Marijke Mulder Bijlage 4 NZL-Samenspel-en-Tegenspraak

H1 A F T RA P E N A F S LUITING

Wijsheden van King

Samenspel en Tegenspraak Tien lessen uit de Noord/Zuidlijn

113

Samenspel en tegenspraak Tien lessen uit de Noord/Zuidlijn

De tien lessen op een rij 1 Bezint eer ge begint 2 Zorg voor een sterke projectorganisatie 3 Organiseer samenwerking met andere partijen actief 4 Zoek tegenspraak 5 Wees realistisch over risico’s 6 Geef uitvoering een grotere plaats in het project 7 Versterk de positie van de gemeente in de markt 8 Versimpel de inhoud en beperk regels en controles 9 Zorg voor bewuste en onderbouwde besluitvorming 10 Bestuur: bestuur!

3

4

INH O UD

Inhoud Inleiding

7

Voorwoord

11

1 Aftrap en afsluiting

14

2 Bezint eer ge begint

22

3 Zit niet op elkaars stoel

40

4 Betrek wie niet gemist kan worden

62

5 Weet wat je wilt kopen

82

6 Kijk naar je eige!

100

Beschouwing Wim Derksen

105

5

6

INLE IDING

Inleiding “De aanleg van de Noord/Zuidlijn is in volle gang. Het project is na een moeizame start voortvarend aan de slag. Ondernemers en omwonenden voelen zich steeds meer betrokken. Het is tijd u uit te nodigen voor een bijeenkomst waarop we lering trekken uit het verleden, ten faveure van lopende en toekomstige projecten.” Met deze woorden nodigde burgemeester Eberhard van der Laan begin 2012 projectmedewerkers van Amsterdamse projecten uit voor Samenspel en tegenspraak, een serie van vier workshops. Daarvoor had de burgemeester gesproken over de beginperiode van de aanleg van de Noord/ Zuidlijn, met ambtenaren, bestuurders en bewoners. Die leerervaringen werden vertaald in tien lessen om te voorkomen dat het in de toekomst mis kan gaan. Aan de lessen ligt de analyse ten grondslag dat zowel aan opdrachtgevers- als opdrachtnemerskant rollen beter kunnen worden ingevuld, en explicieter kunnen worden verdeeld. Daarnaast kwam onder andere naar voren, dat tijdens de projectvoor­ bereiding te weinig tegenspraak wordt georganiseerd en dat er te veel regels en procedures zijn om rekening mee te houden. De lessen uit de Noord/Zuidlijn roepen hoofdrolspelers uit projecten – bestuurders, ambtelijke opdrachtgevers en projectmanagers – op om anders te werk te gaan. Ze kunnen vooral winnen door hun houding, gedrag en vaardigheden te veranderen.

Dat kan álle infrastructurele projecten helpen, nu en in de toekomst. Deelnemers aan Samenspel en tegenspraak zijn in de workshops geïnspireerd en gestimuleerd om de lessen te gaan toepassen en om hun eigen ervaringen actief te delen met collega’s. De hoofdrolspelers spraken in de vier sessies in wisselende samenstelling steeds vanuit hun eigen perspectief. Dat bracht de dialoog over rollen, verwachtingen, opvattingen, angsten en omgangsvormen op gang.

7

Inhoud en vorm van de vier workshops De eerste workshop ging over de les ‘bezint eer ge begint’: zorg voor een voorbereidingsproces waarin tegenspraak wordt georganiseerd en tunnelvisie wordt vermeden. In de tweede workshop stond ‘zit niet op elkaars stoel’ centraal: ga niet de uitvoeringsfase in zonder een heldere rolver­ deling en maak duidelijk wat je van elkaar verwacht. ‘Betrek wie niet gemist kan worden’ was de derde les die aan bod kwam: hoe speel je vanuit de drie hoofdrollen het spel met de omgeving? Bij ‘Weet wat je wilt kopen’ gebeurde hetzelfde, maar dan in de relatie opdrachtgever en opdrachtnemer. Vaste onderdelen De workshops werden gehouden in het informatiecentrum van de Noord/Zuidlijn en duurden elk een dagdeel. Het programma kende vaste onderdelen. In de inleiding besteedde een wetenschapper of andere gastspreker aandacht aan specifieke eisen die de les stelt aan de spelers. Het zette de deelnemers in de juiste modus. Ter verdieping en voorbereiding werden interviews met gastsprekers gehouden. Die werden voorafgaand aan de workshop verspreid onder de deelnemers. Aan de forumtafel werden praktijkervaringen met ‘samenspel en tegenspraak’ uitgewisseld door een bestuurder, ambtelijke opdrachtgever en projectmanager. De gastspreker en gespreksleider jaagden de forum­discussie aan, en deelnemers mengden zich in het gesprek.

In de carrousel werd de verdieping gezocht: de deelnemers deelden hun eigen ervaringen aan de tafel van de bestuurder, de ambtelijke opdrachtgever en de project­manager. Breder gedeeld In de afronding werden plenair nieuwe inzichten gedeeld, samengevat en bijvoorbeeld als tegeltjewijsheden vastgelegd. Na elke bijeenkomst verscheen een digitale nieuwsbrief die bezorgd werd bij de deelnemers en onder de aandacht werd gebracht in het netwerk van Kennis in het groot.

8

INLE IDING

Inhoud en opzet van dit boekje In deze gezamenlijke publicatie van Dienst Metro (project Noord/Zuidlijn) en Kennis in het groot (King) leest u de bevindingen uit de workshops, de theorie die daaraan ten grondslag lag en een duiding van de uitkomsten terug. Hoofdstuk 1 beschrijft de start- en de slotbijeenkomst. Hoofdstuk 2 tot en met 5 behandelen de inhoud van de vier workshops, gelardeerd met fragmenten, bevindingen en een theoretische beschouwing. Hoofdstuk 6 gaat over het onderzoek Kijk naar je eige!: het zelfreflectie-­ instrument dat speciaal voor deze workshopreeks is ontwikkeld. Het geeft inzicht in de mate waarop de lessen in de praktijk (in de projecten van de deelnemers) worden toegepast. Kijk naar je eige! laat zien of er een gedeeld beeld bestaat over de rolverdeling en het biedt de mogelijkheid om verwachtingen aan elkaar te spiegelen. Zo geeft het instrument aanwijzingen waar nog aan gewerkt kan worden. De ervaringen van workshopdeelnemers die naar zichzelf keken leest u ook in dit hoofdstuk.

9

10

V O O R WO O R D

Voorwoord Wij Amsterdammers hebben nogal eens de neiging te denken dat we zelf de wijsheid in pacht hebben. En misschien is dát wel de allergrootste les uit de Noord/Zuidlijn: dat hebben we dus niet. Ervan uitgaan dat je dingen juist niet weet, is een veel gezondere grondhouding gebleken. Begin met een vraag, in plaats van een antwoord. Begin met elkaar, in plaats van op je eigen eiland – en durf kritisch te zijn, naar een ander, maar ook naar jezelf. Wees open en eerlijk. Niet alleen over je successen, maar ook over je risico’s. Open deuren? In theorie misschien. Maar in de praktijk is het een ware cultuuromslag. Het bedenken van zo’n verandering was eenvoudig, maar om het daadwerkelijk vol te houden moet je elkaar echt bij de les houden. Neem nu bijvoorbeeld het voornemen altijd open en eerlijk te zijn. Het zijn waarden waar je het nauwelijks mee oneens kunt zijn. Maar als je dit echt in het DNA van je organisatie wilt verankeren, dan heeft dat verregaande consequenties. Dan betekent het dat je eerlijk bent over alles wat misgaat, ook wanneer de negatieve aandacht net een beetje is afgewend. Dat je eerlijk bent over de risico’s die je eventueel nog kunt lopen, ook als je er net alles aan gedaan hebt om ze zo klein mogelijk te houden. Dat je open bent over de financiële situatie, ook als deze tegenvalt.

