[23bb002410] Bijlage behorende bij 23bb002409 over Eindrapport actie-onderzoek PRIO

Eentje die stelde een vraag van 'je hebt vier maanden in Suriname verbleven, waarom ben je niet daar gebleven?' Dat vond ik geen mooie vraag. Want ik woon hier vanaf mijn dertiende. Ik word zestig. Ik heb vanaf mijn zeventiende gewerkt en dat je me zo'n vraag stelt, 'je bent vier maanden in Suriname gebleven, waarom ben je niet daar gebleven?' Ik kan het nog steeds niet plaatsen dat ze zo'n vraag wilde stellen. Ik denk misschien is het een steekvraag van haar. Maar op zulke vragen, ik kon geen antwoord geven. Want anders zouden ze mij niet helpen misschien als ik zou zeggen van 'mevrouw hoe kan je zo'n stomme vraag stellen, is een hele stomme vraag'. Je moet echt door het vuur lopen [om geholpen te worden], -Sp23 Als je voor je recht [uit] gaat komen en je bereikt dat niet, je krijgt dat niet. Die emoties kan je dan niet uiten, je mag niet boos worden, je mag niet luid praten terwijl zij je blijven steken. De vraag komt er altijd op neer, 'ja waarom ben je weer gekomen?'. Net als bij vraagwijzer, bij de gemeente ging ik er telkens vaker naar toe, zegt die 'waarom ben je weer gekomen?'. Ik moest elke week daar gaan voor hulp. En dan krijg je bepaalde ambtenaren voor je en dan hebben ze persoonlijke meningen en zo, 'je bent een last', 'je bent een zeur persoon die vaker steeds voor zelfde, je wil je wil doordringen'.

(...) Al meer dan 3 jaar ben ik aan het wachten en er is nog steeds geen oplossing. Hoe lang moet dit nog doorgaan? We worden we niet meer gehoord, en niet gezien als persoon, als burger, als mens. En die humaniteit is heel moeilijk, die begrijpen ze praktisch niet. (...) Als je het over humaniteit hebt, dan is dat niet rechtvaardig. Je komt met een waar verhaal en je wordt beschouwd als leugenaar snap je? -Hs03

53

De verhalen van Rotterdammers [aten zien hoe gemeentelijke systemen telkens weer van hen vragen om hun verhaal te vertellen om de legitimiteit van de hulpvraag te beoordelen. Dat oordeel is vervolgens bepalend voor de vraag of de Rotterdammer hulp en ondersteuning 'verdient'. Deze noodzaak tot 'biechten' komt voort uit opdrachten om schaarse voorzieningen te verdelen aan de hand van politiek bepaalde criteria. Het systeem vraagt immers om te toetsen hoe groot en acuut de problematiek van de hulpvrager is. Om kosten te beperken en door schaarste in voorzieningen is het nodig om te beoordelen of de situatie van de hulpvrager echt schrijdend is. Daarvoor heeft de gemeentelijke medewerker toegang nodig tot persoonlijke details van de hulpvrager. De noodzaak tot 'verhoor' komt voort uit de opdracht om "de authenticiteit" van de hulpvraag te toetsen en misbruik te voorkomen. De nadruk om misbruik te voorkomen kan maken dat hulpvragers in eerste instantie vanuit wantrouwen wordt benaderd. De vraag is dan in hoeverre er sprake is van verwijtbaarheid of schuld, en of het verhaal wel klopt. Vertrouwen herstellen, wat maakt het verschil? Hoe Rotterdammers op deze processen terugkijken, hangt overigens ook af van het verloop en de uitkomst van het proces.

Wanneer de uitkomst negatief is, het niets oplevert of het gevoel ontstaat te worden geschaad of gestraft (als bijvoorbeeld jeugdzorg wordt ingeschakeld of uitkeringen worden teruggevorderd), schaadt dat blijvend het vertrouwen in de hulpverlening, gemeente en overheid. Als de ervaring positief is, wanneer ze het gevoel hebben dat een hulpverlener echt naar ze luistert, een stapje extra zet, en concrete dingen gedaan krijgt om aan de hulpvraag te voldoen, dan leidt dat tot vertrouwen in de individuele hulpverlener en tot enig herstel van het vertrouwen in het systeem. Ik ben nog steeds sceptisch hoor, ik ga niet zomaar naar instanties toe. Maar ik heb wet gezien dat er ook mensen bij een instantie zijn die wel het beste voor je willen. Die echt willen kijken naar jouw situatie en die niet meteen een oordeel hebben, Want heel veel mensen hadden snel een oordeel, wat ook begrijpelijk is als je bepaalde dingen hoort of Ziet. -Hs21 Dit zijn vaak medewerkers van het wijkteam (hoewel er wisselende ervaringen zijn met wijkteammedewerkers in verschillende wijken) en soms van andere afdelingen. Zij heeft het zover gekregen dat ik bij haar terechtkon. En ze weet; ik vertrouw bijna niemand. En ze weet dat ik haar wel vertrouw, en dat is ook gewoon zo mooi van haar, dat zij dingen kan bereiken.

