[24bb000590] Bijlage behorende bij 24bb000589 over eindrapport hervormen bijdrageregeling EV ERAC
Tekst van het document
Rapport Hervormen Bijdrageregeling EV
Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) ERAC Philitelaan 73 | 5617 AM Eindhoven | +31 (0)73 7000 340 | info@erac.nl | www.erac.nl
COLOFON
Opdrachttitel Hervormen Bijdrageregeling EV Opdrachtgever MRDH Projectteam ERAC Marco Eijkens Neeltje Driessen Carlo Bekx Inge Renckens Datum rapport 28 november 2023
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH
Inhoudsopgave
Samenvatting
2
1.
Inleiding
6
2.
Achtergrond
8
3.
Beoordeling/ toetsingskader en monitoring
13
4.
Cofinanciering en staatssteun
18
5.
Handhaving
22
6.
Administratieve lasten
26
7.
Verantwoordelijkheden
31
Bijlage I
Andere metropoolregio’s
33
Bijlage II
Andere (subsidie-)regelingen
38
Bijlage III
Overzicht voorstellen zonder draagvlak
Literatuurlijst/ bronnen
42 43
Samenvatting Aanleiding en opdracht Naar aanleiding van een rekenkamer rapport, in opdracht van de gemeente Rotterdam, is gebleken dat de Bijdrageregeling niet aansluit op de behoeften van de 21 gemeenten uit de metropoolregio. Daarnaast kwam uit dit rapport naar voren dat de bijdragenregeling onvoldoende en niet doelmatig aansluit op de opdrachten van de Strategische Agenda. Ruimte voor verbetering is er zeker. Uit het rekenkamerrapport, interne analyses en werksessies kwamen een aantal verbeterkansen en knelpunten naar voren. Vanuit de onderstaande hoofdvraag is ERAC aan de slag gegaan met het formuleren van een advies.
Hoofdvraag Kan de Bijdrageregeling behouden dan wel hervormd worden of is een geheel ander financieel instrument geschikter?
Huidige Bijdrageregeling Naast de bevindingen uit het rekenrapport en interne analyses is het vetrekpunt de huidige Bijdrageregeling. Hoe ziet de regeling er nu uit? Wat ontbreekt aan de regeling? Zijn er soortgelijke regelingen in de regio? Zijn andere financieringsinstrumenten passend? Wat is de positie van de regeling? Met andere woorden wat is het bestaansrecht van de regeling? Het bestaansrecht van de Bijdrageregeling in het kort: •
De
Bijdrageregeling
staat
‘los’
van
de
financiële
bijdragen
aan
de
regionale
ontwikkelmaatschappij (ROM) Innovation Quarter en community voor startups Yes!Delft, die voornamelijk (High Tech) innovatieve start ups financieren. •
De Bijdrageregeling is in de regio ondersteunend aan de doelgroepen met een innovatief project (met een meer regionaal karakter) en daarom complementair aan de financieringsmogelijkheden geboden door Innovation Quarter en Yes!Delft.
•
De Bijdrageregeling heeft kenmerken van een subsidieregeling maar sluit voor de MRDH, die op dit moment geen verordende bevoegdheid heeft, beter aan op de praktijk. Alle gemeenten kunnen via deze regeling een bijdrage ontvangen zonder dat afzonderlijke subsidieverordeningen gemaakt dienen te worden.
•
Projecten dienen bij te dragen aan de versterking van de volgende twee opdrachten uit de Strategische agenda van de MRDH: (2) Toekomstbestendige economie stimuleren en (4) Vernieuwen van werklocaties.
•
De typische Bijdrageregeling-projecten hebben geen positieve kasstromen waardoor een revolverend fonds niet passend en dus niet geschikt is.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 2
Algemene conclusie: De Bijdrageregeling is een geschikt instrument, De huidige Bijdrageregeling voldoet niet. Om bestaansrecht te houden is hervorming nodig.
Bijdrageregeling – Opdrachten en vraagstukken Uit het rekenkamerrapport en interne analyses zijn verschillende punten naar voren gekomen. Deze zijn, mede op basis van eigen ervaring, door ERAC gestructureerd en teruggebracht tot een vijftal vraagstukken. De huidige Bijdrageregeling is op de onderstaande vraagstukken getoetst, besproken en geëvalueerd op basis van een tweetal fysieke sessies met gemeentelijke werkgroepen, twee digitale sessies met interne werkgroepen en deskresearch inclusief opdrachten van andere metropool regio’s en andere (subsidie-en/of bijdrage) regelingen: 1.
Beoordeling/toetsingskader en monitoring;
2.
Cofinanciering en staatssteun;
3.
Handhaving van de regeling;
4.
Verlaging administratieve lasten;
5.
Verantwoordelijkheden.
Hieruit zijn een de volgende aanbevelingen en overwegingen gekomen, die in onderstaande tabel zijn vermeld, inclusief de bijbehorende voor- en nadelen. Tevens er nog andere voorstellen besproken tijdens de sessies die geen draagvlak hebben, en zijn niet in onderstaande tabel meegenomen maar wel in het rapport. 1.
Beoordeling/toetsingskader en monitoring
Aanbeveling
Introductie
1.1
ideeënformulier.
van
voor-aanvraag
of
Algemene voordelen: •
Toetsen slaagkans en aandachtspunten
eventuele
•
Vroegtijdig sturen op indicatoren/ doelstellingen
inhuur van externe partijen bij schrijven
•
Mogelijkheid projecten met zelfde doelstellingen
Tevens
voorwaarde
voor
van de aanvraag of MRDH-support.
met elkaar verbinden door zicht op pijplijn.
Aanbeveling
Introduceer een tendersysteem met
Algemene voordelen:
1.2
twee openstellingen per jaar:
•
Concentratie van projectenpijplijn
•
Rankschikking aan de hand van criteria: integrale beoordeling
•
Verhogen van transparantie
•
Betere werkdrukverdeling tijdens looptijd
Bestuurlijk: •
Bij
onvoldoende
budget
moeten
projecten
bestuurlijk van elkaar tegen elkaar afgewogen worden, dit kan een voordeel of nadeel zijn. Aanbeveling
Opstellen van beoordelingscriteria
1.3
•
Nog
te
opdrachten
a.d.h.v.
•
Houvast bij beoordeling projecten
2
uit
•
Verhogen kwaliteit van projecten
•
Monitoring op de impact van projecten
•
Verhoging van transparantie
•
Uniformiteit in de beoordeling
en
4
Strategische Agenda Introduceren van impactindicatoren: •
Voordelen:
specificeren
Voorbeelden:
de
# extra arbeidsplaatsen (FTE), # (nieuwe) studenten/ gediplomeerden
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 3
Overweging
Opnemen van vrijstellingen voor kleine
Voordeel:
1.1
projecten (grens klein-groot bepalen op
•
basis van historische data) op bepaalde criteria.
Criteria meer passend bij de omvang van het project
•
Meer kleine projecten in de pijplijn
•
# Samenwerkingsverbanden
•
Verhoging van effectiviteit
•
Geen cash investeringen van min
Nadeel:
10% bij grote projecten
•
Standaard
Mogelijk minder grote projecten in de pijplijn
cofinancieringspercentage
van 50% voor kleine projecten 2.
Cofinanciering en staatssteun
Aanbeveling
Bijdrageregeling handhaven en geen
Voordeel:
2.1
subsidieverordeningen.
•
• Staatsteun: MRDH-activiteiten zoveel
Gemeenten worden geholpen bij bepalen of staatssteun
aansluiten bij activiteiten onder de
o.g.v.
regeling/verordening
van
toepassing is en of deze geoorloofd is.
AGVV en introduceren format voor staatssteunanalyse. Overweging
Standaard
2.1
van 30% (bovengrens 50%) bij grotere
cofinancierings-percentage
Voordelen: •
Betere uitwerking projecten
projecten. Extra cofinanciering indien:
•
Opzoeken samenwerking
•
Repliceerbaar/schaalbaar
Nadelen:
•
Cashinvesteringen
•
•
Grotere (regionale) impact en
•
# samenwerkingsverbanden
Mogelijk minder grote projecten in pijplijn
Kleinere projecten standaard 50%. Overweging
Verplichting van cash investeringen van
Voordeel:
2.2
10%
•
bij
grote
projecten
(door
projectpartners en/of gemeenten)
Verhogen van commitment bij zowel aanvraag als in realisatiefase
Nadeel: •
Financieel zwakke gemeenten worden mogelijk uitgesloten
•
Mogelijk minder projecten in pijplijn
•
Sommige projecten lenen zich vanwege de aard moeilijker voor cash
• 3.
