07 Rucphen - eindrapport - onderzoek participatie

Inwoners- en overheidsparticipatie

Een onderzoek van de Rekenkamer Rucphen

RAPPORTAGE

Eindrapport voor bestuurlijke zienswijze

1

Deze rapportage bestaat uit drie delen

De Rekenkamer Rucphen heeft onderzoek gedaan naar het onderwerp inwoners- en overheidsparticipatie. Dit onderwerp is aangedragen door de raad en opgenomen in het onderzoeksprogramma van de rekenkamer. Het onderzoek richt zich op het beleid, de werkwijze in de praktijk en de resultaten van inwoners- en overheidsparticipatie. Het voorliggende rapport bevat de resultaten van het onderzoek.

Deel 1 Introductie

De rapportage is opgesteld door Ing. Peter Struik MBA en Mirjam van Haeften BSW van het bestuurskundig onderzoeksbureau Partners+Pröpper dat tevens het directeurschap voert over de Rekenkamer Rucphen.

Dit deel beschrijft het doel van het onderzoek, de onderzoeksvragen en de bril waarmee de onderzoekers naar inwoners- en overheidsparticipatie kijken.

LEESWIJZER

Deel 2 De Kern

LEESWIJZER

Voor dit onderzoek is gekozen om een aantal concrete praktijkvoorbeelden te bestuderen uit de participatiepraktijk van de gemeente Rucphen. De voorbeelden geven zicht op de wijze waarop de gemeente inwoners betrekt bij de ontwikkeling van beleid en plannen, of hoe de gemeente initiatieven benut die door inwoners uit de samenleving worden genomen. Dit onderzoek legt de vinger op zaken die goed gaan en zaken die beter kunnen. Dit is echter geen doel op zichzelf. Het doel is om een ontwikkelperspectief te bieden aan de raad en het college om de participatiepraktijk van de gemeente verder naar een hoger ambitieniveau te tillen.

COLOFON

VOORWOORD

Beste lezer,

Dit deel is voor de lezer die snel de conclusies en aanbevelingen op hoofdlijnen tot zich wil nemen. In dit deel worden de twee centrale vragen van het onderzoek beantwoord: Hoe is in de gemeente Rucphen inwoners- en overheidsparticipatie vorm gegeven en welke lessen kunnen daaruit worden getrokken: wat gaat goed en wat kan beter? Wat is eventueel bestuurlijk en ambtelijk nog nodig om het beleid en de uitvoering van inwoners- en overheidsparticipatie verder te versterken?

Deel 3 De Bevindingen Dit deel is voor de lezer die meer details tot zich wil nemen. In dit deel worden achtereenvolgens verschillende deelvragen beantwoord over: Het beleid van de gemeente ten aanzien van inwoners- en overheidsparticipatie. De uitvoering en resultaten van dat beleid. De rol van de raad.

Noordwijk, 19 september 2025

Bijlage 1 Participatie en wetgeving Bijlage 2 Respondenten en schriftelijke bronnen

Is een navigatieknop

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

2 Bijlagen

Doel van het onderzoek Leren en verbeteren is het uitgangspunt in dit onderzoek. Om hier een bijdrage aan te leveren is het doel van het onderzoek inzicht geven in: De wijze waarop de gemeente omgaat met inwoners- en overheidsparticipatie; De doeltreffendheid van de inzet van inwoners- en overheidsparticipatie.

"Tell me and I forget, teach me and I may remember, involve me and I learn" ― Benjamin Franklin.

Vanuit dit inzicht worden lessen getrokken en aanbevelingen gedaan die een bijdrage leveren aan de verdere doorontwikkeling van inwoners- en overheidsparticipatie binnen de gemeente Zundert.

DEEL1INTRODUCTIE

De onderzoeksvragen De centrale vragen van het onderzoek zijn: Hoe is in de gemeente Zundert inwoners- en overheidsparticipatie vorm gegeven en welke lessen kunnen daaruit worden getrokken: wat gaat goed en wat kan beter? Wat is eventueel bestuurlijk en ambtelijk nog nodig om het beleid en de uitvoering van inwoners- en overheidsparticipatie verder te versterken? Deel 2 van dit rapport richt zich op de centrale vragen. Om deze twee centrale vragen te beantwoorden zijn deze vertaald naar verschillende onderliggende deelvragen. Deze deelvragen vindt u in deel 3 van dit rapport.

Reikwijdte van het onderzoek Dit onderzoek richt zich op inwoners- én op overheidsparticipatie. Hieronder verstaan we in dit onderzoek: 1 Inwonersparticipatie: een proces waarbij inwoners door het gemeentebestuur actief worden betrokken worden bij beleids- en planvorming binnen hun gemeente (inwoners doen mee). Dit proces is erop gericht om het volgende te bereiken: > Slagvaardige en betere realisatie van maatschappelijke opgaven door bijvoorbeeld beter inzicht in de opgaven, nieuwe inzichten en ideeën en het bundelen van krachten via samenwerking. > Versterken van democratie en de wijze waarop democratie gebeurt door goed zicht op belangen die spelen, een zorgvuldige afweging van belangen, grotere betrokkenheid, draagvlak invloed en wederzijds vertrouwen. 2 Overheidsparticipatie: een proces waarbij het initiatief ligt bij inwoners die iets in het algemeen belang, zonder privaat gewin, willen realiseren en daarbij het gemeentebestuur hulp vragen (de overheid doet mee). De initiatiefnemers hebben eigen ambities en doelen, zij zitten zelf aan het roer en voeren het zelf uit. Het gemeentebestuur biedt dus hulp maar neemt het niet over. Het onderzoek richt zich niet op invloedsmogelijkheden die inwoners van rechtswege hebben op het beleid en plannen van de gemeente. Denk aan inspraak, bezwaar en beroep.

Deze mogelijkheden bieden inwoners invloed laat in het proces: op die momenten waarop beleid en plannen al gemaakt zijn en ter besluitvorming voorliggen of al reeds besluiten zijn genomen. Participatie richt zich op het betrekken van inwoners veel vroeger in het proces. Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

3 Bijlagen

Evaluatiemodel: de bril waarmee naar inwoners- en overheidsparticipatie is gekeken. Als hulpmiddel is een evaluatiemodel en normenkader ingezet om een oordeel te kunnen geven over de kwaliteit van inwoners- en overheidsparticipatie is. Het evaluatiemodel en normenkader vormen samen als het ware de bril waarmee de onderzoekers naar het onderwerpen kijken. Het gaat om twee verschillende brillen: Bril 1 om te kijken naar inwoners- en overheidsparticipatie, zie hieronder. Bril 2 om te kijken naar het ontwikkelperspectief, zie de volgende bladzijde.

DEEL1INTRODUCTIE

Bril 1 Inwoner- en overheidsparticipatie Het evaluatiemodel berust op vier kwaliteitsmaatstaven: De eerste twee kwaliteitsmaatstaven ‘Realisatiekracht en Democratie’ zijn op te vatten als het gewenste resultaat van participatie. De laatste twee ‘Kwaliteit van samenwerking en Professionele vormgeving’ zijn voorwaarden die moeten worden ingevuld om de gewenste resultaten te realiseren. In hoofdlijnen gelden dezelfde kwaliteitsmaatstaven voor inwoners- en overheidsparticipatie. Het verschil zit in vanuit welk gezichtspunt de kwaliteitsmaatstaven worden bekeken. Bij inwonersparticipatie ligt het initiatief bij de gemeente zelf (de samenleving doet mee). De ambities en doelen van de gemeente staan dan centraal. Inwonersparticipatie is daarmee in zekere mate ook stuurbaar door de gemeente. Voor inwonersinitiatieven ligt het initiatief bij partijen in de lokale samenleving, die daarbij zelf ambities en doelen hebben gesteld. Hun ambities en doelen staan dan centraal. Belangrijke vragen voor de gemeente zijn dan: Wat zijn de doelen van initiatiefnemers, willen ze samenwerken met de gemeente en welke bijdrage verwachten zij van de gemeente? Welke rol wil of kan de gemeente spelen, wil de gemeente samenwerken, welke bijdrage wil de gemeente dan leveren en wat is daarbij een passende werkwijze?