En dat je elkaar kritisch blijft bevragen, ook als dat voor vertraging lijkt te zorgen. Elke keer is het weer verleidelijk om vooral het positieve verhaal te brengen, om slapende honden lekker te laten slapen en om de vaart erin te houden in plaats van af en toe een pas op de plaats te maken. Maar toch hebben wij ondervonden dat juist die eerlijkheid uiteindelijk ons draagvlak heeft vergroot. De tien lessen uit de Noord/Zuidlijn zijn in eerste instantie theorie. De inzichten die de gesprekken met ambtenaren, bestuurders en burgers naar aanleiding van het rapport van de commissie Veerman hebben opgeleverd, zijn op een rijtje gezet in de vorm van tien lessen. Intussen moesten wij als nieuwe directie destijds gewoon aan de slag. Wat ik aardig vind om te zien, is dat de verandering die wij in de praktijk hebben doorgemaakt 11

nu achteraf naadloos aan blijkt te sluiten bij de theorie van de lessen. Dat deed ons besluiten om met een serie workshops de theorie en de praktijk samen te brengen. De samenwerking met King heeft gezorgd voor een inhoudelijke verdieping en een bredere verankering van de lessen en, door het landelijke netwerk, voor meer kennis en input uit projecten buiten Amsterdam. Samenspel en tegenspraak is het overkoepelende thema geworden. Want daar ligt volgens mij de essentie van alle lessen, en van de cultuurverandering binnen de Noord/Zuidlijn. Alleen in een goed samenspel krijg én houd je omvangrijke en complexe projecten op de rit. En tegenspraak organiseren is belangrijker dan ooit. Naast de onontbeerlijke tegenspraak binnen je project die kan helpen tot oplossingen te komen die je niet eerder had bedacht, kun je weerstand van buiten het project verwachten. Tegenwoordig kan ongenoegen zich in een mum verspreiden en onbeheersbaar worden – dat weten we bij de Noord/Zuidlijn als geen ander. In plaats van de klachtenlijn te bellen, uiten mensen hun verontwaardiging onmiddellijk op internet of ze zoeken de media op. Wat we inmiddels geleerd hebben, is om dit niet alleen als bedreiging te zien. Het biedt kansen voor een open dialoog en dus voor een beter samenspel met je omgeving. De lessen waren volgens de burgemeester niet bedoeld als dictaat, maar als voer voor discussie.

Hij hoopte hiermee een cultuur te bevorderen waarin bestuurders en ambtenaren openstaan voor feedback en actief kennis delen. Dat is ook precies wat wij met het programma Samenspel en tegenspraak voor ogen hadden, en wat volgens mij is gelukt. Ik kijk terug op een geslaagd programma dat inhoudelijk interessant was en tegelijkertijd interactie teweegbracht over de nieuwe inzichten. Naast inhoudelijke verdieping boden de workshops de mogelijkheid om elkaar vragen te stellen en van elkaar te leren. Je eigen inzichten weer eens af laten stoffen door de frisse blik van een collega. Om een spiegel te zijn voor het eigen en elkaars functioneren. De workshops en deze uitgave maken deel uit van het kennismanagementprogramma dat we samen met King binnen de Noord/Zuidlijn hebben opgezet. Het bijbehorende platform vindt u op www.noordzuidlijnkennis.net. 12

V O O R WO O R D

Iedereen is daar welkom voor kennisdeling over de Noord/Zuidlijn. Het past in de wens en de gedachte om kennis en ervaringen die we opdoen tijdens grote en complexe infraprojecten met elkaar te delen, borgen en verrijken. Niet éénmalig, maar bij voortduring, en liefst met zo divers mogelijke partijen. Kennisdeling gaat altijd door. De nadruk ligt daarbij op ervaringskennis in plaats van op cognitieve kennis. Ik kijk dan ook uit naar de volgende serie workshops en hoop ook u daar te zien. Hoite Detmar Directeur Omgeving en Reizigers, Dienst Metro, project Noord/Zuidlijn

13

Hoofdstuk 1 Aftrap en afsluiting

14

H1 A F T RA P E N A F S LUITING

Aftrap Openhartige uitwisseling van ervaringen in de eerste bijeenkomst “Zo’n rijtje lessen alleen zegt niets, ze krijgen pas betekenis als je ze koppelt aan praktijkervaring. Wij willen onze ervaringen graag delen met hoofdrolspelers van andere Amsterdamse projecten. Maar we willen zelf ook van hen leren.” Samen met burgemeester Eberhard van der Laan en Cees Brandsen, Hoofdingenieur Directeur (HID) van Rijkswaterstaat, zette Peter Dijk, directeur Noord/Zuidlijn, de toon op 9 februari 2012 tijdens de aftrap van Tien lessen uit de Noord/Zuidlijn. Een open gesprek in informele setting volgde, zonder monologen, zonder Powerpoints. Betere projectbeheersing Twee uur duurde de uitwisseling van ervaringen tussen alle directies van grote Amsterdamse projecten, bestuurders en ambtenaren. Welke tegenspraak en welk samenspel is nodig, onderling en met de ‘buitenwereld’, om infrastructurele projecten beter te beheersen? ‘We zijn evenveel waard’ “Misschien bent u er nog niet aan toe, maar ik hoop dat we uiteindelijk op 2008 terugkijken als op een schitterend ongeval.” Met heldere voorbeelden en zo nu en dan oprechte verontwaardiging liet de burgemeester weten dat hij ervan overtuigd is dat er iets fundamenteels moet veranderen aan de verhouding tussen bestuurders, ambtenaren en projectverantwoordelijken.

“In één van de lessen wordt gesteld dat het bestuur moet zorgen voor een veilige omgeving waarin ambtenaren zich vrij voelen kritiek te geven. Ik vind dat te eenzijdig, een beetje Calimerogedrag zelfs. Ik zou graag willen dat ik me als bestuurder vrij voel om kritiek te geven. Voor die veilige omgeving moeten we samen zorgen. We zijn evenveel waard.”

15

‘Je kunt maar beter zeggen hoe het zit’ Geprikkeld door de gastsprekers deelden naast de burgemeester ook Cees Brandsen, HID RWS, en Peter Dijk, directeur Noord/Zuidlijn, openhartig hun persoonlijke ervaringen. Peter Dijk ging in op de nieuwe risico­ communicatie-koers na 2008. “Van de Vijzelgracht hebben we geleerd dat je maar beter kunt zeggen hoe het zit.” Een deelnemer na afloop: “Wat ik vandaag weer gemerkt heb, is dat we allemaal met dezelfde soort uitdagingen te maken hebben. Dit soort bijeenkomsten helpt om ook echt gezamenlijk op te trekken.” Fouten en twijfels delen Hoe eerlijk ben je over je risico’s en eventuele fouten? Is het altijd goed om alles te vertellen of zijn er ook dingen die beter onder de pet gehouden kunnen worden? Tijdens de eerste bijeenkomst was het opvallend hoe open en eerlijk iedereen durfde te zijn en persoonlijke fouten en twijfels deelde. Noord/Zuidlijn leert zelf ook Cees Brandsen: “Het laat zien dat de behoefte aan openheid van verschillende kanten komt. Niet alleen vanuit de projectorganisatie, maar ook vanuit de bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgevers. Iedereen hecht belang aan een goede samenwerking. Het is dan goed om te zien dat de problemen waar je tegen aanloopt niet uniek zijn. Dit is veelbelovend voor de workshops.” Peter Dijk vult aan: “We hebben al het nodige geleerd, maar we hebben ook nog vijf jaar te gaan.

Ik verwacht dat wij tijdens de workshops ook nog veel van anderen kunnen leren.” Open deuren? Hoite Detmar, verantwoordelijk voor het kennismanagementprogramma bij de Noord/Zuidlijn: “Door met elkaar een open gesprek aan te gaan en ons kwetsbaar op te stellen, zoeken we dat samenspel en die tegenspraak ook letterlijk op. De lessen op zich zijn een beetje open deuren. Het is theorie. Wat ik belangrijker vind, is dat wij na de Vijzelgracht onze organisatie op de schop hebben genomen en dat we nu zien dat in een heel aantal lessen de theorie en de praktijk samenkomen.”

16

H1 A F T RA P E N A F S LUITING

Gesprek in plaats van boekje vol do’s en don’ts Hoite Detmar: “We hebben al veel geleerd, maar we zijn er nog lang niet en dat beseffen we ook. Maar als we wachten tot de eindfase, dan is veel van de kennis die we nu hebben opgedaan weer weg. In elke fase werken nieuwe teams en doen we nieuwe kennis en ervaring op. Bovendien heb je veel meer aan het delen van kennis als je ergens middenin zit. Een project afsluiten met een boekje vol do’s en don’ts lijkt me niet wenselijk. Het is juist goed dat we het gesprek nú voeren.”