Beleidsmatig voor gemeenten lastig te organiseren
Handhaving op projecten
Aanbeveling
Het verplicht ondertekenen van een
Verplichting opnemen als voorwaarde
3.1
Letter of Intent (LoI) OF
Opmerking: samenwerkingsovereenkomst is sterker
samenwerkingsovereenkomst
maar in praktijk lastiger vanwege hogere commitment eis.
Aanbeveling
Opnemen van maximale looptijd voor
Voordelen:
3.2
project van drie (of vier) jaar en:
•
Afbakening van project
Opnemen van mijlpalen en
•
Meer grip op voortgang project
bewijsstukken
Nadeel:
Verlenging van maximaal 1 jaar
•
• •
Meer control werkzaamheden MRDH
Aanbeveling
Opnemen van wijzigingsverzoeken
Voordelen:
3.3
(nieuwe ‘go’):
•
Afbakening
•
Concreet en controle
• •
Inclusief budgetveranderingen >10%
Nadeel:
Wijzigen van mijlpaalmomenten
•
Meer werkzaamheden MRDH
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 4
Overweging
Het invoeren van sancties bij het foutief
3.1
en te laat aanleveren van financiële
Voordeel: Extra incentive om urenstaten op tijd en juist
•
stukken.
aan te leveren Nadeel: Bestuurlijk lastig om sancties uit te moeten
•
delen. 4.
Administratieve lasten
Aanbeveling
Vooraf
duidelijk
maken
dat
Door
het
VOORAF
goed
inrichten
van
de
4.1
projectmanagement ook declarabel is.
projectadministratie kunnen de administratieve lasten
Op dit moment staat dit wel in de
aanzienlijk verlicht worden. Bij het ontbreken aan
beschikking, maar dan is er al geen
expertise is het aan te bevelen hier (MRDH) support in te
rekening mee gehouden in de begroting.
schakelen. Eveneens aanvragers erop wijzen om in de
Dit zou als activiteit in de regeling
projectbegroting hiervoor middelen te alloceren (bijv.
opgenomen moeten worden. (Zie ook
werkpakket projectmanagement).
aanbeveling 1 van cofinanciering) Aanbeveling
Stel standaard formats op voor de
Voordeel:
4.2
aanvraag en de verantwoording (bijv.
•
Duidelijke
kaders
voor
aanvragen
en
sneller
opstellen
van
uren- en facturenbijlages van EFRO).
verantwoording,
Niet alleen aanvraag, maar ook voor de
aanvraag en verantwoording en vervolgens
tussenverantwoording en einddeclaratie.
makkelijker controleerbaar. Nadeel: •
Boekhouding sluit niet altijd aan op de formats, echter nadeel<voordeel
Overweging
Het reduceren van uurtarief bereken
Voordelen:
4.1
methodes. Hierbij is ons advies om te
•
gaan werken met één standaardtarief
Minder controleren van uurtarieven door gemeenten en de MRDH.
dat wordt vastgesteld voor een x aantal
•
Makkelijker te begroten.
jaar.
•
Minder reken werk bij de verantwoording.
Nadelen: •
Overige partners (MKB, kennisinstellingen, ETC.) willen meer methodes zodat ze de meest voordelige optie kunnen kiezen.
5.
Verantwoordelijkheden
Aanbeveling
Functiescheiding:
de
MRDH
kan
Voordeel:
5.1
beoordelen en adviseren (supportfunctie
•
Beoordeling op criteria
en tussentijdsadviezen)
•
Politieke invloed sterk verminderen
Overweging
Elk project dient minimaal een financieel
Voordeel:
5.2
belang (cash) te hebben van minimaal
•
Kans op uitval reduceren
10%.
•
Commitment vergroten
Nadeel: •
Partners moeten kapitaal vrijspelen
•
Budgetakkoord kan vertraging van het project opleveren
•
Mogelijk negatieve invloed op projectenpijplijn
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 5
1.
Inleiding
1.1.
Aanleiding
Het financieel instrumentarium van de afdeling Economisch Vestigingsklimaat bestaat uit het verstrekken van opdrachten, de Bijdrageregeling, en enkele door het Algemeen Bestuur vastgestelde subsidies aan regionale partners. De Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) heeft een uitvraag aan ERAC gedaan inzake advisering met betrekking tot de Bijdrageregeling. In 2022 is er een rekenkamer onderzoek uitgevoerd in opdracht van de gemeente Rotterdam. Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat enerzijds de Bijdrageregeling niet optimaal aansluit bij de behoeften van de 21 gemeenten uit de metropoolregio en anderzijds niet doelmatig bijdraagt aan de opdrachten van de Strategische Agenda. Daarnaast is er in de voorafgaande jaren sprake geweest van onderbesteding. Uit een interne analyse en gesprekken met de MRDH-gemeenten
zijn
knelpunten
en
verbeterkansen
gekomen.
Naar
aanleiding
van
het
rekenkameronderzoek en de interne analyse heeft de MRDH besloten de Bijdrageregeling te herzien.
1.2.
Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen hoe de MRDH de Bijdrageregeling kan hervormen zodat deze regeling beter aansluit bij de opdrachten van de strategische agenda en de behoeftes van de 21 betrokken gemeentes en of dat wellicht een ander financieel instrument geschikter is.
1.3.
Deelvragen
Om de doelstelling te kunnen beantwoorden zijn onderstaande deelvragen opgesteld: 1.
Hoe kan het beoordelingsproces en toetsingskader hervormd worden zodat deze beter aansluit op de doelen van de Strategische Agenda en tussentijdse monitoring mogelijk wordt gemaakt?
2.
Wat is staatssteun technisch mogelijk binnen de Bijdrageregeling en wat zijn hiervoor de gevolgen voor de cofinanciering? En wat is het ideale cofinancieringspercentage?
3.
Op welke wijze kan de MRDH de handhaving van lopende projecten binnen de Bijdrageregeling verbeteren?
4.
Hoe kunnen de administratieve lasten van de gemeentes verlaagd worden zonder deze lasten door te schuiven naar de MRDH?
5.
In hoeverre moeten de verschillende taken en verantwoordelijkheden van alle partijen gescheiden worden en wat wordt per partij verwacht?
6.
1.4.
Zijn andere financiële instrumenten geschikt ter vervanging van de Bijdrageregeling?
Afbakening
In aanloop van dit adviesrapport is door de MRDH een onderzoek uitgevoerd naar aanleiding van het rekenkameronderzoek. Hierbij zijn verschillende gemeentes geïnterviewd en is er een interne analyse uitgevoerd. Binnen dit onderzoek zijn 4 werksessies georganiseerd waarvan 2 nog voor additionele input van de gemeentes. Buiten deze informatie wordt vanuit ERAC geen verder onderzoek gedaan naar de ervaringen van de 21 gemeentes. Als aanvulling zijn ook de regelingen van de vijf andere metropoolregio’s in Nederland en de metropoolregio München in Duitsland geanalyseerd om de ‘best practices’ mogelijk toe te passen op de Bijdrageregeling EV van de MRDH. Ook zijn van enkele Europese en nationale
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 6
subsidieregelingen de procedures, voorwaarden en criteria geanalyseerd die mogelijk ook kunnen worden gebruikt bij de hervorming van de Bijdrageregeling. In dit onderzoek wordt een advies opgesteld om de Bijdrageregeling te hervormen. Het eindproduct is een advies(rapport)met zienswijzen op verschillende aspecten waarop de regeling verbeterd kan worden, op welke wijze en wat de voor- en nadelen zijn. De implementatieplannen voor het hervormen van de Bijdrageregeling zijn geen onderdeel van de huidige opdracht.
1.5.
Leeswijzer
Het onderzoek begint in hoofdstuk twee met de achtergrondinformatie over de Bijdrageregeling en haar opdrachten, ook ten opzichte van andere regelingen en metropoolregio’s. In hoofdstuk drie wordt vanuit de huidige situatie en andere regelingen gekeken naar hoe het beoordelingsproces en toetsingskader van de Bijdrageregeling kan worden hervormd. Vervolgens wordt in hoofdstuk vier beschreven wat de mogelijkheden zijn op het gebied van staatssteun en welke gevolgen dit heeft op het gebied van cofinanciering. Daarna wordt, in hoofdstuk vijf, op dezelfde manier in kaart gebracht welke mogelijkheden er zijn om de handhaving op projecten te bevorderen. In hoofdstuk zes wordt ingegaan op de administratieve lasten. Hierbij wordt vanuit andere regelingen gekeken naar de mogelijkheden om de administratieve lasten te verlagen voor zowel projectpartners als voor de gemeentes en het MRDH. Tot slot wordt in hoofdstuk zeven ingegaan op de taken en verantwoordelijkheden die alle betrokken partijen hebben. Hierbij wordt ook geadviseerd om deze taken en verantwoordelijkheden te verdelen. In de drie bijlagen wordt meer achtergrondinformatie over de metropoolregio’s en relevante subsidieregelingen gegeven, die in de voorafgaande hoofdstukken worden genoemd, waarop aanbevelingen en overwegingen (gedeeltelijk) zijn gebaseerd.
