Regioplan beleidsonderzoek Met gepast geweld

P

O

L

I

T

I

E

W

E

T

E

N

S

C

H

A

P

1

1

8

Met gepast geweld Politiegeweld in Nederland in 2016

M.C. Kuin, F.G.H.C. Kriek, J.S. Timmer met medewerking van Y. Bleeker, E.Verbeek

Met gepast geweld

Met gepast geweld Politiegeweld in Nederland in 2016

M.C. Kuin (Regioplan) F.G.H.C. Kriek (Regioplan) J.S. Timmer (Vrije Universiteit Amsterdam)

Met medewerking van: Y. Bleeker (Regioplan) E. Verbeek (Regioplan)

In opdracht van: het programma Politie en Wetenschap van de Politieonderwijsraad. Meer informatie over deze en andere uitgaven kunt u verkrijgen bij: Sdu Klantenservice Postbus 20025 2500 EA Den Haag tel.: (070) 378 98 80 website: www.sdu.nl Omslagontwerp: Joris Clappers | Elgersma Reclame en Media Foto omslag: Shutterstock/Peter Braakman 2017 ISBN: 9789012406185 NUR: 600

© 2020 Sdu Uitgevers, Den Haag; Politie & Wetenschap, Den Haag; Regioplan, Amsterdam Alle rechten voorbehouden. Alle auteursrechten en databankrechten ten aanzien van deze uitgave worden uit-drukkelijk voorbehouden. Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen, mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Repro-recht (postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uit-gave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet) dient men zich te wenden tot de Stichting PRO, Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp www. cedar.nl/pro. Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave ten behoeve van commerciële doelein-den dient men zich te wenden tot de uitgever.

Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, kan voor de aanwezigheid van even-tuele (druk)fouten en onvolledigheden niet worden ingestaan en aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uit-gever deswege geen aansprakelijkheid voor de gevolgen van eventueel voorkomende fouten en onvolledigheden. No part of this publication may be reproduced in any form, by print, photo print or other means without written permission from the authors.

INHOUDSOPGAVE

Inhoudsopgave

Lijst van afkortingen   / 7 1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4.

Inleiding / 9 Aanleiding / 9 Doel- en vraagstelling / 9 Plan van aanpak / 10 Leeswijzer / 14

2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.

Juridische en maatschappelijke context van politiegeweld / 15 Inleiding / 15 Van ambtelijk naar robuust / 19 Geweld in de samenleving / 21 Juridisch kader / 22 Samenvattend / 24

3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5.

Omvang geweldsaanwending politie / 25 Typen geweld / 25 Soort fysiek geweld / 29 Waarschuwingen / 31 Gewelddoel, werkzaamheden en gevaarsituaties / 33 Deelconclusie / 35

4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4.

Locatie en tijd geweldsaanduiding / 37 Politie-eenheden en gemeenten / 37 Dag, dagdeel en uur   / 41 Locatie   / 46 Deelconclusie / 48

5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5.

Kenmerken betrokken agenten / 49 Aantal betrokken agenten / 49 Dienstjaren / 50 Certificering / 50 Geslacht / 51 Kleding / 52

INHOUDSOPGAVE

5.6.

Deelconclusie / 53

6. 6.1. 6.2. 6.3. 6.4.

Rake politieschoten / 55 Rijksrechercheonderzoeken / 55 Agenten en tegenstrevers / 56 Beoordeling geweldgebruik / 59 Deelconclusie / 60

7. 7.1. 7.2. 7.3. 7.4.

Na de geweldsmelding / 63 Aanhouding en aanhoudingsgrond / 63 Letsel na geweldsaanwending / 66 Beoordeling van de geweldsaanwending / 67 Deelconclusie / 68

8. 8.1. 8.2. 8.3. 8.4. 8.5. 8.6.

Mogelijke verklaringen en implicaties / 69 Omvang geweldsaanwending politie (bij hoofdstuk 3) / 69 Locatie en tijd geweldsaanwending (bij hoofdstuk 4) / 75 Kenmerken betrokken agenten (bij hoofdstuk 5) / 76 Rake schoten (bij hoofdstuk 6) / 78 Na de geweldmelding (bij hoofdstuk 7) / 79 Deelconclusie / 82

9. 9.1. 9.2. 9.3. 9.4. 9.5.

Beantwoording onderzoeksvragen en slotbeschouwing / 85 Inleiding / 85 Onderzoeksvraag 1 – ontwikkeling aard en omvang / 85 Onderzoeksvraag 2 – mogelijke verklaringen / 87 Onderzoeksvraag 3 – implicaties voor registratie, sturing en toetsing / 88 Slotbeschouwing / 88

Literatuur   / 91 Bijlage 1 Variabele meldingsformulieren geweldsaanwending   / 97 Bijlage 2 Indicatoren dossierstudie politiedata   / 99 Bijlage 3 Indicatoren dossierstudie Rijksrecherche   / 103 Bijlage 4 Itemlijst interviews   / 105 Bijlage 5 Aantal incidenten per 100 operationele agenten   / 107 Leden Redactieraad Programma Politie & Wetenschap   / 109 Uitgaven in de reeks Politiewetenschap   / 111

Lijst van afkortingen

APV AZV BPZ BTGV FVT IBT IVBPR EVRM hOvJ HOvJ OM PV RTGP RTTVP

Algemene Plaatselijke Verordening Aanhoudings- en Zelfverdedigingstechnieken Basispolitiezorg Benaderingstechniek gevaarlijke verdachten Fysieke Vaardigheidstoets Integrale Beroepsvaardigheden Training Internationaal Verdrag betreffende burgerrechten en politieke rechten Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden Hulpofficier van justitie, politieambtenaar in de rang van inspecteur of hoger die de rechtmatigheid het gebruik van bepaalde bevoegdheden toetst (zoals binnentreden en insluiten) Hoofdofficier van Justitie Openbaar Ministerie Proces-verbaal Regeling Training Gevaarbeheersing Politie Regeling Training en Toetsing Vuurwapengebruik Politie

7

1.1.

1.

Inleiding

1.1.

Aanleiding

De verwachtingen van de samenleving ten aanzien van de politie zijn hoog, complex en steeds scherper gearticuleerd, maar ook wisselend, en soms tegenstrijdig van aard. Dat betreft zowel de doeltreffendheid van de taakuitoefening (boeven vangen en orde handhaven) als de integriteit van het gebruik van (gewelds)bevoegdheden. Tegelijkertijd staat het gezag van de politie ook geregeld ter discussie (Scholtens, Helsloot & Helsloot, 2019). De discussie over een en ander leidt tot beleidsaandacht en zo nu en dan ook tot verbeterde opleiding, training en uitrusting van politieambtenaren. In de jaren 2000, 2005 en 2010 is onderzoek gedaan naar de geweldstoepassing door de politie en geweld tegen de politie (Timmer, 2005; Bleijendaal e.a., 2008; Timmer & Visser, 2015). Dit onderzoek vervolgt de onderzoeksreeks naar politiegeweld met een nieuwe meting over het jaar 2016. Hierin worden onderzochte ontwikkelingen geactualiseerd, met oog voor nieuwe ontwikkelingen. In opdracht van Politie en Wetenschap heeft Regioplan in samenwerking met Jaap Timmer van de Vrije Universiteit Amsterdam (VU) het onderzoek uitgevoerd. Dit eindrapport is een verslag van het onderzoek. 1.2.

Doel- en vraagstelling

Het doelstelling van dit onderzoek is drieledig. Ten eerste is het doel het beschrijven van de aard en omvang van het politiegeweld in het jaar 2016 en de ontwikkeling ten opzichte van eerdere jaren. Ten tweede is het aandragen van mogelijke verklaringen voor de geconstateerde ontwikkelingen een doel van het onderzoek en ten derde heeft het onderzoek tot doel te adviseren over de implicaties van de ontwikkelingen in relatie tot de registratie, geweldsinstructie, opleiding en training.

9

1.

