Bijlage bij RV Advies Structurele Taakinvulling SD Rozendaal.docx

uitbestede taken om het Rozendaals belang te behartigen, voldoende geïnformeerd te worden en het bestuurlijk proces in goede banen te leiden • Moeilijk om keuzes te (blijven) maken wat nu zelf doen en wat niet • ‘Grijs’ gebied tussen uitbestede en lokale taken (welzijn en algemene voorzieningen en geïndiceerde zorg): hoe blijven we aangehaakt op de grotere beleidslijnen en wie doet wat? • Kan verwarring veroorzaken en frictie tussen Rheden, Rozendaal en derde partijen indien met onvoldoende in verbinding blijft en stuurt op gemaakte afspraken • Kans op ‘hobbyisme’/bezigheidstherapie: in hoeverre ga je in op signalen en is dat ook echt noodzakelijk?11 • Bemensing van deze variant is lastig. Mogelijkheden zoeken in combinatie met een takenpakket (en capaciteit) op ander beleidsterrein. Publieke waardetheorie 10 Afhankelijk van het takenpakket dat je als gemeente kiest zelf uit te blijven voeren. 11 Een voorbeeld: de GGD verricht elke vier jaar een groot onderzoek onder een deel van de bevolking. Voor de groepen 18-64

en 65+ is de steekproef onder Rozendalers groot genoeg. Daar is meerdere keren naar voren gekomen dat het alcoholgebruik onder 55-plussers relatief hoog is vergeleken met de andere gemeenten. Wil je daar als gemeente wat mee doen?

19

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

Dit scenario heeft publieke waarde voor de gemeente Rozendaal omdat zij op deze wijze kwaliteit kan leveren op drie belangrijke onderdelen (lokale taken, opdrachtgeverschap Rheden en Incluzio, regionale beleidstaken en inkoop) en daarbij gedeeltelijk haar autonomie behoudt om lokaal zelf keuzes te maken. Zij kan meer tijd maken voor lokale taken waarop zij ook echt invloed heeft en waar inwoners wat van merken. Daarbij ontstaat ruimte om op thema’s te experimenteren met inwonerparticipatie, door hen te betrekken bij lokale vragen. Ook is er capaciteit om professioneel invulling te geven aan het opdrachtgeverschap naar de gemeente Rheden en Incluzio. Op de grote beleidsterreinen wordt autonomie grotendeels uit handen gegeven. Rheden behartigt de belangen van Rozendaal in de regio, waarbij de Rozendaalse wethouder wel altijd het sluitstuk blijft. De kwaliteit van bestuurlijke advisering gaat omhoog, omdat er meer expertise op de uitbestede beleidsterreinen aanwezig is in Rheden. De legitimiteit voor dit scenario: Regie en eigenaarschap lokaal, op de grote beleidsterreinen waarin beperkte invloed valt uit te oefenen ontlast en afhankelijk van de gemeente Rheden. Voor de wethouder betekent dit mogelijk meer bestuurlijke drukte en vraagt het om goede afstemming en informatievoorziening vanuit Rheden.

Qua realisatiekracht is het met 1,94 FTE12 mogelijk om op alle onderdelen kwaliteit te leveren.

Scenario 3: Regie- & contractgemeente Een kleinere gemeente kan vaak een hogere kwaliteit en betrouwbaarheid bereiken door taken op afstand te zetten, juist omdat daarmee de kwetsbaarheid van de organisatieomvang wordt ondervangen. Belangrijk is dan dat de gemeente in staat is om te sturen en te monitoren op de uitvoering van de uitbestede taken. Voor de sturing op uitbestede taken zijn voldoende expertise, vaardigheden en capaciteit nodig om duidelijke opdrachten te kunnen formuleren en actief toe te zien op de naleving daarvan. Als dat adequaat is ingericht, kan vanuit het perspectief van toekomstige ontwikkelingen het uitbesteden van taken een positief effect hebben. Voor Rozendaal geldt dat voor belangrijke taken in het Sociaal Domein, het fysieke domein en de bedrijfsvoering zowel de beleidsvoorbereiding als de uitvoering van taken is uitbesteed. Meer taken uitbesteden in het licht van toekomstige ontwikkelingen leidt weliswaar tot een minder grote druk op de organisatie, maar dat ontslaat de gemeente niet van haar verantwoordelijkheid voor een goede taakuitoefening. Er is, met andere woorden, capaciteit en kwaliteit in de organisatie nodig om invulling te geven aan goed opdrachtgeverschap13. Ondanks het goed inrichten van het opdrachtgeverschap, ontstaat een afhankelijkheid van de gemeente Rheden.

Afhankelijkheid ten aanzien van informatievoorziening, maar ook afhankelijkheid ten aanzien van keuzes die gemaakt worden die direct effect hebben op de voorzieningen voor inwoners van de gemeente Rozendaal. Het Rozendaals belang ligt grotendeels in handen van de gemeente Rheden. Hoewel een regisseur/contractmanager en het college van B&W het Rozendaals belang behartigen, kun je spreken van een ‘ambtelijke fusie light’. Voor de portefeuillehouder betekent het extra overleg in Rheden (zowel bestuurlijk als ambtelijk) om voldoende geïnformeerd te blijven en daarmee meer bestuurlijke capaciteit. Kernbegrippen ▪ Regie, sturen en monitoren van contract met Rheden ▪ Beleid en bestuurlijke advisering door anderen ▪ Afhankelijk van partners (Rheden, Incluzio) ▪ Lijkt op ambtelijke fusie, maar met contractmanager die belangen behartigt ▪ Beleidsarm Welke taken worden uitbesteed en welke taken doen we zelf? Rheden doet alles namens Rozendaal: uitvoering, beleid, inkoop en contractmanagement, bestuurlijke advisering direct aan college Rozendaal en ook taken als onderwijs, publieke 12 13

Betref schatting en is afhankelijk van bereidheid en onderhandeling met de gemeente Rheden. Bron: Organisatiestrategie Rozendaal – BMC (Wevers, 2017)

