[23bb007892] Bijlage behorende bij 23bb007891 over rapport Ambtelijke integriteit

52

ambtelijke integriteit

gedrag’ 22, ‘Haagse oud-wethouder Richard de Mos vrijgesproken in corruptiezaak’ 23 en ‘Ruim 1 op de 3 Tweede Kamerbewoners ervoer grensoverschrijdend gedrag op de werkvloer’. 24 Aandacht voor grensoverschrijdend gedrag klinkt niet alleen in de media, ook in de landelijke politiek is er aandacht voor dit onderwerp. Het kabinet heeft in 2022 een onafhankelijke regeringscommissaris seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld aangesteld voor de duur van drie jaar. De regeringscommissaris is er niet alleen om te adviseren over hoe seksueel grensoverschrijdend gedrag tegen gegaan kan worden, ze zal tevens “als herkenbaar boegbeeld én aanjager optreden voor de verandering die nodig is om de cultuur die leidt tot grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld te doorbreken. Zij zal daarover een langjarig maatschappelijk debat organiseren.” 25 In 2021 en 2022 is bovendien de Wet huis voor klokkenluiders herzien. Daarbij is de naam van deze wet gewijzigd in Wet bescherming klokkenluiders. 26 Zoals de verandering van de naam van de wet al doet vermoeden, is er in de gewijzigde wet meer aandacht voor de bescherming van melders. Het voorschrift dat melders niet mogen worden benadeeld is dan ook verstevigd. Ook hoeven melders niet meer eerst intern te melden om deze bescherming te genieten en kunnen zij rechtstreeks extern melden.

Dit geldt onder voorwaarden ook voor melders die direct naar de pers stappen. Door deze wijzigingen is een veilig werkklimaat (en meldklimaat) nog belangrijker geworden, zo geeft ook de Rijksoverheid op haar website aan. 27 Het is immers in het belang van de organisatie dat zij zo snel mogelijk op de hoogte is van een mogelijke schending, zodat zij deze kan stoppen en passende maatregelen kan treffen. De snelste wijze om hiervan op de hoogte te komen, is wanneer melders direct intern melden. Op basis van de Wet huis voor klokkenluiders waren werkgevers 28 reeds verplicht om een procedure te hebben voor het melden van een vermoedelijke misstand binnen de eigen organisatie. De eisen waaraan deze procedure moet voldoen zijn echter aangescherpt. Uit de wijzigingen blijkt ook meer aandacht voor de positie van de melder. Zo zijn er verplichtingen om de melder op de hoogte te houden doorgevoerd,

22 Effting, M., Feenstra, W. & Bormans, A., Medewerkers NOS Studio Sport zeggen al 15 jaar lang niet gehoord te worden bij meldingen van onacceptabel gedrag, In Volkrant, 22 december 2022. 23 Onbekend, Haagse oud-wethouder Richard de Mos vrijgesproken in corruptiezaak. In RTL Nieuws, 21 april 2023. 24 Dit bleek in het onderzoek ‘Kracht zonder tegenkracht’ van de Universiteit Utrecht. Bron: Righton, N., Ruim 1 op de 3 Tweede Kamerbewoners ervoer grensoverschrijdend gedrag op het werk. In Volkskracht, 17 april 2023. 25 Rijksoverheid. Mariëtte Hamer start vandaag als regeringscommissaris seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld. Verkregen van: https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2022/04/05/mariette-hamer-start-vandaag-als-regeringscommissaris-seksueel-grensoverschrijdend-gedragen-seksueel-geweld. 26 Tweede Kamer der Staten-Generaal, memorie van toelichting ‘Wijziging van de Wet Huis voor Klokkenluiders en enige andere wetten ter implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 (PbEU 2019, L305) en enige andere wijzigingen’, 1 juni 2021. 27 Rijksoverheid. Betere bescherming klokkenluiders. Verkregen van: https://www.wetbeschermingklokkenluiders.nl/wat-verandert-er/beterebescherming-klokkenluiders. 28 Waarbij minimaal 50 personen werkzaam zijn.

53

ambtelijke integriteit

evenals een aanscherping van de geheimhoudingsplicht rondom de identiteit van de melder. 29

definitie integriteit en aanverwante begrippen Het concept ‘integriteit’ kent geen eenduidige definitie. In de literatuur wordt integriteit veelal gedefinieerd als het handelen overeenkomstig de daarvoor geldende morele waarden en normen en de daarmee samenhangende (spel)regels. 30 Van politici, bestuurders en ambtenaren wordt verwacht dat zij op een zorgvuldige wijze omgaan met bevoegdheden, macht, middelen en verantwoordelijkheden waarover zij ten behoeve van het algemeen belang beschikken en dat zij burgers en collega’s op correcte wijze behandelen. 31 Op het moment dat zij in strijd met de geldende normen, waarden en regels handelen, is er sprake van een integriteitsschending. In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen tien typen integriteitschendingen: x corruptie (omkoping, bevoordeling vrienden, familie, partijgenoten); x fraude of diefstal; x belangenverstrengeling door dubieuze giften en beloften of door onverenigbare functies en activiteiten; x ongeoorloofd gebruik van geweld tegen burgers en verdachten; x ongeoorloofde methoden bij bijvoorbeeld opsporing; x misbruik en manipulatie van informatie; x twijfelachtige omgangsvormen en bejegening (discriminatie, intimidatie); x verspilling; x wanprestatie; x wangedrag in de vrije tijd.

32 Begrippen die rondom integriteit ook vaak gebezigd worden, zijn grensoverschrijdend gedrag, ongewenste omgangsvormen, klokkenluider en misstand. Zoals uit de beschrijving van de typen integriteitsschendingen blijkt, zijn twijfelachtige omgangsvormen of ongewenste omgangsvormen een type integriteitsschending. De term grensoverschrijdend gedrag heeft hiermee te maken en specificeert dat het gedrag betreft waarmee een grens overschreden wordt. Er is geen duidelijke afbakening wanneer gedrag grensoverschrijdend is. Afhankelijk van het perspectief dat er gehanteerd wordt, kan er een afbakening gemaakt worden. Vanuit juridisch perspectief kan bijvoorbeeld gedacht worden aan gedrag dat de wettelijke grens overschrijdt (het is strafbaar). Vanuit een meer psychologisch perspectief kan gedacht worden vanuit de grens van het slachtoffer. In dat geval is er sprake van grensoverschrijdend gedrag op het moment dat het slachtoffer dit zo ervaart. 33 Er kan ook nog vanuit de gevolgen gedacht worden. Gedrag wordt dan als grensoverschrijdend beschouwd op het moment dat het iemand schade berokkent op

29 Rijksoverheid. Strengere eisen interne meldprocedure. Verkregen van: https://www.wetbeschermingklokkenluiders.nl/wat-verandert-er/strengereeisen-interne-meldprocedure. 30 Huberts, L. ‘Mag het Ietsje Meer Zijn? Integriteitsonderzoek in het Mijnenveld van de Moraal’. Amsterdam: Vrije Universiteit, 2003. 31 De Graaf, G., & Huberts, L. W. J. C. ‘Integriteit in het Nederlands openbaar bestuur’. In R. Andeweg, & J. Thomassen (Eds.), ‘Democratie doorgelicht. Het functioneren van de Nederlandse democratie’. Leiden: University Press/Amsterdam University Press, 2011, pp. 477-497. 32 Huberts, L. W. J. C., Pijl, D., & Steen, A. ‘Integriteit en corruptie’. In C. J. C. F. Fijnaut, E. R. Muller, & U. Rosenthal (Eds.), ‘Politie. Studies over haar werking en organisatie’, 1999, pp. 445-472. 33 Rutgers Nisso groep, ‘Seksueel grensoverschrijdend gedrag binnen vrijwilligersorganisaties’, 2009, p. 18.

