagestreefd met het subsidiebeleid: 7 - Stimuleren van sportactiviteiten die bijdragen aan een gezonde leefstijl, door het verbeteren van sportbeoefening en sportbeleving. - Realiseren van een optimale persoonlijke deelname aan de samenleving. Dit wordt gerealiseerd door deelname van jeugd aan activiteiten, het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie, en het versterken van een gezonde leefstijl. - Inwoners in contact laten komen met uitingen van beeldende kunst, muziek, toneel, zang en dans. Daar valt onder: het stimuleren van muzikale vorming en educatie van de jeugd en het bijbrengen van cultuurhistorisch besef bij de jeugd. De beleids- en maatschappelijke doelstellingen zijn niet gekoppeld aan meetbare normen in de beleidsnota of in de subsidieverordening.
2.2.2. Sturingsfilosofie De sturingsfilosofie van een organisatie omschrijft de normen en waarmee de organisatie haar visie en strategie wil realiseren. In de gemeente Schagen is de sturingsfilosofie gebaseerd op de geformuleerde uitgangspunten. Zoals hierboven al beschreven, zijn de uitgangspunten gericht op zelfredzaamheid van organisatie en inwoners. Verenigingen dienen zelf bij te dragen aan de activiteiten, waarbij subsidie geen noodzaak is. Ook dient de subsidie bij te dragen aan de beleidsdoelstellingen van de gemeente. Verder stuurt de gemeente ook op budgetten. In de Nota Subsidiebeleid is opgenomen dat de gemeente werkt met subsidieplafonds per subsidiecategorie. De subsidieplafonds worden jaarlijks door de raad vastgesteld bij het vaststellen van de begroting. In de begroting voor 2019-2023 zijn de volgende plafonds opgenomen voor de activiteitensubsidies.8 Cluster
2019
2020
2021
2022
2023
Sport
€ 186.803
€ 186.803
€ 186.803
€ 186.803
€ 182.338
Kunst en cultuur
€ 143.948
€ 113.948
€ 113.948
€ 98.948
€ 98.948
Zorg en welzijn
€ 188.993
€ 173.993
€ 173.994
€ 157.803
€ 176.803
Figuur 3. Subsidieplafonds activiteitensubsidies 2019-2023 In de begroting is niet inzichtelijk gemaakt of er, en zo ja welke, subsidieplafonds worden gehanteerd voor de incidentele subsidies en de budgetsubsidies. De gemeente Schagen hanteert een vast bedrag per jeugdlid. Na een evaluatie van het subsidiebeleid in 2017 zijn de bedragen per jeugdlid verhoogd, om tegemoet te komen aan eerdere bezuinigingen. De volgende bedragen worden nu gehanteerd.9
7
Beleidsuitgangspunten subsidiebeleid gemeente Schagen, 9 januari 2015.
8
Begrotingen 2019 t/m 2023. In de begroting voor 2018 zijn geen expliciete subsidieplafonds opgenomen.
9
Raadsvoorstel ‘evaluatie subsidiebeleid’, 19 december 2017.
15 / 42
Cluster
Bedrag per jeugdlid
Sport
€ 30,00, minimum subsidiebedrag van € 750,00
Kunst en cultuur
€ 30,00, minimum subsidiebedrag van € 750,00
Muziekscholen
€ 140,00
Harmonie
€ 200,00
Figuur 4. Bedrag per jeugdlid vanuit subsidiebeleid Schagen
2.2.3. Koppeling met het accommodatiebeleid In de Nota Subsidiebeleid is opgenomen dat de subsidies die verenigingen ontvangen vaak (deels) worden ingezet voor de huur en het onderhoud van een accommodatie. In de nota is als uitgangspunt opgenomen dat er geen aparte subsidies worden verstrekt voor beheer, exploitatie, onderhoud, investeringen en huur van accommodaties.10 De kosten die verenigingen maken voor deze posten dienen verwerkt te worden in de activiteitenkosten bij de aanvraag voor een activiteitensubsidie. In de gemeentelijke budgetten dienen volgens de nota de kosten voor accommodaties transparant te worden opgenomen. Daarnaast worden accommodaties in het beleid gezien als ‘semi-budgetsubsidieontvanger’.11 Daarmee vallen accommodaties - die hun accommodatie beschikbaar stellen voor activiteiten - onder de budgetsubsidie. Verder wil de gemeente vanuit de nota onderzoeken of de gemeente borg kan staan voor grote investeringen die moeten worden gedaan voor accommodaties of sportvelden, bijvoorbeeld via een Waarborgfonds sport, waarbij het fonds en de gemeente ieder voor 50% borg staan voor het te lenen bedrag bij de bank. 12 Naast de subsidiëring van accommodaties bevat de Nota Subsidiebeleid een inhoudelijke koppeling met het accommodatiebeleid.