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

4 Bijlagen

Evaluatiemodel: de bril waarmee naar inwoners- en overheidsparticipatie is gekeken. Bril 2: Ontwikkelperspectief

DEEL1INTRODUCTIE

Hier gaat het om zicht te krijgen op welke doorontwikkeling de gemeente nog kan maken. Wat is het ontwikkelperspectief? Ruwweg zien we vier fasen van ontwikkeling: In de eerste fase staat participatie voornamelijk in dienst van het openbaar bestuur. Het openbaar bestuur is dan gericht op het delen van informatie, ‘goed luisteren’ en zorg dragen voor een transparant proces. In de tweede fase staat democratisch en responsief bestuur centraal. Het gaat om het delen van invloed, het in beeld brengen van verschillende belangen en op basis hiervan het zorgvuldig afwegen van belangen. In de derde fase staat participatie in het teken van Cocreatie en maatschappelijk initiatief. Het gaat om samen meer realiseren en hiertoe ook ieder een bijdrage leveren. In de laatste fase staat participatie in het teken van ‘realiseren van een maatschappelijke opgave’. Dat betekent dat plannen maken en realisatie gelijk opgaan. Regie wordt daarbij gedeeld en het openbaar bestuur en de ambtelijke organisatie staan geheel in dienst van samenwerking.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

5 Bijlagen

Hoe is in de gemeente Rucphen inwoners- en overheidsparticipatie vorm gegeven en welke lessen kunnen daaruit worden getrokken? Kernconclusie De participatiepraktijk van de gemeente laat goede resultaten zien. Participatie wordt op maat vorm gegeven omdat iedere opgave weer anders is en lessen die worden opgedaan werken positief door op de werkwijze.

DEEL2 DE KERN

Beleidsmatig liep Rucphen in 2019 op een aantal zaken voorop. Dat is echter niet meer het geval. De belangrijkste kernpunten zijn: Beleidsmatig zijn onderdelen van de Omgevingswet en de Wet versterking participatie nog niet verankerd. De rol van de raad wordt nog niet benut, en de raad neemt hiertoe ook zelf onvoldoende het initiatief. In de onderstaande deelconclusies lichten we de kernconclusie verder toe. Deelconclusie 1 Participatie verloopt in de praktijk doeltreffend door een constructieve samenwerking tussen de gemeente en participanten. Daar waar dit in eerste instantie niet zo is wordt dat gaandeweg ten goede gekeerd. Hier wordt ook van geleerd. In alle in dit onderzoek bestudeerde casussen worden de doelen van de gemeente en/of de initiatiefnemers uit de lokale samenleving gerealiseerd. Dat is immers waar het uiteindelijk om draait: het in samenwerking met de samenleving realiseren van maatschappelijke opgaven. Dat betekent niet dat alles direct moeiteloos verloopt. Zaken die in eerste instantie niet goed gaan worden uiteindelijk wel constructief opgelost. Het leidt daardoor niet tot een breuk in de samenwerking tussen de gemeente en participanten. Dat laten de casussen Herinrichting Noorderstraat in Sprundel en de Herbestemming oude pastorie zien.

Wanneer de continuïteit en prioriteit vanuit de gemeente wordt gewaarborgd hebben ambtelijk projectleiders met de juiste competenties de ruimte om duurzame relaties op te bouwen met inwoners en organisaties. De samenwerking verloopt dan constructief en er ontstaat vertrouwen over en weer.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Juist die menselijke verhoudingen zijn een belangrijke succesfactor. Dat laten ook de casussen Heropening Jongerencentrum Sint Willebrord en de Hondenspeelplaats in Sprundel zien. De initiatiefnemers leveren hierbij ook zelf een grote bijdrage. Het vraagstuk dat hier speelt voor de gemeente is in hoeverre de initiatiefnemers de ruimte te geven om hun doelen zelf te realiseren. Het is een balans zoeken tussen ‘loslaten’ of ‘overnemen’. Wanneer initiatiefnemers voldoende realisatiekracht hebben kan en moet de gemeente meer loslaten, dat laat de casus Hondenspeelplaats in Sprundel zien. Wanneer dat niet het geval is kan en moet de gemeente meer ‘overnemen’, dat laat de casus Heropening Jongerencentrum Sint Willebrord zien. De initiatiefnemers zijn daar prima in staat gebleken om vrijwilligers te werven maar de onderhandelingen met het bestuur van De Lanteern is door de gemeente gedaan. De betrokkenen bij de vier bestudeerde casussen geven belangrijke lessen mee. Kort samengevat zijn de vijf belangrijkste lessen: Draag zorg voor continuïteit vanuit de gemeente door een vast contactpersoon beschikbaar te stellen voor participanten die ook langdurig de relatie kan opbouwen, het contact kan onderhouden en de brug kan slaan naar een multidisciplinair team binnen de gemeentelijke organisatie.

Geef helder aan welke prioriteit een initiatief heeft voor de gemeente en waarop en hoe de gemeente een bijdrage kan en wil leveren. Laat dat niet in de lucht hangen: “nee is ook een antwoord”. Zorg voor goed zicht op de lokale situatie en belangen die spelen in een verkennende fase, bijvoorbeeld met een omgevingsgericht dialoog. Deze les heeft al doorwerking gehad. Bij nieuwe herinrichtingen van een straat wordt dat door de gemeente toegepast en wordt geïnvesteerd in begrijpelijke en toegankelijke visualisatie van de huidige en gewenste situatie. Ondersteun initiatiefnemers bij het inrichten en organiseren van het dialoog met de omgeving, in het geval initiatiefnemers dat zelf willen of moeten doen. Zorg met name rondom initiatieven van jongeren dat trajecten niet te lang duren. Dit om te voorkomen dat het momentum verloren gaat en zij en vrijwilligers afhaken.

6

Bijlagen

Hoe is in de gemeente Rucphen inwoners- en overheidsparticipatie vorm gegeven en welke lessen kunnen daaruit worden getrokken?

DEEL2 DE KERN

Deelconclusie 2 De representatieve en participatieve democratie versterken elkaar nog onvoldoende. De rol van de raad beperkt zich tot het vaststellen van een visie op participatie, de verordening participatie en inspraak en het aanwijzen van gevallen waar aanvragers voor omgevingsvergunningen verplicht zijn om aan participatie te doen. Het bovenstaande gaat over beleid en regelgeving. Uiteindelijk gaat het echter om de praktijk, dat is voor inwoners direct merkbaar. Zo is participatie bij uitstek een middel om verschillende belangen op tafel te krijgen, om deze vervolgens langs een democratisch proces af te wegen. Participatie is geen doel op zichtzelf maar helpt de raad in zijn volks- vertegenwoordigende rol, namelijk om (tegengestelde) belangen in de politieke arena te brengen (tweede trede van het ontwikkelingsperspectief in deel 1 van dit rapport). Het lukt de raad echter nog niet om de meerwaarde van participatie in de praktijk te benutten. Dit om de volgende redenen: Er is binnen de raad geen collectief kwaliteitsbeeld over het proces van participatie. Fracties en/of raadsleden beoordelen de kwaliteit van het proces ieder vanuit hun eigen gestelde criteria. Er worden vooraf geen afspraken gemaakt over hoe en met welke criteria de raad een oordeel vormt over de kwaliteit van het proces. Dit is echter in lijn met de Omgevingswet wel wenselijk.

De aanvrager van een omgevingsvergunning moet namelijk aangeven of en zo ja, hoe hij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten daarvan zijn. Deze aanvraagvereiste betekent niet dat de aanvrager in alle gevallen ook automatisch verplicht is om ook daadwerkelijk aan participatie te doen, in sommige gevallen is dat echter wel verplicht. In welk geval dan ook is het dan wel de vraag hoe vooraf en nadien te beoordelen of er sprake is van voldoende participatie? De raad geeft vooraf niet aan welke rol de raad wil invullen: waar hebben participanten wel of geen invloed op, waar wil de raad besluiten over nemen en waar laat de raad dit aan participanten over, hoe wil de raad het politiek-bestuurlijke proces aansluiten op het proces van participatie?