Quotes, stellingen en uitspraken tijdens de kickoff-bijeenkomst  Eberhard van der Laan | burgemeester

“Voor mij zijn fouten iets als zuurstof, als ademen, als iets waar je niet zonder kunt. Fouten worden nu eenmaal gemaakt, dat is normaal. Maar wanneer fouten te laat, in fases of helemaal niet op tafel komen, krijgen ze iets giftigs en daar kan ik heel slecht tegen. Fouten zijn er om op te lossen, maar dat kan pas als je ze in alle volledigheid kent. Hier gaat het vaak mis, en met jullie wil ik bespreken: waarom gaat het mis? Waarom worden er zo dikwijls zaken achter gehouden?”  Cees Brandsen | hoofdingenieur directeur Rijkswaterstaat

“Soms gebeurt het dat er een beslissing wordt genomen door een bestuurder waar het ambtelijk apparaat helemaal niet achter staat, maar de bestuurder verwacht dan wel dat je hem in het belang van zijn besluit adviseert. Neem bijvoorbeeld de 130 km-regeling. Als de ambtenaar het vanuit de inhoud een idiote beslissing vindt, dan is het een megaprestatie om een kloppend antwoord voor de minister te formuleren. Toch wordt dat soms van hem verwacht.”  Peter Dijk | directeur Dienst Metro

“Het ligt ook aan de relatie die je met een bestuurder hebt. Ik heb in drieënhalf jaar tijd al met vier verschillende wethouders te maken gehad. En de ene gaat anders om met slechte boodschappen dan de ander. Voor mij is dat onderdeel van het spel.”

17

 Lourens Loeven | projectdirecteur Wibaut aan de Amstel

“Je ziet ook vaak dat een deel van de fout in een vorig besluit verankerd ligt. En mensen komen niet graag terug op vorige besluiten, zeker niet als die moeizaam tot stand gekomen zijn.”   Jan Slager | projectdirecteur Schiphol-Amsterdam-Almere

(Rijkswaterstaat) “Soms wil en kan je dingen ook voor een deel zelf oplossen. Alles maar altijd direct bij een bestuurder neerleggen kan ook voor chaos zorgen.”

Kennismanagement Noord/Zuidlijn en Kennis in het groot ‘Samenspel en tegenspraak’ is onderdeel van het kennismanagement­ programma om de ervaringen van de Noord/Zuidlijn te delen, borgen en verrijken met andere Amsterdamse projecten, collega-­diensten van de gemeente zoals ProjectManagementBureau (PMB), Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer (DIVV) en Zuidas, met kennis­ instellingen, en met de ‘BV Nederland’. Het idee voor Tien lessen uit de Noord/Zuidlijn komt voort uit de behoefte van het project om kennis actief te delen. Na een inventarisatie is samen met Kennis in het groot (King) besloten om in zes bijeenkomsten de lessen verder uit te diepen. De lessen roepen hoofdrolspelers in de Amsterdamse projecten op tot ander gedrag. Gedrag dat samenspel bevordert en ruimte geeft voor tegenspraak. Doel van het programma is om deze ambitie om te zetten in daden. En om deze ambitie te realiseren, nemen ook projectmanagers van andere King-projecten deel. Zo wordt opgedane kennis en ervaring uit grote projecten buiten Amsterdam meegenomen. Samenspel en tegenspraak liep van februari tot en met september 2012. In die periode is op de website van King informatie over Tien lessen uit de Noord/Zuidlijn verzameld in één dossier. Met nieuws, achtergrond, verslagen en interviews over de serie bijeenkomsten.

18

H1 A F T RA P E N A F S LUITING

www.noordzuidlijnkennis.net is de actuele online weergave van het kennismanagementprogramma van Dienst Metro, waar project Noord/Zuidlijn onder valt. Op de website wordt de interactie gezocht, in de vorm van een open dialoog met de omgeving en in nauwe samenwerking met publieke en private partijen en kennisinstellingen. Dit vanuit de publieke plicht om de lessen van een project van drie miljard euro vast te leggen, te ontsluiten en te verdiepen. Experts voeden de website inhoudelijk, via blogartikelen, reflecties en onderbouwd met feiten en cijfers, ‘do’s’ en ‘don’ts’, tips en trucs, onderzoek en praktijkcases. De kennisactiviteiten sluiten aan op de verschillende ‘leerstijlen’ van mensen, variërend van doen tot lezen en van presenteren tot luisteren. Het schema geeft een overzicht van activiteiten die Dienst Metro samen met de partners organiseert.

doen, ervaren stages o.a. Witteveen+Bos en Rijksprojectacademie pilot-projecten o.a. project ‘innovatief aanbesteden’, gemeente Amsterdam coaching o.a. omgevingsmanager Dienst Zuidas

reflectie, discussie kennisdragen o.a. kennisdag Kennisalliantie, gemeente Amsterdam workshops o.a. sessie n.a.v. 10 lessen Noord/Zuidlijn i.s.m. King conferenties o.a. Congres Tunnelboren

concretiseren, casuïstiek presentaties o.a. Kabinet Verenigde Staten i.h.k.v. ‘flooding prevention’ conferenties o.a. Congres Tunnelboren interne sessies o.a. tweemaandelijkse lunchlezing a.d.h.v. praktijkcasus

theorie, studie onderzoek o.a. leerstoel Ondergronds Bouwen, TU Delft online o.a. noordzuidlijnkennis.net, hierzijnwij.nu, Twitter, Flickr,... publicaties o.a. boeken, artikelen in vakbladen, filmpjes

19

Afsluiting Wat brengen Tien lessen uit de Noord/Zuidlijn? Op 27 september werd het programma Samenspel en tegenspraak afgerond. Na de aftrap brachten vier workshops kennisuitwisseling, ervaringen, verbazing, reflectie, bevestiging en nieuwe inzichten en vragen. Samen beheersen, plezier hebben, elkaar aan leren spreken De tien lessen laten zien dat een goed samenspel tussen de hoofdrolspelers – de bestuurlijke opdrachtgever, de ambtelijke opdrachtgever en de projectmanager – in álle projectfasen nodig is. De lessen roepen op om samen op te trekken bij de realisatie van infrastructurele projecten. Het spel samen beheersen, er plezier in hebben en elkaar aan leren spreken. Lessen dagelijks toepassen In de afsluitende bijeenkomst werd teruggekeken en vooruitgeblikt. Deelnemers kwamen aan het woord. Wat doen ze in het dagelijks werk met de lessen? “Het is vaak onduidelijk welke afspraken je maakt tussen de drie rollen. In de laatste workshop ging het over de synergie zoeken met de aannemer. Dat is iets wat ik in een volgend project zeker ga toepassen.” Anderen gaven aan dat het vooral om verwachtingen gaat. Wat heb je aan elkaar? Grote winst is dat daar in de workshops open over gepraat werd.

Vier gastsprekers  Wethouder Eric Wiebes (Verkeer Vervoer Infrastructuur en ICT) ging

in op het organiseren van tegenspraak met de bestuurder. “Goed samenspel en tegenspraak tussen bestuurder en ambtelijke adviseurs betekent dat politieke ambities en ambtelijk realisme elkaar in evenwicht moeten houden. Wat politiek haalbaar is, hoeft niet perse ongewijzigd te worden uitgevoerd.” Het begint met gezamenlijke waarheidsvinding, daarna gaat het over wenselijkheid van projecten.

20

H1 A F T RA P E N A F S LUITING

 Jean-Luc Beguin, Hoofdingenieur Directeur Rijkswaterstaat en

programmadirecteur van King, sprak over het vasthouden van kennis in projecten. De top moet doordrongen zijn van het belang van kennisborging. Medewerkers gaan en komen in projecten. Zorg voor consequente kennisoverdracht binnen het project, door mensen die het leuk vinden. “Wees nieuwsgierig en neem de tijd om te leren van anderen”, benadrukt Jean-Luc.  Han van Gelder, die aan de wieg van het programma King stond,

presenteerde Kijk naar je eige!, een instrument waarmee projecten zichzelf kunnen doormeten. Hoe scoren ze op de tien lessen? Kijk naar je eige! wordt in Amsterdam verder gebruikt door het programma LETOP/10 lessen.  Trekker van dat programma was Lourens Loeven. Hij maakt afsluitend

de tussenbalans op en neemt de deelnemers mee langs trends die hij ziet in Amsterdam. Hoe gaan projecten om met de Tien lessen? Resultaten zijn zeker bemoedigend, maar het blijft complex in Amsterdam en daarom zaak de lessen toe te passen. Het programma Samenspel en tegenspraak is afgelopen, maar het kennistraject gaat door in LetOP/ Tien lessen en op www.noordzuidlijnkennis.net.

21

Hoofdstuk 2 Bezint eer ge begint

22

H2 B E Z INT E E R GE BE GINT

De workshop in het kort | focus op projectvoorbereiding

Inhoud

Hoe zorg je voor een voorbereidingsproces waarin tegenspraak wordt georganiseerd en tunnelvisie wordt vermeden? Wat voor gedrag vraagt toepassing van deze les van de hoofdrolspelers in het proces? Wat is de beste rolverdeling?