54

ambtelijke integriteit

fysiek, mentaal of emotioneel vlak. Deze afbakening wordt bijvoorbeeld gehanteerd door de stichting Slachtoffer Hulp Nederland. 34 Klokkenluider is een term die juridisch gezien geen specifieke betekenis heeft, hoewel de naam van de wetgeving wellicht anders doet vermoeden. Uit de begrippenlijst van de Wet bescherming klokkenluiders blijkt dat met die term gedoeld wordt op de formele term ‘melder’. Dat wil zeggen iemand die een vermoeden van een misstand in de eigen organisatie of bij een bevoegde autoriteit meldt of openbaar maakt. 35 De naam klokkenluider is daarmee dus een informele term voor iemand die een melding maakt. Misstand is een begrip dat ook in de Wet bescherming klokkenluiders wordt gebezigd. Zoals beschreven in paragraaf 1-2 verplicht deze wet organisaties een meldprocedure te hebben om een misstand te melden.

Uit de begrippenlijst die bij het wetsvoorstel hoort, blijkt dat onder een misstand het volgende wordt verstaan: 1 een schending of een gevaar voor schending van het Unierecht 36 of 2 een handeling of nalatigheid waarbij het maatschappelijk belang in het geding is en er sprake is van: a een schending of gevaar voor schending van een wettelijk voorschrift of interne regels van een werkgever of b een gevaar voor de volksgezondheid of c een gevaar voor de veiligheid van personen of d een gevaar voor de aantasting van het milieu of e een gevaar voor het goed functioneren van de openbare dienst of een onderneming als gevolg van een onbehoorlijke wijze van handelen of nalaten. 37 Bij de eerste categorie misstanden is sprake van een schending van het Unierecht. Met Unierecht wordt gedoeld op Europese wetgeving, die is vastgelegd in een Europese verordening of richtlijn. Onderwerpen die geregeld zijn in het Unierecht zijn bijvoorbeeld overheidsopdrachten, productveiligheid, bescherming van het milieu, volksgezondheid en bescherming van de persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens. 38 De tweede categorie misstanden (hoewel er wel een zekere inhoudelijke overlap bestaat) gaat over handelingen of nalatigheid waarbij het maatschappelijk belang in het geding is.

Op de website van het Huis voor de Klokkenluiders worden twee kenmerken genoemd van situaties met maatschappelijk belang, namelijk situaties: x die meerdere mensen aangaan; x die regelmatig voorkomen of ernstige gevolgen hebben.

34 Slachtofferhulp Nederland. Grensoverschrijdend gedrag op de werkvloer. Verkregen van: https://www.slachtofferhulp.nl/professionals/praktischeondersteuning/quickscan-grensoverschrijdendgedrag/#:~:text=Bij%20grensoverschrijdend%20gedrag%20brengt%20iemand,ook%20binnen%20organisaties%20en%20bedrijven. 35 Rijksoverheid. Wet bescherming Klokkenluiders ‘begrippenlijst’. Verkregen van: https://www.wetbeschermingklokkenluiders.nl/documenten/publicaties/2022/09/08/begrippenlijst#:~:text=Misstand,Een%20schending%20of&text=Een%20handeling%20of%20nalatigheid%20waarbij,gevaar%20voor%20de%20volksgezondheid%20of. 36 Hiermee wordt gedoeld op Europees recht. 37 Rijksoverheid. Wet bescherming Klokkenluiders ‘begrippenlijst’. Verkregen van: https://www.wetbeschermingklokkenluiders.nl/documenten/publicaties/2022/09/08/begrippenlijst#:~:text=Misstand,Een%20schending%20of&text=Een%20handeling%20of%20nalatigheid%20waarbij,gevaar%20voor%20de%20volksgezondheid%20of. 38 Huis voor Klokkenluiders. Melding en onderzoek. Verkregen van: https://www.huisvoorklokkenluiders.nl/onderzoek-door-het-huis.

55

ambtelijke integriteit

onderlinge verhoudingen integriteit, grensoverschrijdend gedrag en ongewenste omgangsvormen en misstanden Het is moeilijk om precies te schetsen hoe de verschillende begrippen zich tot elkaar verhouden, omdat deze niet strak afgebakend zijn. Uit een vergelijking van beschikbare informatie over de term misstanden en integriteit blijkt dat misstanden wel altijd integriteitkwesties betreffen, maar niet andersom. 39 Van een misstand is alleen sprake als het meerdere mensen aangaat en het regelmatig voorkomt. Integriteitsschendingen kunnen wel eenmalige gebeurtenissen zijn die slechts één persoon betreffen. Zoals gezegd, worden ongewenste omgangsvormen als een type integriteitschending beschouwd. Ook deze gedragingen vallen dus binnen de term integriteit. Gezien het meer individuele karakter van ongewenste omgangsvormen en grensoverschrijdend gedrag zijn dergelijke voorvallen niet per definitie een misstand. Overlap tussen deze begrippen is echter niet uitgesloten, al is het maar omdat zaken als discriminatie en vormen van seksueel grensoverschrijdend gedrag per wet verboden zijn en in de opsomming onder de tweede categorie misstanden het schenden van wettelijke voorschriften wordt genoemd. Kijkend naar de definitie van een misstand is het daarbij wel van belang dat dergelijk gedrag meerdere mensen aangaat, vaker voorkomt of ernstige gevolgen heeft.

In figuur 1-1 zijn de verschillende begrippen schematisch weergegeven. figuur 1-1: schematisch overzicht integriteit, misstanden en ongewenst gedrag

Zoals in figuur 1-1 te zien is, bestaat integriteit niet sec uit misstanden, ongewenste omgangsvormen en grensoverschrijdend gedrag. Van bepaalde typen integriteitsschendingen, zoals bijvoorbeeld misdragingen in de vrije tijd, is voor te stellen dat het niet meerdere mensen aangaat, of dat het een eenmalig incident betreft dat niet vaker voorkomt. Hierdoor zijn dergelijke gedragingen die wel met integriteit te maken hebben niet per se een misstand.

scope rekenkameronderzoek De gemeente heeft een verscheidenheid aan taken met betrekking tot integriteit. Zo heeft ze een preventieve taak om zoveel als mogelijk te voorkomen dat schendingen plaatsvinden. Deze taak behelst een scala aan activiteiten. Denk daarbij aan het

39 Deze vergelijking is door de rekenkamer uitgevoerd.

56

ambtelijke integriteit

inventariseren van de verschillende risico’s per onderdeel van de organisatie en het treffen van maatregelen die dienen te voorkomen dat deze risico’s zich materialiseren. Ook het bevorderen van een organisatiecultuur waarbinnen wordt gewerkt conform de regels, normen en waarden behoort tot de preventieve taak van de gemeente. Alleen inzetten op het voorkomen van integriteitsrisico’s is echter niet voldoende. De gemeente dient ook maatregelen te treffen om integriteitsschendingen te detecteren. Vervolgens is het belangrijk dat zij signalen en meldingen op adequate wijze oppakt, onderzoekt en afhandelt. Ook dient de gemeente van deze signalen en meldingen te leren en maatregelen te treffen gericht op het voorkomen van integriteitsschendingen in de toekomst. Het gehele proces van detecteren, oppakken, onderzoeken, afhandelen en leren van integriteitsschendingen staat centraal in dit onderzoek. Omdat de organisatiecultuur ertoe kan bijdragen of en hoe (mogelijke) integriteitsschendingen wel/niet worden gedetecteerd, wel/niet worden opgepakt en onderzocht, wel/niet tot maatregelen leiden en hier al dan niet van wordt geleerd, wordt ook de organisatiecultuur onderzocht. figuur 1-2: integriteitsproces

vraagstelling De centrale vraag van dit onderzoek is: Hoe is binnen de gemeente het proces van detecteren, oppakken en onderzoeken, afhandelen en leren van integriteitsschendingen georganiseerd en is het adequaat om integriteitsschendingen te ontdekken en de kans op nieuwe integriteitsschendingen te verkleinen? De centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 Hoe detecteert de gemeente (vermoedens van) integriteitsschendingen en is zij hiertoe voldoende toegerust? 2 Hoe worden vermoedens van integriteitsschendingen opgepakt en in hoeverre zijn de afwegingen die daarbij worden gemaakt navolgbaar en passend? 3 Hoe worden integriteitsmeldingen onderzocht en wat zijn de ervaringen van betrokkenen? 4 Hoe worden vermoedens van integriteitsschendingen afgehandeld en in hoeverre gebeurt dit op adequate wijze? 5 Hoe leert de gemeente van mogelijke integriteitsschendingen en in hoeverre wordt deze kennis voldoende gebruikt om nieuwe integriteitsschendingen te voorkomen?