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Deelconclusie 3 Beleidsmatig zijn onderdelen van de Omgevingswet en de Wet versterking participatie nog niet voldoende verankerd. De Verordening participatie en inspraak geeft aan dat zowel de raad als het college kunnen besluiten of de mogelijkheid tot participatie wordt geboden en kan het college het uitvoeren van een omgevingsdialoog verlangen van een initiatiefnemer bij de voorbereiding van een plan. Dit laatste dekt nog niet geheel de lading van de Omgevingswet, zie ook bijlage 1. De Omgevingswet stelt namelijk dat participatie in alle gevallen een aanvraagvereiste is voor een omgevingsvergunning en bepaalt wanneer participatie wel of niet verplicht kan worden gesteld. De verordening voldoet ook nog niet geheel aan de ‘Wet versterking participatie op decentraal niveau’ die per 1 januari 2025 van kracht is (zie ook bijlage 1): De gestelde kerndoelen die de gemeente voor ogen heeft met participatie dekken nog niet geheel de definitie van participatie zoals die in deze wet is opgenomen. De verordening bevat geen regels over het uitdaagrecht. Met het uitdaagrecht kunnen inwoners een verzoek indienen om een taak van de overheid over te nemen.

7 Bijlagen

Wat is nog nodig om inwoners- en overheidsparticipatie te versterken? In lijn met de drie deelconclusies doet de rekenkamer de volgende aanbevelingen. Allereerst hieronder een aanbeveling voor zowel de raad als het college, daarna volgen op de volgende twee bladzijden een aanbeveling voor de raad en een aanbeveling voor het college.

DEEL2 DE KERN

Hoofdaanbeveling voor de raad en het college. Geef de ambtelijke organisatie de ruimte om de werkwijze voor participatie zoals dat momenteel wordt gedaan in Rucphen op de ingeslagen weg door te zetten en vraag wat bestuurlijk nog nodig is om dat ten volle te kunnen doen. Neem de lessen die door betrokkenen in dit onderzoek zijn meegeven daarbij ter harte. Er zijn twee aanbevelingen om participatie nog verder te versterken. Die vragen wat van de raad en van het college. Zoals gesteld in deelconclusie 1 verloopt in de bestudeerde casussen de praktijk van participatie doeltreffend door een constructieve samenwerking tussen de gemeente en participanten. Daar waar dit in eerste instantie niet zo is wordt dat gaandeweg ten goede gekeerd. Betrokkenen in dit onderzoek geven verder lessen mee die de participatietraject nog verder kunnen verbeteren en voor andere trajecten relevant zijn. Bespreek welke lessen reeds doorwerking hebben gehad in de werkwijze van de gemeente, welke nog aandacht behoeven en wat de ambtelijke organisatie nog nodig heeft om ondersteund te worden om de werkwijze verder door te ontwikkelen.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Aanbeveling 1 voor de raad. Benut de meerwaarde van participatie door te werken vanuit een collectief kwaliteitsbeeld over participatie. Aanbeveling 2 voor het college. Actualiseer de ‘Verordening participatie en inspraak’ met oog op de aansluiting op de Omgevingswet. Biedt meer zicht op samenhang tussen een visie op participatie, landelijke wet- en regelgeving, lokale verordening en handreikingen.

8 Bijlagen

DEEL2 DE KERN

Wat is nog nodig om inwoners- en overheidsparticipatie te versterken? Aanbeveling 1 voor de raad: Benut de meerwaarde van participatie door te werken vanuit een collectief kwaliteitsbeeld over participatie. Participatie moet uiteindelijk leiden tot betere kwaliteit van beleid, plannen en de uitvoering. Dat lukt alleen als de raad de meerwaarde ook benut. Dat is meer dan enkel het creëren van draagvlak voor gemeentelijk beleid of -plannen. Participatie is bij uitstek een middel om verschillende belangen op tafel te krijgen en elkaars taal te leren spreken. Belangentegenstellingen, daar waar de samenleving er zelf niet uitkomt, kunnen vervolgens in de politieke arena worden gebracht. Een goed participatieproces waarborgt dat dit ook gebeurt. Dat proces kan worden georganiseerd door de gemeente, maar in het kader van de Omgevingswet ook door initiatiefnemers, al dan niet dwingend opgelegd door de gemeente. Hoe dan ook is het belangrijk voor de raad om te beoordelen of er daadwerkelijk sprake is/was van een goed participatieproces. Beoordeel als raad de kwaliteit van participatietrajecten dan ook vanuit een collectief kwaliteitskader. Dit met als doel een eenduidig en navolgbaar oordeel te kunnen vormen over de kwaliteit van een participatietraject. Dat oordeel kan gaan over participatietrajecten die zijn georganiseerd door de gemeente of door initiatiefnemers.

Geef het college de opdracht een voorstel aan de raad te doen voor een kwaliteitskader. Er is al voldoende binnen de ambtelijke organisatie voorhanden in de vorm van handreikingen en benut dit om het kwaliteitskader van kwaliteitscriteria te voorzien. Waarschijnlijk is zo'n kwaliteitskader voor de raad dan ook eenvoudig op te stellen uit het beschikbare materiaal binnen de gemeente. Zie rechts een eerste aanzet van de rekenkamer voor een kwaliteitskader, die voor een groot deel al het het binnen de gemeentelijke organisatie beschikbaar materiaal dekt. De kwaliteitscriteria tezamen vormen het kwaliteitsbeeld van een goed proces. Dit kan worden gebruikt om vooraf de kwaliteit van een participatieplan te beoordelen en om achteraf te controleren of de uitvoering van het participatieplan conform de gewenste kwaliteit is verlopen. Het politieke spel loopt daarmee ook meer via de band van de inhoud, in plaats van het proces. Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

Handreiking kwaliteitskader met -criteria voor participatie De inhoudelijke opgave

De kernopgave is voldoende afgebakend: het is helder wat er wel en wat er niet onder valt.

De actoren

De juiste actoren zijn betrokken en hun belangen zijn in beeld. Procesdoelen Het is helder welk doel voor ogen staat met participatie en dat doel wordt/is ook gerealiseerd. Zie mogelijke procesdoelen in het blokje hiernaast. In de praktijk zullen al deze doelen niet tegelijkertijd kunnen worden gerealiseerd. Het is dus zaak een behapbare mix van een aantal doelen te kiezen, op maat afhankelijk van het vraagstuk dat voorligt. Ook kunnen procesdoelen gaandeweg een participatietraject wijzigen.

Voorwaarden voor goed samenpel

Alle voorwaarden voor constructief samenspel zijn ingevuld. Zie mogelijke voorwaarden in het blokje hiernaast.

Keuzemenu procesdoelen

Inhoudelijke verrijking van een plan en/of hoger ambitieniveau. Verschillende belangen in beeld krijgen en scherp krijgen waar de samenleving er zelf niet uit komt en de raad een knoop moet doorhakken. Meer invloed voor inwoners, ondernemers en/of maatschappelijke (belangen)organisaties. Beter inspelen op wat leeft in de samenleving. Betere samenwerking. Begrip en wederzijds vertrouwen. Zoveel als mogelijk draagvlak voor beleid of een plan. Versnellen van het proces. Verantwoordelijkheid maatschappelijke partijen vergroten. Imagoverbetering.

Voorwaarden

Participatie biedt meerwaarde. Geschikte problematiek: voldoende belangrijk, hanteerbaar en openbaar. Openheid in welke ruimte er is om invloed uit te oefenen. Bereidheid om ook daadwerkelijk invloed te delen. Duidelijke rolverdeling. Constructieve relatie. Voldoende tijd, expertise, geld en middelen.