Gastspreker

Prof. dr. Joop Koppenjan presenteert zijn onderzoek naar het ideale uitvoeringsbesluit, dat hij samen met de TU Delft voor King heeft uitgevoerd. Hij staat stil bij de go- en no/go-momenten in het besluitvormingsproces en de dilemma’s die zich aandienen bij bestuurders en ambtenaren. Welke eisen stelt de dynamiek in het voor­ bereidingsproces aan de hoofdrolspelers?

Hoofdgasten

Jeanine van Pinxteren, stadsdeelvoorzitter (bestuurder BO) Klaas de Boer, directeur Zuidas (ambtelijk opdrachtgever AO) Hoite Detmar, directeur Omgeving en Reizigers Noord/ Zuidlijn (projectmanager PM)

Forum

Projectmanagers geven aan soms last te hebben van de ambtelijke tussenlaag. Wat is het nut van deze laag? Kunnen we ook zonder?

Carrousel

Aan de hand van een dilemma verdiepen de deelnemers zich in de verschillende rollen.

23

Wat heeft de Noord/Zuidlijn geleerd? Onbezonnen een project starten is een valkuil voor bestuurders en hun ambtelijke adviseurs. Wat maakt het definiëren en starten van een project voor hen zo aantrekkelijk dat ze het risico van een valse start op de koop toe nemen? Een project dat het daglicht ziet, is een belangrijk wapenfeit. Het vraagstuk wordt geordend, komt op de politieke agenda, en er wordt budget vrijgemaakt om tot een oplossing te komen. Een project is synoniem aan daadkracht en daarmee een verleidelijk instrument in beleidsontwikkeling en -uitvoering. Ambtenaren worden gewaarschuwd om niet voor elk nieuw vraagstuk een project te starten. Een gedegen afweging is nodig. Is een project het ge­ëigende instrument om het probleem aan te pakken? Wegen de investeringen op tegen de baten? Kan een heldere opdracht worden geformuleerd? Belangrijke vragen die achteraf bezien nog te vaak met ‘nee’ worden beantwoord. Dadendrang en optimisme strijden in de planvorming met realisme. In de Noord/Zuidlijn is geleerd dat in de projectvoorbereiding een open debat onmisbaar is. Tunnelvisie is uit den boze, het organiseren van tegenspraak een must. Ambtenaren worden opgeroepen de risico’s te benoemen en bestuurders om de verwachtingen bij de gemeenteraad en de stedelingen te managen. Eerlijkheid staat voorop. Tussen wethouder en raad en tussen wethouder en ambtenaren.

Tijdsdruk mag geen leidraad zijn voor beslissingen, slecht voorbereide besluiten gaan retour afzender. Trechter of fuik Bestuurders, ambtelijke opdrachtgevers en projectmanagers worden geacht deze lessen toe te passen in een organisatorische en maatschappelijke omgeving die complex en dynamisch is. Welk script voor samenspel en tegen­ spraak in de voorbereidingsfase kan er voor hen geschreven worden? Veel spelers met uiteenlopende belangen zijn actief in beleidsontwikkeling en politieke wilsvorming. Van hen wordt intelligent en op analyse gebaseerd beleid verwacht, met handelingen die voldoen aan democratische 24

H2 B E Z INT E E R GE BE GINT

beginse­len. Zij moeten hun weg vinden in een onoverzichtelijk proces dat geen duidelijk begin of einde kent. Omdat beleid niet exclusief ontwikkeld kan worden met behulp van analyse en ratio, zullen ze ook onderling en met de omgeving de politieke interactie moeten opzoeken. In het spel van de wederzijdse beïnvloeding weten de spelers zich gebonden aan formele en morele regels en hanteren ze diverse methodes om de loop van het spel naar hun hand te zetten. Is er een ideaal spelverloop? Joop Koppenjan, hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit, onderscheidt de trechter en de fuik. De trechter het ideaal, de fuik het schrikbeeld. In de trechter wordt de chaos stapje voor stapje geordend met behulp van onderzoek en analyse, rationele politieke keuzes en verbinding met omgeving. Uit de trechter komt een politiek besluit over een maakbaar plaatje dat vervolgens in een technisch, ordelijk proces kan worden gerealiseerd. De trechter verandert in een fuik als spelers in hun behoefte aan voortgang politieke momenten – ‘go-momenten’ – benutten om te veel vast te leggen, en daarbij geen rekening houden met de onzekerheden die voortvloeien uit de complexiteit en dynamiek van het proces. Wanneer verandert de trechter in een fuik? Dat hangt af van veel factoren.

De motor van beleidsontwikkeling en politieke wilsvorming is in het gunstigste geval de overtuiging dat maatschappelijke problemen kunnen worden opgelost – we can make it better! – en de motivatie om zich daarvoor in te zetten. Spelers met deze overtuiging, een beheerst optimisme en een gecontroleerde dadendrang lopen minder risico in een fuik terecht te komen. Dat risico wordt groter naarmate de politieke agenda meer gedomineerd wordt door deelbelangen, ijdelheid of positiebehoud en de besluitvorming door roekeloos gedrag. Koppenjan vergelijkt de dynamiek in de voorbereidingsfase met een snelkookpan. Op een goed moment is de pan op stoom en de druk ideaal. In de korte periode die dan volgt, wordt het gerecht op smaak gebracht. Zulke momenten doen zich volgens hem voor in de aanloop naar een politiek besluit. Op enig moment manifesteert zich een coalitie die kans biedt op een doorbraak. Een bestuurder die dan niet instapt – bijvoorbeeld omdat de 25

inhoud nog niet op orde is – loopt het risico geen tweede kans te krijgen. De dynamiek in het proces plaatst hoofdrolspelers voor uiteenlopende dilemma’s: kans of kwaliteit, draagvlak of risicoanalyse. Dilemma’s die niet aan de hand van een checklist zijn op te lossen. Ook spelers met de juiste instelling en vaardigheden kunnen verstrikt raken in een complexiteit die niet is uit te bannen. Aanbevelingen voor hoofdrolspelers Hoofdrolspelers in beleidsontwikkeling en politieke wilsvorming moeten goed beseffen dat:  willen (politieke haalbaarheid) en weten (kennis en analyse) op gespannen voet staan;  dat ‘willen’ ‘weten’ vaak verdringt;  enthousiasme beteugeld moet worden en vertraging geaccepteerd omdat risico’s eerst onderzocht moeten worden;  tegenspraak georganiseerd moet worden, ook al maken asymmetrische posities dat lastig;  tegenspraak iets anders is dan dwarsliggen en dat de neiging moet worden onderdrukt om een groep van gelijkgezinden te formeren en tegenkrachten te zien als bureaucratische belemmeringen die moeten worden uitgeschakeld;  mate van deskundigheid, zowel binnen als buiten het project, moeilijk is te beoordelen en vaak wordt overschat.

De rollen van BO, AO en PM Deelnemers aan het programma Samenspel en tegenspraak hebben de rol van de bestuurder (BO), ambtelijke opdrachtgever (AO) en project­ manager (PM) geconcretiseerd in de fase waarin een vraagstuk verkend wordt, moge­lijk nog niet op de politieke agenda staat en het besluit over de aanpak nog alle kanten op kan. Ze hebben dat gedaan uitgaande van de les dat een project niet onbezonnen gestart moet worden en ze hebben in het bijzonder stilgestaan bij het dilemma ‘risico’s delen versus draagvlak verkrijgen’. Het overzicht toont de uitkomst van de gedachte­ wisseling van de deelnemers over de meest wenselijke taakverdeling, houding, gedrag en vaardigheden. 26

H2 B E Z INT E E R GE BE GINT

Rol

Taak

BO

Ambtelijke adviezen door­prikken die zijn opgesteld vanuit de gedachten: • dit past bij de politieke kleur van de bestuurder • dit is wat de raad wil • dit is in het belang van de dienst • verliefd op onderwerp

Houding en gedrag

Vaardigheden

Ambtenaren veiligheid bieden en stimuleren tegen te spreken

Gezond verstand gebruiken

IJdelheid bedwingen

Politieke en maatschappelijke antenne inzetten

Doorvragen

Tijd nemen Politiek en maatschappelijke haalbaarheid Politieke agenda opstellen AO

Brede dossierkennis inbrengen

Adviezen die niet worden gesnapt retour sturen BO en PM uitdagen

Inhoudelijk deskundig, adviesvaardig, relationeel vaardig en proces-sensitief zijn