57

ambtelijke integriteit

6 In hoeverre belemmeren dan wel bevorderen elementen in de organisatiecultuur dat integriteitsschendingen worden gedetecteerd, opgepakt en onderzocht, afgehandeld en dat hiervan wordt geleerd?

afbakening Met betrekking tot de afbakening van dit onderzoek zijn de volgende punten relevant: x Dit onderzoek focust zich op het detecteren, oppakken en onderzoeken, afhandelen en leren van integriteitsschendingen. Maatregelen die gericht zijn op het voorkomen van integriteitsschendingen vallen dus buiten de scope van dit onderzoek. Wel wordt onderzocht of en hoe lessen uit (mogelijke) integriteitsschendingen worden vertaald naar maatregelen die gericht zijn op het verkleinen van de kans op nieuwe integriteitsschendingen. x In het onderzoek wordt gekeken naar de onderzoeken die de gemeente doet naar mogelijke integriteitsschendingen. De rekenkamer richt zich daarbij op de wijze waarop het onderzoeksproces wordt vormgegeven en of de waarborgen die nodig zijn, aanwezig zijn. De rekenkamer zal dus niet toetsen of de conclusies uit onderzoeken juist zijn. x De hoofdvraag van dit onderzoek richt zich op ambtelijke integriteitsschendingen. Dit betekent dat integriteitsschendingen door bestuurders buiten de scope van dit onderzoek vallen. x Het onderzoek richt zich op de periode 2016 tot en met april 2023. x In paragraaf 1-3 is te lezen dat bepaalde begrippen, zoals integriteit en aanverwante begrippen, geen geheel vastomlijnde definities kennen.

De rekenkamer gaat in dit onderzoek uit van de begrippen zoals beschreven in paragraaf 1-3 en onderzoekt daarmee de breedte van het onderwerp integriteit. Indien de gemeente, melders of andere ambtenaren hier dilemma’s bij ervaren zal de rekenkamer deze beschrijven.

onderzoeksaanpak Hierna worden kort de hoofdlijnen van de onderzoeksaanpak beschreven. Een uitgebreidere toelichting staat in de onderzoeksverantwoording in bijlage 1. Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn verschillende methoden van dataverzameling gebruikt. De gevoeligheid van het thema integriteit en de vaak subjectieve ervaring ervan maakten het voor de rekenkamer noodzakelijk om in dit onderzoek triangulatie toe te passen. Dit houdt in dat de bevindingen in dit onderzoek zijn gebaseerd op een combinatie van verschillende data, die op verschillende manieren zijn verzameld. Zo is data verzameld in interviews, door middel van een enquête, door casusonderzoek en met een cultuuronderzoek. De inzet van verschillende onderzoeksmethoden maakt de bevindingen betrouwbaarder en meer valide. Hieronder volgt een korte uitleg van de verschillende methoden. enquête De rekenkamer heeft voor het onderzoek een vragenlijst ontwikkeld om de ervaringen van ambtenaren met integriteitsschendingen in kaart te brengen. De volledige vragenlijst is opgenomen in bijlage 2. De enquête is verstuurd naar 19.000 huidige medewerkers en 3.330 oud-medewerkers. Van de 19.000 benaderde ambtenaren hebben in totaal 6.133 de vragenlijst volledig ingevuld en 1.748 deels ingevuld. Dit betekent dat van de huidige medewerkers 41% aan de vragenlijst is begonnen en 32% de vragenlijst ook heeft afgerond.

In totaal hebben 433 oud-medewerkers de enquête volledig ingevuld. Dit is 13% van alle oud-medewerkers die zijn benaderd.

58

ambtelijke integriteit

De rekenkamer heeft op de enquêtedata een analyse uitgevoerd, waarmee ze de ervaringen van melders met integriteit, hun leidinggevenden en het eventueel doen van meldingen hierover bij de gemeente in kaart heeft gebracht. casusonderzoek Het casusonderzoek is uitgevoerd om een beter beeld te krijgen van hoe de gemeente in de praktijk omgaat met integriteitsmeldingen en hoe de melders dit beleven. Het casusonderzoek bestaat uit twee onderdelen: x zogenaamde belevingscasussen waarbij respondenten zijn gesproken; x dossiercasussen waarbij de rekenkamer de dossiers heeft onderzocht. belevingscasussen In de enquête is aan de respondenten gevraagd of zij beschikbaar waren om verder te praten over hun ervaring met melden. Iets minder dan 400 respondenten hebben aangegeven beschikbaar te zijn. Uit deze groep respondenten is een steekproef getrokken waarbij gestreefd is naar zoveel mogelijk variatie, bijvoorbeeld rondom cluster, type casus, gehanteerd meldpunt, lengte van het casusverloop en uitkomst van de casus. Uiteindelijk heeft de rekenkamer 13 respondenten gesproken over hun ervaringen met het doen van een integriteitsmelding of hun ervaring als leidinggevenden rondom een integriteitsmelding. 40 Daarbij zijn respondenten ook verzocht om alle stukken die zij hebben over de melding met de rekenkamer te delen, zodat er een zo compleet mogelijk beeld verkregen kon worden van de casus.

Voor het voeren van de gesprekken heeft de rekenkamer een deskundige gespreksleider ingehuurd. Alle interviews zijn letterlijk uitgewerkt en geanalyseerd op patronen in de ervaringen van meldingen en hun leidinggevenden. dossiercasussen De rekenkamer heeft ook zogenaamde dossiercasussen bestudeerd. Aanvankelijk was het de bedoeling om de dossiers van de respondenten van de belevingscasussen op te vragen bij de gemeente (en dus geen onderscheid te maken in het type casus). Door de wijze waarop de dossiers bij de gemeente zijn opgeslagen, was het echter niet mogelijk om zonder medewerking van één of meerdere gemeenteambtenaren specifieke dossiers op te vragen of dossiers in te zien. Doordat de anonimiteit – de voorwaarde voor gesprekken met de respondenten – niet kon worden gewaarborgd, heeft de rekenkamer voor het dossieronderzoek andere casussen geselecteerd. Voor het dossieronderzoek zijn 27 casussen opgevraagd. Bij het maken van de selectie heeft de rekenkamer zich gericht op de kenmerken van casussen die uit de registratie en jaarverslagen blijken. Wederom is daarbij gestreefd naar zo veel mogelijk variatie. Op basis van kenmerken van een casus, bijvoorbeeld cluster en ‘onderzoek uitgevoerd door externe partij’, zijn de casussen opgevraagd bij de gemeente. De rekenkamer heeft 17 dossiers van de gemeente ontvangen en geanalyseerd.

De gemeente gaf aan de overige dossiers niet meer te hebben vanwege bewaartermijnen. De dossiers die wel aangeleverd zijn, waren vaak niet compleet. De analyse van deze casussen reikt daardoor tot de zaken die uit de dossiers blijken. Kwantitatieve uitspraken, zoals hoe vaak de gemeente in de casussen de melder heeft geïnformeerd, kan de rekenkamer

40 De gevallen waar de rekenkamer de leidinggevende heeft gesproken zijn de gevallen waarin de leidinggevende het op zich heeft genomen om de melding verder door te zetten en daarbij de samenwerking met de integriteitsfunctionarissen is aangegaan. In deze gevallen hadden de leidinggevenden in de enquête aangegeven dat dit hun ervaring met een mogelijke integriteitsschending was.

59

ambtelijke integriteit

niet doen. Dit komt doordat ze niet kan uitsluiten dat de gemeente deze stap wel heeft genomen, maar daarover niets heeft vastgelegd. cultuuronderzoek Met behulp van een cultuuronderzoek heeft de rekenkamer onderzocht welke bevorderende, dan wel belemmerde factoren in de cultuur een rol spelen bij het uitvoeren van het integriteitsproces, zoals geschetst in figuur 1-2. Cultuuronderzoek is gericht op ‘diepere oorzaken’ en zegt iets over waarom zaken binnen de gemeente op een bepaalde wijze verlopen. Kenmerkend voor dit type onderzoek is dat de leefwereld van de respondenten centraal staat en de factoren die daarin (al dan niet bewust) een rol spelen. Op het moment dat respondenten aangeven zaken op een bepaalde wijze te beleven, zullen zij hier namelijk ook naar handelen. Het cultuuronderzoek is uitgevoerd door middel van de methode ‘behavioural auditing’ onder begeleiding van een expert in deze methode. Er zijn acht focusgroepen en zeven face-to-face interviews gehouden, waarbij de rekenkamer op open wijze met de respondenten in gesprek is gegaan over de manier waarop de gemeente met integriteit omgaat. De 317 pagina’s letterlijk uitgetypte tekst die dit heeft opgeleverd, is geanalyseerd op onderliggende motieven en drijfveren rondom het integriteitsproces binnen de gemeente.