20

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

gezondheid en lokale welzijnssubsidies worden door de gemeente Rheden gedaan voor Rozendaal. Dit levert efficiency-voordelen op14. Rozendaal kan gebruik maken van het ambtelijk apparaat van de gemeente Rheden en betaalt Rheden hiervoor. Omdat Rheden voor de eigen gemeente al actief is op alle taken, kost het hen verhoudingsgewijs weinig extra tijd om de taken ook voor Rozendaal te doen. Indien Rozendaal het zelf zou doen, zou zij hier meer uren voor kwijt zijn dan ze nu betaalt aan de gemeente Rheden. Voor de betrokken medewerkers van de gemeente Rheden betekent het met name dat zij zich bewust moeten zijn dat zij ook namens de gemeente Rozendaal handelen en dat zij de gemeente Rozendaal goed informeren en betrekken op momenten dat het nodig is. Wat achterblijft in Rozendaal zijn 0,67 FTE per week voor het contractmanagement Rheden en lokale taken (kleine lokale initiatieven die op de gemeente afkomen en verbonden moeten worden aan ketenpartners, kleine welzijnsprojecten, taakstelling statushouders, kunst & cultuur en ruimte voor onvoorzien werkzaamheden). Hoeveel capaciteit is nodig en wat kost het? De inschatting is dat minimaal 1,93 FTE nodig om dit takenpakket goed uit te voeren. Daarbij is 0,67 FTE werkzaam in Rozendaal, en wordt het bedrag voor 1,26 FTE overgemaakt naar de gemeente Rheden voor de uitvoering van de uitbestede taken.

Dit laatste aantal uren is een schatting en is onder voorbehoud van de bereidheid van en onderhandeling met de gemeente Rheden. Afhankelijk van de functieschaal (9-11) kost dit structureel 0,87 FTE meer dan de huidige bezetting (1,06 FTE). Dit komt neer op een bedrag tussen de 87.870,- (schaal 9) en € 111.360,- (schaal 11). Zie bijlage 3 voor de onderbouwing van de extra 0,87 FTE. Bestuurlijke capaciteit is niet meegenomen in de capaciteitsberekening. De inschatting is dat dit scenario wekelijks 4-8 uur extra inzet vraagt van de portefeuillehouder. Welke rollen en welke competenties zijn nodig? Hoofdtaak is het contractmanagement/opdrachtgeverschap richting de gemeente Rheden. Basale kennis van het Sociaal Domein (focus op 3D’s) is van belang, maar voornamelijk een bedrijfskundige achtergrond. Deze medewerker heeft bij voorkeur ervaring op het gebied van contract-, project- en procesmanagement en is stevig in onderhandelen. Enige juridische kennis is een pré. Wat zijn de belangrijkste voordelen? • Expertise en kwaliteit op inhoud in regio en in bestuurlijke advisering • Rozendaals belang in Rheden kan groter worden door directe lijn wethouder • Efficiënt • Het is duidelijk ‘hoe’ Rozendaal zich verhoudt tot de taken Sociaal Domein • Behapbaar takenpakket met behoud van kwaliteit t.a.v.

bestuurlijke advisering • Bestuurlijke samenwerking met Rheden in de regio Wat zijn de grootste nadelen? • Afhankelijk van Rheden t.a.v. Rozendaals belang • Geen autonomie over lokale zaken als preventiebeleid, lokale voorzieningen Sociaal Domein en welzijn • Couleur locale ontbreekt, bestuurders moeten hier actief wat mee • Meer drukte voor wethouder (meer bestuurlijk overlegstructuren (in Rheden), mogelijk meer moeite doen om geïnformeerd te worden en Rhedense ambtenaren informeren over besluiten van het Rozendaalse college en de raad. • Rhedens belang boven dat van Rozendaal (bijvoorbeeld bij lokale initiatieven) • Afhankelijk van wat Rheden vraagt voor uitvoering taken en ontwikkeling hierin in meerjarig perspectief • Rheden niet altijd stabiele partner geweest, heeft effect op Rozendaal (je krijgt niet altijd geleverd wat is afgesproken) • Sociaal Domein is financieel uitdagend voor Rheden • Dit scenario is een opmaat naar het opheffen van een zelfstandige gemeente Rozendaal 14 zie ook Evaluatuierapport pilot Jeugd

21

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

Publieke waardetheorie Dit scenario heeft publieke waarde voor de gemeente Rozendaal omdat zij het Sociaal Domein op deze wijze op een efficiënte wijze organiseert. Hoewel dit scenario evenveel lijkt te kosten als scenario 2, is de verwachting dat de kosten die aan Rheden betaald worden nog omlaag kunnen worden gebracht als er afspraken gemaakt worden over de uitvoering van dit takenpakket en de kostenverrekening hiervan. De reden dat het nu even duur is als scenario 2 heeft te maken met de rol van de contractmanager. Dit is een relatief dure oplossing voor het behartigen van het Rozendaals belang, zeker als in ogenschouw genomen wordt dat de contractmanager enkel zorgt dat de samenwerking naar behoren loopt en geen inhoudelijke waarde toevoegt aan het Sociaal Domein. Indien de samenwerking goed loopt, zou deze rol in uren kunnen worden teruggebracht. Deze rol zou moeten worden bezien met een blik breder dan het Sociaal Domein. Indien een organisatiestrategie gekozen wordt in lijn met dit scenario, kan deze rol ook worden ingevuld voor andere domeinen. In dat geval kan een contractmanager zowel taken (en uren) maken voor het Sociaal Domein als voor andere domeinen. Het aantal uren voor het Sociaal Domein kan dan wellicht verder omlaag worden gebracht.