Lef hebben, geen hielen likken

Inhoudelijk deskundig, adviesvaardig en relationeel vaardig zijn

Divergeren en convergeren Spanning kosten en baten in kaart brengen Zorgen dat plussen en minnen van oplossingen in beeld komen Maatschappelijke en ambtelijke haalbaarheid nagaan Voorbereidingsproces regisseren Ambtelijke tegenspraak organiseren PM

Specifieke dossierkennis inbrengen Risico’s en impact benoemen en beheersingsmaatregelen aangeven

Tegenspreken

Inschatting van de maakbaarheid geven

27

De interactie In de workshop en in de interviews met de inleiders is stilgestaan bij de vraag wat de hoofdrolspelers in deze fase van het proces van elkaar mogen verwachten, hoe ze het beste hun interactie kunnen organiseren en welke omgangsvormen helpen om zowel samenspel als tegenspraak te bevorderen. De gesprekken spitsten zich toe op de vraag of al in een heel vroeg stadium mogelijke risico’s onderling en met stakeholders gedeeld moeten worden of dat het beter is om eerst te zorgen voor draagvlak. Unaniem was het oordeel dat eerlijk zijn over wat mis kan gaan het beste is. De PM moet zijn kennis delen met de AO en BO, maar daarbij oog houden voor timing en mate van detaillering. Bovendien moet hij niet alleen in kaart brengen wat mis kan gaan, maar ook wat daarvan de impact is en welke beheersmaatregelen mogelijk zijn. Als PM en bestuurder elkaar makkelijk vinden, is een valkuil dat de AO uit beeld verdwijnt. Vastgesteld werd dat de relatie tussen bestuurder en de ambtelijke spelers per project verschilt. Unaniem was het oordeel dat dit niet erg is zolang de organisatie van de interactie en de omgangsvormen bespreekbaar zijn en door iedereen die daar behoefte aan heeft op de agenda kan worden gezet. Het onderlinge contact moet niet te geprotocolleerd zijn. Regel­ matige ontmoetingen zijn gewenst. Interactie kan niet worden gemist.

Persoonlijk contact en uitwisseling worden nodig geacht om ontwikkelingen en informatie te duiden. Fouten verzwijgen mag onder geen beding, maar degene die ze deelt moet kunnen rekenen op loyaliteit. Zonder wederzijds vertrouwen is geen enkele vorm van samenspel of tegenspraak mogelijk. Conclusie ‘Bezint eer ge begint’ Denk na voordat je een project start, aldus de eerste van de tien lessen. Kauw een vraagstuk zo uit dat een uitvoerbaar politiek besluit kan worden genomen. Uitvoerbaar omdat de onzekerheid die de uitvoering omgeeft realistisch gereduceerd is. Met andere woorden: het is mogelijk om in de voorbereidingsfase risico’s in beeld te krijgen en een maakbaar plaatje te definiëren, mits daarvoor de tijd wordt genomen en tunnelvisie wordt vermeden. 28

H2 B E Z INT E E R GE BE GINT

In de workshop zijn bij ‘Bezint eer ge begint’ twee kanttekeningen geplaatst. De eerste door Koppenjan. Hij stelt dat een bestuurder soms eerder dan hij wenst mee moet gaan in een politiek besluit omdat zich een coalitie aandient. De tweede kanttekening is dat zelfs als alle tijd van de wereld genomen wordt het niet mogelijk is in een go-moment de scope en daarmee het budget en de planning voor de hele looptijd van het project definitief te bepalen. De opgave voor bestuurders, ambtelijke opdrachtgevers en projectleiders is om een politiek besluit voor te bereiden waarin de onzekerheden helder worden benoemd en de dilemma’s en gemaakte afwegingen niet zijn weggemoffeld in een bijlage van het besluit. Dat vraagt van hen de vaardig­heid om met een oprecht verhaal steun te krijgen voor de plannen, de mentaliteit om niet het eigen belang maar dat van de stad te laten prevaleren en omgangsvormen die ruimte laten voor onderlinge tegenspraak.

Gastspreker  Joop Koppenjan | Het ideale uitvoeringsbesluit bestaat niet

Prof. dr. Koppejan ging op zoek naar het ideale uitvoeringbesluit: het scharnierpunt tussen de chaotische politieke uitgangssituatie en het technische ordentelijke proces van uitvoering. “Als dat zo’n belangrijk moment is, is er dan ook een ideale uitvoeringsopdracht te formuleren?” vroeg hij zich af. “Nee”, luidt zijn resolute antwoord. Het ideale uitvoeringsbesluit bestaat niet. Daarvoor is de praktijk te weerbarstig. Bovendien is er vaak niet één besluit, maar een reeks van besluiten die geleidelijk de opdracht vorm­ geven. En deze besluiten worden dikwijls onder een zekere druk genomen. De wens en de wil van alle partijen om het project te realiseren is niet zelden zo groot dat het een weloverwogen analyse in de weg kan staan en het besluit er als het ware doorgedrukt wordt. Koppenjan en zijn team geloven meer in een prepare & commit-be­na­de­ring. “Zie het uitvoeringsbesluit niet als instrument om onzekerheden uit te sluiten, maar veel meer als procesinstrument: als aanleiding om een dialoog te organiseren tussen alle partijen over de benodigde afspraken. Wij hebben de indruk dat de gelegenheid en de intentie tot zo’n dialoog nu vaak ontbreken.” 29

Forum Weg met de ambtelijke tussenlaag? Tijdens de workshop bleek dat vooral de rol van de ambtelijke tussenlaag voor sommige deelnemers onduidelijk is. Zij geven aan dat ze soms last hebben van ambtenaren die belangen hebben die in strijd zijn met het projectbelang. De ambtenaren zouden vaak niet enthousiast genoeg zijn over projecten en zelfs remmend werken. Ze lijken altijd te zoeken naar iets dat niet goed is, in plaats van in één keer iets goed te keuren. En er moet altijd een onsje af. “Dit leidt er dus alleen maar toe, dat project­ managers er altijd een onsje bij doen en de zaken zo positief mogelijk formuleren”, merkte een van de deelnemers op. Bovendien beslist die tussenlaag welke risico’s en afwegingen de bestuurder wel bereiken en welke niet. Die verantwoordelijkheid zou meer bij het project moeten liggen. Moet die tussenlaag er dan niet gewoon uit? “Nee”, zegt Jeanine van Pinxteren, “de middenlaag is de vertegenwoordiging van het publieke belang. Hier wordt besloten wat er met het belastinggeld gaat gebeuren. Daar wordt een Raad voor aangewezen met goede ambtenaren die er iets van vinden. Die laag kun je er niet zomaar tussenuit halen. “Soms”, zegt Hoite Detmar, “het hangt ervan af in welke fase je zit.

Als je toewerkt naar een besluit is de ambtelijke laag noodzakelijk voor de checks en balances, maar in de uitvoering voegt een ambtelijke opdrachtgever naar mijn idee weinig meer toe.” “Waarom zou je de ambtelijke laag zien als een blok aan je been?”, vraagt Klaas de Boer, nu zelf ambtelijk opdrachtgever voor Dienst Zuidas. “Als het je niet lukt dáár de knop om te zetten, organiseer je uiteindelijk je eigen ellende. Wat je ziet is dat projectmanagers dingen te lang bij zich willen houden, dingen zelf willen oplossen of zelfs onder het tapijt willen schuiven. ‘Voor de draad ermee’, zeg ik dan. Als je dingen op tafel legt werkt dat ook bevrijdend. Uiteindelijk kom je samen tot een beter resultaat. Waarom zou je elkaar als tegenstander zien?”

30

H2 B E Z INT E E R GE BE GINT

Carrousel Wat is jouw rol? Een goed verloop van de besluitvorming vraagt dus om een goed samenspel. Een spel tussen verschillende mensen in verschillende rollen. Mensen met uiteenlopende belangen en agenda’s. Dat is niet erg, zolang je de juiste rolverdeling maar in de gaten houdt. Maar hoe zien die rollen er dan uit? Weten we voldoende welke verantwoordelijkheden er echt bij de rollen horen? Of denken we dat maar? Tijdens de workshop kregen deelnemers de opdracht zich in de verschillende rollen te verdiepen en het daarbij behorende gedrag zo concreet mogelijk te maken. Aan de hand van het dilemma ‘risico’s delen versus draagvlak verkrijgen’, gingen de deelnemers langs bij de projectdirecteur, de ambtelijk opdrachtgever en de bestuurder. Eén van de belangrijkste uitkomsten van deze carrousel was dat de rollen nog minder vastlagen dan de deel­ nemers vooraf dachten. “Als projectmanager van het ProjectManagement Bureau van gemeente Amsterdam heb ik een duide­lijke taakomschrijving die is vastgelegd op papier”, zegt een deel­nemer.