Per processtap (melden, oppakken van de melding, et cetera) heeft de rekenkamer verschillende factoren geïdentificeerd die invloed hebben op het verloop van deze processtap. Vervolgens heeft de rekenkamer uit alle cultuurdata die gebruikt is in de analyse en waar een factor op is gebaseerd, een narratief geconstrueerd met citaten die de factor illustreren en de bandbreedte van de beleving aangeven. Het narratief is in een workshop met een vertegenwoordiging van de respondenten getoetst, zodat een gevalideerd inzicht in de beleving werd verkregen. De factoren die uit de analyse van het cultuuronderzoek volgden, zijn vervolgens vergeleken met de bevindingen uit de enquête, het casusonderzoek, de interviews, documentstudie en de literatuurstudie, zodat de analyse kon worden verdiept. In het rapport heeft de rekenkamer per factor gevalideerde citaten geselecteerd die grofweg per factor de bandbreedte van de beleving aangeven. In de traditie van dit type onderzoek is bij de quotes aangegeven welk type functionaris de uitspraak heeft gedaan en of de uitspraak in een focusgroep is gedaan.

Vanwege privacyoverwegingen heeft de rekenkamer daarbij gekozen voor een grove indeling, waarbij er onderscheid wordt gemaakt tussen functionarissen die vanuit hun functie betrokken zijn bij het integriteitsbeleid (staf- en/of integriteitsrol), leidinggevenden (management) en overige ambtenaren in de lijn (lijnfunctie). Kenmerkend voor cultuuronderzoek is namelijk dat het verschillende perspectieven samenbrengt. Deze gelaagdheid is in de nota van bevindingen behouden. Het narratief is opgenomen in bijlage 3. 41 interviews, documentstudie, literatuuronderzoek en begeleidingscommissie Naast de interviews en focusgroepen die de rekenkamer heeft gehouden in het kader van het casus- en cultuuronderzoek heeft zij voor het rapport ook nog 29 andere interviews (waarvan een focusgroep) afgenomen met medewerkers van de gemeente. Daarnaast heeft de rekenkamer een literatuuronderzoek uitgevoerd en heeft zij

41 Naar aanleiding van de validatieworkshop zijn nog enkele wijzigingen in het narratief aangebracht, zodat de quotes over specifieke casussen niet tot personen te herleiden zijn.

60

ambtelijke integriteit

gemeentelijke beleidsstukken, voorschriften, procesbeschrijvingen, protocollen en andere stukken bestudeerd. De rekenkamer heeft voor dit onderzoek gebruikgemaakt van een begeleidingscommissie. Deze commissie bestaat uit verschillende experts van universiteiten en uit het werkveld integriteit. De commissie heeft het onderzoek van de rekenkamer begeleid door kritisch te kijken naar de aanpak van het rekenkameronderzoek, welke keuzes zijn gemaakt, hoe de analyse is ingestoken en welke resultaten zijn verkregen. Meer informatie over de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd, staat in de onderzoeksverantwoording in bijlage 1. gebruik van normen In de hoofdstukken is geen expliciet normenkader opgenomen. De rekenkamer heeft voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen onderzocht hoe het integriteitsproces in de praktijk verloopt. Bij de beschrijving van de bevindingen is getoetst in hoeverre in de praktijk conform procedure wordt gewerkt, maar ook in hoeverre de procedure volstaat voor de casuïstiek en dilemma’s waarmee de gemeente in de praktijk te maken heeft. Aan de bevindingen wordt ook duiding gegeven op basis van bijvoorbeeld de wettelijke vereisten die aan het integriteitsproces worden gesteld en door de praktijk naast bestaande kennis uit literatuur te leggen.

Waar de rekenkamer in het rapport bevindingen beoordeelt, wordt duidelijk gemaakt wat de aard en grondslag van de beoordeling is.

leeswijzer Deze nota van bevindingen bevat de analyses en feiten die relevant zijn voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Alvorens ingegaan wordt op de beantwoording van de onderzoeksvragen, wordt eerst nog toegelicht hoe de gemeente haar integriteitsbeleid en werkwijze rondom meldingen vormgeeft. Dit staat in hoofdstuk 2. Hoe dit proces vervolgens in de praktijk verloopt, staat per onderdeel in de daarop volgende hoofdstukken beschreven. Zo staat in hoofdstuk 3 het detecteren van integriteitsschendingen en het melden ervan centraal. Hoe signalen en meldingen worden opgepakt, wordt in hoofdstuk 4 beschreven. Hoofdstuk 5 gaat in op het onderzoeken van integriteitsschendingen en hoofdstuk 6 op de afhandeling ervan. Het leren van integriteitsschendingen staat in hoofdstuk 7 centraal. In bijlage 1 is de onderzoeksverantwoording opgenomen, in bijlage 2 de vragenlijst van de enquête, bijlage 3 bevat het concept narratief uit het cultuuronderzoek, bijlage 4 bevat een overzicht met de aanbevelingen uit het Strated Consulting onderzoek, in bijlage 5 staan de gebruikte documenten en bijlage 6 bevat een lijst met gebruikte afkortingen. Vanwege de lengte van de bijlagen zijn bijlage 2 en 3 online op de website van de rekenkamer gepubliceerd. gekleurde kaders In de nota zijn groene en gele tekstblokken te vinden.

De groene tekstblokken bevatten nadere informatie of uitleg over feiten en begrippen uit de hoofdtekst. De gele tekstblokken bevatten quotes uit het cultuuronderzoek die de in de hoofdtekst benoemde bevindingen onderbouwen en illustreren. 42

42 In een enkel geval zijn ook quotes uit algemene gesprekken of het casusonderzoek opgenomen. In dat geval staat dit als voetnoot bij het kader opgenomen.

61

ambtelijke integriteit

Rekenkamer

Rotterdam

62

ambtelijke integriteit

2 beleid en proces inleiding In dit hoofdstuk wordt het beleid en proces rondom mogelijke integriteitsschendingen op hoofdlijnen beschreven. Er wordt ingegaan op de wijze waarop de gemeente het proces van detecteren, oppakken, onderzoeken en afhandelen heeft ingericht. In paragraaf 2-2 wordt het landelijk kader beschreven. Paragraaf 2-3 beschrijft het gemeentelijk beleid. In paragraaf 2-4 is de gemeentelijke inzet van de afgelopen jaren op hoofdlijnen beschreven. Paragraaf 2-5 gaat in op de organisatiestructuur. Een globale werkwijze voor de behandeling van integriteitsmeldingen staat in paragraaf 26 en paragraaf 2-7 beschreven. Ten slotte volgt in paragraaf 2-8 een samenvatting en reflectie op de bevindingen in dit hoofdstuk.

landelijk kader Het integriteitsbeleid van de gemeente Rotterdam moet voldoen aan wet- en regelgeving. Eerst wordt ingegaan op relevante wetten voor het algemene integriteitsbeleid en daarna op wetten die inkaderen welke acties door de gemeente Rotterdam en de persoon waarover een melding gaat genomen moeten en/of kunnen worden bij een eventuele integriteitsschending. wetten die integriteitsbeleid inkaderen Drie wetten zijn relevant: de Ambtenarenwet, de Arbeidsomstandighedenwet en de Wet bescherming klokkenluiders. De Ambtenarenwet 2017 verplicht de gemeente Rotterdam en andere overheidsorganisaties om integriteitsbeleid te voeren en hierover verantwoording af te leggen. 43 Deze wet verplicht onder meer om integriteitsbeleid te voeren “dat is gericht op het bevorderen van goed ambtelijk handelen en dat in ieder geval aandacht besteedt aan het bevorderen van integriteitsbewustzijn en aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie”. 44 Concreet verplicht de Ambtenarenwet dat er onder meer een “gedragscode voor goed ambtelijk handelen” en “een procedure voor het omgaan met bij een ambtenaar levende vermoedens van misstanden” moeten zijn. 45 Naast papieren beleid verplicht de Ambtenarenwet ook bepaalde acties.