In de laatste bijlage staat voor de volledigheid een overzicht van voorstellen die zowel in gemeentelijke sessies als in de sessies met de interne werkgroep zijn besproken maar geen draagvlak hebben om verschillende redenen.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 7
2.
Achtergrond
Om de hoofdvraag goed te kunnen beantwoorden is het allereerst belangrijk te weten welke opdrachten de MRDH-regio zichzelf heeft gesteld met betrekking tot het programma Economisch Vestigingsklimaat
2.1 Opdrachten uit de Strategische Agenda De begroting voor het programma Economisch Vestigingsklimaat is gebaseerd op de opdrachten uit de Strategische Agenda1 voor het vernieuwen van de economie. Dit programma richt zich met name op twee opdrachten van de in totaal zes opdrachten: Opdracht 2 Toekomstbestendige economie stimuleren en opdracht 4 Vernieuwen van werklocaties. Onderstaand een samenvatting van wat wordt nagestreefd en welke activiteiten worden ondernomen om deze doelen te bereiken in lijn met de Strategische Agenda.
I.
Opdracht 2 - Toekomstbestendige economie stimuleren
Het aanpakken van de mismatch tussen onderwijs en arbeidsmarkt en het verhogen van de productiviteit en bedrijvigheid zorgt voor de (regionale) groei van welvaart en welzijn. Om dit te bereiken zijn onderstaande programma’s ontwikkeld. Campusprogramma: •
Het doel is om minimaal veertien campussen in de regio te ontwikkelen met de nadruk op toekomstbestendige vaardigheden in sectoren zoals IT, energie, techniek, greenport en zorg.
•
Resultaten omvatten: een verbeterde samenwerking tussen onderwijs, overheid en bedrijfsleven via
regionale
mbo-
en
hbo-campussen;
deelname
van
studenten
en
bedrijven
aan
bijdragen
aan
campusprogramma’s; en de oprichting van minimaal veertien fysieke campussen. •
Activiteiten
om
deze
doelen
te
bereiken
omvatten:
financiële
campusversterkingsprojecten; netwerksessies voor kennisdeling; en ondersteuning van campussen in hun communicatie met mkb-bedrijven. Programma Leven Lang Ontwikkelen (LLO): •
Het doel is om om- en bijscholing te bevorderen en werkenden en werkzoekenden kwalitatieve opleidingsmogelijkheden te bieden.
•
Resultaten omvatten verbeterd aanbod van LLO op de campussen, meer deelname aan omscholing en bijscholing, en het afronden van opleidingstrajecten door werkenden en zij-instromers.
•
Activiteiten omvatten financiële bijdragen aan LLO-projecten in samenwerking met mbo- en hbocampussen en het aangaan van nieuwe samenwerkingen met regionale partijen.
Versterken mkb: •
Het doel is om mkb-bedrijven te ondersteunen en meer samenhang te creëren in initiatieven voor het mkb in de regio.
•
Resultaten omvatten een groter deel van het mkb dat wordt ondersteund en meer samenhang tussen (regionale) mkb-initiatieven.
1
https://mrdh.nl/sites/default/files/documents/strategische_agenda_mrdh_def_online_juni_2023.pdf
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 8
Activiteiten omvatten het opstellen van een uitvoeringsplan op basis van een behoefte-
•
inventarisatie, financiële bijdragen aan projecten die mkb-innovatie stimuleren, en het onderhouden van een netwerk van accountmanagers ondernemers/bedrijven. Versterken innovatie-ecosysteem en innovatieprogramma’s: Het doel is om het percentage van startups en scale-ups in de regio te vergroten en de adoptie van
•
businesscases uit het innovatie-ecosysteem te stimuleren. Resultaten omvatten een toename van startups en scale-ups in de regio en de acceptatie van
•
businesscases door gemeenten. Activiteiten omvatten het actief promoten van resultaten van innovatieprogramma’s, het versterken
•
van innovatie-ecosystemen en het betrekken van regionaal mkb bij innovatie-inspanningen.
II.
Opdracht 4 - Vernieuwen van werklocaties
Versterken van werklocaties (kantoren en bedrijventerreinen) en winkelgebieden: Het doel is om de economische en maatschappelijke waarde van winkelgebieden, kantorenlocaties
•
en bedrijventerreinen in de regio te vergroten. Resultaten omvatten het verminderen van leegstand, het beter benutten van bestaande locaties,
•
het verbeteren van de energie-efficiëntie van kantoren, en het revitaliseren of verduurzamen van verouderd of leegstaand vastgoed op bedrijventerreinen Activiteiten omvatten het uitvoeren van de Uitvoeringsagenda, regionale afstemming over ruimte
•
voor werklocaties, monitoring van de markt, het organiseren van bijeenkomsten voor kennisdeling en beleidsvorming, het bevorderen van kennisontwikkeling over het benutten van bestaande bedrijventerreinen, het financieel bijdragen aan projecten, het ontwikkelen van een lobbystrategie, en het uitvoeren van het programma Next Economy Bedrijventerreinen.
2.2 Bijdrageregeling in plaats van (afzonderlijke) subsidieregelingen Ondanks dat de Bijdrageregeling kenmerken heeft van een subsidieregeling is zij dat zeker niet. In dit rapport spreken we dan ook van een Bijdrageregeling en niet van een subsidieregeling. De reden hiervoor is van bestuurlijke en politieke aard en te vinden in het verleden. Ten tijde van de oprichting van de MRDH heeft
zij
geen
verordenende
bevoegdheid
gekregen.
Hiermee
is
de
MRDH
een
vrijwillig
samenwerkingsverband en geen bestuursorgaan in de zin van artikel 4:21 lid 1 awb. Dit wil zeggen dat zij geen (subsidie)verordeningen mag maken en subsidie mag uitgeven. Dit is namelijk voorbehouden aan een bestuursorgaan. Wat zij wel mag, is het uitvoeren van een Bijdrageregeling omdat hier een verordening niet noodzakelijk voor is. Hierbij kunnen alleen gemeenten een bijdrage ontvangen, voor ondernemingen geldt dat niet.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 9
De keuze voor het niet krijgen van een verordende bevoegdheid is destijds bewust bestuurlijk genomen. Het kan zijn dat in de tussentijd de bestuurlijke verhoudingen anders zijn geworden waardoor er wel een mogelijkheid is voor de MRDH om deze bevoegdheid toegewezen te krijgen. Echter is dit een lang proces waarbij alle besturen van deelnemende gemeentes in moeten stemmen. Uiteraard kleven er nadelen aan het niet hebben van een subsidieregeling. Zo heeft de MRDH op het gebied van handhaving nu weinig houvast om verplichtingen op te leggen en de ontvangers van de bijdrage daaraan te houden. Een subsidieregeling zou dit makkelijker kunnen maken. Het is echter geen aanbeveling om de Bijdrageregeling te veranderen naar een subsidieregeling omdat hiervoor de lange bestuurlijke route afgelegd moet worden. Met een tijdsinschatting van 1,5 jaar en de benodigde voorbereiding, lobby en capaciteit hiervoor, lijkt hervorming van de Bijdrageregeling voor nu de beste oplossing. Een mogelijke overweging kan zijn dat in de toekomst, nadat de wateren zijn bevoeld, parallel aan de Bijdrageregeling een traject kan worden gestart om een subsidieregeling op te zetten.
2.3 Uitgangspunten en speelveld Aangezien er veel externe partijen in de regio aanwezig en betrokken zijn bij de Bijdrageregeling is er rekening gehouden met een aantal belangrijke uitgangspunten in dit onderzoek en in de gehouden sessies met de gemeentelijke werkgroepen en interne werkgroepen: 1.
Een optimale inhoudelijke betrokkenheid van gemeente en gezamenlijke verantwoordelijkheid voor resultaat
2.
Stimulering van de regionale Triple Helix samenwerking en financiering
3.