Dat iemand anders bijna niets voor je doet, tenminste niet zijn best voor je wil doen, dat zie je wel echt bij haar, waardoor je ook gewoon je best voor jezelf gaat doen om ook doelen te behalen. Het zit ook vooral in het luisteren naar iemand. Iemand de tijd geven. Als ik bijvoorbeeld met iets zit, ik kan ļnaam hulpverlener] bijvoorbeeld -al werkt ze niet- ik kan haar een bericht sturen waar ik mee zit en na het weekend reageert ze, maar dan geeft ze mij de tijd om ook even erover na te denken. Het is maar net... je moet echt de persoon leren kennen die je tegenover je hebt staan en als je daar niet voor open staat om je cliënt te leren kennen, dan ga je niet je doelen kunnen behalen. -Spio

54

Mevrouw [naam] had me gezegd van jouw toestand, dat moet binnen twee maanden geregeld worden, anders gaan we naar de ombudsman, anders Aboutaleb. Ze werd heel emotioneel, ze zegt nee dit kan niet. Ik ga u eerlijk zeggen, elke keer als ik van haar gesprek kwam, voelde ik me net Samson, zo sterk. Je voelde van je bent niet alleen, er zitten mensen achter je die jou willen helpen weet je, maar je moet ook een wil hebben. Je moet ook een wil hebben en dan zie je dat dingen, deuren gaan weer open. -Sp23 Het beeld van Rotterdamse hulp- en dienstverlening door de ogen van de Rotterdammers wie bij PRIO terechtkomen is in de regel niet rooskleurig. Om hun vertrouwen te herstellen is het nodig dat zij het gevoel krijgen dat wanneer ze om hulp vragen de gemeente echt iets voor ze gaat doen. Dus niet steeds doorverwezen worden en je verhaal telkens opnieuw moeten doen zonder concreet resultaat, maar geholpen worden. 'Maatwerk' is bezien vanuit de verhalen van deze Rotterdammers: je gehoord en gezien voelen in je persoonlijke verhaal, in je waarde gelaten worden en geholpen worden met je meest urgente problemen. De bevindingen suggereren dat PRIO het handelingsrepertoire van professionals wat heeft uitgebreid, wat potentieel de slagkracht van individuele professionals vergroot en kan bijdragen aan herstel van het vertrouwen van individuele hulpvragers.

De positieve draai die PRIO in meerdere casussen heeft weten te geven aan complexe situaties waar deze Rotterdammers in verkeerden, hoe klein dan ook, benadrukt het belang van persoonlijke aandacht en de capaciteiten van uitvoerende professionals om het verschil te maken voor deze Rotterdammers. Echter, om structureel beter aan te sluiten op de behoeften van Rotterdammers in kwetsbare situaties en hun vertrouwen in de hulp- en dienstverlening te bevorderen is meer nodig. PRIO kan weliswaar helpen om de (on)werkzaamheid van criteria en morele meetlatten voor bepaalde voorzieningen tegen het licht te houden, maar verandert nog weinig aan de schaarste in collectieve voorzieningen waar deze criteria een antwoord op zijn en aan de structurele bestaansonzekerheid van veel Rotterdammers waaruit hun hulpvragen voortkomen.

9. Conclusie en Reflectie op behaalde resultaten Het doel van PRIO is om Rotterdammers integraal te ondersteunen en maatwerk te bieden wanneer zij zijn vastgelopen in het systeem. Dit onderzoek is uitgevoerd om vast te kunnen stellen hoe betrokkenen de PRIO-aanpak ervaren en welke lessen we kunnen trekken met betrekking tot integraliteit en maatwerk voor de Rotterdammers. Uit de programma theorie die samen met de deelnemers bij de start is opgesteld blijkt dat het hoofddoel is op te delen in 4 subdoelen:

55

1. Vastgelopen casussen in beweging brengen, om zo Rotterdammers te ondersteunen. 2. Het ieren van terugkerende problemen in casuïstiek en eikaars werkwijze. 3. Het integreren van verschillende werkwijzen en mensbeelden over de Rotterdammer 4. Het bevorderen en legitimeren van maatwerk als dienstverleningsvisie. Op basis van het kwalitatief actie onderzoek dat is uitgevoerd door onderzoekers van Erasmus School of Health Policy b Management tussen januari 2020 en september 2022 evalueren we in hoeverre deze doelen zijn behaald. Subdoel 1: Rotterdammers die zijn vastgelopen helpen Een belangrijk onderdeel van PRIO is om vastgelopen casussen in beweging te krijgen. Tijdens de twee fases van PRIO, voor en na de opschaling, zijn tussen januari 2020 en september rond de 220 casussen ingebracht. PRIO lijkt daarmee te voorzien in een brede behoefte. In de meeste gevallen is het ook gelukt om de casus weer in beweging te krijgen. Hieronder bespreken we in meer detail hoe dit in fase 1 en 2 van PRIO is verlopen. Fase 1 De eerste fase liep van januari 2020 tot maart 2022 en concentreerde zich op de wijken Spangen en Hillesluis. In deze periode zijn 57 unieke casussen besproken middels de doorbraakmethode (daarnaast zijn 20 casussen bilateraal besproken).