Zo dient een overheidswerkgever onder meer zorg te dragen voor “aflegging van de eed of belofte” en “de registratie van nevenwerkzaamheden”. 46 De Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) verplicht de gemeente Rotterdam om zorg te dragen voor de veiligheid van werknemers en een beleid te voeren dat gericht is “op voorkoming en indien dat niet mogelijk is beperking van psychosociale

43 Overheid.nl. Ambtenarenwet 2017. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0001947/2022-08-01. 44 Overheid.nl. Ambtenarenwet 2017, artikel 4, punt 1. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0001947/2022-08-01. 45 Overheid.nl. Ambtenarenwet 2017, artikel 4.3 en artikel 5.1.e. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0001947/2022-08-01. 46 Overheid.nl. Ambtenarenwet 2017, artikel 5.1. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0001947/2022-08-01.

63

ambtelijke integriteit

arbeidsbelasting”. 47 Met psychosociale arbeidsbelasting wordt gedoeld op stressfactoren op de werkvloer. De Arbeidsomstandighedenwet benoemt als mogelijke factoren ook ongewenste omgangsvormen als pesten, agressie en geweld, discriminatie en seksuele intimidatie. 48 De Wet bescherming klokkenluiders verplicht de gemeente Rotterdam onder andere om een procedure vast te stellen “voor het melden van een vermoeden van een misstand binnen zijn organisatie”. 49 wetten die acties bij integriteitsschendingen inkaderen Wet- en regelgeving kadert in welke acties door de gemeente Rotterdam en een beschuldigde genomen moeten en/of kunnen worden bij een eventuele integriteitsschending. Meerdere wetten komen aan de orde, waaronder de Wet bescherming klokkenluiders en de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra). De Wet bescherming klokkenluiders verplicht de gemeente Rotterdam onder meer om de melder te informeren dat de melding ontvangen is en schrijft voor dat de melder niet benadeeld mag worden door zijn melding (zie ook paragraaf 1-2). 50 Daarnaast is in de Wet bescherming klokkenluiders vastgelegd dat direct extern melden mogelijk is en de melder dan beschermd is tegen benadeling door zijn melding. Het Huis voor klokkenluiders is een bevoegd extern meldpunt dat ook onderzoek kan doen naar het vermoeden van een misstand.

51 Indien de gemeente wegens een integriteitsschending besluit over te gaan tot ontslag, dan heeft zij zich te houden aan het Burgerlijk Wetboek, waarin de ontslaggronden en -procedures beschreven staan. De kantonrechter is bevoegd hier uitspraken over te doen. 52 Naast verplichtingen voor de gemeente Rotterdam, bestaat er wet- en regelgeving waar ambtenaren aan dienen te voldoen. Zo stelt het Wetboek van Strafvordering artikel 162 dat een ambtenaar direct aangifte dient te doen van misdrijven. In het Wetboek van Strafrecht staat wat mogelijke straffen zouden kunnen zijn bij integriteitsschendingen na strafrechtelijk onderzoek. 53

47 Overheid.nl. Arbeidsomstandighedenwet, artikel 3.2. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0010346/2022-05-20. 48 Overheid.nl. Arbeidsomstandighedenwet, artikel 1. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0010346/2022-05-20#Hoofdstuk1_Paragraaf_1. 49 Overheid.nl. Wet bescherming klokkenluiders, artikel 2. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0037852/2023-0218#Hoofdstuk1_Paragraaf2. 50 Overheid.nl. Wet bescherming klokkenluiders, Artikel 2e en artikel 17e. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0037852/2023-02-18. 51 Overheid.nl. Wet bescherming klokkenluiders, hoofdstuk 2 en hoofdstuk 2a. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0037852/2023-0218#Hoofdstuk2_Paragraaf1. 52 Dit is sinds 2020 het geval, toen de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) in werking is getreden. Eerder viel de ontslagprocedure van ambtenaren onder het bestuursrecht en de bestuursrechter. De Wnra heeft ervoor gezorgd dat ambtenaren zoveel mogelijk dezelfde rechten en plichten krijgen als werknemers in het bedrijfsleven. Bron: Overheid.nl. Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0039393/2020-01-01; interview ambtenaar. 53 Overheid.nl. Wetboek van Strafrecht. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0001854/2023-01-01#BoekTweede.

64

ambtelijke integriteit

gemeentelijk beleid en inzet Verschillende ontwikkelingen sinds december 2020 hebben het integriteitsbeleid van de gemeente Rotterdam een impuls gegeven (zie paragraaf 1-2). Deze impuls is zichtbaar in verschillende gemeentelijke stukken, waaronder het ‘Beleidsplan ambtelijke integriteit 2021-2025’, het ‘Actieplan Integriteit’ en de toekomstvisie van de gemeente rondom ambtelijke integriteit. In 2021 is het ‘Beleidsplan ambtelijke integriteit 2021-2025’ gepubliceerd. Het beleidsplan is een vervolg op het beleidsplan integriteit 2016-2020 en “biedt een overzicht van de doelen en activiteiten voor de korte en middellange termijn”. 54 De gemeente stelt ook jaarplannen ambtelijke integriteit op. Deze vormen een nadere uitwerking van het beleidsplan. 55 Het cluster Stadsbeheer maakt ook nog een eigen jaarplan. 56 Sinds 2020 stelt de gemeente concernbrede jaarverslagen ambtelijke integriteit op die met de gemeenteraad worden gedeeld. 57 Het ‘Actieplan Integriteit’ uit 2021 is grotendeels gebaseerd op aanbevelingen uit het onderzoeksrapport van Strated Consulting (zie ook paragraaf 1-2). De daaropvolgende toekomstvisie omtrent ambtelijke integriteit ‘Niet loslaten, maar doorpakken’ uit 2022, beschrijft gerealiseerde en te realiseren ontwikkelingen.

58 voorschriften en procesbeschrijvingen Om het integriteitsbeleid vorm te geven en te voldoen aan wettelijke verplichtingen (zie paragraaf 2-2) uit bijvoorbeeld de Ambtenarenwet 2017 heeft de gemeente voorschriften en procesbeschrijvingen opgesteld. De meest relevante voorschriften voor dit rekenkameronderzoek staan in tabel 2-1. Het merendeel van deze documenten is opgenomen in het personeelshandboek van de gemeente Rotterdam. Hierin kunnen ambtenaren raadplegen wat er van hen verwacht wordt en welke stappen ondernomen kunnen of moeten worden bij een (vermoedelijke) integriteitsschending. Zo staat in het personeelshandboek bijvoorbeeld hoe de ambtseed afgelegd dient te worden en staat in de gedragscode wat wel en niet toelaatbaar is voor werknemers. Net als in de gedragscode staat in het ‘HR Beleidskader integriteit’ onder meer informatie over het melden van nevenwerkzaamheden. In het ‘Protocol veilige publieke dienstverlening’ staan eventuele consequenties die kunnen volgen op normoverschrijdend gedrag. Het ‘Protocol meldplicht en afhandeling (vermoedelijke) datalekken’ gaat onder meer in op wanneer er een meldplicht is, bijvoorbeeld bij diefstal van papieren documenten met persoonsgegevens.

54 Gemeente Rotterdam, ‘Beleidsplan ambtelijke integriteit 2021-2025’, januari 2021, p. 1. 55 Bijvoorbeeld: Gemeente Rotterdam, ‘Jaarplan ambtelijke integriteit 2021’, januari 2021. 56 Stadsbeheer, ‘Jaarplan integriteit 20/21’, 18 september 2020. 57 Het jaarverslag 2020 is bijvoorbeeld op 30 april 2021 verstuurd naar de gemeenteraad, zodat deze behandeld kon worden in de commissie Majeure Projecten, Organisatie en Financiën (MPOF) op 20 mei 2021. Zie: https://rotterdam.raadsinformatie.nl/vergadering/808251 en https://rotterdamraad.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Item/70d988af-5d25-411d-97d2-baee48919940. 58 Gemeente Rotterdam, notitie ‘Niet loslaten, maar doorpakken en borgen. Toekomstvisie ambtelijke integriteit van de gemeente Rotterdam’, 20 juli 2022.