De prijs die Rozendaal betaalt is het opgeven van haar autonomie binnen het Sociaal Domein en het uit handen geven van het Rozendaals belang in lokale voorzieningen, beleidsvoorbereiding en coördinatie. Op de grote beleidsterreinen (Jeugd, Wmo en Participatie) was al beperkt sprake van autonomie, maar met name voor lokaal welzijn en kleine subsidies staat Rozendaal ambtelijk niet zelf meer aan het roer. Hiervoor is de expertise ook niet meer in huis. Bij de besluitvorming ten aanzien van regionaal georganiseerde taken behartigt de Rozendaalse wethouder het Rozendaals belang, maar is hij/zij wel afhankelijk van ambtelijke advisering vanuit Rheden. De kans bestaat dat Rozendaal ondersneeuwt bij Rhedense belangen. Legitimiteit voor dit scenario Efficiënt, maar zonder couleur locale. Afhankelijkheid van de gemeente Rheden neemt (verder) toe. Voor de wethouder betekent dit meer bestuurlijke drukte. Het vraagt om goede afstemming en informatievoorziening vanuit Rheden. Qua realisatiekracht is het met 1,93 FTE15 mogelijk om op alle onderdelen kwaliteit te leveren. Een contractmanager in Rozendaal voegt inhoudelijk weinig toe in het Sociaal Domein, en is enkel aanwezig om het Rozendaals belang te behartigen en te zorgen dat de ambtelijk-bestuurlijk lijn tussen Rheden en Rozendaal functioneert. Een ambtelijke fusie, maar dan light door de aanwezigheid van een contractmanager.

Scenario’s in het kort Scenario

taken in Rozendaal

Taken in Rheden

Alle lokale en regionale taken + 1. Beheergemeente 2.0

opdrachtgeverschap Rheden

geen

alle lokale taken + opdrachtgeverschap, 2. Opgavegericht

enkele regionale taak

regionale beleidstaken alle regionale beleidstaken +

3. Regie en contract enkele lokale taak + opdrachtgeverschap Tabel: taakverdeling scenario’s op hoofdlijn.

FTE Totaal

lokale taken

totaal

Extra FTE en kosten Totaal

Kosten*

1. Beheergemeente 2.0

2,5

1,44

164.160

2. Opgavegericht

1,94

0,88

100.320

1,93 0,87 3. Regie en contract Tabel: Totale FTE per scenario + extra benodigde FTE bovenop bestaande 1,06 FTE.

99.180

15

Betref schatting en is afhankelijk van bereidheid en onderhandeling met de gemeente Rheden.

22

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

* Op basis van schaal 10 (CAR-UWO)

Belangrijkste punten uit hoofdstuk 4 ✓ ✓ ✓ ✓

✓

23

De dienstverlening aan inwoners uitbesteden is de beste optie om betaalbare, betrouwbare dienstverlening van goede kwaliteit te leveren. De dienstverlening aan inwoners blijft in alle scenario’s uitbesteed aan de gemeente Rheden Naast efficiency, kosten en kwaliteit wordt ‘publieke waarde’ toegevoegd als criteria bij het beoordelen van scenario’s Er zijn 9 uitgangspunten bij het opstellen van de drie scenario’s Alle taken zijn de bouwstenen onder de scenario’s. Enkele taken blijven in alle scenario’s uitgevoerd in Rozendaal (lokale maatwerk taken en opdrachtgeverschap naar Rheden t.b.v. de dienstverlening aan inwoners). Overige taken wisselen qua ureninvestering en waar taken worden uitgevoerd per scenario. Drie scenario’s, waarin het ene uiterste blijft om alles zelf te doen. Het andere uiterste is om alle uit te besteden. Daartussenin is een ander alternatief.

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

5. Advies en aanbevelingen Het advies spitst zich toe op het Sociaal Domein, passend bij de centrale vraag die is gesteld. Indien er minder urgentie zou zijn geweest voor een structurele taakinvulling op het Sociaal Domein, zou het advies zijn geweest om eerst een brede organisatiestrategie te kiezen. Om deze vervolgens te vertalen naar de verschillende beleidsterreinen en opgaven en de samenhang hiertussen. Gezien de urgentie richt het advies zich enkel op het toekomstperspectief van het brede Sociaal Domein. Het advies houdt rekening met het gegeven dat een organisatiestrategie ontbreekt. Mede daarom is het advies om te kiezen voor het meest lenige en flexibele scenario. Dit biedt ruimte om mee te bewegen met de brede organisatieontwikkeling die plaatsvindt én biedt direct de mogelijkheid om meer in controle te zijn met een aanvaardbare werkbelasting. Centrale vraagstelling Het adviesrapport geeft antwoord op de centrale vraagstelling: Welke capaciteit (intern en extern) heeft Rozendaal nodig om het sociaal domein structureel duurzaam uit t voeren c.q. te organiseren? Het betreft een vraag die op zichzelf te beantwoorden is door een overzicht van taken ten deze verbinden aan een urenschatting per taak.

Dit geeft echter nog geen antwoord op de vraag: Hoe gaan we het doen? Wat past nu het beste bij de opgaven die we hebben als gemeente, in het Sociaal Domein, maar ook daarbuiten? Welke publieke waarde willen we creëren? Dit maakt de vraag complexer dan hij op het eerste oog lijkt. Het ontbreken van een organisatiestrategie maakte het nodig om te werken vanuit scenario’s. De organisatie heeft nog geen keuze gemaakt over wat zij wil zijn en hoe daar invulling aan te geven. De scenario’s voor het Sociaal Domein kunnen een inspiratie zijn voor andere beleidsterreinen en de te kiezen organisatiestrategie.