Op hoofdlijnen kwamen er twee soorten casussen binnen: 1) complexe casussen waarbij de inbrenger kennis, expertise en andere gemeentelijke professionals behoeft en/of hen vraagt om in actie te komen. En, 2) casussen waarbij de Rotterdammer geen rechten wordt toegekend voor een bepaalde voorziening, terwijl deze noodzakelijk wordt geacht door de casusregisseur. Een belangrijk deel van de casussen kon daarbij in beweging worden gebracht niet zozeer door af te wijken van regels, maar door middel van aandacht, verbinding (tussen hulpverleners) en kennis, binnen bestaande regels mogelijkheden te vinden. In 36% van de casussen leidde bespreking in PRIO in de eerste fase tot de conclusie dat er moet worden afgeweken van reguliere werkwijzen, protocollen of regels. Het gaat dan veelal om het bieden van toegang tot gemeentelijke diensten/voorzieningen zoals een urgentieverklaring, opvang, escalatiewoning, uitkering, bijzondere bijstand of leerlingenvervoer. In 27% van de casussen is er buiten het Rotterdamse systeem om een beroep gedaan op het zogenaamde Kansfonds, wat gericht is op ondersteuning van kwetsbare jongeren. Dit fonds is bijvoorbeeld ingezet voor het betalen van borg, huur, inrichtingskosten, of het opkopen van schulden. Bij enkele casussen kon echter bespreking tussen de betrokken professionals niet tot de gewenste oplossing leidde.

Daarom is soms het mandaat dat de wijkteamleiders in het kader van PRIO hebben gekregen om, in uitzonderlijke gevallen, over gemeentelijk domeinen heen besluiten te kunnen nemen ingezet [2X) bijvoorbeeld om kosten voor (speciale) kinderopvang

56

te vergoeden. Soms ook werd de casus opgeschaald naar directie- of bestuursniveau (34), bijvoorbeeld bij een casus waar onenigheid was met een andere gemeente over opvang. Fase 2 In maart 2022 is PRIO uitgerold over de hele stad, waarbij de aanpak wel is gewijzigd. Van 1 maart tot 20 september zijn er 140 casussen ingebracht, wat erop lijkt te duiden dat PRIO in een stadsbrede behoefte voorziet. Waar in de eerste fase van PRIOprofessionals werden gevraagd om moeilijke casussen in te brengen om daarvan te kunnen leren, is in de tweede fase meer nadruk komen te liggen op het breder inbrengen van casussen waar uitvoerende professionals ondersteuning bij behoeven. Als gevolg worden er ook minder zware en acute casussen ingebracht die vervolgens ook meer integraal worden benaderd. In deze fase is er ook minder nadruk komen te liggen op de casusbesprekingen, maar proberen de programmamanagers door te sparren met de inbrenger van de casussen en deze te koppelen aan de juiste personen, tot een oplossing te komen. Bij de meeste casussen is sparren (8314) en het verbinding maken met collega's en externen (604) voldoende een casusinbrenger verder te helpen. Soms is er echter meer expertise of betrokkenheid van anderen nodig of moet er worden bemiddeld tussen betrokken partijen. Dan wordt er alsnog een breder casusoverleg georganiseerd (204).

Bij 9 casussen heeft de wijkteamleider het mandaat ingezet. Waar in de le fase regelmatig werd gesproken over het afwijken van regels en protocollen of buiten het systeem omwerken (494), staat dit in de 2e fase veel minder centraal (134). Eveneens werd in de eerste fase het Kansfonds of maatwerkbudget in een groot deel van de casussen als oplossing genoemd (374), terwijl in de 2e fase het PRIO-maatwerkbudget minder werd ingezet (104). Het lijkt erop dat naarmate PRIO is doorontwikkeld en het netwerk en de kennis van de betrokkenen (met name de programmamanagers) is gegroeid, de aandacht meer is komen te liggen op de mogelijkheden binnen het bestaande systeem om casussen verder te helpen, en het wegnemen van daarin gelegen drempels. In de huidige vorm blijkt PRIO een handige toolkit die uitvoerende professionals helpt om individuele Rotterdammers beter te ondersteunen. Het mandaat dat de wijkteamleiders hebben wordt vanwege de gevoeligheid bij andere partijen beperkt ingezet, maar blijkt wel een handige stok achter de deur. Het onderzoek geeft echter geen inzicht wat de lange termijneffecten zijn van de inzet van PRIO. We weten dan ook niet of de inzet van PRIO tot een duurzame verbetering voor cliënten leidt.

Wel constateren we op basis van de interviews met cliënten dat PRIO door het uitbreiden van het handelingsrepertoire van hulpverleners casussen weer in beweging kan krijgen en daarmee bijdraagt aan de vertrouwensband tussen cliënt en hulpverlener.