Transparantie richting gemeentebesturen en -raden
4.
Versterking van de uitvoeringskracht
5.
Draagt bij aan kwantitatief goede, samenhangende projecten met regionale impact (opschaalbaarheid)
6.
Ervaringen van andere metropoolregio’s en andere subsidie- en Bijdrageregelingen
Bij het opstellen van de adviezen en afwegingen dient er ook rekening gehouden te worden met: •
De financiële posities van gemeenten die niet altijd rooskleurig is
•
De praktijk weerbarstiger is dan de theorie bij de beoordeling van projecten, waar bij ook rekening gehouden dient te worden met een politiek krachtenveld (‘lobby’)
•
Beoordelingscriteria zijn nodig voor de toetsing van de projectplannen
•
Effectiviteit moet goed te meten zijn
•
Alle 21 gemeentes dragen bij aan de ‘pot’ en verwachten ook weer een bijdrage uit deze ‘pot’ te krijgen
•
In bepaalde, vaak de grotere, gemeenten zijn de kennisinstellingen gevestigd waardoor een Triple Helix samenwerking meer vanzelfsprekend is.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 10
2.4
Positionering van de Bijdrageregeling
Het budget (van 2023) van de Metropool-regio gaat voor een gedeelte naar de Bijdrageregeling (€2.7 miljoen), maar ook voor een gedeelte naar het budget van Innovation Quarter (€0.9 miljoen) en naar Yes!Delft (€0,6 miljoen). Op het totale budget van de MRDH-regio zijn dit relatief kleine bedragen. Tijdens een gemeentelijke sessie is dan ook opgemerkt of de projecten die gefinancierd worden door de Bijdrageregeling ook niet gefinancierd kunnen worden door Innovation Quarter of Yes Delft! Om op bovenstaande vragen een antwoord te kunnen geven is inzage nodig in de opdrachten en activiteiten van de MRDH (inzake de Bijdrageregeling), Innovation Quarter en Yes!Delft. Innovation Quarter2 is de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij (ROM) voor Zuid-Holland en beheert €300 miljoen verdeeld over een viertal fondsen, i.e.IQ Capital, UniQ, EnergIQ en Energietransitiefonds Rotterdam in tickets van €300K tot €10M gefinancierd met leningen (achtergesteld, converteerbaar) en aandelen. Met name UniQ is gericht op start ups en scale ups door financiering met converteerbare obligaties. De sectoren waarin Innovation Quarter in investeert is veel breder dan Yes!Delft, namelijk in 9 innovatieve sectoren Energie, Circulair, Aerospace, Maritiem & Haven, High Tech Systemen en Materialen, Digital Technology, Cybersecurity, Horticulture & Food and LifeSciences and Health.
Yes!Delft3 financiert startups op het gebied van Health Tech, Artificial Intelligence, BlockChain, Deep Tech, Aviation, Clean Tech, MedTech and Robotics, die door innovatie een cruciale bijdrage aan de maatschappij en economie leveren. De doelstelling is dat door het ondersteunen van de ideeën en teams van deze startups, dat deze startups uitgroeien tot succesvolle bedrijven. Onderstaand een overzicht met kenmerken van de MRDH, Innovation Quarter en Yes!Delft Bijdrageregeling
Innovation Quarter
Yes!Delft
Aanvrager
Gemeenten
Startups en scale-ups
Startups
Samenwerking
Vereist
Niet vereist
Niet vereist
Jaarlijks budget
€2.7M
€0.9M
€0.6M
Ticket size
€50.000-
<€350.000
Niet bekend
Converteerbare obligatie,
Program fee (en success fee)
1.000.000 Financiering
Financiële bijdrage
achtergestelde lening, aandelen Geografisch
Zuid-Holland
Zuid-Holland
(21 gemeenten)
Rotterdam, Den Haag en Delft
Ondersteuning
MRDH-support
Business developers IQ
Lange termijn ondersteuning
Aandeelhouders
Geen
Provincie Zuid-Holland
TU Delft, Erasmus Universiteit en gemeente Delft
Funding
Bijdrageregeling
Publiek en privaat
Ecosysteem (65 service- en corporate partners)
2
https://www.innovationquarter.nl/
3
https://yesdelft.com/
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 11
Conclusie positionering van de Bijdragereling De Bijdrageregeling heeft taken voor het versterken van het economisch vestigingsklimaat in de regio Rotterdam Den Haag, op het gebied van onder andere werklocaties en het aanpakken van de mismatch tussen onderwijs en arbeidsmarkt en het verhogen van de productiviteit en bedrijvigheid zorgt voor de groei van welvaart en welzijn. Gemeentes hebben hier zelf ook veelal en rol in. De financiering door Innovation Quarter en Yes Delft is echter direct aan de bedrijven zelf. Er is dus geen of zeer beperkte overlap tussen de projecten van de Bijdrageregeling en de projecten die gefinancierd worden door Innovation Quarter en Yes!Delft. Middels deze Bijdrageregeling kan de MRDH proactief zelf projecten stimuleren die bijdragen aan de Opdrachten van de Strategische Agenda.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 12
3.
Beoordeling/ toetsingskader en monitoring
In dit hoofdstuk wordt deelvraag één behandeld. Deze deelvraag luidt: “Hoe kan het beoordelingsproces en toetsingskader hervormd worden zodat deze beter aansluit op de doelen van de strategische agenda en tussentijdse monitoring mogelijk wordt gemaakt?” Als eerste wordt gekeken naar de knelpunten die in de huidige situatie aanwezig zijn. Daarna wordt gekeken hoe dit bij andere regio’s/regelingen ingeregeld is. Vanuit de IST-situatie en de kennis vanuit de andere regio’s en regelingen worden aanbevelingen gegeven om de knelpunten te verhelpen.
3.1
Knelpunten
In deze paragraaf worden alle knelpunten beschreven die uit het rekenkamerrapport, interne analyses en (werk)sessies met gemeentes en MRDH zijn gekomen. Vanuit deze knelpunten start de zoektocht naar mogelijke oplossingen. Uit het rekenkamer rapport dat in opdracht van de gemeente Rotterdam is uitgevoerd in 2022 4 zijn drie (hoofd)knelpunten naar voren gekomen, namelijk: •
De regeling is niet doelmatig;
•
Er is spraken van structurele onderbesteding;
•
Onvoldoende samenhang met de strategische visies en het programma.
Inmiddels is er een nieuwe Strategische Agenda gepresenteerd waarbij de Bijdrageregeling ingezet gaat worden om opdracht 2 (toekomstbestendige economie stimuleren) en 4 (vernieuwen van werklocaties) te verwezenlijken. Tot op heden werden veel projecten goedgekeurd omdat een heel breed kader is geschetst waar bijna alle projecten aan voldoen. Bovendien was de ‘pot’ van de regeling toereikend genoeg om alle projecten te kunnen financieren. Vanaf het jaar 2022 was er geen sprake meer van onderbesteding, maar zorgde de opgebouwde reserves van de voorgaande jaren ervoor dat er veel projecten alsnog goedgekeurd konden worden. Deze reserves zijn inmiddels uitgeput, waardoor het belangrijker is geworden om het beschikbare budget zo goed mogelijk weg te zetten. Het doel van de regeling is om substantiële regionale impact te maken. Echter, op dit moment is een samenwerking niet noodzakelijk en kan een project ook aangedragen en uitgevoerd worden door één gemeente. Hierdoor is bij de gemeentes de vraag ontstaan of dit wel de bedoeling is van de regeling. Tegelijkertijd betalen gemeentes mee aan het budget van de Bijdrageregeling. Gemeentes proberen op hun beurt zoveel mogelijk van hun ingelegde deel terug te krijgen door middel van het aanvragen van een bijdrage voor eigen projecten.
Daarnaast zijn de beleidskaders nu zo ruim opgesteld dat het bijna onmogelijk is om een project af te keuren. Dit in combinatie met een ‘first come, first serve’ aanvraagproces zorgt ervoor dat er richting het einde van het jaar mogelijkheden kunnen ontstaat waarbij projecten met een groot potentieel afgewezen moeten worden door gebrek aan budget.
4
https://rekenkamer.rotterdam.nl/wp-ontent/uploads/2022/01/R.O.21.07-bijdragen-aan-de-regionale-economie.pdf
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 13
De wens is dan ook om een duidelijker kader te schetsen waardoor projecten beoordeeld en vergeleken kunnen worden. Het doel zou moeten om kwalitatief de beste projecten te financieren ten koste van de kwantiteit aan projecten. Gezien de trend in een oplopende hoeveelheid projectaanvragen is dit mogelijk zonder bang te zijn voor een forse onderbesteding. Gemeentes vragen duidelijkere kaders over hoe een projectaanvraag eruit moet zien en aan welke eisen een
aanvraag
moet
voldoen.