9

Wat is nog nodig om inwoners- en overheidsparticipatie te versterken?

DEEL2 DE KERN

Aanbeveling 2 voor het college. Veranker de Omgevingswet en de Wet versterking participatie in de Verordening participatie en inspraak. Biedt meer zicht op samenhang tussen een visie op participatie, landelijke wet- en regelgeving, de lokale verordening en handreikingen. Deelconclusie 3 spreekt voor zich over welke onderdelen dit gaat. Formuleer scherper dat participatie altijd een aanvraagvereiste is voor een omgevingsvergunning en in welke gevallen participatie wel of niet verplicht is. Houdt de kerndoelen van participatie nog eens tegen het licht van de Wet versterking participatie op decentraal niveau. Voeg bepalingen en regels toe over het uitdaagrecht. Verder is het raadzaam om overzicht te bieden hoe in samenhang een visie op participatie, landelijke wet- en regelgeving, een lokale verordening en verschillende handreikingen voor de werkwijze zich tot elkaar verhouden. Doordat dit nu in verschillende documenten is ‘versnipperd’ is het voor te stellen dat de samenhang voor raadsleden, inwoners, ondernemers en organisatie niet altijd helder is. Denk bijvoorbeeld aan een overzicht in de vorm van een visualisatie of aan een online toegankelijk platform waarmee het gehele instrumentarium toegankelijk is. Er zijn vast voorbeelden van gemeenten die een dergelijk online platform hebben ontwikkeld bij wijze van ‘toolkit’.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

10 Bijlagen

Dit deel 3 richt zich op de deelvragen van het onderzoek. De deelvragen worden achtereenvolgens beantwoord in de hierna volgende paragrafen 3.1 t/m 3.3 Daarbij passen we ook het evaluatiemodel met de normen toe. Dat is herkenbaar aan een gekleurd vakje rechtsboven de normen die worden toegepast om de deelvragen te beantwoorden, zie de legenda rechts.

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

3.1 Deelvragen over het beleid 1 In hoeverre heeft de gemeente ambities, doelen en kaders gesteld voor inwoners- en overheidsparticipatie? 2 In hoeverre speelt de gemeente met het beleid in op de nieuwe Omgevingswet? 3.2 Deelvragen over de uitvoering en resultaten In deze paragraaf worden de casussen beschreven met oog op de onderstaande deelvragen. Daarbij passen we ook het evaluatiemodel toe. 3

4 5 6

Legenda

Toelichting

De huidige situatie ligt dicht bij de gewenste situatie. Er zijn niet of nauwelijks problemen. De problemen die zich voordoen zijn beheersbaar en hanteerbaar gemaakt en leiden niet of nauwelijks tot ongewenste situaties. De huidige situatie is voldoende, maar kan nog verder verbeteren. De impact en urgentie van de problematiek is beperkt en de situatie is in grote lijnen aanvaardbaar.

De huidige situatie is matig tot onvoldoende. Een deel van de problematiek is beteugeld, maar een belangrijk deel nog niet. Dat kan leiden ondoeltreffend, ondoelmatig of onrechtmatig handelen van de gemeente.

In hoeverre wordt inwoners- en overheidsparticipatie al ingezet, in verschillende fasen van het beleidsproces: voorbereiding, besluitvorming, uitvoering, verantwoording en evaluatie? Op welke wijze wordt daarbij inwoners- en overheidsparticipatie vormgegeven? Wat zijn in de uitvoering stimulansen en barrières voor inwoners- en overheidsparticipatie: wat gaat goed en wat gaat minder goed en waarom? In hoeverre is het beleid en de uitvoering van de gemeente ten aanzien van inwoners- en overheidsparticipatie doeltreffend?

3,3 Deelvragen over de rol van de raad 7 Hoe vult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol in ten aanzien van inwoners- en overheidsparticipatie en wordt daartoe in staat gesteld door het college?

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

11 Bijlagen

3.1 Het beleid van de gemeente Rucphen

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Deelvragen 1 In hoeverre heeft de gemeente ambities, doelen en kaders gesteld voor inwoners- en overheidsparticipatie? 2 In hoeverre speelt de gemeente met dit beleid in op de Omgevingswet?

Resumé De doelen en uitgangspunten van inwonersparticipatie zijn vastgelegd in de ‘Verordening participatie en inspraak’ uit 2019. De verordening richt zich op inwonersparticipatie. Uitgangspunten voor overheidsparticipatie vinden we in de Toekomstvisie 2030 en de Communicatievisie 2017-2022. De gemeente geeft daarin aan voorwaarden te willen scheppen om initiatieven uit de lokale samenleving tot ontwikkeling te laten komen. De gemeente gaat uit van zelfsturende burgers waarbij de gemeente regie houdt op maatschappelijke ontwikkelingen en het toezien op samenhang en kwaliteit. De gemeente speelde in 2019 al vroeg in op toekomstige ontwikkelingen: In de ‘Verordening participatie en inspraak’ uit 2019 loopt de gemeente vooruit op de toen nog niet geldende Omgevingswet door een omgevingsdialoog te kunnen verlangen van initiatiefnemers uit de lokale samenleving. In de verordening is participatie nadrukkelijk een onderdeel, naast inspraak. Hiermee loopt de gemeente vooruit op de ‘Wet versterking participatie op decentraal niveau’ die per 1 januari 2025 in werking is getreden. In deze wet is geregeld dat gemeenten hun inspraakverordening moeten vervangen door een participatieverordening. De huidige verordening is wel weer aan een update toe. Het voldoet nog niet geheel aan de ‘Wet versterking participatie op decentraal niveau’.

Zo voorziet het bijvoorbeeld niet in regels met betrekking tot het uitdaagrecht en zijn de definitie en reikwijdte van participatie nog te beperkt. Het dekt ook nog niet geheel de eisen die volgen uit de Omgevingswet. Dit met betrekking tot de aanvraagvereisten voor een omgevingsvergunning en in welke gevallen initiatiefnemers wel of niet verplicht zijn een omgevingsdialoog te voeren. Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Toegepaste normen Er is een actueel participatiebeleid waarin alle vormen van participatie beschreven worden, inclusief procedures en werkwijzen: Het beleid bevat heldere doelen, uitgangspunten en spelregels voor participatie. De gemeente heeft zicht op actuele ontwikkelingen rond participatie en verwoordt ambities om het participatiebeleid te versterken, mede met betrekking tot de invoering van de Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau.

Het beleid van de gemeente is verder uitgewerkt voor de werkwijze in de praktijk. De gemeente beschikt over een leidraad en stappenplan voor participatie dat hulp biedt bij het maken van een participatieplan voor een project. Dit zijn geen vastgestelde beleidsdocumenten maar dienen als interne regels voor de werkwijze binnen de ambtelijke organisatie. De leidraad en het stappenplan zijn bedoeld om medewerkers te helpen participatie op een vaste en gestructureerde manier vorm te geven. Het biedt zich op alle relevante vragen die gesteld moeten worden voordat het participatieproces kan worden gestart, of tussentijds in een nieuwe fase van een project opnieuw tegen het licht moeten worden gehouden. Hiermee is de werkwijze voor participatie omschreven, en wel op zo'n wijze dat een plan op maat kan worden gemaakt voor elk project. Met de ‘Handreiking omgevingsdialoog voor initiatiefnemers’ speelt de gemeente in op de nieuwe Omgevingswet en helpt initiatiefnemers om participatie vorm te geven, verplicht of niet verplicht.

Bronnen: Toekomstvisie 2030, 23 september 2015 Communicatievisie 2017-2022 Verordening participatie en inspraak juni 2019 Leidraad Participatie - 2021 Hoofdlijnenakkoord 2022-2026 Raadsbesluit adviesrecht en verplichte participatie, 20 juni 2023 Omgevingsdialoog toolkit voor initiatiefnemers, mei 2024

12 Bijlagen

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

3.1 Het beleid van de gemeente Rucphen Deelvragen 1 In hoeverre heeft de gemeente ambities, doelen en kaders gesteld voor i inwoners- en overheidsparticipatie? 2 In hoeverre speelt de gemeente met dit beleid in op de Omgevingswet?

van eerder vastgesteld beleid, eerder participatie heeft plaatsgevonden, ten aanzien van de kadernota/begroting en hoogte van belastingen en tarieven, het om interne organisatorische aangelegenheden van de gemeente gaat en in het geval een beleidsvoornemen om spoedeisende uitvoering vraagt.