“Ik had eigenlijk verwacht dat er voor een bestuurder of ambtelijk opdrachtgever een soortgelijke functieomschrijving zou bestaan, maar voor hen blijkt helemaal niets op papier te staan.” “De workshop heeft voor mij weer bevestigd hoe belangrijk het is om bij aanvang van elk project de invulling van de rollen en de verwachtingen naar elkaar uit­spreken”, merkt een ander op. “We gaan er nu denk ik te vaak van uit dat we daar hetzelfde beeld bij hebben.”

31

“Ik werk liever met een bestuurder dan met een politicus” 32

H2 B E Z INT E E R GE BE GINT

Interviews met hoofdgasten Klaas de Boer | directeur Dienst Zuidas Sinds 2009 is De Boer directeur van Dienst Zuidas. Hij geeft leiding aan drie vaste en zestig ingehuurde medewerkers. Een dienstdirectie is volgens De Boer de plek in de ambtelijke organisatie waar vanuit een bredere blik op de stad naar een project wordt gekeken. Hij is het niet eens met critici die zeggen dat dienstdirecteuren onnodige extra schijven zijn. “Ik zie het als mijn belangrijkste taak om de bredere context te schetsen en een zekere rust te brengen in het speelveld.” Wethouders kunnen volgens De Boer op de gekste momenten opgewonden worden van iets, en projectleiders hebben altijd iets waarover direct een besluit genomen moet worden. De dienstdirecteur kijkt met enige distantie. Hij kan ervoor zorgen dat de waan van de dag niet gaat regeren. Een dienstdirecteur ruimtelijke ordening moet volgens hem geen politicoloog zijn maar een stedenbouwkundige, planoloog of infrastructuurexpert. De Boer ziet liever dat een bestuurder de portefeuille ruimtelijke ordening krijgt dan een politicus. “Het wordt heel oppervlakkig als je een wethouder treft zonder inhoudelijke visie. Dan kun je maar beter wachten tot hij weer weg is. Ondertussen doe je wat hij zegt, maar wel heel voorzichtig.” De Boer ontwikkelt graag samen met het bestuur structuurplannen.

“Voor mij is het daarom belangrijk om te weten of een wethouder van samenhang houdt of liever voor projecten gaat. Ik zie het als mijn taak om boven water te krijgen waar hij echt voor wil gaan.” De Boer houdt van samen­hang en langetermijnvisies. Hij ziet het als zijn taak om een wethouder tegen te spreken als deze beleidsinitiatieven neemt die tot niets leiden.

33

“Het grootste probleem is ijdelheid” 34

H2 B E Z INT E E R GE BE GINT

Jeanine van Pinxteren | voorzitter stadsdeel Centrum Als gemeenteraadslid heeft ze het project Noord/Zuidlijn acht jaar lang op de voet gevolgd. De ervaringen met het project hebben de Groen Links-politica gevormd. De meeste punten die in de tien lessen zijn opgenomen, heeft Van Pinxteren genoemd tijdens de enquête. Als bestuurder van stadsdeel Centrum doet zij aan slow politics. “Ons credo is: een goed besluit is een bewust besluit.” De beste beslissingen worden volgens Van Pinxteren genomen in openheid en eerlijkheid. “Als je een besluit erdoor sjoemelt, dan is bij de eerste lekkage je hele draagvlak weg.” Critici noemen slow politics onzichtbare politiek waarin niets voor elkaar gekregen wordt. Volgens haar werkt agressief politiek bedrijven juist contraproductief. De essentie van een goed samenspel is volgens Van Pinxteren dat je elkaar scherp houdt. Ze is dan ook gevoelig voor de werkhouding van de ambtenaren. Ze werkt het liefst met medewerkers die gretig zijn, betrokken en geen spelletjes spelen. Scoringsdrang gaat volgens haar ten koste van de kwaliteit van het samenspel tussen bestuurder en ambtenaar. “Er zijn ambtenaren die mij willen laten scoren, dat vind ik een verkeerde drijfveer. Ik zie liever betrokkenheid bij de klus.” Van Pinxteren is ervan overtuigd dat ijdelheid de meeste problemen veroorzaakt in projecten.

“IJdelheid is levensgevaarlijk, ijdele mensen staan niet meer open voor kritiek, die willen geen tegenspraak en zitten ook niet te wachten op een onafhankelijk oordeel van de gemeenteraad. We hebben dus veel ambtenaren met lef nodig die ook de ijdele ego’s tegengas durven geven. Aan hielenlikkers hebben we niks.”

35

“Samenspel levert niet automatisch een goed besluit op” 36

H2 B E Z INT E E R GE BE GINT

Hoite Detmar | directeur Omgeving en Reizigers | Dienst Metro “Van tijd tot tijd lopen grote infraprojecten uit de hand, maar is dat altijd te wijten aan slecht samenspel van de hoofdrolspelers?”, vraagt Hoite Detmar zich af. Even belangrijk vindt hij het besef dat de uitvoering van projecten altijd anders loopt dan tijdens de voor­ bereiding wordt bedacht. Wanneer bestuurder en ambtelijke uitvoerder elkaar op zo’n moment ruimte geven en meenemen in de processen waar ze inzitten, kunnen volgens hem veel problemen worden opgelost. “Samenspel is gebaseerd op wederzijds vertrouwen.” Als projectmanager ziet Detmar het als zijn taak om voortdurend aan dat vertrouwen te werken. Een goed samenspel begint volgens Detmar bij het koffieapparaat. “Het ontstaat niet vanzelf als er alleen maar formeel en functioneel contact is.” Volgens hem is het belangrijk dat bestuurder en ambtelijke uitvoerder elkaar regelmatig zien. Ze moeten informeel kunnen bijpraten. Dat lukt vaak niet omdat bestuurders zo veel andere dingen aan hun hoofd hebben en omdat het contact geprotocolleerd is. Toch is het volgens Detmar onmogelijk en ook niet zinvol om de bestuurder van alles op de hoogte te houden. “Er gebeuren 1001 dingetjes tijdens de voorbereiding en uitvoering van een project.

Mijn taak is om onder andere in de gaten te houden wat een issue kan worden.” Hij maakt dus keuzes en daarin kan hij iets over het hoofd zien. Soms escaleert er iets onverwachts. Als er dan raadsvragen komen, kan een bestuurder zich afvragen waarom hij niet op de hoogte was. Detmar verwacht op zo’n moment dat zijn bestuurder niet verontwaardigd verhaal komt halen, maar normaal informeert wat er aan de hand is. “Een bestuurder die direct conclusies trekt, schaadt de relatie.” Detmar stuurt zijn medewerkers op hoofdlijnen aan en verwacht van de bestuurder dat deze hem ook op hoofdlijnen aanstuurt. “De bestuurder moet ervan uit kunnen gaan dat het ambtelijke apparaat het ambacht beheerst en in zijn geest handelt.”

37

Citaten van deelnemers ‘Wat ik veel hoorde tijdens de workshop is dat mensen denken dat, zolang je maar open en integer bent in je communicatie, je het samen vanzelf tot een goed einde brengt. Wat ik daarbij mis, is dat het in dat samenspel ook altijd om verschillende belangen en agenda’s gaat. Deze moet je niet ontkennen, maar juist centraal stellen.’ ‘Ik kook liever in een normale pan dan in een snelkookpan. Daarmee houd je veel meer invloed op het proces. Je kunt altijd ingrediënten toevoegen of het vuur een beetje lager zetten als dat nodig is.’ ‘Druk is juist goed. Zonder druk geen vooruitgang. Voor je het weet verschuift alles en blijf je in de voorbereiding hangen.’ ‘Een document óver de ideale uitvoeringsopdracht is, denk ik inderdaad niet te schrijven. Maar de ideale uitvoeringsopdracht zelf denk ik wel. Als je hem maar steeds toespitst op de specifieke situatie.’

38

‘Projectmanagement is voor een belangrijk deel procesmanagement. Iedereen heeft zijn eigen agenda en handelt daar veelal naar. Daar op de juiste manier mee omgaan is onderdeel van ons proces.’ ‘De kwaliteit van een project hangt af van de mate waarin men erin slaagt de uiteenlopende belangen van de verschillende partijen te combineren.’ ‘Als je de ambtelijke tussenlaag weg zou halen, haal je ook je continuïteit weg.’ ‘Risico’s verkennen en kennen leidt tot draagvlak.’ ‘Als je het als ambtelijk opdrachtgever en projectmanager niet eens bent, dan moet je samen naar de bestuurder.’ ‘Er is een spanningsveld tussen de bestuurder die ingepakt kan worden enerzijds en een ambtelijke opdrachtgever die niet helemaal objectief is anderzijds.’