Denk
hierbij
aan
bijvoorbeeld
een
projectplan,
begroting,
samenwerkingsovereenkomst etc. Op dit moment zijn er nog beperkt formats beschikbaar of bekend en is een projectplan vormvrij. In de praktijk resulteert dit erin dat MRDH een (geanonimiseerd) voorbeeld van een goed uitgewerkt project gebruikt. Tot slot willen de gemeentes meer transparantie en inzicht in de ontwikkelingen. Op dit moment is er geen overzicht van wat er allemaal bereikt wordt met de regeling. Dit terwijl de gemeentes aangeven dat zij graag meer inzicht krijgen in de effectiviteit van de projecten en de Bijdrageregeling in zijn algemeen. Bovendien is het niet duidelijk hoeveel totaalbudget er nog, door het lopende jaar, over is voor potentiële projecten die nog moeten aanvragen. Hierbij wordt niet alleen gevraagd om dit te gaan monitoren, maar ook om hierover actief te gaan rapporteren.
3.2
Referenties naar andere regelingen en metropoolregio’s
Voor het opstellen van aanbevelingen wordt ook gebruik gemaakt van best practices uit andere regio’s en subsidieregelingen. Hierbij hebben we onder andere gekeken naar metropoolregio Eindhoven, Amsterdam en München. Daarnaast is ook onderzoek gedaan naar RVO (MOOI-regeling), EFRO en MIT-regeling. Hierbij is gekeken naar hoe hun programma tot stand is gekomen en hoe ze het beoordelingskader zo hebben gevormd dat zij kwalitatief goede projecten kunnen subsidiëren om hun doelstellingen te bereiken.
I.
Subsidieregelingen
De MOOI-regeling van RVO is een goed voorbeeld van een regeling waarbij een vooraanvraag traject is ingesteld. Via een projectideeformulier kan een idee worden getoetst bij RVO. Naar aanleiding van deze pre-applicatie worden tips gegeven over hoe het project kan voldoen aan de regeling en hoe de aanvraag het beste vormgegeven kan worden. Daarnaast gebruikt RVO de project ideeën om samenhang te vinden tussen andere ideeën. Zo kan RVO verschillende partijen met elkaar in contact brengen. Ook vanuit de Europese subsidies kunnen hiervan goede voorbeelden worden gehaald. De ELENA-subsidie (European Local Energy Assistance facility) van de EIB (European Investment Bank) heeft als doel het ondersteunen van steden en regionale overheden bij investeringen in herbruikbare energie en energieefficiency initiatieven. In het kader van ELENA is subsidie beschikbaar voor kosten die samenhangen met technische assistentie bij het voorbereiden van grote duurzame investeringsprogramma’s, die ook in aanmerking kunnen komen voor financiering door de EIB. De aanvraagprocedure om deze procesmiddelen te verkrijgen bestaat uit twee fases: De pre-applicatie fase en full-applicatie fase. Tijdens de preapplicatie fase dient er op hoofdlijnen het project te worden beschreven, de organisatie en waar de beoogde procesmiddelen voor worden ingezet.
Daarnaast is een belangrijk beoordelingscriteria welke maatschappelijke impact een project maakt.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 14
Op basis van indicatoren wordt een inschatting op CO2-reductie, opwek hernieuwbare energie, energiebesparing en het creëren van het aantal FTE’s gegeven bij de aanvraag. Bij de Bijdrageregeling zijn indicatoren zoals het aantal nieuwe (duurzame) werkplekken en/of locaties en het aantal nieuwe gediplomeerden meer van toepassing. Zo dient ook vooraf bij het indienen van een subsidie aanvraag voor CEF-transport bij RVO een ideeën formulier te worden ingevuld. Dit bestaat uit een A4 waarbij inzage gegeven wordt in het project op hoofdlijnen. Voor RVO is dit een tool om inzage te krijgen in (1) de pijplijn van Nederlandse projecten, (2) de slaagkans van het project globaal te beoordelen en (3) eventuele aandachtspunten aan de aanvrager te kunnen geven. Een mooi voorbeeld van een regeling waar gebruik wordt gemaakt van beoordelingscriteria is Just Transition Fonds van EFRO. Een project komt pas in aanmerking voor subsidie als het minimaal 70 van de 100 punten scoort. Elk project wordt beoordeeld op onderbouwing van de criteria. Dit zijn o.a: A.
Mate waarop het project een bijdrage levert aan de doelstellingen van het programma JTF 2021-2027
B.
Sociaaleconomische integraliteit van het voorstel
C.
Economisch of financieel toekomstperspectief
D.
Bijdrage aan duurzame ontwikkeling en maatschappelijk-sociale impact.
Ook OPZuid en MIT werken met dergelijke beoordelingscriteria. Deze criteria zijn in de regeling opgenomen en ook door vertaald naar het format van het projectplan. Dit stelt MA Stimulus in staat om een goed onderbouwde beoordeling te doen van de projecten en deze te ranken. Gezien het feit dat beide regelingen (vrijwel altijd) overvraagd worden zijn goede toetsingskaders essentieel.
II.
Metropoolregio’s
Van de vijf metropoolregio’s in Nederland (i.e. Eindhoven, Amsterdam, Utrecht, Arnhem-Nijmegen en Groningen) kent alleen de metropoolregio van Eindhoven (MRE) een soortgelijke bijdrageregeling als de MRDH. Deze regeling heeft echter geen vooraanvraag maar men dient wel uiterlijk twee weken voor de sluitingsdatum van de betreffende tender contact op te nemen met de programmamanager voor slaagkans en aandachtspunten. Verder kent de metropoolregio Eindhoven een tendersysteem van drie openstellingen per jaar. Om in staat te zijn een goede beoordeling van de projecten te geven houdt MRE vast aan beoordelingskader.
3.3
Aanbevelingen
Om de knelpunten uit paragraaf 3.1 te verhelpen worden in deze paragraaf aanbevelingen gedaan. Deze aanbevelingen komen enerzijds vanuit ervaring die ERAC heeft met het (mee)schrijven van regelingen en anderzijds vanuit best practices van andere metropoolregio’s en subsidieregelingen uit paragraaf 3.2. Als eerste verbetervoorstel raden we aan om te starten met een voor-aanvraagprocedure, waarbij projectideeën vooraf worden getoetst op geschiktheid met de regeling en samenhang met andere project ideeën. Na goedkeuring door de MRDH krijgen ingediende projectideeën groen licht om verder te ontwikkelen tot volwaardige projectplannen. Het voordeel van dit advies is dat de kans op succes vooraf kan worden beoordeeld, waardoor tijdinvesteringen alleen worden gedaan in de uitwerking van veelbelovende projecten. Bovendien stelt dit de MRDH in staat om proactief op de samenhang tussen de
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 15
projecten en de opdrachten Strategische Agenda van de MRDH te sturen. Een bijkomend voordeel is dat er vroegtijdig een projectenpijplijn ontstaat, waardoor er tijdig kan worden gestuurd op bredere samenwerkingen. Zo kan, indien er overlappende ideeën zijn bij meerdere partijen, de MRDH verschillende partijen vroegtijdig met elkaar in contact brengen. Een
tweede
aanbeveling
betreft
de
implementatie
van
een
tendersysteem
met
twee
openstellingsmomenten per jaar. Dit systeem biedt verschillende voordelen en vormt een effectieve en transparante manier om bijdragen toe te kennen aan projecten. Allereerst ontstaat er een (meer) overzichtelijke projectenpijplijn doordat er twee openstellingen zijn per jaar. Daarnaast biedt het tendersysteem de mogelijkheid om bijdragen selectiever toe te kennen. Het systeem maakt het ook mogelijk om op basis van deze criteria helder en transparant te communiceren over afwijzingsgronden. Een bijkomend voordeel van het tendersysteem is dat projecten onderling concurrentie ervaren, wat leidt tot kwalitatief verbeterde en meer gestructureerde aanvragen. Om het tendersysteem met succes uit te kunnen voeren wordt aanbevolen de beoordelingscriteria specifieker op te stellen. Onder deze beoordelingscriteria horen onder andere impactindicatoren en KPI’s die aansluiten op de Strategische Agenda van de MRDH. Hiermee kunnen de best aansluitende projecten worden uitgekozen. De strategische Agenda van de MRDH bezit al impactindicatoren. Het is belangrijk dat deze indicatoren terugkomen in de regeling. Voordelen van duidelijke beoordelingscriteria zijn het verhogen van de kwaliteit van projecten, verhoging van transparantie, houvast bij de beoordeling van projecten en de mogelijkheden tot het monitoren van de impact van projecten.