65

ambtelijke integriteit

tabel 2-1: voorschriften voor ambtenaren naam voorschrift

plaats personeelshandboek

Gedragscode voor werknemers van de gemeente

bijlage 7

Rotterdam 2016 Protocol meldplicht en afhandeling (vermoedelijke)

is niet opgenomen

datalekken Protocol Veilige Publieke Dienstverlening

bijlage 16

HR Beleidskader integriteit

bijlage 20

Naast de hiervoor genoemde documenten bestaan er ook specifieke procesbeschrijvingen en protocollen voor het melden van schendingen en de vervolgstappen. Deze processen zijn beschreven in de drie documenten uit tabel 2-2. tabel 2-2: overzicht regeling en protocollen melden en behandelen naam

doel

op wie van toepassing?

Regeling melding vermoeden

uitleg definitie misstand, waar dat

iedereen die, onder welke titel en in

misstand (2023)

gemeld kan worden, en welke

welke hoedanigheid ook, werkzaam

rechten en plichten de melder

is (geweest) bij de gemeente

heeft

Rotterdam (huidige en oudmedewerkers, externe inhuur)

Protocol onderzoek vermoeden

uitleg procedure bij behandelen

ambtenaren waaronder alle

misstand (2023)

melding van vermoeden van een

personen die betrokken zijn bij een

misstand, integriteitsschending of

onderzoek zoals bedoeld in het

inbreuk op Unierecht door een

protocol

ambtenaar 59

Protocol ongewenste

uitleg procedure melden van

iedereen die, onder welke titel en in

omgangsvormen (2016)

ongewenste omgangsvormen als

welke hoedanigheid ook, werkzaam

seksuele intimidatie, pesten,

is (geweest) bij de gemeente

agressie en geweld en

Rotterdam 61

discriminatie 60

twee gemeentelijke procedures bij mogelijke integriteitsschendingen Er bestaan binnen de gemeente twee processen om integriteitsmeldingen te behandelen, één voor vermoedelijke misstanden en één voor ongewenste omgangsvormen. Uit de ‘Regeling melding vermoeden misstand’ volgt dat uitgezocht moet worden of er sprake is van “een vermoeden van een misstand” waarbij een maatschappelijk belang in het geding is, “een vermoedelijke integriteitsschending”, of

59 In het protocol wordt verwezen naar specifieke documenten die van toepassing zijn bij het inzetten van bepaalde onderzoeksmethoden: Privacy protocol heimelijk cameratoezicht op de werkplek, Regeling ICT- en informatiegebruik en Regeling gebruik gegevens voertuigcommunicatiesysteem. 60 Op het protocol is ook het ‘Protocol doorbreken geheimhouding/vertrouwelijkheid vertrouwenspersoon ongewenste omgangsvormen en/of integriteit van de Landelijke Vereniging van Vertrouwenspersonen’ (vastgesteld op 9/12/2016) van toepassing. 61 “Dit betreft personen werkzaam bij de gemeente Rotterdam, vrijwilligers, uitzendkrachten, stagiaires, personen die een opdracht vervullen binnen de gemeente Rotterdam, bestuurders van de gemeente Rotterdam en derden die regelmatig uit hoofde van hun functie of anderszins binnen de gemeente Rotterdam komen.”

66

ambtelijke integriteit

“een vermoedelijke inbreuk op het Unierecht”. 62 De gemeente combineert hiermee dus vermoedelijke integriteitsschendingen en misstanden onder de ‘Regeling melding vermoeden misstand’. Tegelijkertijd maakt ze ook een uitzondering, namelijk voor vermoedelijke ongewenste omgangsvormen. Bij de opsomming van typen integriteitsschendingen in de regeling worden ongewenste omgangsvormen dan ook niet genoemd. 63 Ook uit andere gemeentelijke documenten en gesprekken met de gemeente blijkt dat de gemeente in tegenstelling tot wetenschappelijke literatuur (zie paragraaf 1-3), een onderscheid maakt tussen integriteit en ongewenste omgangsvormen. De gemeente motiveert dit door onderscheid te maken op basis van wie het slachtoffer is in een casus. Indien dit de gemeente(lijke organisatie) is, dan ziet zij het als integriteitscasus. Op het moment dat een medewerker slachtoffer is, beschouwt de gemeente het als een ongewenste omgangsvorm, wat buiten de ‘Regeling melding vermoeden misstand’ valt. 64 gemeentelijke inzet Sinds december 2020 heeft de gemeente een verscheidenheid aan inzet gepleegd rondom het onderwerp integriteit, waaronder het uitvoeren van verschillende maatregelen uit het ‘Actieplan Integriteit’.

Een aantal van de maatregelen heeft een preventief karakter, zoals het verbeteren van de vindbaarheid van het beleid op RIO, de ontwikkeling en het uitrollen van een concernbrede verplichte e-learning integriteit en het jaarlijks organiseren van de ‘Week van de Integriteit’. 65 Omdat deze acties een preventief karakter hebben, heeft de rekenkamer deze acties zelf niet verder onderzocht (zie ook paragraaf 1-5). Er zijn ook verbeteringen gerealiseerd voor het oppakken en onderzoeken van meldingen. Zo is er meer beschikbare tijd voor de clustercoördinatoren integriteit en is er extra budget voor de Centrale Onderzoekseenheid (COE), wat de uitvoering van het integriteitsproces ten goede kan komen (zie voor toelichting op deze rollen paragraaf 2-5). 66 Een verbetering voor zowel het oppakken en onderzoeken, als afhandelen van meldingen, is het nieuwe tweewekelijkse meldingenoverleg. Hierin worden meldingen besproken, wat de samenwerking tijdens een integriteitsproces kan verbeteren en wat kan bijdragen aan eenduidigheid in het oppakken van meldingen in het algemeen. 67 Een mogelijke verbetering voor het leren van meldingen is de kennisbank die opgezet gaat worden. 68 Met de toekomstvisie die in september 2022 werd vastgesteld, is er jaarlijks €500.000 extra gereserveerd voor integriteit.

69 Kortom, de gemeente heeft diverse maatregelen ingevoerd, waarmee ingezet wordt op verbeteringen in het gehele proces vanaf het melden tot en met het leren van mogelijke integriteitsschendingen.

62 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, 2023, pp. 1-2. 63 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, 2023, p. 2. 64 Gemeente Rotterdam. Filmpje ‘uitleg functie vertrouwenspersoon’. Verkregen van: https://www.youtube.com/watch?v=_kP04Ehxtsk; gemeente Rotterdam, ‘E-learning integriteit voor leidinggevenden’, 2022. 65 Sinds 2018 wordt jaarlijks de ‘Week van de Integriteit’ georganiseerd. Tijdens deze week worden er workshops, presentaties, discussiebijeenkomsten en films over integriteit aangeboden aan de ambtenaren. 66 Gemeente Rotterdam, notitie ‘Niet loslaten, maar doorpakken en borgen. Toekomstvisie ambtelijke integriteit van de gemeente Rotterdam’, 20 juli 2022. 67 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 7; Gemeente Rotterdam, notitie ‘Niet loslaten, maar doorpakken en borgen. Toekomstvisie ambtelijke integriteit van de gemeente Rotterdam’, 20 juli 2022; Interviews ambtenaren. 68 Gemeente Rotterdam, ‘Actieplan Integriteit’, versie 7 juni 2023. 69 Gemeente Rotterdam, notitie ‘Niet loslaten, maar doorpakken en borgen. Toekomstvisie ambtelijke integriteit van de gemeente Rotterdam’, 20 juli 2022.