In de doelstellingen is opgenomen dat - voor het cluster Sport - sportaccommodaties en zwembaden deels geprivatiseerd worden. Dit in het kader van het uitgangspunt van zelfredzaamheid. 13
2.3. Analyse 2.3.1. De doelen zijn niet voldoende helder en meetbaar geformuleerd De gemeente Schagen onderscheidt drie soorten subsidies: activiteitensubsidies, incidentele subsidies en budgetsubsidies. De beleidsuitgangspunten geven weer welke doelen er met de activiteitensubsidies en de incidentele subsidies worden nagestreefd. Voor de activiteitensubsidies en de incidentele subsidies zijn deze doelen helder, al zijn deze niet gekoppeld aan meetbare normen. Hoe meet je bijvoorbeeld in welke mate een activiteit bijdraagt aan een gezonde leefstijl? Hoe meet je het cultuurhistorisch besef bij de jeugd? En wat houdt het ‘deels privatiseren van sportaccommodaties en zwembaden’ in? Een vertaling van de doelen naar meetbare normen is niet terug te zien in de uitgangspunten en in de ASV. Het niet koppelen van meetbare normen aan de doelstellingen kan een expliciete keuze zijn. Dat betekent echter wel dat de doeltreffendheid van je subsidies niet inzichtelijk te maken is voor de raad. Bereiken we daadwerkelijk onze doelen met onze subsidies? Moeten we daarop bijsturen? Zijn er doelen die we via andere middelen dan subsidies moeten nastreven? Betrokkenen geven ook aan dat subsidies geen doel moeten zijn, maar juist een middel om de doelen te bereiken.
10
Beleidsuitgangspunten subsidiebeleid gemeente Schagen, 9 januari 2015.
11
Beleidsuitgangspunten subsidiebeleid gemeente Schagen, 9 januari 2015.
12
Beleidsuitgangspunten subsidiebeleid gemeente Schagen, 9 januari 2015.
13
Beleidsuitgangspunten subsidiebeleid gemeente Schagen, 9 januari 2015.
16 / 42
In dat geval is het van belang dat je daadwerkelijk inzichtelijk kunt maken of de doelen met subsidies worden behaald. De doelen voor de budgetsubsidies aan de andere kant, zijn niet helder geformuleerd. In de beleidsuitgangspunten is opgenomen dat deze van toepassing zijn op de activiteitensubsidies en de incidentele subsidies. Als gevolg daarvan zijn voor de budgetsubsidies geen beleids- en maatschappelijke doelstellingen opgenomen. De budgetsubsidies zijn echter wel gericht op organisaties die namens de gemeente een taak uitvoeren. Een taak waarmee zij, logischerwijs, bijdragen aan de maatschappelijke doelen van de gemeente. Aan wélke doelen de organisaties moeten bijdragen is door het uitblijven van uitgangspunten echter niet inzichtelijk.