5.1 Advies: Scenario 2 ‘Opgavegericht’ biedt meeste publieke waarde en biedt flexibiliteit naar de toekomst Scenario 1 ‘Beheergemeente 2.0’ is geen duurzame optie. Dit is de duurste variant, waarbij geen duidelijk keuze wordt gemaakt. Hierdoor blijft de huidige situatie in stand: In Rozendaal gebeurt alles een beetje, zonder visie en zonder in controle te zijn. De andere twee scenario’s zijn realistischer qua beschikbare middelen (expertise en capaciteit) en beter passend bij de opgave van de gemeente Rozendaal als beheergemeente 2.0 (passende zorg, beperkte ambitie, voldoen aan wettelijke verplichtingen, in control zijn). Scenario 2 ‘Opgavegericht’ past het beste bij de fase waarin de organisatie zich nu bevindt, namelijk: in ontwikkeling, maar nog zonder duidelijke strategie. Zelfstandigheid staat daarbij voorop. Dit scenario biedt publieke waarde (invloed op lokale zaken dichtbij de inwoner) en biedt de mogelijkheid om te bewegen richting de te kiezen organisatiestrategie. De belangrijkste argumenten voor scenario 2 op een rij: 1. Efficiencyvoordelen voor taken waarop je weinig invloed hebt De invloed die Rozendaal heeft op de beleidsterreinen die ambtelijk worden uitbesteed is inhoudelijk gezien minimaal. Desondanks moet er veel tijd aan besteed worden. Ook Rheden doet dat.

In lijn met de evaluatie van de pilot Jeugd levert het uitbesteden van Jeugd, Wmo en Participatiewet efficiencyvoordelen en kwaliteitsverbetering van bestuurlijke advisering op. Rheden is aanwezig in de regio en behartigt naast haar eigen belang ook het Rozendaals belang in de regio en informeert en adviseert zij de Rozendaalse wethouder. Daarbij ‘bewaakt’ de Rozendaalse wethouder als sluitpost uiteindelijk het Rozendaals (financieel) belang. 24

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

2. Autonomie op lokale zaken en kans op inwonerparticipatie In dit scenario ontstaat ruimte om te focussen op lokale aangelegenheden waarop invloed valt uit te oefenen, zoals publieke gezondheid en kleine welzijnssubsidies voor inwonerinitiatieven. Zo behoudt Rozendaal zijn eigenheid en kan zij dicht bij inwoners blijven. Er ontstaat mogelijk ruimte om inwoners te betrekken bij lokale thema’s rond publieke gezondheid, welzijn en preventie. 3. Vermindert de kwetsbaarheid van de organisatie In dit scenario heeft de gemeente Rozendaal twee ambtenaren (mogelijk in deeltijd) met kennis van het sociaal domein in huis en is bestuurlijke advisering op de grote wetten belegd bij meerdere ambtenaren van de gemeente Rheden. Dit verkleint de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie Rozendaal. Als een ambtenaar ziek is of met vakantie, valt dit op te vangen door de andere Rozendaalse ambtenaar. 4. Flexibiliteit naar de toekomst (en dus duurzaam) Scenario 3 (alles uitbesteden) is moeilijker omkeerbaar dan scenario 2. Voornamelijk veroorzaakt door de beperkte aanwezige capaciteit en expertise die achterblijft in Rozendaal. Scenario 2 biedt de mogelijkheid om in de toekomst meer taken uit te besteden als dit naar tevredenheid loopt. Er is experimenteerruimte, waarbij jaarlijks kan worden vastgesteld wat werkt en wat niet.

Ook biedt het de mogelijkheid losse taken weer in eigen beheer te nemen als 1. Dat past bij de gekozen organisatiestrategie of 2. de samenwerking met de gemeente Rheden niet het gewenste resultaat oplevert. 5. Uitvoering en beleid op 1 lijn De gemeente Rheden heeft het contact met inwoners van Rozendaal met een ondersteuningsvraag. Dit is vastgelegd in een Dienstverleningsovereenkomst (DVO 2015). Hierin staat opgenomen dat Rozendaal zich inspant het beleid van de gemeente Rheden zoveel mogelijk 1 op 1 over te nemen. In praktijk gebeurt dit ook, maar kost het de gemeente Rozendaal nog wel veel inspanning om zelf beleidsstukken en besluitvormende college- en raadsvoorstellen te ‘verRozendalen’. In dit scenario (net als in scenario 3) mandateren we de gemeente Rheden om alle taken rond het beleid (Jeugdwet, Wmo, Participatie, Inburgering en Beschermd Wonen) uit te voeren namens Rozendaal. Hiermee zijn uitvoering en beleid voor de gedecentraliseerde sociale wetten beiden uitbesteed, wat efficiencyvoordelen oplevert en de kwaliteit van de bestuurlijke advisering te goede komt. Hoeveel capaciteit is nodig? De inschatting is dat minimaal 1,94 FTE nodig om dit takenpakket uit te voeren. Dit kost structureel 0,88 FTE meer dan de huidige bezetting (1,06 FTE). Dit komt neer op een extra budget van maximaal € 100.320,- op basis van schaal 10 (CAR-UWO).

Schaal 10 is genomen als uitgangspunt omdat dit de schaal is van een beleidsmedewerker in Rozendaal. Sommige taken in het takenpakket passen bij een schaal 9 functie, andere taken bij een schaal 11 functie. Zie de aparte bijlage 3 voor de onderbouwing van de extra 0,88 FTE. In de bijlage zijn indicatief ook de kosten vermeld als wordt uitgegaan van de schalen 9 en 11. Daarbij zijn het definitief aantal uren en daarbij behorende kosten voor de uit te besteden taken afhankelijk van de bereidheid om de taken uit te voeren én de onderhandeling met de gemeente Rheden over de kosten die zij maken voor de uitvoering van deze taken. De kosten zullen gebaseerd zijn op het aantal uren en de gehanteerde salarisschaal. Indien minder middelen beschikbaar worden gesteld door de gemeenteraad, gaat dit ten koste van de capaciteit en daarmee de kwaliteit van de uitvoering van taken. Gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie hebben dan de opgave om af te stemmen welke taken minder prioriteit hebben. Aanbevelingen bij de invoering van dit scenario 1. Goede afspraken maken over uitbestede beleidstaken en deze vastleggen in de SLA Sociaal Domein. In de bijbehorende gesprekscyclus vindt jaarlijks bestuurlijke en ambtelijke evaluatie plaats die erop gericht is de samenwerking steeds verder te verbeteren.