67

ambtelijke integriteit

organisatiestructuur Er kunnen verschillende functionarissen betrokken worden bij een vermoedelijke integriteitsschending. In deze paragraaf zijn de rollen kort toegelicht. Er is een onderverdeling gemaakt in functionarissen die concernbreed een rol vervullen (bij het cluster Bestuurs- en Concernondersteuning, hierna: BCO) of in een van de andere clusters werkzaam zijn. figuur 2-1: organisatiestructuur

Bron: Rekenkamer Rotterdam. Op concernniveau zijn de volgende personen werkzaam: x De wethouder Organisatie heeft de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor ambtelijke integriteit. x De gemeentesecretaris (algemeen directeur) is eindverantwoordelijk voor het ambtelijk integriteitsbeleid. Bij eventueel onderzoek naar aanleiding van een melding dient de gemeentesecretaris de COE akkoord te geven op de onderzoeksopdracht (incl. toestemming voor het inzetten van onderzoeksmethoden). x Een concerndirecteur is de directeur die aan het hoofd staat van één van de zes clusters, alsmede de directeur van de directie Veiligheid en de concerncontroller van Concern Auditing & Middelen en Control. Bij een melding kan de concerndirecteur onder andere besluiten of er wel of geen onderzoek gedaan wordt. 70 x De directeur Human Resources, Ontwikkeling & Communicatie (cluster BCO) heeft de portefeuille ambtelijke integriteit en stuurt de manager ambtelijke integriteit aan. 71 x De manager ambtelijke integriteit is aanjager en regisseur van de integriteitsaanpak en stuurt de COE en coördinator vertrouwenspersonen aan (zie ook paragraaf 1-2 over het aanstellen van deze manager). 72

70 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 3. 71 Gemeente Rotterdam, ‘Stadswerker zomer 2022’, 2022. 72 Gemeente Rotterdam, ‘Jaarverslag ambtelijke integriteit 2022’, maart 2023.

68

ambtelijke integriteit

x De COE (centrale onderzoekseenheid) is intern verantwoordelijk voor het onderzoeken van vermoedelijke misstanden en kan feiten verzamelen. Er is ook een flexibele onderzoekerspool waar de gemeente gebruik van kan maken. 73 x De coördinator vertrouwenspersonen is een vraagbaak voor andere vertrouwenspersonen, geeft trainingen en neemt zelf meldingen in behandeling. 74 x De gemeente heeft een pool van vertrouwenspersonen. Sinds 2018 zijn de vertrouwenspersonen concernbreed actief en hoeven medewerkers niet meer specifiek naar de vertrouwenspersoon of personen van hun eigen cluster. 75 De gemeente hanteerde eerst een onderscheid tussen vertrouwenspersonen integriteit en ongewenste omgangsvormen. 76 Dit onderscheid is in 2018 opgeheven, zodat de melders niet van loket naar loket worden gestuurd en zowel voor integriteit als voor ongewenste omgangsvormen bij de vertrouwenspersoon terecht kunnen. 77 De vertrouwenspersonen worden aangesteld door de concerndirecteuren van de clusters. 78 Vertrouwenspersonen vervullen deze rol naast hun reguliere werkzaamheden. 79 De aanstelling is voor 2 uur per week. De gemeente heeft aangegeven dit mogelijk te willen uitbreiden. De afgelopen maanden hebben de vertrouwenspersonen bijgehouden hoeveel uur ze besteden aan vertrouwenswerk. In november zal dit worden besproken, waarna een besluit volgt.

80 Daarnaast heeft de gemeente per oktober 2023 twee externe vertrouwenspersonen aangesteld. 81 x De Expertgroep Arbeid en Recht is een groep juristen en HR-adviseurs en werkt concernbreed. Elk cluster is middels één of meerdere medewerkers vertegenwoordigd in deze expertgroep. Zij kunnen een uniforme aanpak in oppakken borgen en betrokken worden bij eventuele sanctionering naar aanleiding van een melding. De Expertgroep Arbeid en Recht bestaat sinds 2016. 82 Bij elk van de zes clusters en de organisatieonderdelen Middelen & Control en Concern Auditing zijn de volgende personen werkzaam: x De portefeuillehouder integriteit binnen het cluster is een directeur of een manager met een stevige positie in het cluster. 83 Dit betekent dat een portefeuillehouder naast deze rol ook andere werkzaamheden heeft en zich niet enkel hierop kan focussen. De portefeuillehouder dient op directieniveau problemen op het gebied van integriteit te signaleren en eventueel verder te brengen en kan maatregelen op het gebied van integriteit bespreken. 84 x De clustercoördinator integriteit handelt integriteitsmeldingen af, denkt mee over het beleid, organiseert workshops en houdt presentaties over integriteit. De laatste

73 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 3. 74 Interview ambtenaar. 75 Gemeente Rotterdam, ‘Integer ben je niet een beetje. Jaarverslag ambtelijke integriteit 2020’, p. 10; interview ambtenaar. 76 Gemeente Rotterdam. Filmpje ‘uitleg functie vertrouwenspersoon’. Verkregen van: https://www.youtube.com/watch?v=_kP04Ehxtsk. 77 Dit voornemen was in 2016 reeds opgenomen in het ‘Protocol ongewenste omgangsvormen’ (pagina 94 in het personeelshandboek). Uit navraag van de rekenkamer blijkt dat dit onderscheid in 2018 is opgeheven. 78 Gemeente Rotterdam, ‘Magazine vertrouwenspersonen’, juni 2022. 79 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol ongewenste Omgangsvormen 2016’. Gemeente Rotterdam, In: Personeelshandboek 010, juni 2023, p. 94. 80 E-mail ambtenaar. 81 Gemeente Rotterdam, ‘Jaarplan ambtelijke integriteit 2023, z.j.; Gemeente Rotterdam, ‘Jaarverslag ambtelijke integriteit 2022’, maart 2023. 82 Gemeente Rotterdam, notitie ‘Terugblik EG Ontslag 2022’, april 2023; interview ambtenaar. 83 Interview ambtenaar. 84 Gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak frauderisicomanagement SB’, 2022; interview ambtenaar.

69

ambtelijke integriteit

jaren is de beschikbare tijd in alle clusters toegenomen: van een rol voor ongeveer 4 uur per week naar een fulltime functie. 85 x Leidinggevenden, van teamleiders tot concerndirecteuren, hebben een grote verantwoordelijkheid in het borgen van integriteit. Zo dienen zij het onderwerp regelmatig ter sprake te brengen en kunnen zij meldingen ontvangen en oriënterende gesprekken voeren met melder en/of betrokkenen bij zowel integriteit als ongewenste omgangsvormen. Leidinggevenden kunnen desgevraagd ondersteund worden door HR. 86

proces bij mogelijke integriteitsschendingen Zoals gezegd in paragraaf 2-3 maakt de gemeente Rotterdam wat betreft het proces bij een melding onderscheid tussen wat zij beschouwt als integriteitsschendingen en ongewenste omgangsvormen. In deze paragraaf wordt het proces bij mogelijke integriteitsschendingen toegelicht. Dit is dus het proces dat de gemeente dient te volgen rondom een melding waarbij de gemeente(lijke organisatie) kan worden aangemerkt als slachtoffer. De rekenkamer heeft een stroomschema gemaakt van het proces bij mogelijke integriteitschendingen. Dit figuur is gebaseerd op de ‘Regeling melding vermoeden misstand’ het bijbehorende onderzoeksprotocol en een stroomschema dat de gemeente zelf over dit proces heeft opgesteld. Onder dit figuur worden in de paragrafen 2-5-1 t/m 2-5-4 de verschillende onderdelen van het proces nader toegelicht. In paragraaf 2-5-5 zijn de bevindingen van de rekenkamer bij het proces opgetekend. figuur 2-2: stroomschema gemeentelijk proces melding vermoedelijke misstand

Bron: Rekenkamer Rotterdam. melden In de ‘Regeling melding vermoeden misstand’ staat dat een melding gedaan kan worden als een misstand door een werknemer van de gemeente wordt vermoed, zoals

85 Gemeente Rotterdam, ‘Integer ben je niet een beetje. Jaarverslag ambtelijke integriteit 2022’, maart 2023; interview ambtenaar; interview ambtenaar. 86 Gemeente Rotterdam, ‘Hoofdstuk 12: Integriteit’. In: Personeelshandboek 010, juni 2023, p. 51; gemeente Rotterdam, ‘Protocol ongewenste omgangsvormen 2016’ In: Personeelshandboek 010, juni 2023, p. 94; Strated Consulting, ‘Onderzoek naar de kwaliteit van de Rotterdamse ambtelijke integriteitsketen’, 2021.