Inleiding

Aansluitend op deze doelstellingen is de centrale vraag van het onderzoek: In hoeverre zijn aard en omvang van politiegeweld in 2016 veranderd ten opzichte van 2000, 2005 en 2010, welke mogelijke verklaringen zijn er voor die veranderingen en welke implicaties heeft dat voor de registratie, geweldsinstructie, opleiding en training? Op basis van de centrale vraag zijn de volgende drie onderzoeksvragen en deelvragen geformuleerd: 1. In hoeverre zijn aard, omvang, achtergrond, gevolg en afwikkeling van politiegeweld in 2016 veranderd ten opzichte van eerdere jaren? a) Wat is de omvang van verschillende typen politiegeweld in 2016 t.o.v. eerdere jaren? b) Op welke locaties en tijdstippen vindt politiegeweld plaats in 2016 t.o.v. eerdere jaren? c) Welke kenmerken hebben agenten die bij politiegeweld betrokken zijn in 2016 t.o.v. eerdere jaren? d) Wat zijn de kenmerken van politiegeweld waarbij raak geschoten wordt in 2016 t.o.v. eerdere jaren? e) Welke gevolgen heeft politiegeweld in termen van aanhoudingen, letsel en beoordeling in 2016 t.o.v. eerdere jaren? 2. Welke mogelijke verklaringen zijn er voor de ontwikkelingen in politiegeweld, onderscheiden naar interne verklaringen vanuit de politieorganisatie en regelgeving en externe maatschappelijke verklaringen? 3.

Wat zijn de implicaties van de bevindingen in relatie tot de registratie van politiegeweld, de geweldsinstructie en de vakmanschapsnormen en opleiding en training? 1.3.

Plan van aanpak

Ter beantwoording van de onderzoeksvragen is het onderzoek gebaseerd op verschillende bronnen en methoden. Voorafgaand aan de bevindingen is de juridische en maatschappelijke context beschreven met behulp van (wetenschappelijke) literatuur. De eerste onderzoeksvraag, inclusief deelvragen, naar de ontwikkeling van aard en omvang, is beantwoord met behulp van een bestandsanalyse en een dossieranalyse, aangevuld met literatuurstudie. De tweede onderzoeksvraag (mogelijke verklaringen) en derde onderzoeksvraag (implicaties voor registratie, sturing en toetsing) zijn beantwoord met informatie opgehaald uit interviews en een expertmeeting met politiefunctionarissen en relevante derden. Hieronder worden de gebruikte bronnen en methoden nader toegelicht.

10

Plan van aanpak

1.3.1

1.3.

Plan van aanpak ter beantwoording van onderzoeksvraag 1

Bestandsanalyse Het doel van de bestandsanalyse is het beschrijven van de prevalentie van politiegeweld en om de modus operandi van politiegeweld in 2016 te inventariseren, ten behoeve van een vergelijking met politiegeweld in de jaren 2000, 2005 en 2010. Om de prevalentie in kaart te brengen, zijn alle meldingsformulieren geweldsaanwending van de basispolitiezorg (BPZ) over 2016 geanalyseerd. Deze registratie bevat de rapportages die standaard aangemaakt worden door agenten, nadat zij een of meerdere vormen van geweld aangewend hebben. Met behulp van tekstmining is informatie uit de meldingsformulieren verzameld over het soort geweldsaanwending, betrokken agent(en), tijdstip en locatie, letsel en afdoening van het voorval. Daarbij is zo veel mogelijk de vergelijking gezocht met analyses over de jaren 2005 en 2010. Ten aanzien van de vergelijking met politiegeweld in 2000, 2005 en 2010 moet een aantal kanttekeningen worden gemaakt: doordat de opeenvolgende onderzoeken nogal wat verschillen in dataverzameling en -bewerking, is de vergelijking tussen 2016 en eerdere jaren alleen mogelijk op hoofdlijnen. Dit was geen keuze van de onderzoekers, maar het was onvermijdelijk door de wijze waarop en de mate waarin binnen de politieorganisatie het gebruik van geweld wordt gemeld, geregistreerd en gearchiveerd.

Dat verschilt ook door de jaren, mede onder invloed van veranderende regelgeving en reorganisaties. Zie daarvoor ook Timmer e.a. (1996), Timmer (2005) en Naeyé (2005). Voor 2005 vroegen de onderzoekers bij een weloverwogen steekproef van zes van de 25 politieregio’s alle geweldsmeldingen op (toen nog op papier) (Bleijendaal e.a., 2008). Dat leverde een zodanig klein aantal op, dat zij aansluitend drie extra zoekslagen in het registratiesysteem maakten. Dat leverde extra casussen en daarbinnen ook extra informatie op. Voor 2010 vroegen de onderzoekers in dezelfde zes politieregio’s als in 2005 alle geweldsmeldingen (eveneens op papier) op (Timmer & Visser, 2015). Dat leverde toen meteen dusdanig veel meldingen op dat die niet allemaal te verwerken waren en er werd gerekend met een steekproef uit die meldingen. Doordat evenwel de extra zoekslagen ook niet werden uitgevoerd was de informatie per casus deels geringer dan voor het jaar 2005. Zo ontbrak voor 2010 merendeels de informatie over het letsel dat was ontstaan door het politiegeweld. Die informatie was voor 2005 wel meer beschikbaar. Anderzijds was er voor 2010 meestal wel informatie over de interne beoordeling van het gemelde politiegeweld, die voor 2005 grotendeels ontbrak en ook voor 2016 nauwelijks beschikbaar is.

Voor dit onderzoek over 2016 bestond het uitgangspunt van het onderzoek voor het eerst uit een elektronisch databestand van geweldsmeldingen. De informatie die daarin wel en niet aanwezig was, betekende weer nieuwe mogelijkheden en beperkingen voor de analyse en ook voor de vergelijking met eerdere jaren. Een overzicht van de indica-

11

1.

Inleiding

toren die ten grondslag liggen aan de analyse van de meldingsformulieren staat in bijlage 1. Negen op de tien huidige regionale politie-eenheden maken gebruik van het meldingsformulier geweldsaanwending. De eenheid Amsterdam registreert geweldsaanwendingen in een ander registratiesysteem waardoor er geen meldingsformulieren geweldsaanwending beschikbaar zijn voor deze eenheid. Ter aanvulling op de meldingsformulieren geweldsaanwending is daarom gebruikgemaakt van een uittreksel van meldingen geweldsaanwending door de politie-eenheid Amsterdam. In dit uittreksel is per geweldsaanwending één type geweld geregistreerd. Het is niet mogelijk om de afzonderlijke geweldsaanmeldingen te clusteren naar voorval. Hierdoor is het beperkt mogelijk om de data over geweldsaanwendingen in de eenheid Amsterdam te vergelijken met de data over de andere eenheden. Dossieranalyse Ter aanvulling op de analyse van de meldingsformulieren geweldsaanwending is een dossieranalyse uitgevoerd om meer verdiepend inzicht te krijgen in de modus operandi van het politiegeweld, de oorzaken/aanleiding, verloop en afdoening van geweld, alsmede ook een eerste inzicht te krijgen in mogelijke verklaringen voor het geweld. Daarnaast draagt de dossieranalyse bij aan de beschrijving van de dynamiek van het geweld. In de dossieranalyse zijn ten eerste veertig dossiers van de BPZ onderzocht.

Deze dossiers zijn geselecteerd aan de hand van de analyse van de meldingsformulieren geweldsaanwending. Bij de selectie van de dossiers is gespreid over de meest voorkomende soorten geweld (fysiek geweld, vuurwapengebruik, pepperspray, wapenstok en overige vormen van geweldsaanwending waaronder inzet van een diensthond). Daarnaast is gespreid over eenheid, aantal betrokken agenten, wel/geen aanhouding, aanhoudingsgrond en context waarbinnen de geweldsaanwending heeft plaatsgevonden. De politiedossiers zijn geanalyseerd met behulp van indicatoren (bijlage 2). Ten tweede zijn de dossiers van de Rijksrecherche onderzocht die betrekking hebben op de voorvallen van politieel vuurwapengebruik met letsel of de dood tot gevolg of ander politiegeweld met zeer ernstig letsel of de dood tot gevolg. De Rijksrecherche is een zelfstandige opsporingsinstantie en ressorteert rechtstreeks onder het College van Procureurs-Generaal, de leiding van het Openbaar Ministerie. Krachtens de Aanwijzing Handelwijze Geweldsaanwending (Politie)ambtenaar van het College van Procureurs-Generaal van het Openbaar Ministerie (2006A007) is het in die gevallen altijd de Rijksrecherche die een onpartijdig onderzoek doet, ondersteund door het Nederlandse Forensisch Instituut (NFI) en door de Forensisch Technische Opsporing (FTO) van een andere eenheid dan waar de betreffende ambtenaar van politie toe behoort.