2.3.2. De beleidsuitgangspunten zijn niet voldoende actueel Wat verder opvalt in de beleidsuitgangspunten is dat deze voortkomen uit de Meerjarenvisie 2014-2018. Ook de doelen die worden nagestreefd, zoals privatisering van accommodaties, komen hieruit voort. In de jaren na het vaststellen van de uitgangspunten in 2015 heeft er geen herijking meer plaatsgevonden van de doelstellingen. Doelen van gemeenten veranderen door de jaren heen, door verschillende strategieën maar ook door verschillende economische uitgangsposities. Het inzetten op privatisering in tijden van bezuiniging is een logische stap; een stap die meerdere gemeenten in het land hebben gezet. Het is echter de vraag of, acht jaar later, privatisering nog steeds een ambitie is waar de gemeente op wil inzetten. Uit de gesprekken met de organisatie en de raad blijkt dit beperkt het geval te zijn. Uit de gesprekken komt ook naar voren dat de beleidsuitgangspunten uit 2015 niet meer sterk leven binnen de gemeente. In de gemeente bestaat het beeld dat de Meerjarenvisie 2014-2018 niet meer voldoende reflecteert waar de gemeente op wil inzetten en daarmee niet meer voldoende reflecteert waar de gemeente op wil inzetten met haar subsidiebeleid. Betrokkenen vanuit de gemeente geven aan dat er wel naar de doelen wordt gekeken bij het verlenen van activiteiten- en incidentele subsidies.
Echter is dit niet terug te zien in beschikkingen voor de activiteiten-, incidentele en budgetsubsidies. Daarin wordt niet expliciet en herleidbaar gerefereerd naar de doelstellingen die de gemeente nastreeft, en hoe de subsidie hieraan een bijdrage levert of kan leveren. Door het niet expliciet opnemen van de beleidsdoelen in de beschikkingen worden daarmee ook geen afspraken gemaakt met de verenigingen of organisaties om de beoogde bijdrage te leveren aan de doelen.
2.3.3. De sturingsfilosofie is helder en kan dienen als basis voor nieuwe beleidskaders De sturingsfilosofie die de gemeente hanteert, gericht op zelfredzaamheid, is helder. De gemeente ziet subsidies vooral als ondersteunend voor verenigingen, maar niet als de enige financiering waar een vereniging op draait. De sturingsfilosofie is gekoppeld aan budgetsturing middels subsidieplafonds. De raad heeft hierbij in de bestuursopdracht expliciet ingezet op budgetsturing; dit is in lijn met een sturingsfilosofie, gericht op zelfredzaamheid. Subsidie is een middel, waarbij het logisch is om een vast budget voor dit middel in te stellen: het subsidieplafond. De sturingsfilosofie van zelfredzaamheid wordt door betrokkenen, ondanks dat de doelen niet meer actueel zijn, nog steeds gezien als leidend principe voor de subsidies. Het is aan de raad om te bepalen of hij, met een herijking van de doelen en de kaders, dit principe wil blijven hanteren. Zo ja, dan kan het principe van zelfredzaamheid een kapstok zijn voor het formuleren van nieuwe, actuele doelen en kaders. Verder is de koppeling met het accommodatiebeleid expliciet gemaakt. De gemeenteraad heeft er voor gekozen om accommodaties niet meer apart te subsidiëren en heeft expliciet ingezet op privatisering van accommodaties.
Accommodaties zijn daarmee vooral ondersteunend aan de gesubsidieerde activiteiten, waarbij de vereniging ook zelf verantwoordelijk wordt voor de accommodaties; dit past bij het uitgangspunt van zelfredzaamheid. Betrokkenen geven echter aan dat in de praktijk slechts beperkt de koppeling wordt gemaakt met het accommodatiebeleid en dat dit ook niet altijd bekend is bij de ambtenaren die werken met subsidies.
17 / 42
3. De uitvoering In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: hoe is de uitvoering van het subsidiebeleid opgezet op papier en hoe functioneert de uitvoering in de praktijk? In paragraaf 3.1. laten we zien hoe de gemeente ‘scoort’ op de gestelde normen in het hoofdstuk. Deze toetsing is gebaseerd op de beschrijving van het subsidieproces in paragraaf 3.3. en de analyse van het subsidieproces in paragraaf 2.3.
3.1. Toetsing aan het normenkader Groen Oranje Rood
Aan de norm is volledig of grotendeels voldaan. Aan de norm is gedeeltelijk voldaan. Aan de norm is niet of nauwelijks voldaan.
Aspect
Norm
Uitvoering
1.