70

ambtelijke integriteit

een integriteitsschending. 87 De melder kan intern en/of extern melden. De ‘Regeling melding vermoeden misstand’ beschrijft dat extern melden kan bij de gemeentelijke ombudsman of het Huis voor Klokkenluiders. 88 Intern melden kan bij een van de interne meldpunten: de vertrouwenspersoon, leidinggevende, HR, de clustercoördinator integriteit en de clusterdirectie (zie ook figuur 2-2). De melding wordt dan vastgelegd of opgenomen door degene bij wie wordt gemeld. 89 De interne meldpunten dienen de clustercoördinator integriteit te informeren. Dit geldt ook voor de vertrouwenspersonen, indien er een melding komt over integriteit (dus een casus waarbij de gemeentelijke organisatie schade ondervindt, dient de vertrouwenspersoon door te zetten). 90 De clustercoördinator integriteit registreert de melding vervolgens in het Gemeentelijk Incidenten Registratie Systeem (GIRS). 91 vooronderzoek en advies Daarna start het ‘vooronderzoek’ waarin een meldingstoets wordt uitgevoerd om tot een advies over de vervolgstappen te komen aan de concerndirecteur.

92 In de meldingstoets analyseert de clustercoördinator integriteit de casus aan de hand van vragen als: “Is de melding te onderzoeken?” en “Bevat de melding voldoende informatie over concrete gedragingen, handelingen of nalatigheid?” Als de clustercoördinator integriteit tijdens de meldingstoets niet over voldoende informatie beschikt, is het nodig om nadere informatie te verzamelen. Op basis van het vooronderzoek kan de clustercoördinator integriteit de concerndirecteur adviseren om wel of geen onderzoek te laten instellen. Onderzoek kan geadviseerd worden als bijvoorbeeld onderzoeksmiddelen/-methoden nodig zijn om vast te stellen of de melding gegrond is. Indien er al voldoende concrete aanwijzingen zijn waarmee vastgesteld kan worden of er wel of niet sprake is van een misstand, kan geadviseerd worden om geen onderzoek te doen. 93 De concerndirecteur besluit uiteindelijk of er al dan niet een onderzoek ingesteld moet worden. onderzoek In deze fase stelt de COE een onderzoeksvoorstel op. In het onderzoeksvoorstel wordt onder meer "de keuze voor de inzet van onderzoeksmiddelen/-methoden duidelijk en zorgvuldig beschreven en verantwoord". 94 Ook bevat deze een toelichting over de "eventuele inzet extern onderzoeksbureau en/of flexibele onderzoekspool".

95 De flexibele onderzoekspool is een team bestaande uit vijftien (oproepbare) werknemers van de gemeente Rotterdam met een bepaalde expertise. De flexibele onderzoekspool

87 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, 2023, artikel 3. 88 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, 2023, artikel 6-7; Overheid.nl. Wet bescherming klokkenluiders, paragraaf 2-2. Verkregen van: https://wetten.overheid.nl/BWBR0037852/2023-02-18#Hoofdstuk1_Paragraaf2. 89 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, 2023, artikel 4; gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 7. 90 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, artikel 6, 2023; gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 7. 91 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, artikel 8, 2023; gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 4. 92 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 7. 93 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 9. 94 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 13. 95 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 11.

71

ambtelijke integriteit

verricht niet zelfstandig onderzoek, maar ondersteunt de COE vanwege specifieke ervaring en relevante kennis. 96 Na het opstellen van een onderzoeksvoorstel neemt de concerndirecteur en de algemeen directeur (dat wil zeggen gemeentesecretaris) een beslissing over het voorstel. Nadat het voorstel wordt geaccordeerd, al dan niet met wijzigingen, kan het onderzoek beginnen. Het onderzoek wordt uitgevoerd door de COE met eventueel inzet vanuit de flexibele onderzoekspool of, indien zo besloten, door een externe onderzoeksbureau. Bij de uitvoering van het onderzoek kunnen bepaalde methoden worden toegepast, zoals het raadplegen van systemen voor bijvoorbeeld het inzien van dossiers, observatie en heimelijk cameratoezicht, onderzoeken van telefoongebruik, email en/of internetgebruik, of voertuigcommunicatie. 97 De uiteindelijke eindrapportage bevat onder meer een feitenweergave en alle schriftelijke verklaringen/gespreksverslagen. 98 Het onderzoek levert een conceptrapport op waarop degene waarover het onderzoek gaat, mag reageren. Vervolgens wordt het eindrapport opgeleverd. afhandelen Op het gebied van nazorg en het treffen van maatregelen zijn de twee documenten waarin de werkwijze is uiteengezet vrij summier (‘Regeling melding vermoeden misstand’ en ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’).

Uit de regeling blijkt dat na een onderzoek de clustercoördinator integriteit de melder informeert over de afronding van de melding. 99 Uit het protocol blijkt dat de Expertgroep Arbeid en Recht kan adviseren over maatregelen naar aanleiding van een melding. 100 Uit het stroomschema dat over de regeling en het bijbehorende protocol is opgesteld, blijkt dat de concerndirecteur op basis van het rapport en het advies van HR of de Expertgroep Arbeid en Recht een besluit neemt over het vervolg. 101 De rekenkamer merkt op dat er op het moment van schrijven wordt gewerkt aan een beleidsstuk over nazorg. bewaartermijnen In de regeling en het protocol is de bewaartermijn van dossiers gespecificeerd: meldingen die tot een onderzoek hebben geleid moeten 10 jaar worden bewaard en alle overige meldingen maximaal 1 jaar. 102 bevindingen procesbeschrijvingen In de documenten die het proces omschrijven (zie tabel 2-1 en 2-2) staat enkele keren inconsistente of onvolledige informatie. Zo staat op pagina 2 van het ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’ dat de algemeen directeur het onderzoeksvoorstel ontvangt van de concerndirecteur, terwijl op pagina 11 staat dat deze door de COE

96 Interview ambtenaar. 97 Zie voor voorwaarden het Privacyprotocol heimelijk cameratoezicht op de werkplek, de Regeling gebruik gegevens voertuigcommunicatiesysteem en Regeling ICT- en informatiegebruik. 98 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, pp. 12-16. 99 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, 2023. 100 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023. 101 Gemeente Rotterdam, ‘Stroomschema melding en onderzoek vermoeden misstand of integriteitsschending’, 30 maart 2022. 102 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, 2023; gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023.

72

ambtelijke integriteit

gestuurd wordt naar de algemeen directeur. Een ander voorbeeld is dat enkel in de ‘Regeling melding vermoeden misstand’ staat dat de clustercoördinator integriteit de melder informeert over het verloop van het onderzoek, terwijl dat niet staat in het ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’. Dat de concerndirecteur besluit over het vervolg van een casus op basis van het onderzoeksrapport en het advies van HR en/of de Expertgroep Arbeid en Recht staat, zoals gezegd, alleen in het stroomschema en niet in de regeling of het protocol. 103 Tot slot valt op dat in het vooronderzoek besloten kan worden dat een onderzoek niet nodig is. Hoe het proces er vervolgens uitziet, staat echter niet beschreven.

proces bij mogelijke ongewenste omgangsvormen In deze paragraaf wordt het proces bij ongewenste omgangsvormen toegelicht. Bij ongewenste omgangsvormen (ook wel grensoverschrijdend gedrag genoemd) kan het volgens de gemeente gaan om seksuele intimidatie, agressie en geweld, intimidatie en discriminatie. 104 Een protocol voor deze omgangsvormen is verplicht vanuit de Arbeidsomstandighedenwet (zie ook paragraaf 2-2). 105 Het ‘Protocol ongewenste omgangsvormen’ komt uit 2016 en wordt tijdens het schrijven van deze nota geüpdatet en naar verwachting in het vierde kwartaal van 2023 gepubliceerd. 106 De beschrijving in deze paragraaf is hoofdzakelijk gebaseerd op het ‘Protocol ongewenste omgangsvormen’ (2016). In dit protocol staat een inmiddels verouderde klachtenregeling (2011), vandaar dat paragraaf 2-6-2 is gebaseerd op de actuele klachtenregeling. Het protocol (2016) schetst twee onderdelen van het proces: een informele procedure voor het melden bij een vertrouwenspersoon 107 en een formele procedure voor het indienen van een klacht. 108 Deze onderdelen hoeven niet beiden doorlopen te worden. In figuur 2-3 is het proces in een stroomschema weergegeven.