25

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

2. Voor een structurele taakinvulling is het van belang om voor de betrokken medewerker(s) heldere verwachtingen te scheppen ten aanzien van de taken en de rollen die hij/zij moet(en) vervullen. Dit vraagt onder andere om duidelijke rol- en taakbeschrijvingen, passende competenties en expertise bij de wijze waarop de taken worden uitgevoerd. 3. Er zijn voor een kleine organisatie als Rozendaal verschillende manieren om taken in te vullen, waarbij niet ‘gekokerd’ wordt gekeken naar beleidsvelden, maar meer vanuit de opgaven en welke rollen daarbij passen. Zo zijn er mogelijkheden om de capaciteit niet verticaal (beleidsveld), maar ook horizontaal in te zetten (opgavegericht, domein overstijgend). Voorbeeld: de opdrachtgeversrol zou ook breder kunnen worden ingevuld, bijvoorbeeld binnen het fysieke domein of richting de Connectie. Ander voorbeeld: een beleidsondersteuner kan meer uitvoerende taken oppakken voor verschillende beleidsterreinen.

5.2 Advies met betrekking tot de kosten voor zorg en ondersteuning (de programmakosten) In bijlage 2 (paragraaf 2.5) is te lezen dat er in Rozendaal sprake is van een kwetsbare financiële balans. Hoewel inwoners van Rozendaal bovengemiddeld zelfredzaam zijn en het aantal ondersteuningsvragen beperkt, is de kleine begroting snel uit balans te brengen door incidentele hoge zorgkosten. Deze zijn nooit helemaal te voorkomen. Daarbij is de gemiddelde leeftijd in Rozendaal hoger dan gemiddeld en neemt ook het aantal jeugdigen dat een beroep doet op jeugdhulp toe. De zorgkosten zullen de komende jaren toenemen. Dit zal ook het risico op incidentele tegenvallers doen toenemen. Voor de gemeente Rozendaal is het daarom van belang deze tegenvallers op te kunnen blijven vangen, zonder direct financieel in de problemen te komen. Het behouden van een stevige reserve Sociaal Domein is daarom van groot belang voor de zelfstandigheid van Rozendaal.

5.3 Transitie naar door de raad gekozen scenario Allereerst dient de gemeenteraad te kiezen voor en akkoord te gaan met één van de scenario’s. Daarbij moet zij de bereid zijn budget beschikbaar te stellen voor de financiering van de structurele taakinvulling, zodat verdere verkenning en onderhandeling met Rheden kan worden gestart. Uit de onderhandeling zal een definitief kostenplaatje ontstaan en kan het definitieve budget worden vastgesteld. Vervolgens kan de werving van extra capaciteit in Rozendaal worden gestart. Daarbij is de verwachting dat de brede organisatiestrategie meer vorm heeft en de benodigde capaciteit slim georganiseerd kan worden door rollen/functies te creëren die domein overstijgend zijn. Ondertussen wordt gestart met ‘kwartier maken’ voor de nieuwe situatie: 1. de overdracht van taken naar Rheden en het maken van afspraken over de uit te besteden taken die worden vastgelegd in een Service Level Agreement (SLA) als onderdeel van de bestaande DVO en 2. het (her)inrichten van het takenpakket dat Rozendaal zelf blijft doen.

26

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

Bijlage 1: Bronnenlijst 1. BMC-rapport zonder titel (1998) – Noordzij 2. Eindrapport Organisatiestrategie Gemeente Rozendaal (2017) – Wevers 3. Naar een toekomstbestendig en duurzaam Rozendaal – Coalitieakkoord 2018-2022 4. Moore, M.H. (2013) Recognizing Public Value. Harvard: Harvard University Press. 5. Raadsvoorstel Krediet inhuur Sociaal Domein (mei 2021) 6. Meerjarenbeleidskader Sociaal Domein “Meedoen!” gemeente Rheden (2017) 7. Meerjarenbegroting Gemeente Rozendaal 2021-2025 8. Rapportage Cliëntervaringsonderzoek Jeugd 2021 Gemeente Rheden 9. Rapportage Cliëntervaringsonderzoek Wmo 2021 Gemeente Rheden 10. Evaluatierapport Pilot Jeugd (december 2021) - Vos

Bijlage 2: Context van het vraagstuk: Rozendaal als gemeente in het Sociaal Domein In deze bijlage wordt het vraagstuk over een structurele taakinvulling in perspectief geplaatst. Het schetsen van de feitelijke situatie op dit moment helpt om de volledige opgave in het sociaal domein en de ontstane knelpunten goed te begrijpen. Om de situatie in beeld te brengen staan achtereenvolgens beschreven: • • • • •

De ambtelijke organisatie van de gemeente Rozendaal en fase waarin zij zit; De afbakening van het sociaal domein, wat valt er allemaal onder? Wat is de inhoudelijke opgave en wat wil Rozendaal bereiken in het sociaal domein? Hoe zijn de taken op dit moment georganiseerd? Wat is de financiële situatie van de gemeente Rozendaal in het sociaal domein?

2.1 Rozendaal: een ambtelijk organisatie in ontwikkeling De gemeente Rozendaal is een gemeente in ontwikkeling. Het is een kleine ambtelijke organisatie (<15 FTE) met een grote hoeveelheid aan taken. Een relatief nieuw managementteam is ambitieus om een duurzame zelfstandige organisatie neer te zetten die in staat is haar taken en de ambities van de gemeenteraad en college te vervullen. Twee analyses van BMC16 in de afgelopen jaren en het huidige organisatieontwikkeltraject van Hiemstra & De Vries laten zien dat Rozendaal een opgave heeft als gevolg van ‘achterstallig onderhoud’ op gebieden als IT, HRM, sturing en organisatiestrategie. Dit laatste thema is relevant voor het vraagstuk: vanuit welke organisatiestrategie stuurt de gemeente Rozendaal haar taken aan? En hoe verhoudt zich de uitvoering van taken in het Sociaal Domein hiertoe? De term ‘beheergemeente 2.0’ komt met regelmaat naar voren in gesprek en in verschillende documenten. Het vertalen van deze organisatiestrategie naar de inrichting van de organisatie en het gedrag dat er bij past, vindt op het moment van schrijven plaats.