Het subsidieproces is vastgelegd waarbij de aanvraag, de verlening, de verstrekking, de vaststelling en de verantwoording op een duidelijke manier zijn geregeld.
2.
Binnen het proces zijn de verantwoordelijkheden voor de subsidieaanvrager/-ontvanger en de gemeente eenduidig geregeld.
3.
De uitgangspunten van het subsidiebeleid zijn volledig en consistent uitgewerkt in de door de raad vastgestelde subsidieverordening en eventuele deelverordeningen.
4.
De subsidieverordening wordt (en eventuele deelverordeningen worden) volledig en consistent toegepast op de subsidiebeschikkingen en de voorwaarden die daarin worden opgenomen.
5.
In de subsidiebeschikkingen zijn in ieder geval duidelijke voorwaarden opgenomen ten aanzien van de te realiseren maatschappelijke effecten, de te ontplooien activiteiten, de te realiseren (SMART-)doelen en het subsidiebedrag alsook voor de verantwoording van de subsidie en van de mate van doelrealisatie.
6.
De inzet van middelen en personeel voor de beleidsvorming, uitvoering en handhaving van het subsidiebeleid is bij vaststelling van het beleid helder beargumenteerd.
7.
De inzet van middelen en personeel voor de beleidsvorming, uitvoering en handhaving van het subsidiebeleid vindt plaats zoals beoogd en resulteert in de gewenste effecten.
Figuur 5. Normen ‘uitvoering’ Norm 1 Het subsidieproces voor de activiteitensubsidies is vastgelegd, waarin de stappen op een duidelijke manier zijn geregeld. Een dergelijk proces ontbreekt echter voor de budgetsubsidies en de incidentele subsidies. Daarmee is aan de eerste norm gedeeltelijk voldaan. Norm 2 In het vastgestelde proces voor de activiteitensubsidies zijn heldere verantwoordelijkheden voor de aanvrager en de gemeente opgenomen. Het is inzichtelijk welke stappen moeten worden ondernomen door de aanvrager (het aanleveren van documenten) en de gemeente (registratie, beoordeling en beschikking). Opnieuw: dit geldt niet voor de budgetsubsidies en de incidentele subsidies, door het ontbreken van een procesbeschrijving. Daarmee is aan de tweede norm gedeeltelijk voldaan.
18 / 42
Norm 3 De uitgangspunten voor de activiteitensubsidie en de incidentele subsidie komen consistent en volledig uitgewerkt in de subsidieverordening. Al is dit - opnieuw - niet gedaan voor de budgetsubsidies. Daarmee is aan de derde norm gedeeltelijk voldaan. Norm 4 Hoewel in de beschikkingen wordt gerefereerd aan de subsidieverordening, blijkt - ook uit de VIC - dat de verordening niet consequent wordt toegepast op de verlening van de subsidies. Ook blijkt niet uit de beschikkingen hoe subsidies worden opgebouwd en op basis waarvan deze worden toegekend. Verder blijkt dat activiteiten wel zijn betaald middels een subsidie, maar nog niet zijn uitgevoerd. Dit, aangevuld met het ontbreken van een solide vierogenprincipe - brengt een risico in rechtmatigheid met zich mee. Daarmee is aan de vierde norm niet voldaan. Norm 5 De beschikkingen bevatten geen voorwaarden omtrent de activiteiten, de beoogde effecten en de doelen. Daarmee worden geen afspraken gemaakt met de organisaties over de te leveren tegenprestaties. Ook wordt vanuit de beschikkingen niet inzichtelijk hoe voor de activiteitensubsidies - los van de subsidies, gebaseerd op jeugdleden - de hoogte van subsidies wordt bepaald.