Ambities, doelen en kaders Uit verschillende documenten zijn de ambities en kaders van de gemeente te destilleren. In het hoofdlijnenakkoord 2022-2026 is afgesproken meer en beter inwoners, bedrijven en verenigingen mee te nemen in de plannen van de gemeente en initiatieven uit de samenleving te ondersteunen met raad en daad. Dat is al langere tijd een ambitie van de gemeente. Zo stelde de raad in 2015 de ‘Toekomstvisie 2030’ vast. Deze toekomstvisie is opgesteld in samenspraak met bewoners, ondernemers en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties. Een van de ambities was om voorwaarden te scheppen om initiatieven uit de lokale samenleving tot ontwikkeling te laten komen. Met vaststelling van de Communicatievisie 2017-2022 wordt dat onder meer verder vertaald naar overheidsparticipatie waarbij de gemeente uit gaat van zelfsturende burgers en de gemeente regie houdt op maatschappelijke ontwikkelingen en het toezien op samenhang en kwaliteit.

De verordening bevat bepalingen over bevoegdheden. Zowel de raad als het college kunnen besluiten of de mogelijkheid tot participatie wordt geboden en kan het college het uitvoeren van een omgevingsdialoog verlangen van een initiatiefnemer bij de voorbereiding van een plan. Dit laatste dekt nog niet geheel de lading van de Omgevingswet, zie ook bijlage 1. In de Omgevingswet is participatie in alle gevallen een aanvraagvereiste. De aanvrager van een omgevingsvergunning moet aangeven of en zo ja, hoe hij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn. Het betekent echter niet dat de aanvrager ook automatisch verplicht is om aan participatie te doen. Participatie is in veel gevallen niet verplicht, bijvoorbeeld als het initiatief volledig binnen de kaders van een door de gemeente vastgesteld omgevingsplan past. Participatie kan wel verplicht worden gesteld als de gemeenteraad vooraf heeft besloten dat bij bepaalde plannen dat het geval is zoals bij buitenplanse planactiviteiten.

In 2019 stelt de raad de ‘Verordening participatie en inspraak’ vast. Vanwege de komst van de nieuwe Omgevingswet vond de gemeente het belangrijk om de verouderde inspraakverordening te updaten. De verouderde inspraakverordening was (zoals de titel aangaf) gericht op inspraak en bevatte geen bepalingen hoe inwoners en belanghebbenden in het voortraject betrokken kunnen worden (participatie). Naast inspraak stelt de gemeente dan ook mogelijkheden en regels voor inwoners-participatie en heeft daarbij drie kerndoelen voor ogen: 1 Inwoners en belanghebbenden de gelegenheid geven hun mening te geven over beleidsvoornemens van het gemeentebestuur. 2 Participatie is een belangrijk hulpmiddel om belangen af te kunnen wegen. 3 Het creëren van draagvlak voor beleidsvoornemens. De verordening geeft ook aan in welke gevallen participatie niet wordt geboden door de gemeente. Dit indien, het in de wet is uitgesloten, de gemeente nauwelijks beleidsvrijheid heeft, kleine herzieningen betreft Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

De verordening voldoet ook nog niet geheel aan de ‘Wet versterking participatie op decentraal niveau’ die per 1 januari 2025 van kracht is (zie ook bijlage 1): De gestelde kerndoelen die de gemeente voor ogen heeft met participatie dekken nog niet geheel de definitie van participatie zoals die in deze wet is opgenomen. Het strekt namelijk verder dan belanghebbenden de gelegenheid geven hun mening te geven over beleidsvoornemens van het gemeentebestuur. Conform deze wet is participatie het betrekken van inwoners en maatschappelijke partijen bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid op decentraal niveau. De verordening bevat geen regels over het uitdaagrecht. Met het uitdaagrecht kunnen inwoners een verzoek indienen om een taak van de overheid over te nemen. Per 1 januari 2025 wordt van gemeenten verwacht dat ze hun inspraakverordening vervangen door een participatieverordening. Met het ingaan van de ‘Wet versterking participatie op decentraal niveau’ krijgen gemeenten twee jaar de tijd om deze verordening op te stellen.

13

Bijlagen

3.1 Het beleid van de gemeente Rucphen

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Uitwerking van het beleid in een leidraad en stappenplan voor participatie De gemeente heeft het beleid uitgewerkt in een praktische leidraad en stappenplan voor participatie. Dit zijn geen vastgestelde beleidsdocumenten maar dienen als interne regels voor de werkwijze binnen de ambtelijke organisatie. De leidraad en het stappenplan zijn bedoeld om medewerkers te helpen participatie op een vaste en gestructureerde manier vorm te geven. De raad is hierover in mei 2021 door het college geïnformeerd. De leidraad start met de kernvraag bij wie het initiatief ligt. In het geval dat bij de gemeente ligt is er sprake van inwonersparticipatie en in het geval dat bij de samenleving ligt dan is er sprake van overheidsparticipatie.

De leidraad en stappenplan werken inwonersparticipatie verder uit door aan te geven welke stappen doorlopen moet worden: Het bepalen van het doel van het beleid of plan waar participatie zich op richt en het bepalen in welke fase een project zich bevindt: per fase kunnen namelijk de participatiedoelen veranderen; Het bepalen van de invloedsruimte van participanten; Het bepalen van het doel van participatie (er worden op voorhand negen mogelijke doelen gepresenteerd); Een inventarisatie van stakeholders en hun belangen, verwachtingen, hun invloedspositie en hoe zij tegen de gemeente aankijken en het bepalen van in hoeverre zij moeten worden betrokken en in welke rol (meeweten, meedenken, meewerken en/of meebepalen); Nadenken over wat het kernverhaal gaat worden van de gemeente naar de stakeholders: waar gaan we over praten? Als laatste welke werkvormen en communicatiemiddelen in te zetten. De leidraad heeft hierbij een handreiking voor online-/offline vormen en vormen die passen bij een bepaalde rol van stakeholders.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Uitwerking participatie bij aanvragen voor omgevingsvergunningen De nieuwe Omgevingswet schrijft voor dat de raad, voor initiatieven die buiten de kaders van het vastgestelde omgevingsplan vallen, de initiatiefnemer kan verplichten tot het uitvoeren van participatie. In juni 2023 stelt de raad hiertoe het raadsvoorstel vast. De raad stelt vast dat voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit binnen bepaalde categorieën participatie van en overleg met derden verplicht is doordat een aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden ingediend. Om initiatiefnemers de helpende hand te bieden heeft de gemeente een handreiking gemaakt voor initiatiefnemers: de handreiking ‘Omgevingsdialoog toolkit voor initiatiefnemers’. Initiatiefnemers kunnen de handreiking gebruiken als zij verplicht zijn de omgeving te betrekken, maar ook wanneer dat niet verplicht is maar wel verstandig is om te doen. De toolkit heeft de titel ‘Gesprek met de omgeving’.

14 Bijlagen

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

3.2 De uitvoering en resultaten Behandeling van casussen In deze paragraaf worden de vier casussen belicht met oog op de deelvragen die gaan over de uitvoering, resultaten en rol van de raad. Het evaluatiemodel wordt toegepast om zicht te krijgen hoe participatie in de praktijk daadwerkelijk werkt. De vier casussen zijn: 1 Herinrichting Noorderstraat Spundel (inwonersparticipatie); 2 Herbestemming oude pastorie in Schijf (overheidsparticipatie); 3 Heropening jongerencentrum Sint Willebrord (mix inwoners- en overheidsparticipatie); 4 Hondenspeelplaats in Sprundel (overheidsparticipatie).