Deze onderzoeken van de Rijksrecherche naar politiegeweld vormen de harde kern van het politiegeweld. Deze voorvallen bepalen in hoge mate het (maatschappelijke) beeld van, de

12

Plan van aanpak

1.3.

ontwikkelingen in, maar vooral ook de discussie over politiegeweld in de samenleving en in de wetenschap. Het zijn daardoor ook juist deze casussen die politiek-bestuurlijke discussie kunnen geven en die zo wet- en regelgeving en uiteindelijk de praktijk kunnen beïnvloeden. Daarom zijn alle relevante en beschikbare Rijksrecherchedossiers bestudeerd en, niet enkel door middel van een steekproef van deze dossiers, er uitgelicht. Deze dossiers zijn eveneens onderzocht met behulp van indicatoren (bijlage 3). Deze onderzoeken van de Rijksrecherche bestaan doorgaans uit een geordende verzameling van alle processen-verbaal (PV) van verhoren van alle relevante betrokkenen, van bevindingen, van forensische waarnemingen, et cetera. Dit wordt voorafgegaan door een raam-PV van de coördinerend Rijksrechercheur dat alle PV’s samenvat en verder onder meer de aanleiding weergeeft en dat de opdracht door het OM, de naam van de zaaksofficier van Justitie en de datum van opening en sluiting van het onderzoek beschrijft. Dit soort onderzoeken van de Rijksrecherche beslaan doorgaans één of meer ordners. Het Parket-Generaal heeft ingestemd met het bestuderen van de voor dit onderzoek relevante dossiers van de Rijksrecherche met betrekking tot ernstig letsel van personen veroorzaakt door optreden dan wel geweldgebruik van opsporingsambtenaren.

Medewerkers hebben er vervolgens voor gezorgd dat alle relevante dossiers werden verzameld en beschikbaar gesteld voor dit onderzoek op één van de vier vestigingen van de Rijksrecherche. 1.3.2

Plan van aanpak ter beantwoording van onderzoeksvragen 2 en 3

Interviews en expertmeeting Ter beantwoording van de tweede en derde onderzoeksvraag zijn interviews afgenomen. Deze gesprekken dienden om nader in te gaan op mogelijke verklaringen voor geweldsaanwending en de betekenis van geweldsvoorvallen voor registratie, geweldsinstructie, vakmanschapsnormen en opleiding/trainingen. In totaal zijn tien telefonische gesprekken gevoerd met politiefunctionarissen. De respondenten zijn geselecteerd op basis van de informatiebehoefte naar aanleiding van de bevindingen van de bestandsanalyse en de dossieranalyse. Er is gesproken met één of meerdere respondenten van de politie met de functies: teamchef van een district, hoofdcommissaris, IBT-docent, coördinator ondersteuningsgroep, (oud-)directielid Rijksrecherche en projectleider stelselherziening. De respondenten zijn afkomstig uit vijf eenheden, verspreid over het land. De interviews zijn afgenomen aan de hand van een itemlijst (bijlage 4). Ten slotte is een expertmeeting georganiseerd. De respondenten zijn geselecteerd op basis van hun ervaring in de praktijk met het trainen en beoordelen van geweldgebruik door agenten. Aan de expertmeeting hebben negen respondenten deelgenomen afkomstig uit verschillende geledingen van de politie en een beleidsmedewerker van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

Vanuit de politie waren een of meerdere respondenten aanwezig met de volgende functies: IBT-docent, lid van een adviescommissie politieklachten, coördinator ondersteuningsgroep, lid commissie beoordeling geweld-

13

1.

Inleiding

gebruik, teamchef van een district, teamchef Crisis en Conflictbeheersing. De deelnemers van de expertmeeting waren werkzaam in zes verschillende eenheden, uit alle windstreken van het land. Tijdens de expertmeeting zijn de voorlopige resultaten van het onderzoek besproken, zijn verklaringen voor geconstateerde ontwikkelingen uitgevraagd en is gediscussieerd over mogelijke aanknopingspunten voor registratie, sturing en toetsing van politieoptreden. De informatie over aanknopingspunten is gebruikt als aanvulling op de informatie uit de interviews, ter beantwoording van onderzoeksvraag 2 en 3. 1.4.

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 bespreken we de juridische en maatschappelijke context van politiegeweld. In hoofdstuk 3 wordt de omvang van verschillende typen politiegeweld beschreven (deelvraag 1a). Daarna wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op de locatie en het tijdstip van het geweld (deelvraag 1b). In hoofdstuk 5 komen de kenmerken van betrokken agenten aan bod (deelvraag 1c) en in hoofdstuk 6 bespreken we Rijksrechercheonderzoeken naar rake politieschoten (deelvraag 1d). In hoofdstuk 7 gaan we in op wat er gebeurt na de geweldsmelding (deelvraag 1e). Ter beantwoording van de onderzoeksvragen 2 en 3 worden in hoofdstuk 8 mogelijke verklaringen en implicaties voor registratie, sturing en toetsing voor de bevindingen gepresenteerd. Dit eindrapport besluit met een conclusie en aanbevelingen in hoofdstuk 9.

14

2.1.

2.

Juridische en maatschappelijke context van politiegeweld

2.1.

Inleiding

Het geweldsmonopolie – het alleenrecht op het gebruik van geweld – van de overheid vindt zijn oorsprong in het werk van de 17e-eeuwse politiek filosoof Thomas Hobbes. Deze kende in zijn theorie de soevereine vorst absolute macht toe om chaos en oorlog van allen tegen allen te vermijden. Met dit vroegst bekende voorbeeld van een sociaalcontracttheorie wordt het geweldgebruik en het soevereine gezag van de staat voor het kunnen bieden van veiligheid aan burgers gelegitimeerd. In een modernere variant komt het geweldsmonopolie van de overheid aan de orde in het werk van de Duitse socioloog Max Weber (1864-1920): ‘[Der] Staat ist diejenige menschliche Gesellschaft, welche innerhalb eines bestimmten Gebietes das Monopol legitimer physischer Gewaltsamkeit für sich (mit Erfolg) beansprucht.’ Dit houdt volgens Weber echter niet in dat alleen de staat gerechtigd is geweld te gebruiken om de wetten te handhaven. Het geweldsmonopolie betekent volgens hem dat individuen en organisaties alleen legitiem geweld mogen gebruiken voor zover dat door de staat is toegestaan (Adviescommissie gewapende particuliere beveiliging tegen piraterij 2011: p.13). In de hedendaagse rechtsstaat bestaat het principiële uitgangspunt dat in beginsel alleen door de staat geweld mag worden gebruikt.

De legitimatie daarvoor wordt gevonden in het gegeven dat het gebruik van geweld onder democratische controle is gesteld, oftewel dat burgers zelf door in te stemmen met de totstandkoming van wetgeving de voorwaarden bepalen waaronder de staat geweld tegen zijn onderdanen kan gebruiken (Adviescommissie gewapende particuliere beveiliging tegen piraterij 2011: p. 13). Een rechtsstaat kenmerkt zich ook door het hanteren van fundamentele mensenrechten. In een aantal internationale verdragen zijn deze rechten nader vastgelegd. Een aantal van deze mensenrechten heeft ook direct invloed op het geweldsmonopolie van de rechtsstaat doordat het dit monopolie van de staat aan banden legt. In art. 2 Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is eenieders absolute recht op leven verankerd en het verbod op opzettelijke levensberoving opgenomen. Levensberoving is echter niet in strijd met het verdrag wanneer het het gevolg is van het gebruik van geweld, dat absoluut noodzakelijk is: a) ter verdediging van wie dan ook tegen onrechtmatig geweld; b) teneinde een rechtmatige arrestatie te bewerkstelligen of het ontsnappen van iemand die op rechtmatige wijze is gedetineerd, te voorkomen; c) teneinde in overeenstemming met de wet een oproer of opstand te onderdrukken. 15

2.