2.2 Afbakening sociaal domein in Rozendaal: van kunst en cultuur tot Jeugdzorg en Beschermd Wonen Het “sociaal domein” kan op verschillende manieren worden gedefinieerd. Dat gebeurt in iedere gemeente anders. De term “sociaal domein” is als overkoepelende benaming in zwang gekomen met de decentralisaties van de Jeugdwet, Wmo en Participatiewet in 2015. Het is een containerbegrip en omvat op de hoofdlijn de volgende beleidsvelden: • • • •

Onderwijs (in de begroting programma 4); Jeugd(zorg) (programma 6); Maatschappelijke ondersteuning (programma 6); Werk en inkomen (programma 6);

16 BMC Rapport 1998 (Noordzij), BMC Eindrapport Organisatiestrategie gemeente Rozendaal 2017 (Wevers).

27

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

• •

Beschermd Wonen (programma 6); Inburgering (programma 6).

In Rozendaal omvat het sociaal domein de breedste definitie. Naast bovenstaande taken zijn er relatief kleine beleidsterreinen als asielbeleid, kunst en cultuur, sport en publieke gezondheid (in begroting programma 5 en 7) die ook onderdeel uitmaken van het sociaal domein. Alles bij elkaar betreft het meer dan 10 wetten waaraan uitvoering wordt gegeven in dit brede sociaal domein. Voor een aantal van deze beleidsvelden hadden gemeenten al jaren een verantwoordelijkheid. Sinds 2015 zijn daar met de drie grote decentralisaties de jeugdzorg, de uitbreiding van de maatschappelijke ondersteuning (Wmo), het passend onderwijs en een grotere rol bij de (financiering van de) Participatiewet bijgekomen. Dit heeft de rol van de gemeente in het sociaal domein drastisch veranderd. Sinds de komst van de decentralisaties staan gemeenten aan het roer van de transformatie van de zorg, waarin zij gedwongen zijn (boven)regionaal samen te werken rond de financiering en de inkoop en verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van zorg en ondersteuning.

2.3 Wat wil de gemeente Rozendaal bereiken in het sociaal domein? ‘Passende zorg als dat nodig is en als beheergemeente voldoen aan wettelijke eisen’ Het coalitieakkoord en ook het beleidsplan Sociaal Domein van de gemeente Rozendaal beschrijven een vrij algemene en abstracte ambitie voor het sociaal domein. Dit kan worden teruggebracht tot de zin ‘passende zorg als dat nodig is’. Rozendaal volgt zoveel mogelijk het beleid van de gemeente Rheden als het gaat om de Jeugdwet, Wmo en Participatiewet. Gezien de omvang en demografie van de populatie (1726 inwoners op 1-1-2021) is dit een passende ambitie. De inwoners van de gemeente Rozendaal zijn namelijk bovengemiddeld zelfredzaam. De populatie is over het algemeen hoog opgeleid en iets ‘grijzer’ dan gemiddeld (25% is 65+ ten opzichte van 19% landelijk). Het aantal cliënten in het sociaal domein met een ondersteuningsvraag is laag: ▪ ▪

Geen cliënten beschermd wonen, zeer weinig cliënten participatiewet (<5) en armoede (< 5); +/- 30 actieve dossiers Jeugd en +/- 30 actieve dossiers Wmo (peildatum 1-6-2021).

Het geringe inwoneraantal in combinatie met het beperkt aantal ondersteuningsvragen en het gegeven dat het bovengemiddeld goed gaat met de mensen in Rozendaal maken dat de opgave in het Sociaal Domein beperkt is. Echt gericht beleid maken op grote beleidsterreinen als Jeugd, Wmo en Participatie is hiervoor niet mogelijk en niet nodig. Ondanks de beperkte ondersteuningsvraag is een gemeente wettelijk verplicht zorg en ondersteuning beschikbaar te hebben. Dit organiseren is een grote opgave voor zowel kleine als grote gemeenten. In Rozendaal is dit mogelijk door de uitvoering van de dienstverlening te mandateren aan de gemeente Rheden. Tegelijkertijd biedt de kleine gemeenschap in combinatie met een bovengemiddeld zelfredzaam kansen. Er is potentie om inwoners te betrekken en te horen bij voorliggende opgaven en dilemma’s via burgerparticipatie. Ook zijn er kansen op mantelzorg en het inzetten op ‘eigen kracht’ en het sociaal netwerk.

2.4 De organisatie van het sociaal domein: Regionaal samenwerken, uitbesteden en deels zelf uitvoeren Om een goed beeld te geven van de verschillende taken is het belangrijk om het onderscheid te maken tussen 3 soorten taken: 1. Uitvoerende taken (dienstverlening aan inwoners) 28

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

2. Beleid en inkoop gerelateerde taken 3. Overige taken 1. Uitvoerende taken Jeugd, Wmo, Participatie en Leerlingzaken zijn uitbesteed aan de gemeente Rheden Inwoners van de gemeente Rozendaal met een ondersteuningsvraag kunnen terecht bij het Sociaal Meldpunt Velp/Rozendaal van de gemeente Rheden. De uitvoerende werkzaamheden in het sociaal domein zijn sinds 1999, met de bijstandswet (Abw) en de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG). gemandateerd aan de gemeente Rheden. In de loop van de tijd zijn daar wetten aan toegevoegd. Gezien de geringe populatie van de gemeente Rozendaal en de hoeveelheid aan expertise die nodig is om kwalitatief goede dienstverlening te kunnen leveren, is dit een logische keuze. De mandatering van taken is vastgelegd in een Dienstverleningsovereenkomst (DVO). Hieronder vallen alle klantcontacten met inwoners van Rozendaal ten aanzien van de Jeugdwet, de Wmo, de Participatiewet en leerlingenvervoer. Ondanks de mandatering blijft het college van Rozendaal eindverantwoordelijk voor de uitvoering én het beleid. Het is wettelijk niet mogelijk deze verantwoordelijkheid te delegeren. Om praktische redenen wordt het beleid (voor zover dat direct de klanten aangaat) van de gemeente Rheden overgenomen.