H2 B E Z INT E E R GE BE GINT

‘De projectmanager is primair verantwoordelijk voor het organiseren van tegenspraak. Hij moet zijn eigen tegenspraak organiseren, maar het is aan de bestuurder om erop toe te zien dat dat ook daadwerkelijk gebeurt.’ ‘Wat ik vooral heb opgestoken is dat wij, projectleden bij grote projecten, ver afstaan van de bestuurders en raadsleden. Dat wij dus elke keer weer ons best moeten doen om deze ‘beslissers’ mee te nemen in onze overtuigingen.’

39

Hoofdstuk 3 Zit niet op elkaars stoel

40

H3 Z I T N I E T O P E LK A A R S S T O E L

De workshop in het kort | focus op de rolverdeling

Inhoud

Rolverdeling, verantwoordelijkheden en het nut van de stoelendans. Is het altijd verkeerd om van stoel te wisselen? En weten we wel voldoende hoe de verschillende stoelen eruitzien? In deze workshop worden de rollen en de bij­ behorende verantwoordelijkheden verder uitgewerkt.

Hoofdgasten

Ellen Nieuweboer, projectmanager Westpoort/ Sloterdijken (projectmanager PM) Egbert de Vries, vicevoorzitter stadsdeel Zuid (bestuurder BO) Peter Dijk, directeur Dienst Metro (ambtelijk opdracht­ gever AO)

Gastspreker

Onderzoeker en trainer Martin Hetebrij, socioloog en consultant bij De Politieke Dimensie, staat stil bij de werking van macht en communicatie in het uitvoerings­ proces. Welke eisen stelt dit proces aan het samenspel van de hoofdrolspelers? Welke handelingstrajecten staan hen ter beschikking?

Discussiepunt Zit niet op elkaars stoel, leert de les. Klinkt logisch, maar blijkbaar gebeurt het toch regelmatig. Hoe komt dat? Carrousel

Weten we eigenlijk wel voldoende hoe die stoelen eruitzien? Aan de hand van vragen konden de deelnemers zich tijdens de carrousel verdiepen in de verschillende rollen.

41

Wat heeft de Noord/Zuidlijn geleerd? Bestuurder (BO), ambtelijk opdrachtgever (AO) en projectmanager (PM) worden opgevoerd als de hoofdrolspelers van een spannende drieakter. Zij zijn het die tijdens de voorbereiding, de uitvoering en de oplevering van een infraproject het verschil kunnen maken. Hun tijdelijke samenspel lijkt op dat in een triumviraat. De geschiedenis staat bol van driemanschappen –bijvoorbeeld die van Ceasar, Pompeius en Crassus – die op beslissende momenten het heft in handen nemen. Maar diezelfde geschiedenis leert ook dat veel van deze doorgaans politieke allianties weer ten onder gaan aan jaloezie, wantrouwen en ongebreidelde ambities. De relatie tussen BO, AO en PM is een hiërarchische en wijkt in die zin af van de relatie in een driemanschap die is gestoeld op gelijkwaardigheid. In de dagelijkse omgang zijn de onderlinge verhoudingen tussen BO, AO en PM en hun omgangsvormen echter net zo precair als in een driemanschap. Afspraken en rolzuiverheid Alle drie de rolhouders worden opgeroepen elkaar te helpen en scherp te houden. Onder andere door heldere afspraken te maken over rolverdeling en door de rolzuiverheid te bewaken. Van de bestuurder – de opdrachtgever – wordt verwacht dat hij zorgt voor een plezierige werksfeer waarin ambtenaren zich voldoende veilig voelen om kritiek te geven.

Hij is ook degene die belang heeft bij een sterke positie van de AO in de ambtelijke organisatie, het voorkomen van tunnelvisie en een goed management van de verwachtingen in gemeenteraad en stad. De AO wordt geacht een deskundig projectteam te benoemen, sparringpartner te zijn voor de PM en ervoor te zorgen dat het bestuur zijn rol kan spelen. Ten slotte is het aan de PM om te zorgen dat het driemanschap – waaraan uiteraard ook vrouwen deelnemen – zicht krijgt en houdt op de haalbaarheid en maakbaarheid van het project. Macht en communicatie Het theaterstuk waarin BO, AO en PM optreden heet ‘Besluiten Nemen’. Besluiten over nieuwe en lopende projecten. Hoe is dit theaterstuk te typeren en welke eisen stelt het aan de spelers? Is de rolverdeling helder, 42

H3 Z I T N I E T O P E LK A A R S S T O E L

staan de dialogen op papier of wordt van de spelers verwacht dat ze improviserend hun positie in het stuk bevechten? Martin Hetebrij, socioloog en consultant bij trainings- en adviesbureau De Politieke Dimensie, onderscheidt vier besluitvormingsscripts:  Autocratisch. Besluiten worden aan de top genomen en naar beneden

toe opgelegd. Professionele deskundigheid wordt weinig meegenomen. De inhoudskwaliteit van het besluit varieert afhankelijk van de deskundigheid aan de top. Draagvlak is geen issue.  Democratisch. Besluiten vergen meerderheidssteun. Ook van partijen die geen verstand van zaken hebben. Op het gebruik van politieke beïnvloedingsmethoden zijn regels van toepassing. Een mix van beleidsanalyse en politieke interactie bepaalt inhoudskwaliteit van het besluit. Draagvlak is belangrijk.  Ongestuurde politieke strijd. Verschillende spelers proberen los van elkaar en buiten elkaar om hun zin te krijgen. Er zijn geen spelregels. De sterkste partij wint. De inhoudskwaliteit hangt af van de deskundigheid van de sterkste speler. Draagvlak is onvoorspelbaar.  Meritocratisch. Besluiten worden tijdig genomen en na raadpleging van alle professionele deskundigheid die voorhanden is. Inhouds­ kwaliteit is hoog, maar draagvlak mogelijk gering. Elementen van al deze scripts komen voor in de bestuurlijke en ambtelijke werkelijkheid van de gemeente. In ambtelijke diensten besluit de top over advisering van de BO maar doet dit over het algemeen op basis van professionele deskundigheid. Omdat afdelingshoofden en medewerkers ook politiek bedrijven is hun bijdrage aan de besluitvorming gedeeltelijk de uitkomst van een belangenstrijd.

Het is aan de ambtelijke leiding om te regisseren dat besluiten voldoende inhoudelijke kwaliteit en draagvlak hebben. In de macropolitiek van college, gemeenteraad, belangengroepen en burgers gaat het debat over de vraag wie wat krijgt, wanneer en hoe. De media volgen het proces rond de beantwoording van deze vraag op de voet. Omdat ze incidenten direct melden, wakkeren ze ongestuurde 43

politieke strijd aan. De BO heeft een belangrijke taak om ervoor te zorgen dat de regels van het democratische spel geëerbiedigd worden. Co-creatief samenspel BO, AO en PM treden op in verschillende theaters. De ratio van hun verbinding is dat zij elkaar helpen hun rollen met verve te spelen. Daarvoor moeten ze, volgens Hetebrij, alle drie ‘macht’ en ‘communicatie’ als sturingsmiddelen kunnen hanteren. Beiden zijn nodig in alle projectfasen. Macht stuurt met sancties, communicatie met argumenten. De opgave voor het driemanschap is om in een krachtenveld waar ongestuurde politieke strijd altijd op de loer ligt, te blijven streven naar co-creatief samenspel. Dat is een samenspel waarin spelers elkaar serieus nemen, in dialoog zijn en alleen macht gebruiken als dat nodig is, transparant kan en te rechtvaardigen is. Van BO, AO en PM wordt fair play verwacht en het vermogen om weerstand te bieden aan de verleiding om zich te begeven in een ongestuurde strijd, zowel onderling als in de verschillende theaters van besluitvorming. Je hebt elkaar nodig Het is voor BO, AO en PM belangrijk te beseffen dat ze elkaar nodig hebben om hun eigen rol goed te kunnen spelen. Belangrijk is ook dat ze de wil en het vermogen hebben om elkaar bij aanvang van hun samen­ werking en regelmatig tussentijds te bevragen.