Juridische en maatschappelijke context van politiegeweld

Art. 2 EVRM heeft niet zozeer betrekking op gevallen waarin het zou zijn toegestaan opzettelijk iemand te doden, maar beschrijft situaties waarin het gebruik van geweld is toegestaan dat, als een onbedoeld gevolg, kan leiden tot levensberoving. Dit betekent dat, op de drie genoemde uitzonderingen na, ieder overheidsgeweld dat de dood ten gevolge heeft, verboden is, ongeacht de vraag of de dood al dan niet bedoeld was (Dijk & Van Hoof, 1990: p. 249). De mate van geweld zal in evenredigheid moeten zijn met het nagestreefde doel. Een staat is verplicht dit fundamentele recht op leven te beschermen door middel van wet- en regelgeving en passende maatregelen (art. 15 lid 2 EVRM). Art. 6 Internationaal Verdrag betreffende burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) erkent eveneens een wettelijk recht op leven en bepaalt dat niemand willekeurig van zijn leven mag worden beroofd. In sommige gevallen kan geweldgebruik ook in strijd zijn met het verbod op inhumane behandeling zoals neergelegd in art. 3 EVRM en art. 7 IVBPR, op grond waarvan niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. Ook in Nederland is geweldstoepassing, binnen de genoemde internationaalrechtelijke kaders, in beginsel voorbehouden aan de staat. Geweldstoepassing door anderen is verboden.

Zo is in het Wetboek van Strafrecht (WvSr) diefstal of bedreiging met geweld, mishandeling, doodslag en moord strafbaar gesteld, evenals vrijheidsberoving en openbare geweldpleging tegen personen en goederen. Eenieder die dergelijk geweld pleegt, staat bloot aan vervolging en bestraffing. Het kan zijn dat iemand geweld gebruikt, maar daarvoor niet gestraft wordt omdat de desbetreffende persoon een beroep kan doen op noodweer. Hij claimt daarmee een wederrechtelijke aanval te hebben afgeweerd (art. 41 WvSr). Deze uitzondering biedt echter geen algemeen recht op zelfverdediging, maar vormt slechts een rechtvaardiging in geval van een afweerreactie. Het geweldsmonopolie schept voor de Nederlandse staat ook de verplichting de burger te verdedigen (art. 114 Grondwet (Gw)). In Nederland kan de doodstraf niet worden opgelegd (art. 114 Gw). Daarnaast heeft eenieder recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer en op onaantastbaarheid van zijn lichaam. Uitsluitend bij wet mogen beperkingen aan deze laatstgenoemde grondrechten gesteld worden (art. 10 en 11 Gw). Het gebruik van geweld tegen personen levert per definitie een inbreuk op deze grondrechten op. Hiermee wordt het geweldsmonopolie van de Nederlandse staat verder ingekaderd: het geweldgebruik door de Nederlandse overheid vereist altijd een wettelijke grondslag.

De concrete uitvoering van het geweldsmonopolie van de Nederlandse staat is dus neergelegd in verschillende wetten. De Politiewet 2012 (Pw 2012) kent voor de uitvoering van de politietaak geweldsbevoegdheid toe aan (vrijwillige en beroeps)ambtenaren van politie en rijksrechercheurs (art. 7 lid 1 Pw 2012). Het gaat bij de politietaak om het in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven (art. 3 Pw 2012). Naast deze ambtenaren hebben militairen van de Ko-

16

Inleiding

2.1.

ninklijke Marechaussee bij de uitoefening van hun taken en andere militairen die bijstand verlenen aan de politie de bevoegdheid om geweld te gebruiken (art. 7 lid 6 Pw 2012). Ook daartoe aangewezen buitengewoon opsporingsambtenaren ontlenen hun geweldsbevoegdheid aan de Politiewet 2012 (art. 7 lid 7 Pw 2012). Opsporingsambtenaren werkzaam bij een van de vier bijzondere opsporingsdiensten (BOD) ontlenen hun geweldsbevoegdheid aan art. 6 lid 1 Wet op de bijzondere opsporingsdiensten (Wbo). Bij de uitvoering van het geweldsmonopolie van de Staat der Nederlanden is het geweldgebruik van de politie het omvangrijkst. Dit betreft zowel de omvang van het aantal geweldsbevoegden als van het aantal geweldsincidenten. Dit onderzoek beperkt zich tot het geweldgebruik van de Nederlandse politie. Geweldsbevoegdheid politie De ambtenaar van politie die is aangesteld voor de uitvoering van de politietaak is bevoegd om in de rechtmatige uitoefening van zijn bediening geweld te gebruiken (art. 7 lid 1 Pw 2012). De geweldsbevoegdheid is beperkt tot de rechtmatige uitvoering van de politietaak. Ambtenaren van politie die zijn aangesteld voor de uitvoering van technische, administratieve en andere taken ten dienste van de politie beschikken dus niet over een geweldsbevoegdheid. De Politiewet 2012 stelt een aantal belangrijke randvoorwaarden aan deze geweldsbevoegdheid.

Het doel dat beoogd wordt met het gebruik van geweld moet dit geweldgebruik, mede gelet op de hieraan verbonden gevaren, rechtvaardigen. Dit is het zogenoemde proportionaliteitsvereiste. Daarnaast moet het doel niet op een andere – minder ingrijpende – wijze kunnen worden bereikt, het zogenoemde subsidiariteitsvereiste. Het geweldgebruik moet ook altijd in verhouding tot het beoogde doel redelijk en gematigd zijn (art. 7 lid 1 en 5 Pw 2012). Een andere voorwaarde is dat, indien mogelijk, aan het gebruik van geweld een waarschuwing voorafgaat (art. 7 lid 1 Pw 2012). Zo kan het daadwerkelijke gebruik van geweld mogelijk nog worden voorkomen. Ter uitvoering van de politiële geweldsbevoegdheid moeten in een zogenoemde Ambtsinstructie regels worden gesteld (art. 9 lid 1 Pw 2012). Deze regels zijn opgenomen in de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke Marechaussee en andere opsporingsambtenaren (hierna: Ambtsinstructie 1994, Stb. 1994, 275). In de Ambtsinstructie 1994 is een definitie van geweld opgenomen: elke dwangmatige kracht van meer dan geringe betekenis uitgeoefend op personen of zaken. Onder zaken worden ook dieren gerekend. Onder het aanwenden van geweld wordt verstaan: het gebruiken van geweld en het dreigen met geweld, waaronder wordt begrepen het ter hand nemen van een vuurwapen (art. 1 lid 3 onder b en c Ambtsinstructie 1994).

Doordat het ter hand nemen van een vuurwapen als het aanwenden van geweld wordt aangemerkt, zal ook hiervan een geweldsmelding moeten worden gemaakt (zie hieronder). Indien de ambtenaar optreedt onder leiding van een ter plaatse aanwezige meerdere dan mag alleen geweld worden gebruikt na uitdrukkelijke last van deze meerdere, die daarbij aangeeft van welk geweldmiddel gebruik wordt gemaakt, tenzij vooraf anders is bepaald of de last redelijkerwijze niet afgewacht kan worden (art. 5 Ambtsinstructie 1994).

17

2.

Juridische en maatschappelijke context van politiegeweld

Naast het gebruik van fysieke kracht heeft de ambtenaar van politie voor het uitoefenen van geweld middelen ter beschikking gekregen. Om te kunnen waarborgen dat agenten op verantwoorde wijze met geweldmiddelen omgaan zijn er drie voorwaarden aan het gebruik van een geweldmiddel verbonden. Het gebruik van een geweldmiddel is uitsluitend toegestaan aan een ambtenaar aan wie het geweldmiddel rechtens is toegekend. Daarnaast moet de ambtenaar optreden ter uitvoering van de taak, met het oog waarop het betreffende geweldmiddel hem is toegekend. En als laatste mag een geweldmiddel alleen gebruikt worden als de ambtenaar in het gebruik ervan is geoefend (art. 21 Pw 2012). Daartoe zijn er ook regels omtrent de bekwaamheid van de ambtenaren van politie (art. 21 Pw 2012). Dit is verder uitgewerkt in de Regeling toetsing geweldbeheersing politie. Hierin zijn diverse toetsen in het gebruik van de meeste geweldmiddelen vastgesteld (Stcrt. 2001, 247). Indien men deze toets met goed gevolg heeft afgelegd, wordt men geacht te zijn geoefend in het gebruik van het betreffende geweldmiddel. Daarnaast zijn er ook regels gesteld omtrent de bewapening van de ambtenaren van politie (art. 22 Pw 2012). In het Besluit bewapening en uitrusting politie is onder meer aangegeven welke soorten geweldmiddelen aan welke ambtenaar en voor welke taak zijn toegekend (Stb. 2012, 511).