Samenvattend sluit PRIO aan op vier centrale behoeften: «

Op de eerste plaats is PRIO kennisbroker. Er blijkt al veel mogelijk binnen het bestaande hulpverleningssysteem. Door versnipperde kennis en 57

perspectieven samen te brengen kunnen veel casussen dan ook via gebaande wegen worden verder geholpen. Op de tweede plaats fungeert PRIO als mediator om per casus commitment en een gevoel van gedeelde verantwoordelijkheid/ eigenaarschap te organiseren en beleggen onder betrokken vanuit verschillende afdelingen, waarbij soms worden professionals aangesproken om een andere rol aan te nemen. Op de derde plaats fungeert PRIO als vertaler om hulpvragen zodanig te onderbouwen en 'framen' dat deze voldoen aan de criteria die het Rotterdamse systeem stelt voor toegang tot bepaalde voorzieningen. Tot slot fungeert PRIO als 'beroepsprocedure', om snel toegang te geven tot het PRIO-maatwerkbudget voor urgente problematiek of -als er echt geen oplossing voor handen is- om via het mandaat van de wijkteamleiders een oplossing te forceren en daarmee bezwaar te maken op de handelingswijze in kwestie. Subdoel 2: Verschillende vormen van leren Uit de voorgaande bevindingen zien we dat PRIO als kennisbroker, mediator, vertaler en beroepsprocedure veel vastgelopen casussen weer in beweging heeft gebracht (hoewel we niet de lange termijneffecten kennen). Daarnaast was het streven dat PRIO ook bijdraagt aan het leren. Dit leren kan betrekking hebben op verschillende zaken: «

«

«

«

Op het meest basale niveau gaat leren over beleidsmakers en professionals van verschillende afdelingen die 'eikaars werkwijze en werkcultuur beter leren kennen'. Dit stelt hen vervolgens in staat om ook beter te 'leren navigeren in een verkokerd systeem' waarin kennis over verschillende procedures en werkwijzen nodig is om Rotterdammers met meerdere problemen snel en adequaat te helpen. Er kan daarnaast ook 'geleerd worden van terugkerende problemen in vastgelopen casuïstiek'. Deze problemen kunnen vervolgens breder worden geagendeerd in de organisatie en kunnen leiden tot acties om hinderende beleidsregels of werkwijzen aan te passen. Tot slot, kunnen er in PRIO ook 'lessen worden opgedaan voor de juiste organisatorische infrastructuur' om tot doorbraken in vastgelopen casuïstiek te komen.

Overkoepelend kunnen we stellen dat dat er succesvolle voorbeelden zijn van al deze vormen van leren in PRIO, maar dat deze vormen van leren wel minder wijdverbreid zijn dan verwacht. In de eerste fase van PRIO werd door de deelnemers ook veelvuldig benoemd dat het elkaar leren kennen en begrijpen een belangrijke meerwaarde is geweest. In de tweede fase was voor dit type leren echter minder ruimte, omdat er minder nadruk is komen te liggen op de casusbesprekingen. 58

In beide fasen van PRIO zien we dat professionals regelmatig (bij vastgelopen casussen) kennis missen over procedures en toegangscriteria bij andere afdelingen om te kunnen navigeren in het complexe sociale domein. Door een dergelijke casus in te brengen leren ze daarmee beter navigeren. Dit leereffect is echter toch wat beperkt omdat professionals vaak maar één of enkele casussen inbrengen bij casusbesprekingen of niet structureel aansluiten bij deze besprekingen. Met name bij de wijkteamleiders en programmamanagers die wel op structurele basis aan besprekingen deelnemen, is er een groot leereffect geweest met betrekking tot het sneller doorzien en inspelen op verschillende regelingen en werkprocedures van andere gemeentelijke afdelingen en dienstverleners in het sociaal domein. De wijkteamleiders kunnen deze opgedane kennis in ieder geval voor hun teamleden ook beschikbaar maken, waardoor het leereffect nog verder vergroot kan worden. Uit PRIO blijkt tevens dat leren van terugkerende problemen van casuïstiek van groot belang is. Uit de besproken casuïstiek kwamen terugkerende problemen naar voren, zoals bijvoorbeeld het gebrek aan betaalbare woningen, bestaansonzekerheid en leerlingenvervoer. Echter het succesvol agenderen en oplossen van deze problemen is een onzeker en lang traject.

De programmamanagers moeten langs vele bureaus om hun verhaal te vertellen en verandering is dan nog zeker niet gegarandeerd. De bevindingen laten ten slotte ook zien dat PRIO ook lessen heeft opgeleverd voor de juiste organisatorische infrastructuur zodat snelle doorbraken kunnen worden gerealiseerd in vastgelopen casuïstiek. Het invoeren van het PRIO maatwerkbudget kan worden gezien als een belangrijke succesvolle vertaling van een van deze lessen. Daarnaast is de structurele aanwezigheid van beleidsmakers die hands-on kennis hebben van de uitvoering van essentieel belang om in een verkokerd systeem verbindingen te leggen en problemen te agenderen op de juiste niveaus. Tot slot, is een tijdelijk registratiesysteem opgezet om casuïstiek en ingezette interventies vast te leggen, zodat verantwoording en leren mogelijk wordt gemaakt. Echter, dit systeem kan nog toegankelijker en beter worden door ontwikkeld. Subdoel 3: Integratie De hoop en de verwachting van meerdere betrokkenen was ook dat PRIO zou bijdragen aan meer integratie tussen professionals en afdelingen. In de Rotterdamse context met toenemende schaarste aan bepaalde voorzieningen en relatief strenge regels, blijken afdelingen en professionals snel tegenover elkaar te komen staan.