Hoe wordt bepaald welk bedrag wordt gesubsidieerd? Welke onderbouwing ligt onder de aanvraag voor de subsidie? Dat wordt nu niet inzichtelijk gemaakt, waardoor de uitlegbaarheid naar buiten toe afneemt. Waarom krijgt de ene organisatie wel het volledige, aangevraagde bedrag aan subsidie en de andere niet? Waarom ontvangt een organisatie, ondanks minder leden, een hogere subsidie dan een andere organisatie? De uitlegbaarheid is, gelet op de maatschappelijke rol van de gemeente, wel sterk van belang als het gaat om subsidies, maar dit is nu niet voldoende. Daarmee is aan de vijfde norm niet voldaan. Norm 6 Het beleid is verouderd en bij het opstellen ervan is niet goed gekeken naar wat het beleid van de organisatie vraagt aan inzet van capaciteit en middelen. Daarmee is aan de zesde norm niet voldaan. Het is nu wel duidelijk dat er een functie nodig is waar de verantwoordelijkheid voor het subsidieproces is belegd, waarmee het eigenaarschap van het proces wordt geborgd in de organisatie. Deze functie is recentelijk ingevuld. Norm 7 Er vindt geen monitoring plaats op de gewenste effecten. Daardoor is het niet mogelijk om inzichtelijk te maken hoe de inzet van capaciteit en middelen hierop van invloed is geweest. Ook zijn er geen specifieke uitgangspunten gekoppeld aan de inzet van capaciteit en middelen, waardoor niet inzichtelijk is of de inzet plaatsvindt zoals beoogd.
Daarmee is aan de zevende norm niet voldaan.
19 / 42
3.2. Beschrijving 3.2.1. Het subsidieproces voor activiteitensubsidies Figuur 6. Het subsidieproces voor de activiteitensubsidies Voor de activiteitensubsidie is een procesbeschrijving opgesteld.14 Hierin is opgenomen welke stappen er worden gezet rondom het proces van subsidieverlening. Een dergelijke beschrijving is niet opgesteld voor de budgetsubsidies en de incidentele subsidies. In de procesbeschrijving voor activiteitensubsidies is opgenomen hoe deze stappen worden uitgevoerd en in welke periode ze moeten plaatsvinden. Het proces is in figuur 6 weergegeven. Ook is een stappenplan opgenomen voor het beoordelen van aanvragen van de subsidie. Dit zijn de volgende stappen:15 1. Registeren van de aanvraag. 2. Beoordelen op compleetheid (kostenraming, activiteitenoverzicht, eventuele jeugdledenlijst). Indien de aanvraag niet compleet is: contact zoeken met de aanvrager. 3. Gegevens aanvraag verwerken in interne registratie. 4. Beoordelen op inhoud. Hierbij wordt gekeken naar ‘de actualiteit van de grondslag’ van de aanvraag, die eventueel wordt besproken met de betrokken beleidsmedewerker. Bij het beoordelen wordt het uit te keren bedrag, indien van toepassing, berekend op basis van het aantal jeugdleden. 5. Registreren van beoordeling.
Opstellen aanvraagformulieren (begin april)
Beoordeling aanvragen (mei tot december)
Sluiting aanvraagproces (15 oktober)
Bespreken te late en niet ingediende aanvragen (eind oktober)
Versturen beschikkingen (uiterlijk 31 december) en betaling (uiterlijk medio februari)
In de verordening is opgenomen dat de incidentele subsidies worden vastgesteld Publiceren van overzicht toegekende aan de hand van een inhoudelijk verslag van de uitgevoerde activiteiten. 16 Voor subsidies (maart/april) budgetsubsidies vindt de vaststelling plaats aan de hand van het inhoudelijke verslag, aangevuld met een overzicht van de gemaakte kosten en een controleverklaring. Er vindt geen verantwoording plaats over de activiteitensubsidie. In de verordening is opgenomen dat deze wordt verstrekt “op basis van vertrouwen”, ook om de lasten voor de verstrekker en aanvrager te besparen.17 De ambtelijke organisatie geeft aan dat twee adviseurs kijken naar de budgetsubsidies: een inhoudelijk adviseur en de adviseur Subsidies. De teamleider tekent af bij subsidies boven € 100.000,00. Voor bedragen onder de € 100.000,00 is er een mandaatregeling voor het ondertekenen door adviseurs. Het totaaloverzicht van de activiteitensubsidies wordt ondertekend door de teamleider. Vorig jaar is er een verbijzonderde interne controle (VIC) uitgevoerd op het subsidieproces. Daaruit is onder meer naar voren gekomen dat het proces onder druk staat, onder andere door beperkte bezetting. Ook kwam naar voren dat niet voldoende duidelijk is hoe subsidies getoetst moeten worden. Op basis hiervan is een verbeterplan opgesteld, al is dat niet op papier vastgelegd.