De standaardbewapening van politieambtenaren bestond in 2016 uit een korte wapenstok, pepperspray en een pistool. Alleen ongeveer tachtig agenten in Deventer en Zwolle (eenheid Oost-Nederland) beschikten in 2016 al over de uitschuifbare wapenstok die vanaf 2018 bij de gehele Nederlandse politie is ingevoerd (Van der Meulen e.a., 2013; NOS 4 juli 2018). In de Ambtsinstructie 1994 zijn voor het gebruik van de pepperspray en het vuurwapen aanvullende regels opgenomen. Voor de overige geweldmiddelen gelden de regels van proportionaliteit, subsidiariteit, redelijkheid, gematigdheid en de eis van het geven van een waarschuwing. Wel ligt er sinds 2009 een voorstel om ook de inzet van de diensthond als geweldmiddel in de Ambtsinstructie af te bakenen. Pepperspray Art. 12a Ambtsinstructie 1994 regelt het gebruik van pepperspray. Dit is alleen geoorloofd ter aanhouding van een persoon die een wapen bij zich draagt en/of een persoon die zich onttrekt aan zijn rechtmatige aanhouding, voorgeleiding of straf. Pepperspray mag ook worden gebruikt tegen agressieve dieren, maar niet tegen groepen, of tegen personen jonger dan 12 jaar en ouder dan 65 jaar, zichtbaar zwangere vrouwen en lijders aan een ademhalings- of andere ernstige gezondheidsstoornis. Vuurwapengebruik Het gebruik van vuurwapens door de politie is in art. 7 Ambtsinstructie 1994 gedetailleerder geregeld.

Het gebruik van het vuurwapen is alleen geoorloofd om: a) een persoon aan te houden die vuurwapengevaarlijk is;

18

Van ambtelijk naar robuust

2.2.

b) een persoon aan te houden die wordt verdacht van, of is veroordeeld voor, het plegen van een ernstig geweldmisdrijf: 1. waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld, en; 2. dat een ernstige aantasting vormt van de lichamelijke integriteit of de persoonlijke levenssfeer; of, 3. dat door zijn gevolg bedreigend voor de samenleving is of kan zijn. c) in opdracht van het bevoegde gezag en in gesloten verband van oproerige bewegingen of muiterij te beteugelen (art. 7 lid 1 Ambtsinstructie 1994). Het is in de gevallen onder a) en b) niet toegestaan om het pistool of het semiautomatisch vuurwapen te gebruiken indien de identiteit van de aan te houden persoon bekend is en redelijkerwijs mag worden aangenomen dat het uitstel van de aanhouding geen onaanvaardbaar te achten gevaar voor de rechtsorde met zich meebrengt (art. 7 lid 3 Ambtsinstructie 1994). Het gebruik van het vuurwapen in de gevallen onder a) of b) is slechts geoorloofd tegen personen en vervoermiddelen waarin of waarop zich personen bevinden (art. 7 lid 2 Ambtsinstructie 1994). Wel wordt het schieten op rijdende auto’s ernstig ontraden vanwege de geringe kans op succes en het relatief hoge risico voor derden (Stb. 2001, 387).

Een ambtenaar mag het vuurwapen alleen ter hand nemen in gevallen waarin het gebruik van een vuurwapen is toegestaan of indien aannemelijk is dat een situatie ontstaat waarin de agent bevoegd is een vuurwapen te gebruiken. Een mondelinge waarschuwing kan zo nodig worden vervangen door een waarschuwingsschot. Een waarschuwingsschot moet in een veilige richting worden afgevuurd (art. 10a Ambtsinstructie 1994). 2.2.

Van ambtelijk naar robuust

In zijn sociologische studie van de dynamiek van het geweldsmonopolie laat Van Reenen zien dat het geweldsmonopolie zich na de jaren vijftig heeft ontwikkeld van een ‘ambtelijk geweldsmonopolie’ (1979: p. 51) tot een meer maatschappelijk geweldsmonopolie. Daarmee bedoelt Van Reenen een geweldsmonopolie dat past bij de zich dan ontwikkelende democratische rechtsstaat en verzorgingsstaat. Een kenmerk van het maatschappelijk geweldsmonopolie is dat overheidsgeweld geen vanzelfsprekende reactie meer is op afwijkend, crimineel of ondermijnend gedrag, maar een keuze, een bevoegdheid. In 1966 is volgens Van Reenen het ambtelijk geweldsmonopolie ter ziele gegaan (Van Reenen, 1979). In dat ambtelijk geweldsmonopolie was de politieambtenaar tot dan toe min of meer autonoom in de beslissing of een situatie geweldwaardig was. Bij het ambtelijk geweldsmonopolie stond de handhaving van orde en gezag centraal. In de maatschappelijke dynamiek van de jaren zestig kregen het individu en de sociale groep meer behoefte en meer ruimte om zich op eigen wijze te ontplooien en te uiten. De provobeweging kwam op en manifesteerde zich door het gezag van de overheid en de politie uit te dagen. Overheid en politie konden daar niet mee overweg. Zij beschouwden het gedrag als afwijkend, daarmee bedreigend voor orde en gezag en dus

19

2.

Juridische en maatschappelijke context van politiegeweld

als grond voor legitiem geweldgebruik. Deze confrontatie bracht een maatschappelijke discussie op gang, waardoor uiteindelijk de vanzelfsprekendheid van het gezag verdween. Het ambtelijk geweldsmonopolie is geleidelijk vervangen door een gedifferentieerd en flexibeler geweldsmonopolie dat beter kan inspelen op de dynamiek in de samenleving (Timmer, 2005). Dit proces is te herkennen in de ontwikkeling die de geweldsbevoegdheden van de politie hebben doorgemaakt, neergelegd in opeenvolgende geweld- en ambtsinstructies en onderliggende regelgeving. Politiegeweld heeft zich daarin ontwikkeld in een breder instrumentarium om bepaalde doelen te bereiken of om bepaalde problemen op te lossen. Je zou kunnen stellen dat de Nederlandse politie anno 2016 een gedifferentieerd, professioneel geweldsmonopolie kent. Professioneel betekent in dit verband dat de uitvoerders zich gebonden weten aan rechtsregels en zich scholen; dat het geheel van scholing, vaardigheden en praktijk voortdurend wordt verbeterd en tot slot dat over de uitoefening van bevoegdheden politiek-bestuurlijke verantwoording wordt afgelegd. Volgens Van Reenen heeft de politie bij deze ontwikkelingen een aantal zaken over het hoofd gezien (Van Reenen, 2010). De samenleving als geheel en de onderlinge sociale verhoudingen daarbinnen zijn veel informeler geworden.

Veel burgers zien de politieambtenaar niet als iemand die hun bevelen kan geven. Iedereen is gewend om altijd en overal over alles te onderhandelen. De mondige burger laat zich niet gauw iets wijsmaken, laat staan gelasten. Om legitimiteit en vertrouwen te winnen heeft de politie het concept van de burger als klant omarmd, maar die klant is zich daar ook naar gaan gedragen. De potentieel dreigende lading achter de aanwezigheid van een politieambtenaar heeft mede daardoor aan betekenis en kracht ingeboet. Van Reenen refereert daarbij aan het probleem van agressie en geweld van burgers tegen de politie en spreekt van een ‘zwak dreigsysteem’ aan de zijde van de politie (Van Reenen, 2010: p. 128-129). Hij wijst erop dat het geweldsmonopolie de historische grondslag is van de politie. De politie moet weer de baas willen zijn op straat. Dat is het bestaansrecht van de politie. Van Reenen pleit dus voor een doortastender geweldsmonopolie, of in het actuele politie-idioom gesteld: een robuust geweldsmonopolie. Het lijkt er evenwel op dat die verandering al met de komst van het wettelijke vereiste van geoefendheid (art. 4 Ambtsinstructie 1994) en de daaropvolgende opbouw van het nieuwe vakgebied IBT (Integrale Beroepsvaardigheden Training) is ingezet.