Betrokkenen noemen vaak het onderscheid tussen 'dienstverleners', die een centrale rol spelen bij het eerlijk verdelen van schaarse voorzieningen en 'hulpverleners' die vertrekkend vanuit de positie van een individuele cliënt de juiste hulp en ondersteuning proberen in te zetten. Hoewel dit onderscheid in de praktijk meer een continuüm betreft dan een dichotomie (Maynard-Moody b Musheno 2022), vormt het wel een bron voor wederzijds wantrouwen en negatieve beeldvorming. Met name in de eerste fase van PRIO hebben de casusbesprekingen er deels toe geleid dat in de twee wijken (in ieder geval een deel van) de professionals elkaar en 59

elkanders perspectieven beter hebben leren kennen, elkaar meer opzoeken en meer lijken te vertrouwen. In die zin heeft PRIO bijgedragen aan betere relaties en integratie. In de tweede fase ligt minder de nadruk op de ontmoeting en het samen bespreken van casuïstiek en zal deze bijdrage daarom minder zijn. Tegelijkertijd zet PRIO ook de relaties zo nu en dan verder onder spanning. In de ogen van verschillende deelnemers is PRIO namelijk vooral een instrument voor 'hulpverleners'. Het geeft 'schijnbaar' hen een extra middel om voor individuele casussen toegang te krijgen tot schaarse voorzieningen, met daarbij het risico van willekeur. PRIO introduceert daarbij wel meerdere mechanismen die willekeur helpen voorkomen en die deels deze spanning ondervangt, hierover later meer. De bevindingen laten ook zien hoe professionals tijdens casusbesprekingen samen een verhaal proberen te construeren om te bepalen en legitimeren of iemand wel of niet voor maatwerk in aanmerking komt. Deze verschillende verhalen kunnen rond dezelfde dient deels naast elkaar bestaan, maar professionals vinden elkaar wanneer er consensus is over het dominante verhaal. Deze verhalen zijn te onderscheiden in 4 plottypen: «

«

«

«

Ten eerste de 'goede burger', het betreft dan iemand die welwillend is, altijd zijn best heeft gedaan en normaliter instaat is om zijn eigen verantwoordelijkheid te nemen, maar die zich nu in een vervelende situatie bevindt, waar die zonder hulp niet uit kan komen. Ten tweede 'het slachtoffer van omstandigheden', een kwetsbare, zielige burger die buiten diens schuld, in schrijnende omstandigheden is beland. Beide plottypen helpen voor alle betrokkenen verantwoorden waarom deze burgers extra aandacht behoeven of een uitzondering van regels. Ten derde, daar staan tegenover de burgers die 'niet behoeftig genoeg' zijn, zij zitten in een vervelende situatie, maar niet zo erg als andere burgers die een beroep doen op dezelfde schaarse voorziening. Ten vierde, de onverantwoorde burger', een onverantwoordelijk persoon die vanwege diens eigen schuld in een lastige situatie is beland. Dit laatste verhaal doet een beroep op de toehoorder om als gatekeeper misbruik van schaarse zorgvoorzieningen te voorkomen op basis van een moreel oordeel over (het karakter van) de hulpvrager.

Al deze plottypen grijpen niet alleen aan op de ratio, het logisch afwegen van argumenten, maar appelleren ook aan (schijnbaar gedeelde) gevoelens en emoties met betrekking tot rechtvaardigheid (Hochschild 2003; Cropanzano et al. 2011). Daarmee blijken deze verhalen een brug te kunnen slaan tussen professionals (integratie). In het gebruik van deze verhalen schuilt echter tevens een aantal risico's (Northdurfter b Hermans 2018; Altreiter b Leibetseder 2015). Het stimuleert ook professionals om cliënten in één van deze plottype te 'framen' door mogelijk bepaalde eigenschappen van cliënten te overdrijven, of leidt tot blikvernauwing waarbij alleen bepaalde eigenschappen worden gezien en belicht. Tevens is de cliënt afhankelijk van de capaciteiten van een hulpverlener om hun verhaal overtuigend naar andere te brengen en hen te positioneren in één van de eerste twee plottypen. 60

Tot slot bestaat het risico dat juist deze groep cliënten met multi-problematiek sneller in de categorie van 'onverantwoorde burger' belanden, omdat ze niet altijd worden ervaren als meewerkend of goedwillend, vanwege hun wantrouwen in instanties, sociale onhandigheid, onderliggende stoornissen of vanwege de stress die chronische bestaansonzekerheid met zich meebrengt (De Bruyn b Antonides, 2022). Onkundigheid (niet instaat zijn om op een bepaalde manier te handelen) kan bij deze cliëntengroep makkelijk worden uitgelegd als onverantwoordelijkheid. Deze risico's kunnen willekeur opleveren. Het blijft dan ook zaak om beelden van cliënten te blijven bevragen en toetsen, om niet in stereotypering te vervallen. Subdoel 4: Maatwerk bevorderen en legitimeren In PRIO is maatwerk ingezet om de Rotterdammer te helpen die vastgelopen was in het verkokerde systeem. Door integraal te kijken naar de specifieke situatie waarin een Rotterdammer zich bevindt en binnen de discretionaire ruimte die er is een uitzondering of andere interpretatie te maken van regels of een beroep te doen op een hardheidsclausule, kan een doorbraak worden geforceerd in vastgelopen casuïstiek. Belangrijk voor het creëren van draagvlak voor maatwerk is het gezamenlijk bespreken (met professionals van verschillende afdelingen) of een uitzondering of andere interpretatie van regels passend is.