Uit het verbeterplan is naar voren gekomen dat er een aparte adviseur Subsidies moest worden aangesteld, die toeziet op het proces.
14
Procesbeschrijving activiteitensubsidie, datum/versie niet bekend.
15
Procesbeschrijving activiteitensubsidie, datum/versie niet bekend.
16
Algemene Subsidieverordening gemeente Schagen, 9 januari 2018.
17
Algemene Subsidieverordening gemeente Schagen, 9 januari 2018.
20 / 42
3.2.2. Toepassing van de subsidieverordening Beschikkingen De uitgangspunten die in 2015 zijn vastgesteld, zijn verwerkt tot de Algemene Subsidieverordening. Zo wordt benoemd dat er, gelet op het uitgangspunt van zelfredzaamheid, geen subsidies worden verstrekt onder de € 500,00. De raad heeft bepaald dat een bedrag onder de € 500,00 in principe door de organisatie zelf zou moeten kunnen worden opgebracht of opgehaald. Daarbij is een uitzondering gemaakt voor subsidies op basis van het aantal jeugdleden. Deze organisaties krijgen minimaal € 750,00 subsidie, ook wanneer zij minder jeugdleden hebben.18 Daarnaast is de budgetsturing verwerkt in de subsidieverordening middels de subsidieplafonds die per cluster worden ingesteld. Voor dit onderzoek zijn twee subsidiedossiers per cluster bekeken en twee subsidiedossiers voor de budgetsubsidie. In de beschikkingen van de subsidies is herleidbaar te zien dat de subsidieverordening op de beschikkingen wordt toegepast.19 Zo wordt expliciet benoemd dat er getoetst wordt aan de beleidsuitgangspunten en aan de ASV. De doelen worden niet meegenomen in de beschikking. De ambtelijke organisatie geeft aan dat in de uitvoeringsovereenkomsten in het kader van budgetsubsidies wordt gekeken naar hoe partijen aansluiten op de doelstellingen van de gemeente.
Bij de beschikkingen voor de activiteitensubsidie wordt het bedrag dat wordt uitgekeerd benoemd.20 Waar relevant, wordt benoemd op basis van hoeveel jeugdleden de subsidie is berekend. Daarbij wordt benoemd dat de subsidie - in het geval van activiteiten - wordt verstrekt om de activiteiten, benoemd in de aanvraag, uit te voeren. In de beschikking is ook opgenomen dat de subsidie direct is vastgesteld. Tot slot wordt benoemd welke wet- en regelgeving van toepassing is op het besluit, wanneer de organisatie de subsidie ontvangt en wanneer nieuwe subsidie voor het volgende jaar kan worden aangevraagd. De beschikkingen voor de budgetsubsidies zijn op eenzelfde manier opgebouwd. 21 Hierin zijn aanvullend ook subsidieverplichtingen opgenomen. Deze verplichtingen zijn vooral gericht op het aanleveren van informatie over de activiteiten. De beschikkingen bevatten geen voorwaarden over de activiteiten, effecten en doelen. Accountantsverslag In het accountantsverslag is het volgende opgenomen over subsidies. “Bij de controle op de verstrekte en vastgestelde subsidies heeft de VIC geconstateerd dat regelmatig de in de Algemene Subsidieverordening genoemde termijnen en voorwaarden voor aanlevering van documenten niet worden nagekomen, verleningsbeschikkingen formele fouten bevatten en subsidieaanvragen niet altijd volledig zijn.