Ondanks de groei van de bevolking en van het aantal agenten lopen de aantallen agenten die gewond of gedood worden door geweld van burgers terug (Timmer & Visser, 2015). Ook verandert in diezelfde 20 à 25 jaar de verhouding tussen ‘noodweer’ (zelfverdediging) en ‘aanhoudingsvuur’ (schieten ter aanhouding) van ongeveer 75-25% naar 25-75% (Timmer & Visser, 2015). Dat betekent dat als de politie raak schiet, dat naar verhouding meer uit eigen initiatief en ter uitvoering van de politietaak is en minder om het vege lijf te redden. Naar verhouding maakte de Nederlandse politie het grootste aantal doden door politiekogels ten opzichte van andere landen in Europa (Timmer & Cozijn, 2016). Hetgeen ook in elk geval betekent dat het met de vermeende terughoudendheid van de Nederlandse politie wel lijkt mee te vallen.

20

Geweld in de samenleving

2.3.

2.3.

Geweld in de samenleving

Gevaar en geweld in politiewerk zijn een afgeleide van wat er in de samenleving speelt. De politie probeert in te spelen op de relevante maatschappelijke ontwikkelingen. Een belangrijk deel van die maatschappelijke context betreft de ontwikkeling en de betekenis van geweld in de samenleving. Recente en actuele cijfers met betrekking tot geweldgerelateerde criminaliteit laten zien dat de stijging van de aantallen gewelddelicten in de jaren tachtig en negentig de laatste jaren is omgebogen naar een relatieve daling, inclusief de vuurwapengerelateerde misdrijven (CBS StatLine). De geweldcriminaliteit is daarmee nog lang niet terug op het peil van de jaren tachtig of negentig. Daar komt bij dat het moordcijfer in Nederland over een langere periode gezien wat is gedaald, maar de laatste jaren weer licht is gestegen, terwijl dit cijfer in de landen om Nederland heen juist afneemt (De Jong, 2018). Het politieke en strafrechtelijke klimaat brengen met zich mee dat het totaal aantal straffen dat wordt opgelegd nog wel lange tijd is toegenomen. Daarbinnen is ook vele jaren een toename zichtbaar geweest van het aantal strafbeschikkingen opgelegd door politie, Openbaar Ministerie (OM) en gemeenten tegenover een lichte afname van het aantal strafopleggingen door de strafrechter.

Aanvankelijk was er een duidelijke stijging zichtbaar van de jaarlijkse aantallen door de politie bij het OM aangebrachte verdachten. Dit cijfer loopt sinds 2009 terug (Kalidien en De Heer-de Lange, 2011). De maatschappelijke context waarin het politiewerk plaatsvindt, is objectief bezien veiliger geworden. Geweld tegen agenten vindt meestal plaats tijdens aanhoudingen. De toename van geweld tegen de politie was een behoorlijk aantal jaren lang deels te verklaren uit de oplopende aantallen aanhoudingen die de politie realiseerde voor het OM. Sinds enige tijd loopt het aantal door de politie aangehouden verdachten echter terug: van 327.970 in 2005 via 274.680 in 2010 (Centraal Bureau voor de Statistiek 2020, StatLine) tot 186.910 in 2016. Dit kan mede verklaren waarom het geweld tegen agenten niet meer toeneemt en eerder lijkt af te nemen. Figuur 2.1 vat de maatschappelijke context van het politiewerk in een indexgrafiek samen voor de periode 1978 tot en met 2018. De gegevens in figuur 2.1 zijn voor 1978 op 100 gesteld. De weergegeven ontwikkelingen door de tijd zijn dus relatief. Figuur 2.1 laat zien dat in die 41 jaren het geweld in de samenleving afgemeten aan de aangiftecijfers van geweldcriminaliteit en de aantallen van moord en doodslag na de jaren tachtig tot medio jaren 2000 zijn toegenomen (Wittebrood, 2006). Daarna is een daling ingezet.

Van moord en doodslag telde de politie in 1980 nog 111 gevallen, in 1997 piekte dit aantal naar 283, om vervolgens terug te lopen tot 106 in 2018 (De Jong, 2018; Leistra, 2017; Leistra, 2019). Ook het aantal aangehouden verdachten liep jaarlijks op. Daarnaast steeg ook het aantal agenten dat gewond raakte door geweld van burgers. Toch leek het politiegeweld afgemeten aan de ontwikkeling van het aantal schietincidenten met burgerletsel niet toe te nemen. Gedurende enige jaren lijkt die tendens omgekeerd te zijn geweest. Terwijl de geweldcriminaliteit in de samenleving

21

2.

Juridische en maatschappelijke context van politiegeweld

en ook tegen de politie terugliep, leek het aantal politieschietincidenten met burgerletsel tot gevolg nog een stijgende lijn te vertonen. Om de grafiek in figuur 2.1 overzichtelijk te houden zijn de cijfers van de slachtofferenquêtes niet toegevoegd. Maar deze cijfers laten eveneens een stijging zien van het aantal zelf-gerapporteerde burgerslachtoffers van burgergeweld in de jaren negentig en de jaren 2000, zij het een geringere stijging dan die van de aangiften (De Jong, 2018). Voor de gegevens over het (relatieve) aantal agenten dat gewond raakt door burgergeweld (figuur 2.1) is eerder altijd geput uit de arbo-gegevens van de politie (Arbeidsomstandighedenwet 1998). Deze cijfers gaan terug tot 1980. Sinds de komst van de nationale politie houdt de politie deze cijfers niet meer bij. Vandaar dat die informatie vooralsnog stopt in 2011. De cijfers met betrekking tot agressie en geweld die de politie wel bijhoudt voor het beleid Geweld Tegen Politieambtenaren (GTPA) laten al enige jaren geen toename meer zien van het daadwerkelijke geweld tegen politieambtenaren (zie ook Eysink Smeets, 2020). Figuur 2.1 Politie en geweld 1978-2018 (1978 = 100)

500

Aanhoudingen

450

Letsel politie door burgergeweld Letsel burgers door politiekogels Aangiften van geweldsdelicten Moord en doodslag

400 350 300 250 200 150 100 50

19 78 19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02 20 05 20 08 20 11 20 14 20 17

0 Bron: CBS StatLine, 2020; Wittebrood, 2006; Timmer en Visser 2015; De Jong, 2018; Leistra, 2017; Leistra, 2019; lopend onderzoek

2.4.

Juridisch kader

Internationale verdragen definiëren geweld als een ontoelaatbare aantasting van de fysieke integriteit van personen en van de persoonlijke leefsfeer. Daarbij gaat het vooral om het EVRM en om verdragen gesloten in verband met de Verenigde Naties (VN 1966; VN 1979; VN 1991). In het licht van deze internationale verdragen, Europese

22

Juridisch kader

2.4.

wetgeving en de Nederlandse Grondwet heeft de Nederlandse wetgever de politiële bevoegdheid tot geweldgebruik ondergebracht in een samenhangend stelsel van weten regelgeving. Art. 11 Gw beschermt het recht op lichamelijke integriteit, behoudens gevallen die bij wet zijn geregeld. De grondslag die de Grondwet verlangt voor wettige inbreuken op grondrechten van burgers ligt besloten in art. 7 Pw 2012. Dit artikel bepaalt dat de ambtenaar aangesteld voor de uitvoering van de politietaak (art. 3 Pw 2012) bevoegd is om geweld te gebruiken, wanneer het daarmee beoogde doel dit rechtvaardigt (proportionaliteit) en dat doel niet op een andere wijze te bereiken is (subsidiariteit). Voor de Nederlandse politietaak is het gebruik van geweld juridisch gedefinieerd als ‘elke dwangmatige kracht van meer dan geringe betekenis uitgeoefend op personen of zaken’ (art. 1 lid 3 onderdeel b respectievelijk c Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke Marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar (verder: Ambtsinstructie 1994). De Ambtsinstructie 1994 definieert het aanwenden van geweld als ‘het gebruiken van geweld en het dreigen met geweld, waaronder wordt begrepen het ter hand nemen van een vuurwapen’ (art. 1 lid 3 onderdeel b respectievelijk c Ambtsinstructie 1994).