Door middel van een tendersysteem met duidelijke beoordelingscriteria worden de knelpunten, die uit het rekenkamer onderzoek van Rotterdam komen, verholpen. Als aanvulling op de beoordelingscriteria is het mogelijk om ook aanvullende criteria op te stellen voor projecten van verschillende omvang. Zo moet een project bijvoorbeeld uit minimaal 3 projectpartners bestaan, maar kan hiervan afgeweken worden indien het een (financieel) klein project is. Vanuit de gemeentes kwam weerstand tussen het verplichten van bijvoorbeeld cash bijdrages, ondanks dat dit wel voor meer commitment kan zorgen. Wat wel nog te overwegen valt is om het niet te verplichten, maar om het aan de hand van beoordelingscriteria te stimuleren. Naast deze aanbevelingen hebben we ook nog drie andere voorstellen overwogen en onderzocht. Tijdens de werksessies bleek hier echter te veel weerstand op te zitten waardoor wij hebben geconcludeerd dat, ondanks de werking, er geen draagvlak is voor de voorstellen. Deze voorstellen waren: focus enkel op grote projecten, splits het beschikbare budget van de Bijdrageregeling op met een pot voor grote en een pot voor kleine projecten en introduceer een externe beoordeling-/adviescommissie om functiescheiding en kwaliteit van projecten te waarborgen.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 16
3.4
Overzicht aanbevelingen en overwegingen 1.
Beoordeling/toetsingskader en monitoring
Aanbeveling
Introductie
van
1.1
ideeënformulier.
voor-aanvraag
of
Algemene voordelen: •
Toetsen slaagkans en aandachtspunten
eventuele
•
Vroegtijdig sturen op indicatoren/ doelstellingen
inhuur van externe partijen bij schrijven
•
Mogelijkheid projecten met zelfde doelstellingen
Tevens
voorwaarde
voor
van de aanvraag of MRDH-support.
met elkaar verbinden door zicht op pijplijn.
Aanbeveling
Introduceer een tendersysteem met
Algemene voordelen:
1.2
twee openstellingen per jaar:
•
Concentratie van projectenpijplijn
•
Rankschikking aan de hand van criteria: integrale beoordeling
•
Verhogen van transparantie
•
Betere werkdrukverdeling tijdens looptijd
Bestuurlijk: •
Bij
onvoldoende
budget
moeten
projecten
bestuurlijk van elkaar tegen elkaar afgewogen worden, dit kan een voordeel of nadeel zijn. Aanbeveling
Opstellen van beoordelingscriteria
1.3
•
•
Houvast bij beoordeling projecten
opdrachten 2 en 4 uit de
•
Verhogen kwaliteit van projecten
Strategische Agenda
•
Monitoring op de impact van projecten
•
Verhoging van transparantie
•
Uniformiteit in de beoordeling
Introduceren van impactindicatoren: •
Voordelen:
Nog te specificeren a.d.h.v.
Voorbeelden: # extra arbeidsplaatsen (FTE), # (nieuwe) studenten/ gediplomeerden
Overweging
Opnemen van vrijstellingen voor kleine
Voordeel:
1.1
projecten (grens klein-groot bepalen op
•
basis van historische data) op bepaalde criteria.
Criteria meer passend bij de omvang van het project
•
Mogelijk meer kleine projecten in de pijplijn Verhoging van effectiviteit
•
# Samenwerkingsverbanden
•
•
Geen cash investeringen van min
Nadeel:
10% bij grote projecten
•
Standaard
Mogelijk minder grote projecten in de pijplijn
cofinancieringspercentage
van 50% voor kleine projecten
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 17
4.
Cofinanciering en staatssteun
In dit hoofdstuk staat deelvraag drie centraal. Deze deelvraag luidt: “Wat is staatssteun technisch mogelijk binnen de Bijdrageregeling en wat zijn hiervoor de gevolgen voor de cofinanciering?” Eerst worden alle knelpunten in kaart gebracht die op dit moment aanwezig zijn. Vervolgens wordt in paragraaf twee gekeken naar best practices van andere subsidie en bijdrageregelingen op het gebied van cofinanciering en staatssteun. In paragraaf drie wordt vanuit de ervaringen van paragraaf twee en de staatssteun specialisme vanuit ERAC gekeken naar mogelijke aanbevelingen.
4.1
Knelpunten
In deze paragraaf worden de wensen en knelpunten aangegeven die zijn gebleken uit de individuele gesprekken met gemeentes en uit de werksessies met zowel gemeentes als MRDH. Aan de hand van deze wensen en knelpunten zijn vervolgens aanbevelingen geformuleerd. Op dit moment hanteert de MRDH een maximale cofinanciering van 50% voor de Bijdrageregeling. Uit de praktijk blijkt dat het merendeel van de projecten deze maximale cofinanciering ook aanvragen. De staatssteunregels worden niet door de MRDH niet getoetst. Hier zijn de gemeentes zelf verantwoordelijk voor. Dit betekent dat elke gemeente zelf onderzoek moet doen of de bijdrage rechtmatig kan worden verleend en binnen de staatssteun kaders valt. Voor grotere gemeentes is dit geen probleem omdat zij zelf de expertise hiervoor in huis hebben. Voor de kleinere gemeentes wordt dit meer als een last ervaren doordat zij niet voldoende expertise hiervoor in huis hebben. Ondanks dat de MRDH wel een ondersteunende rol hierin wil spelen, heeft zij niet de capaciteit in huis om de gehele staatssteuntoetsen zelf te doen. In de huidige situatie is er beperkt sprake van kennisdeling. Dit betreft de kennisdeling over staatssteun tussen de gemeentes, maar ook de kennisdeling over uitkomsten van projecten. Kennisdeling over projectuitkomsten vindt op dit moment veelal informeel en mondeling plaats.
Dit kan uitgebreider en meer gestructureerd. De gemeentes zitten niet te wachten op uitgebreide staatssteun kennissessies maar hebben wel aangegeven dat een handleiding of format over staatssteun handig is. Zo hoeven zij niet allemaal opnieuw het wiel uit te vinden. Hiermee willen ze de last weghalen tijdens de aanvraag. De gemeentes gaven aan dat zij open staan om cofinanciering door projectpartners in te zetten om samenwerking en commitment te stimuleren. Zo is er aangegeven dat het zij het de overweging waard vinden om de mogelijkheden te onderzoeken om samenwerkingsverbanden te bevoordelen door het geven van een opslag (bijv. 10% meer) op samenwerkingsprojecten en wat de resultaten daarvan zijn. Daarnaast staan de gemeentes open voor meer stimulering tussen privaat en publieke cofinanciering. Op dit moment worden vaak in-kind bijdragen (uren) gebruikt om de cofinanciering rond te krijgen. Uit de werksessie komen hierover verschillende geluiden naar voren. Gemeenten vinden de in-kind bijdrage lastig doordat deze bijna niet te controleren valt en dat in-kind minder commitment geeft dan een cash bijdrage. Aan de andere kant is het lastig om cash vrij te maken (zeker binnen financieel zwakkere gemeentes) en lenen sommige projecten zich ook niet voor cash bijdragen.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 18
4.2
Andere regelingen
De OPZuid regeling is een goed voorbeeld van een regeling waarbij de staatssteun zowel goed gecontroleerd wordt als de aanvrager hierin gefaciliteerd wordt. Bij het aanvragen van de OPZuid subsidie worden partners gevraagd om een korte staatssteunoplossing in het projectplan te schrijven. Als het project op inhoud goed wordt gekeurd, vindt vervolgens een financieel technische toets plaats. In deze toets wordt kritisch naar de begroting en de staatssteunoplossing gekeken. Hiervoor worden formats aangereikt voor de staatssteunanalyse waarbij puntsgewijs motivatie wordt gegeven waarom er in het project of werkpakket gebruikt wordt gemaakt van een bepaald staatssteunartikel. De uiteindelijke controle van de staatsteunanalyse ligt echter wel bij de Management Autoriteit (Stimulus). Maar door de aanvragers wordt al een groot deel van het werk gedaan. Daarnaast dwingt dit aanvragers om al voor beschikking te bedenken hoe de steun rechtmatig weggezet wordt. Doordat staatssteun een complex onderwerp is, worden ook regelmatig memo's gedeeld waarin kennis wordt gedeeld met aanvragers over hoe en waarom bepaalde activiteiten binnen artikelen van de AGVV passen. Een voorbeeld hiervan is de KansenvoorWest regeling (ook een EFRO-regeling). Zij hebben bijvoorbeeld kennis gedeeld hoe je om moet gaan met staatssteun indien je project ziet op een proeftuin.