Resultaten

Uitvoering

Per casus wordt eerst een algemeen beeld over de participatie geschetst en leerpunten die worden meegegeven door participanten en de ambtelijke projectleiding/begeleiding. Daarna wordt dit algemene beeld verder verdiept langs de vier kwaliteitsmaatstaven van het evaluatiemodel. Om de casussen te analyseren is het volgende gedaan: Er zijn documenten bestudeerd die een beeld geven over het participatietraject en er is een vragenlijst uitgezet onder de ambtelijk projectleiders/begeleiders. Dit om een eerste net op te halen wat interessante leerpunten zijn voor verdieping. De vragenlijsten hebben dus een signalerende functie en dienden als input voor verdere verdiepende gesprekken. In verdiepende gesprekken is gesproken met een aantal betrokken inwoners/organisaties (hierna te noemen: participanten) en de ambtelijke projectleiders/begeleiders. Er zijn gesprekken gevoerd met de portefeuillehouder Cumminicatie & Participatie en een afvaardiging van de raad.

Voor de analyse van de casussen is het bovenstaande evaluatiemodel gebruikt dat eerder is toegelicht in deel 1 van dit rapport. Voor bevindingen over de uitvoering (voorwaarden) zijn de kwaliteitsmaatstaven ‘Professionele vormgeving’ en ‘Kwaliteit van samenwerking’ belangrijk. Voor bevindingen over de resultaten zijn de kwaliteitsmaatstaven ‘Realisatiekracht’ en ‘Democratie’ belangrijk. In verdiepende gesprekken is per casus met respondenten ingegaan op de verschillende kwaliteitsmaatstaven. Het oordeel over deze kwaliteitsmaatstaven wordt in verschillende tabellen op de volgende bladzijden weergegeven met een (+ = voldoende tot goed), (0 = neutraal) en (- = matig tot onvoldoende). (nvt) betekent dat de vraag niet is gesteld. Daarnaast is ook een meer algemeen oordeel gevraagd over het participatietraject als geheel, dus los van de kwaliteitsmaatstaven. In de hierna volgende bladzijden duiden we dat algemene oordeel als volgt:

Voldoende Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Neutraal

Onvoldoende

15 Bijlagen

3.2 De uitvoering: casus Herinrichting Noorderstraat Spundel

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

De kernopgave De Noorderstraat in Spundel was aan een herinrichting toe. Door de aanleg van de omleiding Rucphen-Sprundel-St. Willebrord is namelijk de verkeersintensiteit afgenomen. Dat bood de mogelijkheid om de Noorderstraat om te vormen van een 50 km/u weg naar een 30 km/u weg. Hierdoor ontstond er ook meer ruimte voor groen, verduurzaming en klimaatadaptieve maatregelen. Het doel was om de Noorderstraat op een hoger kwaliteitsniveau met een verkeersveilige inrichting te brengen waardoor het prettig wonen is en tevens te verduurzamen met klimaatadaptieve maatregelen om de kans op wateroverlast te verminderen. Algemeen beeld In de projectopdracht is een plan voor inwonersparticipatie opgenomen om bewoners en ondernemers van de Noorderstraat te betrekken bij het ontwerp van de straat en de wijze waarop dat gebeurt. Er is met een bewonersavond een dialoog over het plan georganiseerd en er zijn daar waar nodig keukentafelgesprekken gehouden om ook individuele situaties te bespreken. Bewoners zijn in iedere fase van het project geïnformeerd en er is een toelichting gegeven hoe het afkoppelen van het hemelwater op het particulier perceel kan worden gedaan. Het ontwerp heeft van 12 juli t/m 9 augustus 2023 ter inzage gelegen en op 19 juli is de bewonersavond georganiseerd.

Op die avond is het ontwerp besproken met belangstellenden en op verzoek is het ontwerp ook per mail aangeleverd. Alle inspraakreacties zijn in een overzichtelijk verslag opgenomen alsmede het antwoord van de gemeente op de reacties. Een kopie van het verslag is verstuurd naar de indieners van reacties. Zowel de ambtelijk projectleider als de gesproken participanten zijn tevreden over het participatietraject. Er is waardering voor het resultaat en de aanpak van de herinrichting. Er is ook waardering voor de ambtelijk projectleider die tijdens de werkzaamheden goed bereikbaar was, waardoor snel persoonlijk geschakeld kon worden in het geval problemen zich voordeden en of ter plekke nog maatwerk nodig was.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Lessen aangedragen door participanten: tips voor de gemeente Voor bedrijven/ondernemers was vooral de bereikbaarheid tijdens de werkzaamheden een zorgpunt. Zij hebben zelf hun leveranciers en klanten geïnformeerd. Tijdens de bewonersavond lag een tekening van het plan ter bespreking. Het heikele onderwerp begon later in de praktijk te gaan spelen: de breedte en indraai van de in- en uitritten. Gaandeweg het traject werd het duidelijker dat dit voor sommige inwoners/bedrijven problemen ging opleveren. Op de tekeningen was dit niet goed waar te nemen en ook niet iedereen is gewend om technische tekeningen te lezen. Door een tekening te presenteren richten deelnemers zich direct op hun eigen individuele situatie en raakt het algemeen belang uit beeld. Lessen aangedragen door ambtelijk projectleider/begeleider Vooraf een participatieplan opstellen, een omgevingsgericht dialoog houden en vooraf een uitdraai maken van Kamer van Koophandel om alle bedrijven goed in beeld te hebben. Wat betreft het omgevingsgerichte dialoog hebben de lessen al doorwerking op nieuwe projecten: zie de volgende bladzijde ‘kwaliteit van samenwerking'. Tijdens de bewonersavond is toegelicht dat de 50 km/u weg zou worden afgewaardeerd naar een 30 km/u weg.

Het is op die avond onvoldoende helder gemaakt dat dit ook ruimte biedt om de inritten smaller te maken maar dat deze nog steeds breder zullen worden dan de gemeentelijke norm. Voor nieuwe herinrichtingprojecten worden nu visualisaties ingezet waarbij de bestaande situatie als laag op de achtergrond is geprojecteerd. Dat maakt dat het voor participanten makkelijker is hun huidige situatie te vergelijken met de toekomstige situatie. Het afkoppelen van particuliere percelen op een vroeger moment communiceren. Bronnen: Projectopdracht Reconstructie Noorderstraat, 23 februari 2022 Inspraakverslag Reconstructie Noorderstraat Interviews

16

Bijlagen

3.2 De uitvoering: casus Herinrichting Noorderstraat Spundel

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Realisatiekracht De kernopgaven, zoals hiervoor beschreven, zijn gerealiseerd. Doordat er bij de start van participatie een uitgewerkt plan lag heeft participatie in mindere mate nieuwe ideeën opgeleverd. De ambtelijk projectleider en participanten beoordelen dit dan ook als neutraal (o). De participatie is immers niet gestart met een blanco plan waar alles nog open lag. Inwoners en ondernemers hebben verder hun verantwoordelijkheid genomen zoals het afkoppelen van hemelwater op het eigen perceel en het informeren van leveranciers en klanten over het tijdelijk niet goed bereikbaar zijn van hun bedrijf. Democratie Er was voldoende draagvlak voor het herinrichtingsplan, met name omdat het de kwaliteit van de leefomgeving zou verbeteren zoals meer groen en een lagere verkeerssnelheid. Dit blijkt uit gesprekken in het kader van dit onderzoek en uit reacties in het inspraakverslag. Ook hadden inwoners invloed op onderdelen van het plan, bijvoorbeeld de keuze ten aanzien van het aan te planten groen en de locatie van lichtmasten wanneer deze het in- en uitdraaien naar en van de inritten belemmerden.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bronnen: resultaten enquête onder ambtelijk projectleider (eerste kolom) en analyse en beoordeling van de onderzoekers van de bevindingen uit interviews met participanten (tweede kolom).