Hierdoor is er sprake van (omvangrijke) formele onrechtmatigheden, omdat niet voldaan is aan de genoemde verordening en de Algemene wet bestuursrecht. Omdat er geen sprake is van financiële consequenties, wegen wij deze formele onrechtmatigheid niet mee in ons oordeel. Wij raden u aan om een analyse uit te voeren naar de oorzaak van het groot aantal bevindingen in het subsidieproces. Indien blijkt dat de in de Algemene Subsidieverordening genoemde termijnen en voorwaarden niet passen binnen de werkprocessen van de organisatie, dan geven wij u in overweging op de verordening hierop aan te passen. Een alternatief zou zijn om de bepaling van de termijnen en voorwaarden binnen de kaders van de Algemene wet bestuursrecht te mandateren aan het college. Hiermee maken deze termijn geen onderdeel meer uit van het normenkader.”22
18
Raadsvoorstel ‘evaluatie subsidiebeleid’, 19 december 2017.
19
Beschikkingen subsidiedossiers kunst en cultuur, zorg en welzijn, sport en budgetsubsidies.
20
Beschikkingen activiteitensubsidies.
21
Beschikkingen budgetsubsidies.
22
Accountantsverklaring jaarstukken gemeente Schagen 2022.
21 / 42
En: “Voor regeling D14 is op indicator D14/01 een besteding verantwoord van € 432.028. Wij hebben geconstateerd dat bij deze indicator het bestedingenbegrip niet juist is toegepast. Het bedrag van € 432.028 is daadwerkelijk uitbetaald aan de uitvoerende instellingen, maar de activiteiten waarvoor het geld is ontvangen zijn nog niet allemaal aantoonbaar uitgevoerd. Uit de subsidie-beschikkingen blijkt dat de subsidies ook voor langere periode zijn verstrekt. Deze periode verschilt per uitvoerende instelling, maar loopt gemiddeld tot medio 2024. Op basis van een lineaire toerekening van de bestedingen over de subsidieperiode is naar onze mening de besteding die verantwoord is op indicator D14/01 € 232.643 te hoog verantwoord. Het college heeft hiervoor geen correctie doorgevoerd in de Sisa-bijlage. Daarom hebben wij dit te hoge bedrag meegenomen als onjuistheid in onze oordeelsvorming”.23 De bevindingen van de accountant geven aan dat de ASV niet altijd wordt gevolgd bij het verlenen van subsidies. Dit past ook bij de bevindingen van de VIC. Ook geven de bevindingen van de accountant aan dat activiteiten wel zijn gesubsidieerd maar nog niet zijn uitgevoerd.
3.2.3. Inzet van middelen en capaciteit Het raadsbesluit waarmee de uitgangspunten zijn vastgesteld bevat geen paragrafen omtrent de inzet van mensen en middelen. Wel is benoemd dat de subsidies worden verstrekt op basis van de beschikbaarheid van middelen in de begroting (de subsidieplafonds). De ambtelijke organisatie geeft aan dat er een aantal maanden geleden een adviseur is aangesteld voor het subsidieproces, aanvullend op de inhoudelijke adviseurs vanuit de verschillende clusters en domeinen.
3.3. Analyse 3.3.1. Het proces om de hoogte van subsidies te bepalen, is niet duidelijk. Daardoor is niet duidelijk hoe subsidies precies worden verdeeld Het proces voor het aanvragen, verlenen, verstrekken, vaststellen en verantwoorden van de activiteitensubsidies is helder. Op papier staat duidelijk omschreven welke stappen doorlopen moeten worden voor deze subsidie. Wat hierin echter ontbreekt, is een helder beeld van de hoogte van de subsidies – los van de subsidie op basis van het aantal jeugdleden. Hoe wordt de hoogte van de subsidie bepaald in relatie tot de aanvraag? Welke grondslag ligt er onder het toekennen van een subsidie? Deze punten worden nu niet duidelijk uit de procesbeschrijving en ook niet uit de uitgangspunten of uit de ASV. Betrokkenen geven dan ook aan dat het voor hen niet altijd goed duidelijk is hoe de hoogtes van subsidies moeten worden bepaald, waar verhogingen in aanvragen ten opzichte van eerdere jaren op zijn gebaseerd en of subsidiëring nog wenselijk is. Om dit beter te organiseren, moet de inhoudelijk adviseur goed worden aangehaakt op het proces maar dit vindt nog beperkt plaats. Hierdoor ontstaat ook bij verenigingen onduidelijkheid over de toekenningen.