Binnen Interreg Nederland Vlaanderen wordt naast kennisdeling ook een helpdesk functie aangeboden. De projectadviseurs kunnen helpen om in te schatten of er sprake is van staatssteun, en zo ja, op welke manier er mee kan worden omgegaan. Metropoolregio Eindhoven heeft andere cofinancieringspercentages dan de Bijdrageregeling. Het Stimuleringsfonds van de MRE maakt een onderscheid tussen twee soorten projecten: 'Aanjaagprojecten' (studies, verkenningen, voorbereidingen en pilots) en 'Uitvoeringsprojecten'. Aanjaagprojecten kunnen tot maximaal 50% van de totale subsidiabele kosten ondersteuning krijgen, terwijl Uitvoeringsprojecten tot maximaal 15% kunnen ontvangen. Voor Aanjaagprojecten geldt een vast maximum subsidiebedrag van €50.000,-. De subsidiabele projectkosten kunnen voor maximaal 50% bestaan uit de eigen ureninzet van de projectpartners, waarbij uren van overheden niet in aanmerking komen voor subsidie.
4.3
Aanbevelingen
In deze paragraaf worden aanbevelingen gegeven om de knelpunten uit paragraaf 4.1 te verhelpen. Deze aanbevelingen zijn tot stand gekomen uit de werksessies, best practices uit paragraaf 4.2 en de ervaring van ERAC op het gebied van regelingen schrijven en staatssteun expertise. Om aanvragers van de Bijdrageregeling te ondersteunen, is het aan te bevelen om formats voor staatssteun analyses op te stellen, een eerste staatssteunoplossing te vragen in het projectplan en informatie te delen van wat er van de aanvragers verwacht wordt. Zoals eerder aangegeven is het maximale cofinancieringspercentage van MRDH 50%. Daarmee kiezen veel projecten ervoor om het maximale cofinancieringspercentage ook aan te vragen. Echter, het cofinancieringspercentage kan ook worden ingezet om te stimuleren. Zo kan een advies zijn om het standaard cofinancieringspercentage van MRDH op 30% te zetten. Op het moment dat projecten met grote regionale impact, opschaalbaarheid en/of grote samenwerkingsverbanden een bijdrage aanvragen kunnen deze projecten als ‘bonus’ tot 50% cofinanciering van MRDH aanvragen.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 19
Het is hierbij wel belangrijk dat de grondslagen voor verhoging duidelijk in de regeling vermeld staan zodat hier niet van afgeweken kan worden en er geen (steekhoudend) bezwaar aangetekend kan worden op besluit. Dit komt mogelijk de kwaliteit van de projecten ten goede en geeft ook sturing op het type projecten waarvoor een aanvraag ingediend wordt. Daarnaast raden we niet aan om boven de 50% cofinanciering te gaan zitten. In sommige gevallen zou dit staatssteun technisch wel mogelijk zijn, maar hier komt veel expertise en uitzoeklast bij kijken. Op het moment dat vastgehouden wordt aan maximaal 50% cofinanciering, wordt veelal binnen de veilige marge gebleven en wordt onrechtmatig steun verlenen voorkomen. Daarnaast draagt een hoger bijdrage percentage ook niet bij aan de commitment. Omdat staatssteun als lastige theorie wordt gezien, moeten gemeentes veel tijd investeren aan het uitzoeken van staatssteunregels. Op het moment dat de activiteiten in de regeling zo worden geschreven dat deze binnen een aantal staatssteunvrijstellingen vallen voorkom je dat er bij elke activiteit gekeken moet worden naar de regelgeving. Tot slot werd aangegeven vanuit de gemeentes en MRDH dat in-kind in veel gevallen wordt gebruikt om de cofinanciering en begroting rond te krijgen. Daarnaast is het een grote administratieve last (indien er veel partners zij) om dit goed te controleren.
Om deze punten te voorkomen kan er worden gekozen om een verplichte cash investering in te voeren. Dit verhoogt het commitment van alle partijen. Hierbij kan een minimale verhouding cash/in-kind voor worden vastgesteld. Bijvoorbeeld minimale cash bijdrage van 30% van de begroting per partner. Uit de werksessies is gebleken dat de gemeentes en de MRDH hier deels achter staan. Echter, moet er nog wel onderzocht worden wat hiervoor de juiste verhoudingen zijn per soort bedrijf/instelling. Het kan voor sommige organisaties lastig zijn om cash vrij te maken. Daarbovenop lenen sommige projecten zich ook niet voor cash bijdragen.
4.4
Overzicht aanbevelingen en overwegingen 2.
Cofinanciering en staatssteun
Aanbeveling
Bijdrageregeling handhaven en geen
Voordeel:
2.1
subsidieverordeningen.
•
• Staatsteun: MRDH-activiteiten zoveel
Gemeenten worden geholpen bij bepalen of staatssteun
aansluiten bij activiteiten onder de
o.g.v.
regeling/verordening
van
toepassing is en of deze geoorloofd is.
AGVV en introduceren format voor staatssteunanalyse. Overweging
Standaard
cofinancierings-percentage
Voordelen:
2.1
van 30% (bovengrens 50%) bij grotere
•
Betere uitwerking projecten
projecten. Extra cofinanciering indien:
•
Opzoeken samenwerking
•
Repliceerbaar/schaalbaar
Nadelen:
•
Cashinvesteringen
•
•
Grotere (regionale) impact en
•
# samenwerkingsverbanden
Mogelijk minder grote projecten in pijplijn
Kleinere projecten standaard 50%.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 20
Overweging
Verplichting van cash investeringen van
Voordeel:
2.2
10%
•
bij
grote
projecten
(door
projectpartners en/of gemeenten)
Verhogen van commitment bij zowel aanvraag als in realisatiefase
Nadeel: •
Financieel zwakke gemeenten worden mogelijk uitgesloten
•
Mogelijk minder projecten in pijplijn
•
Sommige projecten lenen zich vanwege de aard moeilijker voor cash
•
Beleidsmatig voor gemeenten lastig te organiseren
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 21
5.
Handhaving
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op deelvraag vier: “Op welke wijze kan de MRDH de handhaving van lopende projecten binnen de Bijdrageregeling verbeteren?” Hierin wordt eerst gekeken wat de knelpunten zijn in de huidige situatie. Daarna wordt gekeken hoe in andere (subsidie)regelingen handhaving op projecten is ingeregeld. Vanuit de ervaring van ERAC, de opgehaalde input en de ervaringen van andere regelingen worden aanbevelingen gegeven.
5.1
Knelpunten
In deze paragraaf worden de knelpunten in kaart gebracht die in de huidige situatie spelen bij de Bijdrageregeling. Deze knelpunten komen uit de individuele interviews tussen de MRDH en de gemeentes en de werksessies die door ERAC zijn georganiseerd. Als eerste knelpunt worden de project verlengingen en wijzigingen genoemd. Tijdens de 1 e werksessie met gemeentes werd een situatie geschetst waarbij een project in principe altijd het aangevraagde budget kan realiseren door telkens te verlengen en activiteiten te wijzigen. In de praktijk valt dit echter mee en zijn er veel projecten die eenmaal een verlenging en/of wijziging aanvragen maar wordt er sporadisch vaker dan een keer een verlengings- of wijzigingsverzoek gedaan. Indien bijvoorbeeld een projectpartner er tijdens de uitvoeringsfase mee stopt dan moet een projectwijziging aangevraagd worden. Dit kan betekenen dat er een nieuwe partner gezocht moet worden of dat de projectbegroting omlaaggaat. De MRDH heeft op dit moment nergens vastgelegd hoelang een project maximaal mag duren. Zij houden hierbij vast aan de projectduur in de aanvraag en het projectplan. Daarnaast is het lastig om wijzigingen op activiteitenbasis af te keuren vanwege de (te) ruime (beoordelings)kaders waaraan een project moet voldoen. Handhaven van de projecten is in de huidige situatie dan ook lastig.