Praktisch bezien zijn geweld, het toebrengen van pijn en het beperken van de bewegingsvrijheid te omschrijven als een doelbewuste aantasting van de fysieke integriteit van personen met als doel hun gedrag te beëindigen en de gedragsalternatieven te beperken (Van Reenen, 1979). Daarnaast regelt de Ambtsinstructie 1994 onder meer de bevoegdheden voor het gebruik van vuurwapens. De ambtenaar van politie die geweld heeft gebruikt in het kader van de taakuitoefening kan zich beroepen op een strafuitsluitingsgrond: art. 42 (uitvoering wettelijk voorschrift) of 43 (uitvoering ambtelijk bevel) WvSr. Net als iedere burger heeft ook de politieambtenaar het recht om zich te verdedigen tegen onwettig geweld. Hij kan zich hierbij beroepen op art. 41 (noodweer) WvSr. Krachtens art. 17 Ambtsinstructie 1994 moet de politieambtenaar het gebruik van geweld altijd aan zijn meerdere melden. De meerdere maakt daarvan door middel van het Landelijk Meldingsformulier rapport op en zendt dit via de hiërarchische lijn naar de korpsbeheerder en het OM, afhankelijk van het eventuele letsel dat personen aan het geweldgebruik hebben overgehouden. Expliciete doelen van deze melding en registratie zijn evaluatie en verantwoording. Tussen 2010 en 2016 zijn er geen wezenlijke wijzigingen geweest in de relevante weten regelgeving.

Wel zijn er verscheidene voorvallen geweest die de maatschappelijke discussie over politiegeweld op scherp hebben gesteld. Daarbij gaat het vooral om het dodelijke schietincident op het NS station Hollands Spoor in Den Haag in november 2012 en het fysieke politieoptreden met dodelijke afloop in het Haagse Zuiderpark in juni 2015. Dergelijke discussies dragen op termijn vaak wel bij aan het initiëren of implementeren van verbeteringen. Voorbeelden daarvan zijn de zaak Meta Hofman uit 1981 (Timmer e.a., 1996: p. 125) en de zaak Moravia Ramsahai uit 1998. De rechtszaken tegen de agent die in Amsterdam in 1981 de vrouw met het aardappelschilmesje (Meta Hofman) doodschoot, leidden mede tot wezenlijke wijzigingen in de wet- en regelgeving voor politiegeweld ((Timmer e.a., 1996: p. 125). De uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in 2007 inzake de dood van Mora-

23

2.

Juridische en maatschappelijke context van politiegeweld

via Ramsahai door een politiekogel droeg bij aan verbeteringen in de systematiek van onderzoeken van Rijksrecherche en OM naar dergelijke zaken (V&J, 2006). 2.5.

Samenvattend

De staat heeft het alleenrecht op het gebruik van geweld. Dat geweldsmonopolie is voornamelijk belegd bij de politie, die daar dagelijks gebruik van maakt. De geweldsbevoegdheid van de politie is niet primair bedoeld voor zelfverdediging. De politie heeft tot taak recht en orde in de samenleving (strafrechtelijk) te handhaven(art. 3 Pw 2012). De politie heeft daarbij de bevoegdheid om geweld te gebruiken om die taak letterlijk kracht bij te zetten als het doel niet anders is te bereiken. Dat is de essentie van wat wel de ‘sterke arm’ wordt genoemd. Het recht moet gehandhaafd worden, eventueel met gebruik van geweld. Dat geweldsmonopolie is geen rustig bezit. Men breekt zich permanent het hoofd over de juiste kwaliteit en kwantiteit van opleiding en training in, en aansturing en beoordeling van, geweldgebruik. Van Reenen sprak in 1979 over de dynamiek van het geweldsmonopolie. De samenleving is voortdurend in verandering. Daardoor is ook de politietaak steeds in ontwikkeling inclusief alle werkzaamheden en bevoegdheden die daarbij komen kijken. Die werkzaamheden en bevoegdheden en het gebruik daarvan staan dan ook voortdurend onder observatie en ter discussie. Deze deels juridische beschouwing vormt het werklicht waarmee in dit onderzoek de bevindingen over het politiegeweld in 2016 worden beschenen.

Tussen 2010 en 2016 zijn er geen wezenlijke wijzigingen geweest in de relevante weten regelgeving. Wel zijn er verscheidene voorvallen geweest die de maatschappelijke discussie over politiegeweld gaande hebben gehouden en die ook ontwikkelingen ter verbetering in gang hebben helpen zetten.

24

3.1.

3.

Omvang geweldsaanwending politie

In dit hoofdstuk bespreken we de aard en de omvang van geweldsaanwending door agenten, waarbij we in meer detail kijken naar de prevalentie van soorten fysiek geweld. Daarna bespreken we het gebruik van waarschuwingen voorafgaand aan geweldgebruik. We vervolgen het hoofdstuk met een beschrijving van gewelddoelen, werkzaamheden en gevaarsituaties waarbinnen geweld is toegepast. Afsluitend volgt de deelconclusie. 3.1.

Typen geweld

3.1.1

Feitelijke beschrijving

Uit de analyse van de meldingsformulieren blijkt dat in ruim twee derde van de voorvallen (69%) fysiek geweld is gebruikt. Het betreft hierbij duw- en trekwerk, slaan, schoppen en technieken als de arm- en beenklem. Daarnaast wordt binnen de categorie fysiek geweld regelmatig gerapporteerd dat een agent op een burger is gaan zitten, veelal op een ledemaat om de burger te kunnen boeien. In 18% van de voorvallen is pepperspray gebruikt, in 15% een vuurwapen (zowel ter hand nemen als waarschuwingsschoten en gericht schieten) en in 7% een wapenstok. Korte en lange wapenstokken worden niet alleen gebruikt om mee te porren of een tik mee uit te delen, maar worden ook gebruikt om iemand te fixeren tegen een muur of tegen de grond. Gebruik van boeien als geweldmiddel (5%), de inzet van diensthond (4%) en alternatieve vormen van geweld (3%) komen minder voor (figuur 3.1).

25

3.

Omvang geweldsaanwending politie

Figuur 3.1 Verdeling geweldsaanwendingen per soort geweld (n= 6.711 voorvallen per soort geweld)

Fysiek geweld (69%)

4.662

Pepperspray (18%)

1.218

Vuurwapen (15%)

1.001

Wapenstok (7%)

452

Boeien (5%)

346

Diensthond (4%)

295

Alternatief geweld (3%)

193 0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

Bron: meldingsformulieren geweldsaanwending 2016

3.1.2

Typering casuïstiek soort geweld

Uit de dossierstudie blijkt dat in het merendeel van de geweldsvoorvallen meerdere geweldmiddelen ingezet worden door agenten. Fysiek geweld gaat geregeld samen met gebruik van pepperspray (6 van de 40) of wapenstok (4 van de 40). In 10% van de onderzochte voorvallen werden alle drie deze geweldmiddelen toegepast (4 van de 40). Fysiek geweld, pepperspray en wapenstok lijken daarmee complementair gebruikt te worden, al dan niet in combinatie met geïmproviseerd geweld (bijvoorbeeld slaan met een zaklamp of trekken aan boeien). Ongeacht de combinatie van geweldmiddelen blijkt uit de dossierstudie dat fysiek geweld en de wapenstok relatief vaak ingezet zijn ter afwending van geweld en in mindere mate ter aanhouding en overbrenging. De inzet van de ongeveer 400 diensthonden bij de politie dient steeds ter ondersteuning van politieoptreden tegen een of meer gewelddadige personen waarbij andere middelen, zoals (een combinatie van) fysiek geweld, pepperspray en wapenstok (mogelijk) niet toereikend zijn. In het merendeel van de onderzochte voorvallen waarbij een diensthond is ingezet (5 van de 6) was de inzet van geweldmiddelen gericht op het handhaven van de openbare orde in omstandigheden waarin groepen burgers onrust veroorzaken (gevaarindicatie groepsgeweld). Het gaat dan bijvoorbeeld om vechtpartijen bij horecagelegenheden en (straat)feesten.

In alle gevallen was de groep onruststokers (veel) groter dan het aantal agenten. In drie van de acht onderzochte dossiers met betrekking tot politieel vuurwapengebruik is het vuurwapen gebruikt als onderdeel van de zogeheten Benaderingstechniek gevaarlijke verdachten (BTGV) om (vuurwapengevaarlijke) verdachten aan te houden, 26

3.1.