Hoe verdelen we de taken? Wie is de beslisser, wie de regisseur en wie brengt uitvoeringskennis in? Hoe organiseren we de interactie en welke omgangsvormen stellen we op prijs? Welke mentaliteit verwachten we van elkaar en op welke vaardig­ heden willen we kunnen rekenen? Wat zijn onze stijlen – politiek, management – en hoe stemmen we die op elkaar af? Ieders rollen expliciteren In veel projecten staan alleen de taken van de PM op papier. Dat is volgens de deelnemers aan de workshop niet voldoende. Ook de taken van de BO en AO zouden op hoofdlijnen geëxpliciteerd moeten worden. Dat is nodig omdat de drie rollen in elkaar overlopen. Vooral bij calamiteiten bestaat een risico dat taakopvattingen wijzigen en bijvoorbeeld de bestuurder in het project op de stoel van de projectmanager gaat zitten. 44

H3 Z I T N I E T O P E LK A A R S S T O E L

Trek tijd uit voor de rolverdeling In de workshop werd geconcludeerd dat bij aanvang van hun samenwerking BO, AO en PM tijd moeten uittrekken om hun rolverdeling te bespreken. Elk van hen moet het onderwerp bovendien lopende het project kunnen agenderen als daarvoor aanleiding wordt gevoeld. In de workshop is de rol­­verdeling op hoofdlijnen verkend. Dat heeft het volgende beeld opgeleverd.

Rol

Taak

Houding en gedrag

Vaardigheden

BO

• Visie en ambitie – beleidskeuzes

• IJdelheid

• Politiek-

• Politieke tegenspraak organiseren

bedwingen • Niet de raad in ja-stand duwen • Op afstand van de uitvoering blijven • Staan voor de ingeslagen weg • Stekker uit project kunnen trekken (onthecht)

• Politiek-maatschappelijke risico’s

wegen • +/- raadsbesluit: raad beschermen • Nut en noodzaak van het project

in beeld houden

AO

• Regie

• Voeling met

• Contextbesturing

bestuurder waar hij voor wil gaan •S  coringsdrang bedwingen

• Planning & Control • Objectiveren • Ambtelijke tegenspraak

organiseren

vertellen • Verbinden

• Proces­

management • Ambtelijk-

sensitief zijn • Sparring­partner

zijn voor BO en PM

• Coördinatie met andere diensten

PM

sensitief zijn • Verhaal kunnen

• Projectorganisatie

• Realistisch

• Project­

• Sturing op resultaat

optimistisch • Vertrouwen in eigen kunnen

• Maatschappij-­

• Projectbeheersing • Risicomanagement

management sensitief

• Omgevingsmanagement • Status van informatie verzorgen • Rapporteren • Verbinding met omgeving • Maatschappelijke tegenspraak

45

Perspectieven BO, AO en PM BO, AO en PM kijken vanuit verschillende perspectieven naar het publieke vraagstuk waar hun project de oplossing voor moet bieden. De bestuurder beziet het project politiek. Voor hem is behoud van steun belangrijk. Als het nodig is zal hij tegemoet willen komen aan wensen van tegenstanders om verlies aan steun te voorkomen. Hij wil overzien welke belangen, partijen en actoren met het project verbonden zijn en welke impact dat kan hebben. De bestuurder wil over tekst beschikken: informatie die hem helpt in het politieke theater zijn rol te spelen. De ambtelijke opdrachtgever kijkt net als de bestuurder vanuit een breed perspectief, maar heeft daarbij in de eerste plaats oog voor de beleids­ matige context van het project en de consensus binnen het ambtelijke apparaat die nodig is om het project te kunnen blijven uitvoeren. Hij is gevoelig voor het fingerspitzengefühl van zijn politieke opdrachtgever, maar ook voor hiërarchische processen en de expertise van inhoudsdeskundigen. De ambtelijke opdrachtgever heeft behoefte aan objectiveerbare informatie om in het ambtelijke theater zijn tegenspelers tegenspraak te bieden. De projectmanager werkt net als zijn ambtelijk opdrachtgever vanuit inhoud en ratio, maar hij vertegenwoordigt in het triumviraat ook het maatschappelijk perspectief.

Dat is de hoogst praktische kijk van de burger op het behartigen van zijn individuele belang. Hij laat zich niet van de wijs brengen door complexe omgevingsfactoren of iets gelegen liggen aan politiek-bestuurlijke spelregels. In het maatschappelijk theater wil de PM rolvast kunnen optreden. Hij heeft behoefte aan zekerheid over de continuïteit van zijn project.

46

H3 Z I T N I E T O P E LK A A R S S T O E L

Interactie Interactie tussen BO, AO en PM is nodig, daar is geen twijfel over. Maar hoe vaak, in welke vorm en in wat voor setting? In de workshop werden op deze vragen verschillende antwoorden gegeven. a. Tijdens de uitvoering van het project kan de interactie het beste worden georganiseerd langs de hiërarchische lijn. De bevelstructuur biedt de beste garantie voor rolvastheid en het minimaliseren van eigen invulling. BO

AO

PM b. Vooral tijdens planvorming en gebiedsontwikkeling bieden driehoeks­ overleggen de beste kansen. Deze wijze van interactie organiseren wordt – ook gedurende de projectuitvoering – veel toegepast in de stadsdelen. Deze aanpak van de interactie zou – zo was te horen tijdens de workshop – veel vaker moeten worden toegepast. BO

PM

AO c. In de praktijk hebben vooral BO en PM behoefte aan rechtstreeks contact. De BO om gevoel te krijgen en houden bij wat in het project gebeurt, de PM omdat hij de bevestiging nodig heeft dat zijn project op de politieke kaart staat. AO BO

PM

47

Stijlen en omgangsvormen De BO wil 100% kunnen vertrouwen op de loyaliteit en vakbekwaamheid van zijn ambtenaren. Zijn natuurlijke beïnvloedingsstijl is gebaseerd op gebruik van macht. In het driemanschap werkt deze stijl contraproductief. Veel effectiever voor de BO is om op inhoud door te vragen en invloed uit te oefenen op basis van persoonlijk contact. Hij moet een relatie aangaan. De AO wil vertrouwen van het bestuur en rust in het project waar hij de opdrachtgever van is. Persoonlijke contacten zijn voor hem cruciaal. De PM wil helderheid over kaders en de zekerheid dat zijn project door kan. Hij wil vraagstukken kunnen voorleggen en ‘verkeerde’ richtingen ter discussie kunnen stellen. Omdat hij in de hiërarchie ondergeschikt is aan BO en AO, vraagt dat van hem dat hij zijn adviezen en standpunten inkleedt – tenzij de BO en AO een sfeer scheppen waarin hij niet op zijn woorden hoeft te letten. De PM oefent in het driemanschap vooral invloed uit op basis van zijn deskundigheid. Hij moet er alert op zijn dat ook andere stijlen nodig zijn om het project op koers te houden. Aandachtspunten voor de PM zijn:  dat politieke interactie per definitie een spel met macht is waarin vooral de BO positie moet kiezen;  dat naast het projectbelang nog andere belangen bestaan,

en dat de BO en AO die afwegen;  dat een beïnvloedingsstrategie uitsluitend gebaseerd op

deskundigheid, tekortschiet;  dat enige kennis van de beïnvloedingsmethodes van BO en AO

gewenst is;  dat voor een goed gebruik van beïnvloeding specifieke vaardigheden

nodig zijn.

48

H3 Z I T N I E T O P E LK A A R S S T O E L

Gastspreker  Martin Hetebrij | De rol van ambtelijk opdrachtgever wordt te

vaak onderschat In zijn boek Macht en politiek handelen stelt Martin Hetebrij dat er in elk goed samenspel ook sprake is van communicatie en macht. En dat beiden noodzakelijk zijn voor een goed verloop van dat samenspel. Zonder communicatie geen kennis en vertrouwen. Zonder macht geen beslissingen. Wanneer dit in balans is, ontstaat co-creatie in het samenspel. Wanneer macht domineert, een ongeregelde strijd. Maar, waarschuwt Hetebrij, ga vooral niet afspreken om altijd co-creatief te zijn, want dat lukt niet. Er is namelijk voortdurend sprake van een golfbeweging tussen die twee. De optimale situatie is dat je streeft naar co-creatie, ongeregelde strijd zo veel mogelijk probeert te voorkomen en dat je vooral de golfbeweging bespreekbaar maakt. Rolverdeling volgens Hetebrij “De bestuurlijk opdrachtgever als beslisser, de ambtelijk opdrachtgever als regisseur en de projectmanager als uitvoerder. Ik heb het gevoel dat de rol van ambtelijk opdrachtgever nu te vaak wordt onderschat, terwijl een goede invulling daarvan een heleboel problemen zou kunnen voorkomen. Hij is de buffer tussen de politieke arena waar vooral de bestuurlijk opdrachtgever zich in bevindt en de projectpolitiek waar de projectmanager zich in beweegt. Het succes ligt in het goed afstemmen van die twee.