Tevens kan legitimiteit worden gecreëerd door het gebruik van methoden als de waardendriehoek en het maatwerkcanvas. Binnen PRIO hebben met name de programmamanagers de waardendriehoek vaak gebruikt om afwijking van procedures en gangbare werkwijzen te onderbouwen. Het is daarmee, hoe het in Rotterdam nu wordt gebruikt, eerder een beleidstool dan een tool van professionals. De waardendriehoek en het maatwerk canvas werden minder dan vooraf verwacht door professionals ingezet: deels omdat het invullen van deze methoden veel tijd kost in de beleving van professionals, maar vermoedelijk ook omdat zij geen training hebben gevolgd in de toepassing van deze methoden. De hulpverleners lijken het daarnaast niet altijd te zien als hulpmiddel om te komen tot een gedeelde zienswijze. Individuele kenmerken van de cliënt krijgen in de praktijk vaak de overhand boven juridische of financiële argumenten. Niet alleen escalatie dienstverlenings-visie)

maatwerk

maar

ook

preventie

maatwerk

(als

Ondanks dat PRIO heeft gezorgd voor meer maatwerk is het wel van belang te noemen dat maatwerk in PRIO vaak een noodoplossing is. Pas als een Rotterdammer helemaal is vastgelopen en professionals niet meer weten hoe de situatie op te lossen, komt maatwerk in beeld. Dit noemen wij 'escalatie-maatwerk': maatwerk als oplossing voor een geëscaleerde situatie waarbij de Rotterdammer en hulpverleners het niet is gelukt om in een eerder stadium passende voorzieningen of hulp in te schakelen. Sterker nog, om in aanmerking te komen voor schaarse voorziening is het vaak zo dat de problemen van Rotterdammers eerst nog verder moeten escaleren, voordat zij toegang kunnen krijgen tot noodzakelijke ondersteuning, zoals de

61

maatschappelijke opvang of een sociale huurwoning. Dit is zowel vanuit het perspectief van de Rotterdammers ais dat van de gemeente onwenselijk. Onder cliënten met multiproblematiek blijkt er veel wantrouwen in de Rotterdamse hulpverlening en de gemeente te bestaan (zie ook den Boer, van Wijngaarden, Strating b Huijsman 2019). Dat is veelal het resultaat van eerdere teleurstellende ervaringen met daarbij het gevoel telkens opnieuw te moeten 'biechten' of 'verhoord' te worden en van het kastje naar de muur te worden gestuurd. Maatwerk bezien vanuit de Rotterdammer is je gehoord en gezien te voelen in je persoonlijke verhaal, in je waarde gelaten te worden en geholpen te worden met je meest urgente problemen. Doordat PRIO de slagkracht van individuele professionals vergroot (hun handelingsrepertoire uitbreidt) en de regie bij een professional laat, kan het bijdragen aan herstel van vertrouwen van Rotterdammers. Daarom bepleiten wij ook om maatwerk meer aan de voorkant in te zetten: dit noemen wij 'preventie maatwerk'. Door bij beginnende problemen of vragen van Rotterdammers, laagdrempelige ondersteuning te bieden die aansluit bij de persoonlijke situatie, kan maatwerk tot een algemene dienstverleningsvisie worden gemaakt van de gemeente Rotterdam.

Het gaat dan niet zozeer om het altijd maken van uitzonderingen voor iedere Rotterdammer die aanklopt, maar eerder om het centraal stellen van de menselijke maat. Een belangrijke voorwaarde om dit te kunnen doen is dat de gemeente aan de voorkant zorgt voor een goede basis van bestaanszekerheid: zowel qua inkomen als woonsituatie. Juist problemen op deze gebieden waren vaak in PRIO de reden voor verder escalerende problematiek en de noodzaak om maatwerk als lapmiddel aan de achterkant in te zetten. Preventief maatwerk roept ook nieuwe vragen op over de uitvoerbaarheid ervan. Immers, de gemeente Rotterdam moet grote aantallen aanvragen snel verwerken en dit vraagt ook om standaardisatie van processen. Echter, de recente toeslagenaffaire heeft ook aangetoond dat zelfs bij gestandaardiseerde processen, het van belang is de menselijke maat voorop te stellen. Recente initiatieven bij de gemeente Rotterdam, zoals het programma menselijke maat, zijn daarom belangrijk om de dienstverleningsvisie van de gemeente te herijken. Hierbij speelt de vraag hoe de gemeente maatwerk centraal kan stellen zonder willekeur te creëren. Hier gaan de aanbevelingen verder op in. Resumerend Het onderzoek laat zien dat PRIO voor verschillende Rotterdammers een positieve bijdrage heeft geleverd.