T ypen geweld

bijvoorbeeld door ze uit een voertuig te praten. In vijf andere voorvallen trokken agenten hun vuurwapen omdat bekend was dat betreffende verdachte een steek- of vuurwapen tot zijn beschikking had. Tweemaal was er sprake van agressieve gestoorden en viermaal van vuurwapengerelateerd geweld. Driemaal ging het om een voorval in de huiselijke sfeer en tweemaal om vernieling/inbraak bij een bedrijf. Een enkele keer was daaraan voorafgaand de verdachte (zonder succes) gepepperd. In geen van de acht dossiers is gericht geschoten: de verdachten voldeden tijdig aan de opdrachten van de agenten. In één van de bestudeerde dossiers is een waarschuwingsschot gelost, omdat de verdachte weigerde het mes dat hij in zijn hand had te laten vallen. Wanneer alleen fysiek geweld, pepperspray of een wapenstok zijn gebruikt, betreft het meestal relatief beheersbare situaties. Het gaat dan bijvoorbeeld om ondersteuning bij het overbrengen van een verward persoon of arrestantenzorg in een politiecellencomplex. Er lijkt, op basis van de dossierstudie, geen verband te zijn tussen het soort geweldmiddel en het soort politiewerk ten tijde van het voorval. 3.1.3

Geweldsaanwendingen in eenheid Amsterdam

Zoals in hoofdstuk 1 besproken, registreert de eenheid Amsterdam geweldsaanwendingen in een ander systeem dan de overige negen eenheden. Daarom worden de geweldsaanwendingen, per type geweld, in de eenheid Amsterdam in deze paragraaf apart beschreven. In 2016 zijn in de eenheid Amsterdam in totaal 2.825 geweldsaanwendingen geregistreerd. Driekwart van de registraties betreft het gebruik van fysiek geweld. Pepperspray en vuurwapens zijn in 9% van de geweldsaanwendingen ingezet (figuur 3.2). Figuur 3.2 Verdeling geweldsaanwendingen per soort geweld (n= 2.825 geweldsaanwendingen)

Fysiek geweld (74%)

2.086

Pepperspray (9%)

251

Vuurwapen (9%)

242

Wapenstok (2%)

58

Diensthond (1%) 31 Alternatief geweld (6%)

157 0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

Bron: registratie politie-eenheid Amsterdam 2016

27

3.

Omvang geweldsaanwending politie

Vergelijking met 2005 en 2010

3.1.4

Over de meest voorkomende soorten geweld zijn gegevens beschikbaar voor de jaren 2005 (Bleijendaal e.a., 2008) en 2010 (Timmer & Visser, 2015), waardoor het mogelijk is een vergelijking te maken. Zowel in 2005 als in 2010 en 2016 is fysiek geweld de meest voorkomende soort geweldsaanwending. Ten opzichte van 2010 en 2005 is het aandeel voorvallen waarbij fysiek geweld is aangewend in 2016 afgenomen. Het gebruik van pepperspray en een vuurwapen lijkt relatief te zijn toegenomen in 2016 ten opzichte van voorgaande jaren (figuur 3.3 en tabel 3.1). Aan deze verschillen tussen de jaren is vooralsnog niet veel betekenis te geven. De data zijn namelijk steeds op geheel verschillende wijze verzameld, daartoe gedwongen door de uiteenlopende manieren waarop de politieorganisaties de betreffende gegevens door de jaren heen hebben verzameld en beschikbaar gesteld. Figuur 3.3 Vergelijking soort politiegeweld 2005, 2010 en 2016*

Fysiek geweld Vuurwapen Pepperspray Wapenstok Diensthond Overig 0%

20% 2016

40% 2010

60%

80%

100%

2005

* Omdat per voorval meer dan één soort geweld kan worden ingezet, tellen de percentages in deze figuur op tot meer dan 100%. Bron: meldingsformulieren geweldsaanwending 2016; Bleijendaal e.a. (2008); Timmer & Visser (2015)

Tabel 3.1 Vergelijking soort politiegeweld 2005, 2010 en 2016* Fysiek geweld

2005

2010

2016

85%

81%

69%

Vuurwapen

5%

12%

15%

Pepperspray

14%

12%

18%

Wapenstok

10%

10%

7%

28

3.2.

Soort fysiek geweld

2005

2010

2016

Diensthond

5%

5%

4%

Overig

5%

10%

8%

* Omdat per voorval meer dan één soort geweld kan worden ingezet, tellen de percentages in deze figuur op tot meer dan 100%. Bron: meldingsformulieren geweldsaanwending 2016; Bleijendaal e.a. (2008); Timmer & Visser (2015)

3.2.

Soort fysiek geweld

3.2.1

Feitelijke beschrijving

Fysiek geweld tijdens voorvallen bestaat voornamelijk uit slaan (31%), naar de grond brengen (17%), fixeren (10%), schoppen (8%) en duwen (5%) (figuur 3.4). In 14 procent van de voorvallen komen overige vormen van fysiek geweld voor. Figuur 3.4 Verdeling soort fysiek geweld (n= 6.711 voorvallen per soort fysiek geweld)

Vuistslag (31%)

2.070

Naar de grond brengen (17%)

1.152

Fixeren (10%)

638

Schoppen (8%)

556 310

Duwen (5%) Overig fysiek geweld (14%)*

951 0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

* Overige vormen van fysiek geweld bestaan uit nekklem, knietje, armklem, beenklem, polsklem en pijnprikkel. Bron: meldingsformulieren geweldsaanwending 2016

3.2.2

Typering casuïstiek soort geweld

Uit de dossierstudie blijkt dat politieagenten fysiek geweld gebruiken om een verdachte te fixeren. Een arm-, been-, pols- en nekklem zijn bijvoorbeeld gebruikt om een tegenstribbelende verdachte in bedwang te houden, opdat deze geboeid en vervoerd kon

29

3.

Omvang geweldsaanwending politie

worden. Ook het zetten van een knie in de rug of op een arm of been van een verdachte en het overstrekken van armen dienen dit doel. Daarnaast dient fysiek geweld (vaak stompen) tijdens sommige voorvallen om onwenselijke gedragingen van verdachten te doen stoppen. Met behulp van pijnprikkels proberen agenten het verzet van de verdachte tegen zijn aanhouding te breken. Een verdachte die, na herhaaldelijke verzoeken, weigert weg te gaan bij de woning van een bekende waar hij overlast veroorzaakt, wordt een handje geholpen om de portiek te verlaten. Fysiek geweld is door agenten eveneens ingezet ter zelfverdediging, om burgergeweld af te wenden. Een voorbeeld hiervan is een agent die tijdens een arrestatie belaagd wordt door omstanders waarna hij van zich af slaat (dikwijls met de wapenstok) en schopt. 3.2.3

Vergelijking met 2005 en 2010

Wanneer we fysiek geweld uitsplitsen naar verschillende geweldhandelingen, zien we dat er in 2016 relatief gezien minder wurggrepen/nek- en armklemmen zijn toegepast ten opzichte van 2005 en 2010. Ook het naar de grond brengen wordt minder toegepast. Het aandeel slaan is in 2016 juist gestegen (figuur 3.5 en tabel 3.2). Figuur 3.5 Vergelijking soort fysiek politiegeweld 2005, 2010 en 2016*

Duwen en trekken** Naar de grond brengen Wurggreep/nekklem Armklem Slaan*** Schoppen Fixeren Beenklem Knietje 20% 30% 40% 40% 50% 60% 60% 70% 80% 80% 90% 100% 0% 10% 20% 2016

2010

2005

* Omdat per voorval meer dan één soort geweld kan worden ingezet, tellen de percentages in deze figuur op tot meer dan 100%. ** Cijfers over 2005 en 2010 bevatten voorvallen over duwen en trekken. Cijfers over 2016 hebben alleen betrekking op duwen. *** Slaan omvat een vuistslag of een klap met de vlakke hand. In eerdere publicaties over deze cijfers in 2005 en 2010 waren deze soorten gescheiden. Bron: meldingsformulieren geweldsaanwending 2016; Bleijendaal e.a. (2008); Timmer & Visser (2015)

30

3.3.

Waarschuwingen

Verder is te zien dat het fixeren van de burger opnieuw wat meer lijkt te zijn toegepast. Met een fixatie duwt de agent de burger met kracht tegen bijvoorbeeld een muur of een auto, zodat verzet lastig wordt. De techniek waarbij één of meerdere agenten bijvoorbeeld met een knie op ledematen van de burger gaan leunen heeft hetzelfde doel. Klemmen worden wat minder toegepast dan bij eerdere metingen. Tabel 3.2 Vergelijking soort fysiek politiegeweld 2005, 2010 en 2016* Fysiek geweld naar type

2005

2010

2016

Duwen en trekken**