Technisch gezien is het wel mogelijk maar vanuit de relatie met de gemeenten niet wenselijk, bleek uit de werksessies. Op dit moment worden er bij de aanvraag activiteiten en resultaten besproken. Hierop wordt ook via tussentijdse rapportages gecontroleerd. De resultaten zijn echter niet altijd meetbaar (smart) geformuleerd. Ook worden er momenteel geen mijlpalen afgesproken. Daarom kan het lastig zijn om hier tussentijds goed op te kunnen controleren. Hierdoor is er tijdens de uitvoering van een project weinig tot geen zicht op de voortgang van het project en de impact die het project maakt. Daarnaast kan de MRDH niet tussentijds controleren of alles op schema loopt om indien nodig vroegtijdig bij te sturen.
5.2
Andere regelingen
In deze paragraaf wordt gekeken naar verschillende andere Bijdrageregelingen en subsidieregelingen. De belangrijkste ‘best-practices’ worden in deze paragraaf beschreven. Subsidieregelingen: Bij de MOOI-regeling van RVO en de EFRO-regeling zijn projecten vereist om werkpakketten en mijlpalen op te nemen in de planning en de begroting. Vervolgens wordt er gemonitord op de voortgang, dit is een vereist onderdeel van de inhoudelijke voortgangsrapportages die (half)jaarlijks moeten worden aangeleverd. Hierbij worden ook tussentijdse cijfers op de indicatoren/KPI’s gevraagd.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 22
Daarnaast zijn de wijzigingsgrondslagen ook bekend, zo moeten projecten zo snel mogelijk wijzigingen doorgeven die betrekking hebben op de looptijd, budget en ook de verdeling van het budget tussen de partners. Aan de hand van deze wijzigingen worden her-beschikkingen afgegeven. Daarnaast worden alle betalingen als voorschot gegeven. Bij EFRO is er geen prestatieverplichting, maar wel een inspanningsverplichting. Door het aanleveren van tussentijdse voortgangsrapportages kan deze inspanningsplicht dan ook worden getoetst. Daarbij wordt ook een samenwerkingsovereenkomst tussen de partners verplicht. Blijkt uit de voortgangsrapportages dat een partner zich niet genoeg heeft ingespannen kunnen de voorschotten worden teruggevorderd. Bij vaststelling wordt bepaald wat de daadwerkelijke realisatie op het budget is waarbij wordt berekend hoeveel een projecten nog krijgt of terug moet betalen. Deze werkpakketen en mijlpalen worden ook toegepast in bijvoorbeeld Europese subsidies. Als voorbeeld de CEF transport-subsidie (Connecting Europe Facility) waar in detail dient te worden aangegeven bij het opstellen van de (subsidie) overeenkomst, de zogenaamde Grant Agreement, welke werkpakketen er zijn, wanneer de mijlpalen (planning) worden bereikt en wat de hierbij behorende resultaten zijn. Tevens dient er ook een bewijs te worden aangeleverd dat de mijlpaal ook tijdig is gerealiseerd.
In de praktijk blijkt dat er bij alle projecten afwijkingen zijn ten opzichte van het ingediende plan, wat op zich niet erg is, maar deze afwijkingen in tijd dan wel in uitvoering moeten via officiële wijzigingsverzoeken worden doorgegeven EN worden goedgekeurd. Het is echter niet mogelijk om het vastgestelde subsidiebedrag tussentijds te verhogen, ondanks het feit dat projectpartners niet altijd invloed hebben op prijsstijgingen zoals bijvoorbeeld op materialen, loon en energie.
5.3
Aanbevelingen
In deze paragraaf worden aanbevelingen gegeven om de knelpunten uit paragraaf 5.1 te verhelpen. Deze aanbevelingen zijn tot stand gekomen uit de werksessies, best practices uit paragraaf 5.2 en de ervaring van ERAC op het gebied van regelingen schrijven en projectverantwoording. Als eerste is het belangrijk om de commitment te verhogen van projecten. Dit zorgt in de loop van het project ervoor dat alle neuzen dezelfde kant in blijven gaan en reduceert het aantal mogelijke wijzigingen. Bij
andere
regelingen
(zoals
samenwerkingsovereenkomsten
EFRO verplicht.
en
Interreg
Echter,
Nederland-Vlaanderen)
tijdens
de
werksessies
worden
werd
daarom
duidelijk
dat
samenwerkingsovereenkomsten niet gewenst zijn. Soms werken gemeentes ook niet mee in projecten en zijn ze alleen verantwoordelijk voor de verantwoording. Het indienen van een LOI kan zowel een verplichting zijn als een advies (zoals bij MRE). Daarnaast kan het bijdragen aan de overweging in hoeverre een partij of samenwerkingsverband in staat is het project uit te voeren (wat bij veel regelingen een beoordelingscriteria is). Wij adviseren toch om een samenwerkingsovereenkomst te verplichten of anders op zijn minst met een letter of Intent (LOI) te gaan werken. Dit verhoogt het commitment en hier kun je op terugvallen als een partner zich minder gaat inzetten gedurende het project. Vervolgens is het belangrijk om in de regeling een maximale looptijd van projecten op te stellen. Gezien de aanloopperiodes en duur van projecten zou een maximale looptijd van drie jaar reëel moeten zijn. Mochten er gaandeweg wijzigingen zijn op de planning (die er eigenlijk altijd zijn) moet er in de regeling opgenomen worden wat de vereisten en mogelijkheden zijn om uitstel te vragen. Ons advies is daarbij om een maximale verlenging van 1 jaar op te nemen in de regeling. Voordelen van deze regels zijn dat projecten druk voelen om volgens planning te werk te gaan.
Rapport – Hervormen Bijdrageregeling EV MRDH | 23
Op dit moment worden tussentijdse verantwoordingsrondes gezien als administratieve last. Echter, het is belangrijk om bij langdurige projecten tussentijdse monitoring te houden. Daarom is het belangrijk om tussentijdse rapportages te houden. Eventueel kan er gekozen worden om enkel inhoudelijke voortgang te gaan toetsen en de financiën uitsluiten bij de vaststelling op te nemen. Bij de voortgangsrapportages moeten projecten rapporteren in hoeverre ze de in de aanvraag gestelde mijlpalen al hebben behaald. Hierbij moeten ze aangeven hoever ze op weg zijn om de indicatoren/KPI’s (uit de strategische agenda) te behalen. Als alle projecten dit doorgeven tussentijds kan de MRDH deze monitoren en ook jaarlijks naar de gemeentes terugkoppelen wat de impact van de Bijdrageregeling tot dan toe is. Hierdoor is er niet alleen meer handhaving, maar ook meer openheid richting de gemeentes. Als laatste punt is gebleken dat geld terugvorderen als lastig wordt ervaren. De gemeentes willen niet de ‘boeman’ zijn en willen relaties behouden. Een mogelijke oplossing om ervoor te zorgen dat minder tot niks teruggevorderd hoeft te worden is het bijstellen van het startvoorschot. Op dit moment is dit 80%, maar je zou hier ook bijvoorbeeld 60% van kunnen maken. Daarnaast kun je dan de optie in bouwen om een tussentijdse declaratie ronde in te bouwen bij de bestaande voortgangsrapportages.
Naar aanleiding van de kosten of inhoudelijke realisatie kan dan de overige 20 – 40% voorschot worden verkregen. Dit levert een incentive op om het volledige project volgens planning uit te voeren. Echter, tijdens de werksessies is gebleken dat de gemeentes eerst willen experimenteren op het strakker handhaven van de laatste 20% voorschot bij vaststelling voordat ze gaan oriënteren op het bijstellen van het startvoorschot.
5.4 Overwegingen Om een betere handhaving te hebben op de projecten is het een overweging om sancties in te voeren. Dit zou kunnen bij het te laat of foutief aanleveren van financiële stukken (zoals urenstaten en facturen). Dit wordt ook bij andere regelingen gedaan. Zo wordt bij de OPzuid regeling ook gebruik gemaakt van een sanctiesysteem. Hierbij wordt een subsidie percentage (0,25%) van de gedeclareerde loonkosten afgehouden indien er een handtekening op een urenstaat ontbreekt of een factuur onvoldoende toegespitst is (0,25%). Voordeel van een sanctiesysteem is dat het een extra incentive is om de urenstaten en facturen op tijd en correct aan te leveren. Nadeel is dat het bestuurlijk lastig is om sancties uit te moeten delen. Uit de laatste werksessie met de gemeentes is namelijk gebleken dat zij een strakke handhaving lastig vinden mede door de relaties met de andere bestuurders en de partijen die een bijdrage ontvangen.