Veel vastgelopen casussen zijn weer in beweging gebracht en het heeft een aantal beperking in beleid en regels inzichtelijk gemaakt en steviger op de agenda gezet. Tegelijkertijd laat PRIO ook duidelijk zien waar het in het systeem verder aan schort. In toenemende mate worstelen Rotterdammers met vraagstukken rond bestaanszekerheid. De schaarste aan voorzieningen, met name aan betaalbare woningen, zal mede door de beleidskeuzes die Rotterdam heeft gemaakt, de komende járen vermoedelijk alleen maar toenemen. PRIO kan hierin slechts de symptomen wat verzachten. Ook maakt PRIO duidelijk hoe complex en 62

gefragmenteerd het systeem is wat we hebben opgetuigd binnen het sociaal domein. Niet alleen cliënten raken hierin verdwaald, maar zelfs ook hulpverleners, die PRIO nodig blijken te hebben om te kunnen navigeren. PRIO draagt bij als hulplijn en creëert potentieel nieuwe verbindingen om het navigeren in de praktijk voor hulpverleners eenvoudiger te maken. Voor cliënten blijft het systeem echter te complex en gefragmenteerd.

Aanbevelingen Onze bevindingen laten zien dat PRIO positief bijdraagt aan het losweken van vastgelopen casussen en ook duidelijk in een stedelijk brede behoefte voorziet. Onze aanbevelingen zijn dan ook gericht op het verder versterken van PRIO. Ook geven onze bevindingen aanleiding tot het formuleren van wat bredere lessen. Toekomst van PRIO: «

«

De programmaleiders spelen een cruciale rol in het succes van PRIO. Om deze rol goed te kunnen vervullen is ervaring nodig met PRIO. Mensen die deze rol willen vervullen moeten daarom ruim de tijd krijgen om zich in te kunnen werken. Het is raadzaam om altijd een groep te hebben van ervaren en minder ervaren mensen die PRIO trekken, om zo de continuïteit te kunnen garanderen. In PRIO zit nog meer potentie om kennis te generen en te verspreiden (leren): o Teamleiders zouden regelmatig aangehaakt moeten zijn bij casusbehandelingen, zodat zij relevante kennis opdoen die zij kunnen verspreiden binnen hun eigen team. o Zorg dat lessen en inzichten uit PRIO ook worden opgenomen in bestaande trainingen en bijscholingen. o Betrek in een roulatiesysteem beleidsmedewerkers (naast de programma leiders) bij PRIO om de uitdagingen en dilemma's waar professionals in de praktijk voor staan, voor hen meer inzichtelijk en invoelbaar te maken. o Werk het registratiesysteem van PRIO verder uit en maak het toegankelijk en geschikt om analyses op uit te voeren om lessen te kunnen trekken voor beleid en praktijk. Zorg dat de direct betrokkenen hun inzichten vastleggen in dit systeem op een toegankelijke wijze die de administratielast beperkt houdt. o Zorg vooreen sterkere bestuurlijke inbedding, zodat lessen die voortkomen uit PRIO makkelijker en sneller te vertalen zijn naar beleid en procedures.

o Het succes van het Kansfonds laat zien dat er een behoefte bestaat aan middelen die heel snel (zo nodig binnen 24 uur), breed inzetbaar zijn om mensen met multi-problematiek te kunnen helpen. Hoewel het PRIO-maatwerk budget deels in deze behoefte voorziet, kan de snelheid nog worden verbeterd. 63

«

«

«

De komende járen komen er naar verwachting bezuinigingen aan binnen het sociale domein. We zien een risico dat PRIO wordt ingezet voor kostenbesparing en efficiëntie. Daarmee dreigt de essentie van dit programma aangetast te worden. PRIO is niet een kostenbesparingsmaatregei, maar een werkwijze om Rotterdammers beter te helpen en om van te leren. Hoewel PRIO bijdraagt aan het agenderen van maatwerk in de Rotterdamse praktijk, is het niet het instrument geworden (wat sommigen hoopten en verwachten) dat maatwerk bij iedere hulpverlening en afdeling op de kaart zet. Dat vraagt om een veel bredere aanpak en verandering in beleid, procedures, scholing en werkpraktijken. Bij deze verandering is een omslag nodig van een escalatielogica naar een preventielogica, waarbij problemen vroegtijdig worden gesignaleerd en passende ondersteuning aan de voorkant wordt geregeld. PRIO laat tevens de waarde zien van collega's van verschillende afdelingen die elkaar leren kennen en op de hoogte zijn van eikaars werkprocedures en routines. Dit voorkomt stereotypen over en weer. Het kennismaking- en samenwerkproces kan het beste gebeuren op een laagdrempelige manier, bijvoorbeeld door met elkaar mee te lopen of met elkaar op te trekken bij de intake.