In artikel 8 lid 1 Beleid en wet- en regelgeving van de meest recente DVO uit mei 2015, is daarover het volgende opgenomen: “Rozendaal zal zich inspannen om het door haar gevoerde beleid terzake van de uitvoering van de in het document Uitvoeringsafspraken als zodanig aangegeven wet- en regelgeving, zoveel als mogelijk aan te laten sluiten op dat van Rheden.(…)”. In de praktijk houdt dit in dat beleidsnota’s door de gemeenteraad van toepassing worden verklaard op Rozendaal of met enige kleine aanpassingen worden vastgesteld. Verordeningen en beleidsregels worden ongewijzigd overgenomen. Daarnaast betekent het dat Rozendaal opdrachtgever is en de gemeente Rheden opdrachtnemer ten aanzien van deze taken. Als opdrachtgever is het van belang de gemaakte afspraken te bewaken en te monitoren, met het oog op de afgesproken kwaliteitsnormen voor de dienstverlening aan Rozendaalse inwoners. 2. Beleid en inkoop gerelateerde taken Sinds 2015 is er geen gemeente meer die alle taken behorende bij het sociaal domein volledig zelfstandig uitvoert. Vooral op de beleidsvelden jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en Participatie (werk en inkomen) werken gemeenten regionaal (verplicht) samen. Regionaal samenwerken aan beleid en inkoop (en bedrijfsvoering) Beleidsvoorbereiding voor de 3 wetten vindt dus grotendeels plaats in de regio.

De gemeente Rozendaal heeft ook haar eigen beleidsplan Sociaal Domein vastgesteld. Dit is het beleidsplan Sociaal Domein van de gemeente Rheden, op heel kleine details aangepast. De reden hiervoor is tweeledig: 1. De gemeente Rozendaal heeft te weinig capaciteit en diepgaande expertise om zelfstandig een beleidsplan Sociaal Domein te maken, en 2. De uitvoering van taken is belegd bij de gemeente Rheden en zou het onuitvoerbaar worden als het beleid in Rozendaal wezenlijk zou afwijken van dat van de gemeente Rheden. Met de komst van de 3 beschreven beleidsvelden is de regionale samenwerking steeds belangrijker geworden. Er is voor de overdracht van deze nieuwe taken in 2015 samengewerkt om de toegang tot bepaalde vormen van zorg en de inkoop daarvan vorm te geven. De gemeente Rozendaal werkt in diverse samenwerkingsverbanden17 aan de verschillende opgaven. Naast dat het soms wettelijke

17

De samenwerking in het Sociaal Domein in brede zin, is ondergebracht in drie Gemeenschappelijke regelingen: 1. de VGGM: GGD voor Publieke gezondheid en Jeugdgezondheidszorg, en de hieraan verbonden stichting Veilig Thuis. Regio Arnhem maakt deel uit van deze GR, die bijvoorbeeld ook Ede omvat;

29

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

verplicht is (Jeugd en beschermd wonen), is het gezien de omvang van taken ook de enige manier om als kleine gemeente te blijven bestaan. Samenwerken is per definitie ingewikkeld en kost veel tijd. Als voorbeeld het gegeven dat de Sociaal Domein portefeuilles in ieder gemeente anders verdeeld zijn, wat de bestuurlijke advisering, informatie-uitwisseling en besluitvorming tot een complexe opgave maakt. Laat staan de verschillende lokale opgaven die met elkaar verbonden moeten worden in regionaal verband. De MGR heeft een omvangrijke structuur waarin veel overleg plaatsvindt, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Bij de regionale samenwerking in de MGR heeft de deelnemende gemeente verplichtingen (zie kader). Van belang is dat er van elke gemeente een inbreng wordt verwacht. Verplichtingen individuele gemeente in MGR • •

•

Iedere gemeente is vertegenwoordigd in het RAO Zorg, zodat elke gemeente alle voorstellen kent die geagendeerd gaan worden in het Regionaal Portefeuillehouders Overleg (RPO) Zorg of de Bestuurscommissie (BC) Inkoop. Iedere deelnemer voldoet aan het volgende profiel: o Is (op hoofdlijnen) inhoudelijk betrokken bij de onderwerpen. o Zorgt voorafgaand aan het RAO Zorg voor afstemming binnen eigen gemeente, bijvoorbeeld door een integrale voorbespreking (inhoudelijk, financieel, inkoop, accountmanagement MGR, bestuurlijk). o Is besluitvormend namens de eigen gemeente in het RAO Zorg waar het gaat om doorgeleiding van voorstellen naar zowel het RPO Zorg als de BC Inkoop. Een formeel juridisch mandaat is hiervoor niet nodig, wel draagvlak en afstemming binnen de eigen gemeente. o Kan ambtelijke inzet toezeggen/leveren namens gemeente. Als een gemeente ervoor kiest niet te participeren in een project of werkgroep, is het aan de desbetreffende gemeente om tussentijds geïnformeerd te blijven en zich niet te laten verrassen door voorliggende stukken in RAO Zorg. Het RAO Zorg is niet bedoeld om inhoudelijk nog zeer gedetailleerd op zaken in te gaan, maar om op hoofdlijnen terug gerapporteerd te krijgen en tot besluitvorming/ doorgeleiding over te gaan.