17 Bijlagen

3.2 De uitvoering: casus Herinrichting Noorderstraat Spundel

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Kwaliteit van samenwerking Zowel de ambtelijk projectleider als participanten geven aan dat de onderlinge samenwerking constructief en open was. Met name de betrokkenheid en toegankelijkheid van de ambtelijk toezichthouder en projectleider wordt zeer gewaardeerd. Een enkele inwoner heeft de uitvoering in de gaten gehouden. Hij/zij heeft daar waar onvolkomenheden optraden direct de ambtelijk toezichthouder en projectleider geïnformeerd die, in het geval dat nodig was, herstellende maatregelen kon nemen richting de aannemer. Op één onderwerp liepen de verwachtingen tussen de gemeente en de inwoners echter uiteen, namelijk rondom de breedte van in- en uitritten. Het werd gaandeweg duidelijk dat dit voor sommige inwoners en ook een bedrijf problemen ging opleveren. Daar waar dit wenselijk en mogelijk was werd de situatie aangepast. Uit het voorgaande blijkt goede kennis van het gebied van cruciaal belang. Hieruit zijn door de gemeente inmiddels ook lessen getrokken. Bij nieuwe projecten wordt een bewonersparticipatieavond georganiseerd waarin verschillende disciplines (zoals groen, verkeer en water) zich aan aparte tafels presenteren. Elke tafel wordt bemand door een gemeentelijke beheerder die de actuele problematiek (bijvoorbeeld wateroverlast, klimaatverandering of verkeersveiligheid) toelicht met behulp van foto’s of filmpjes.

Ook worden mogelijke oplossingen besproken, zoals het plaatsen van een regenton. Bewoners kunnen in gesprek gaan met de betreffende beheerder of expert en hun eigen aandachtspunten kenbaar maken via reactieformulieren, bijvoorbeeld: “in straat X is vaak wateroverlast” of “in straat Y wordt te hard gereden”. Deze input vormt de basis voor het ontwerpproces. Zo krijgen bewoners direct inzicht in de reden van toekomstige werkzaamheden en leren zij welke maatregelen zij zelf kunnen nemen, zoals het afkoppelen van hun perceel of het plaatsen van een regenton. Na ongeveer een half jaar wordt het voorlopige ontwerp gepresenteerd tijdens een inloopavond. Bewoners kunnen dan opnieuw hun reactie geven. Op deze manier worden zij al in een vroeg stadium betrokken bij het project en kunnen waardevolle aandachtspunten, gebaseerd op hun gebiedskennis, tijdig in het ontwerp worden meegenomen. Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bijlagen

Bronnen: resultaten enquête onder ambtelijk projectleider (eerste kolom) en analyse en beoordeling van de onderzoekers van de bevindingen uit interviews met participanten (tweede kolom).

Professionele vormgeving Het traject is professioneel georganiseerd. Punt van aandacht is de situatie van de in- en uitritten. Hoewel een simulatieprogramma van het ingenieursbureau aangaf geen problemen te voorzien bleek de praktijk anders. Goede voorkennis van de lokale situatie had volgens participanten problemen kunnen voorkomen. Als laatste geeft de ambtelijk projectleider aan dat om alle bedrijven vooraf in beeld te krijgen een uitdraai gemaakt had kunnen worden van de Kamer van Koophandel.

18

3.2 De uitvoering: casus Herbestemming oude pastorie

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

De kernopgave Het gaat hier om het hergebruik van een gebouw met cultuurhistorische waarden door het toevoegen van woningen voor starters en ouderen. De initiatiefnemers willen de bestaande pastorie verbouwen tot een ontmoetingsruimte op de begane grond, twee starterswoningen op de verdieping en ten noorden ervan een nieuw appartementengebouw realiseren met 8 woningen voor ouderen. Algemeen beeld Een aantal inwoners hebben het initiatief genomen om in de oude pastorie te Schijf woningen te realiseren. Vanuit een groep van 80 geïnteresseerden bleven uiteindelijk 8 deelnemers over die wilden participeren. Deze deelnemers hebben het initiatief verder vorm gegeven als een Collectief Particulier Opdrachtgeverschap (CPO). Dit is een vorm van projectontwikkeling gericht op woningbouw waarbij een groep particulieren samen een woningbouwproject op eigen grond willen realiseren, dus zonder tussenkomst van een projectontwikkelaar. Toekomstige bewoners die willen participeren zijn dan gezamenlijk opdrachtgever voor hun eigen nieuwbouwproject en richten daartoe een rechtspersoon op (een vastgoed BV) . In oktober 2023 werd het CPO officieel opgericht als rechtspersoon, sloot een koopovereenkomst met het bisdom en selecteerde een architect na een selectieproces. In juni 2024 ontving het CPO een positieve intentieverklaring van het college om mee te werken aan de planologische procedure.

De ambtelijke projectleiding oordeelt positief over de wijze waarop de gemeente een bijdrage levert aan het initiatief. De initiatiefnemers oordelen momenteel ook positief maar geven aan dat de samenwerking met de gemeente zich in de loop der jaren heeft ontwikkeld van een moeizame samenwerking naar momenteel een constructieve samenwerking. Dit is de reden dat we in de tabel hiernaast het algemene oordeel van participanten lager scoren dan die van de ambtelijke projectleiding.

Lessen aangedragen door participanten: tips voor de gemeente (Personele) continuïteit: draag binnen de gemeentelijke organisatie zorg voor een vast aanspreekpunt of projectleider en waarborg de continuïteit van de samenwerkingsrelatie met de initiatiefnemers. Inwonersparticipatie: ondersteun initiatiefnemers bij het organiseren van inwonersparticipatie. Verwachtingenmanagement: geef helder aan wanneer een initiatief voor de gemeente wel of geen prioriteit heeft, maak de verwachtingen hierover over en weer helder. Lessen aangedragen door ambtelijk projectleider/begeleider Denk in het geval het initiatief ook wenselijk is voor de gemeente actief en constructief mee met de initiatiefnemers. In het kader van de Omgevingswet is het aan de initiatiefnemers zelf om een omgevingsdialoog te voeren. De gemeente heeft vervolgens een toetsende rol als het gaat om de kwaliteit van participatie, in plaats van een initiërende en uitvoerende rol. Wel kan de gemeente vooraf verwachtingen uitspreken ten aanzien van het niveau van participatie: informeren, mening mogen geven of meebeslissen. Inwonersparticipatie is maatwerk en de zwaarte en aanpak is afhankelijk van de lokale context. Zo heeft de gemeente er in dit geval voor gekozen om de initiatiefnemers het advies te geven om een participatietraject te organiseren, in plaats van het dwingend opleggen.

De reden was dat de initiatiefnemers zelf uit het dorp komen, er al veel bekendheid aan het project was gegeven en er op voorhand al veel signalen waren dat er draagvlak was voor het traject. Bronnen: www.vanafhier.nl/wonen/wat-collectief-particulier-opdrachtgeverschap principemedewerking aanpassing bestemmingsplan Sint Antoniusstraat te Schijf, 4 juli 2023. participatieverslag CPO Schijf, 25 juli 2024. Interviews

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

19

Bijlagen

3.2 De uitvoering: casus Herbestemming oude pastorie

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Realisatiekracht De initiatiefnemers hebben de krachten hebben gebundeld in een CPO en beschikken over voldoende kracht om het project te realiseren. Dat laten de resultaten tot op heden ook zien. Ook zijn zij tot op heden in staat om de financiering rond te krijgen, deels vanuit eigen middelen en deels weten zij daartoe private- en publieke partijen te vinden die subsidies, leningen en bankgaranties verstrekken. Democratie Op advies van de gemeente organiseerde het CPO medio 2024 een omgevingsdialoog, een logische stap op basis van de Omgevingswet. Er zijn twee groepen betrokken: de direct omwonenden en huidige gebruikers van de pastorie. Reacties zijn verzameld en gebundeld in een overzicht bij het participatieverslag. De mondelinge en schriftelijke reacties waren overwegend positief. Ten aanzien van de huidige gebruikers geeft het CPO aan dat het de intentie is om het huidige gebruik in de nieuw te creëren ontmoetingsruimte voort te zetten. Aandachtspunt betreft de Heemkundekring, die door het initiatief hun tentoonstellingsruimte achter de pastorie zou verliezen. Het CPO helpt mee te zoeken naar alternatieve huisvesting.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bronnen: resultaten enquête onder ambtelijk projectleider (eerste kolom) en analyse en beoordeling van de onderzoekers van de bevindingen uit interviews met participanten (tweede kolom).