Voor de gemeente Rozendaal is het gezien haar omvang en beschikbare capaciteit onmogelijk om te voldoen aan alle verplichtingen. De praktijk is dat de regiogemeenten rekening houden en begrip hebben voor het feit dat Rozendaal vaak niet in personele zin kan bijdragen. Voor de Rozendaalse ambtenaar is het voortdurend afwegen en inschatten wat belangrijk is om te voorkomen dat belangrijke informatie gemist wordt en dit het bestaansrecht als zelfstandige gemeente in gevaar brengt. De vertegenwoordiging in de regio op Jeugdbeleid is sinds 2016 belegd bij de gemeente Rheden18. Op de overige beleidsterreinen zorgt Rozendaal zelf zo goed mogelijk voor een vertegenwoordiging. 3. Overige lokale taken én ontwikkelruimte om in te spelen op wat zich onverwacht aandient Op enkele onderdelen voert de gemeente zelfstandig het beleid. Ook zijn er taken die meer uitvoerend zijn en biedt Rozendaal lokaal maatwerk. Desondanks vindt er over deze beleidsterreinen ook afstemming plaats met Rheden en enkele andere regiogemeenten. Het betreffen de volgende taken: ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Lokale Welzijnssubsidies De uitvoering van het Sport- en preventieakkoord Publieke gezondheid Veilig Thuis Asielbeleid Onderwijsachterstandenbeleid

2.

de BVO DRAN (Bedrijfsvoeringsorganisatie Doelgroepenvervoer regio Arnhem Nijmegen) voor het vraagafhankelijke Wmo-vervoer en het routegebonden vervoer (leerlingenvervoer en instellingenvervoer Wmo en Jeugd). Ook deze GR is meeromvattend dan regio Arnhem; de MGR SD-CG (Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland) waarin de regionale samenwerking op de beleidterreinen Jeugd, Wmo en Participatie van elf regiogemeenten vorm heeft gekregen. Vanaf dit jaar (2021) zal ook de wet inburgering onderdeel uitmaken van deze regeling. Deze sociaal-domeinbrede samenwerking heeft voor de gemeente Rozendaal de grootste impact.

3.

Pilot Jeugd: sinds 2016 zijn diverse taken op het Jeugdbeleid uitbesteed aan de gemeente Rheden. Zie de evaluatie van de pilot Jeugd als bijlage bij het Raadsvoorstel. 18

30

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

✓ ✓ ✓ ✓

Kinderburgemeester en jongerenraad Adviesraad cliënten- en inwonerparticipatie. Bibliotheek en bibliotheek op school Diverse (kleine) projecten en initiatieven die op de gemeente afkomen (bv. dementievriendelijke gemeente, Ongehinderd)

Er komen voortdurend nieuwe ontwikkelingen op gemeenten af. Er is ruimte nodig om hierop in te springen.

2.5 Het financieel perspectief: Een kwetsbare balans De gemeente Rozendaal heeft de afgelopen jaren ongeveer 15,7% van de gemeentelijke begroting uitgegeven aan het Sociaal Domein (€ 725.000 t.o.v. een totale begroting van € 4,6 mln in 2020). Dit is lager dan de gemiddelde gemeente. Zo geven gemeenten als Rheden (33% in 2020) en Arnhem (37% in 2020) verhoudingsgewijs aanzienlijk meer uit aan het sociaal domein dan de gemeente Rozendaal. Ondanks dit lage percentage van de begroting stijgen de zorgkosten de afgelopen zes jaar, evenals de kosten voor de dienstverlening die de gemeente Rheden biedt aan inwoners van Rozendaal. Gezien de landelijke vergrijzing (ook in Rozendaal) is te verwachten dat de zorgkosten de komende jaren zullen blijven toenemen. Daarnaast is de begroting van de gemeente Rozendaal qua omvang gering. Door de beperkte omvang is het risico groot dat de begroting snel wordt overschreden door de inzet van incidentele dure voorzieningen. Ter illustratie: Als er in een jaar twee jongeren verblijfszorg nodig hebben en twee inwoners een elektrische rolstoel, dan heeft dit enorme impact op de begroting. Dit type risico’s is niet te voorkomen. Door de aanwezigheid van een grote reserve Sociaal Domein (ongeveer € 300.000,-) en een grote algemene reserve, is het risico (voorlopig) op te vangen.

Het is echter geen duurzaam model en voor Rozendaal van belang altijd een behoorlijke reserve te behouden om negatieve uitschieters op te vangen.

Belangrijkste punten uit bijlage 2 ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

31

Ambtelijke organisatie in ontwikkeling, organisatiestrategie beheergemeente 2.0 in ontwikkeling; Sociaal Domein is een heel groot speelveld met grote diversiteit aan taken en rollen; Sinds de komst van drie decentralisaties in 2015 is het takenpakket enorm gegroeid en complexer geworden; Veel wettelijke verplichten en regionale samenwerking op beleid-, inkoop- en bedrijfsvoering; Om passende zorg beschikbaar te hebben, moet veel georganiseerd worden; Toegang tot zorg goed geregeld: uitvoering van de dienstverlening aan inwoners op de 3 zorgwetten, leerplicht en leerlingenvervoer uitbesteed aan Rheden; Rozendaal: Weinig ondersteuningsvragen, geen grote problemen, beperkte ambitie passend; Rozendaal afhankelijk van regio, haalt vooral en brengt weinig. Regio accepteert dat. Als kleine gemeente te beperkte ambtelijke en bestuurlijke capaciteit om volwaardig mee te doen in regionale samenwerking; Rozendaal vertaalt zo nodig besluiten naar haar eigen lokale gemeenteraad. Begroting kwetsbaar door kleine omvang in relatie tot concreet aanwezig risico op mogelijke ‘tegenvallers’. Reserve Sociaal Domein vangt dit vooralsnog op.

Structurele taakinvulling en duurzame inrichting Sociaal Domein

Afbeelding: overzicht takenpakket en overlegstructuur sociaal domein op lokaal en regionaal niveau.

Bijlage 3: Financiële onderbouwing scenario’s (vertrouwelijk, in aparte bijlage)

32