20 Bijlagen

3.2 De uitvoering: casus Herbestemming oude pastorie

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Kwaliteit van samenwerking De samenwerking met de gemeente verliep in de eerste verkennende jaren moeizaam. In die jaren waren er veel wisselingen van ambtelijk projectleiders, de continuïteit was onder de maat. De initiatiefnemers ervaarden geen prioriteit vanuit de gemeente en het CPO werd niet als een collectief benaderd maar als verschillende individuen. De samenwerking is verbeterd naarmate het project concreter werd en het CPO een rechtspersoon kreeg. Medio 2024 gaf het college een positieve intentieverklaring om mee te werken aan de planologische procedure met heldere voorwaarden. Er worden nu onderzoeken uitgevoerd waarvan de eerste deelrapportages ter beoordeling liggen op de Omgevingstafel. Kortom; de samenwerking verloopt beter en het project krijgt ook prioriteit binnen de gemeente. Dat zien dezelfde initiatiefnemers ook bij andere initiatieven die zij ondernemen zoals het inwonersinitiatief voor de transformatie van het kerkgebouw en woningbouw in Schijf. De gemeente heeft voor deze initiatieven een vaste projectleider, samen wordt een haalbaarheidsstudie uitgevoerd en er vindt afstemming plaats over de ontwikkeling van een volkshuisvestelijk programma. Professionele vormgeving Het participatietraject (omgevingsdialoog) is professioneel vorm gegeven door de initiatiefnemers.

Er is een participatieplan met een helder doel, er is zicht op relevante belanghebbenden en er is een helder participatie-verslag met reacties van deelnemers. Wel stellen de initiatiefnemers het doel van participatie laag. In het participatieverslag wordt gesteld dat belanghebbenden geen invloed hebben op het plan en het niveau van participatie ligt op ‘meeweten’.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

Bronnen: resultaten enquête onder ambtelijk projectleider (eerste kolom) en analyse en beoordeling van de onderzoekers van de bevindingen uit interviews met participanten (tweede kolom).

21 Bijlagen

3.2 De uitvoering: casus Heropening Jongerencentrum Sint Willebrord

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Kernopgaven De jeugd in de leeftijd van 12-18 jaar in St. Willebrord heeft geen binnenruimte waar ze elkaar kunnen ontmoeten. Hierdoor ervaarden inwoners regelmatig overlast van jongeren, die elkaar in de openbare ruimte ontmoeten. Het doel is om een binnenruimte te realiseren dat wordt beheerd door de jongeren zelf en ouders die zich daar vrijwillig voor willen inspannen. Algemeen beeld Het idee voor een heropening van het jongerencentrum ontstond drie tot vier jaar geleden toen jongerenwerk in gesprek ging met een groep jongeren die regelmatig in het park van Sint Willebrord vertoefden en er sprake was van overlast. In eerste instantie werd geprobeerd een oplossing te vinden door het realiseren van een Jongeren Ontmoetingsplek in 2022 maar dat bleek geen goede oplossing. Een moeder en dochter hebben uiteindelijk het initiatief genomen door medio 2024 contact op te nemen met de gemeente met de vraag of er een binnenruimte kon worden gerealiseerd voor jongeren. De gemeente stond hier direct welwillend tegenover en een beleidsmedewerker en jongerenwerker hebben het traject verder begeleid. Het oog viel op het Gemeenschapshuis De Lanteern, waar voorheen ook een jongerenruimte was dat enkele jaren geleden is gesloten. De gemeente is in gesprek gegaan met het bestuur van De Lanteern om de mogelijkheden te bekijken.

Dat overleg vond plaats achter de schermen tussen de gemeente en het bestuur en heeft maanden geduurd. Intussen hebben de initiatiefnemers jongeren gevraagd naar hun belangstelling, vrijwilligers (ouders en jongeren) geworven die zich graag inzetten als de ontmoetingsplek is gerealiseerd en heeft de gemeente samen met de initiatiefnemers een plan gemaakt. Na groen licht van het bestuur van de stichting is eind juni 2025 een eerste bijeenkomst met alle vrijwilligers georganiseerd om de aanpak verder af te stemmen.

Lessen aangedragen door participanten: tips voor de gemeente Zorg dat een traject van initiatief t/m realisatie niet te lang duurt. Het risico van langlopende trajecten is dat het momentum verloren gaat en vrijwilligers afhaken. Daarnaast zullen jongeren die uitkijken naar de realisatie er zelf niet meer van kunnen profiteren omdat zij inmiddels de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt. Lessen aangedragen door ambtelijk projectleider/begeleider Initiatiefnemers zijn, doordat zij middenin de lokale samenleving staan, in staat om mensen te mobiliseren die zich als vrijwilliger willen inzetten. Zij slaan bruggen tussen de gemeente en de gemeenschap en hebben daarbij een goed gevoel voor timing en toon. Dat maakt dit participatietraject bijzonder, het wordt gedragen door de gemeenschap waarbij de gemeente een ondersteunende rol speelt. Zonder de inzet van vrijwilligers is dit project niet haalbaar. Het traject heeft (te) lang geduurd door de afstemming met het bestuur van De Lanteern. De gemeente moet sneller kunnen schakelen. Voor jongeren is snelheid namelijk cruciaal. Zij verliezen bij lange trajecten hun interesse, mede omdat zij ook doorgroeien naar andere levensfasen. Zo bleken jongeren die aanvankelijk enthousiast waren inmiddels geen interesse meer te hebben omdat zij uitgaan naar Roosendaal of Breda voor hun sociale activiteiten.

De ambtelijk begeleider en jongerenwerker zijn tevreden over het participatietraject. Ook de initiatiefnemers zijn tevreden over het traject maar geven wel aan dat met name de afstemming tussen de gemeente en het bestuur van De Lanteern te lang heeft geduurd. In de tussentijd hadden zij geen zicht op hoe de gesprekken verliepen en welke belangen er allemaal speelden. Het werd voor hen als het ware een ‘Black Box’.

Deel 1 Introductie

Deel 2 De Kern

Deel 3 De Bevindingen

22 Bijlagen

3.2 De uitvoering: casus Heropening Jongerencentrum Sint Willebrord

DEEL 3 DE BEVINDINGEN

Realisatiekracht De initiatiefnemers zijn in staat om voldoende vrijwilligers te mobiliseren die helpen om de uiteindelijke ontmoetingsruimte te beheren, jongeren te ondersteunen en daartoe samen met de gemeente een plan van aanpak te ontwikkelen. De gemeente heeft een ondersteunende rol door de vrijwilligers goed voor te bereiden op hun rol en beschikbaar te zijn in het geval handhaving nodig is. Vanwege de benodigde afstemming met het bestuur van De Lanteern heeft de gemeente dat van de initiatiefnemers ‘overgenomen’. Hier zit een dilemma ten aanzien van overheidsparticipatie: in hoeverre moet je een inwonersinitiatief overnemen of juist loslaten? In dit geval is gekozen voor overnemen. De gemeente ervaarde dat het bestuur van De Lanteer zeer terughoudend stond tegenover het idee om een jongerenruimte te openen. Hierdoor ontstond het risico dat de initiatiefnemers zouden afhaken. Om dat te voorkomen heeft de gemeente de afstemming met het bestuur van De Lanteern op zich genomen en dat op de achtergrond gedaan om de initiatiefnemers daarmee niet te belasten.