Wanneer samenwerking tussen afdelingen alleen in een geëscaleerde vorm plaatsvindt wanneer een casus al is vastgelopen kan het zijn dat belangen van verschillende professionals soms tegengesteld zijn of te veel onder druk komen te staan.

Voorwaarden voor legitiem maatwerk Vanuit het PRIO onderzoek, kunnen wij enkele voorwaarden destilleren om te komen tot legitiem maatwerk waarbij de ruimte voor willekeur wordt beperkt: «

«

«

Om willekeur te voorkomen, is het van belang dat professionals van verschillende afdelingen al in een vroeg stadium ideeën toetsen bij elkaar en iteratief samenwerken rondom de Rotterdammer die passende ondersteuning nodig heeft. Deze samenwerking kan ervoor zorgen dat wordt voorkomen dat de Rotterdammer later alsnog vastloopt in het systeem. Om te voorkomen dat bepaalde plottypen en mensbeelden over Rotterdammers met gestapelde problematiek de overhand nemen (b.v. de onverantwoorde of juist zielige burger), kunnen gedeelde werkmethoden een rol spelen bij het geven van een beredeneerde uitleg waarom maatwerk nodig is. Deze werkmethoden kunnen zorgen voor een gedeelde taal tussen professionals van verschillende afdelingen of achtergronden. Ook kunnen methoden helpen om met de spanning om te gaan tussen 'recht doen zonder aanzien des persoons' en tegelijkertijd 'oog hebben voor verschillen met aanzien van de specifieke persoon'. Het is ook belangrijk om niet alleen een uitzondering te maken voor individuele Rotterdammers (individueel maatwerk), maar goed te kijken naar onderliggende en terugkerende patronen in beleid en hiervan te leren voor alle Rotterdammers (collectief maatwerk). Wanneer patronen in casuïstiek 64

aantonen dat onderliggend beleid of werkroutines niet productief zijn, dan kunnen beleidsmakers en professionals dit op de beleidsagenda zetten. Dit kan resulteren in aanpassing van beleidsregels of routines die ten gunste komen van niet alleen individuele Rotterdammers maar de collectieve groep. Dit maakt maatwerk minder een uitzonderingssituatie en meer een collectieve aangelegenheid. De tijd lijkt rijp voor de gemeente Rotterdam om verder te gaan met de ontwikkeling van een maatwerkvisie die de dagelijkse dienstverlening en de relatie tussen overheid en burger herijkt (Putters 2022). Anders bestaat het risico dat maatwerk een 'empty signifier' blijft waar alles onder wordt geschaard (Linthorst b Oldenhof 2022; Needham 2011; Laclau b Mouffe 1985), maar die geen betekenisvolle richting geeft aan de herijking van de relatie tussen burger en overheid. De bouwstenen zijn hiervoor al gelegd, gezien o.a. het PRIO experiment en het programma menselijke maat. Nu is het zaak door te pakken door deze ontwikkelingen elkaar te laten versterken tot een maatwerkbeweging waarin maatwerk niet slechts een noodoplossing is voor individuele geëscaleerde problematiek, maar ook een manier om onderliggend beleid en werkroutines kritisch tegen het licht te houden en waar nodig aan te passen zodat de menselijke maat echt centraal komt te staan.

65

Referenties ALtreiter, C., 8- Leibetseder, B. (2015). Constructing inequality: Deserving and undeserving clients in Austrian social assistance offices. Journal of Social Policy, 44(1), 127-145. Den Boer, L, Van Wijngaarden, JDH, Strating, M., Huijsman, R. (2019). Integrale en passende zorg voor volwassenen met multiproblematiek in Rotterdam: Eindrapport hoofdmonitor convenant Zilveren Kruis gemeente Rotterdam. Erasmus School of Health Policy 8 Management. Den Brabander, R. (2022). Wees positief! Voorbij de retoriek van empowerment in het sociaal domein. Amsterdam: Amsterdam University Press. Berg, J., Harting, J., b Stronks, K. (2021). Individualisation in public health: reflections from life narratives in a disadvantaged neighbourhood. Critical Public Health, 31(1), 101-112. Cropanzano, R., Stein, J. H., b Nadisic, T. (2011). Social justice and the experience of emotion. Routledge. Hekelaar, A en F. Moors (2019). Maatwerkbudget de maat genomen. Evaluatie pilot Maatwerkbudget. Rotterdam: Gemeente Rotterdam-OBI. Hoekstra, L (2022). De pilot pleegzorg maatwerk. Naar meer continuïteit voor kinderen in pleegzorg. Rotterdam: Gemeente Rotterdam-OBI Hochschild, A. R. (2003). The commercialization of intimate life: Notes from home and work. Univ of California Press. Laclau, E. b C.

Mouffe, Hegemony and Socialist Strategy: Towards a Radical Democratic Politics, London: Verso 1985 Linthorst, E. b Oldenhof, L. (2020). Maatwerk aan de keukentafel: van 'hoera' begrip tot betwiste norm, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 209(8), 511-521. Linthorst, E. b Oldenhof, L. (2021). Als wetgeving niet zwart of wit is, maar grijs. Strategieën van professionals en burgers om met ambiguïteit in de Wmo 2015 om te gaan. Recht der Werkelijkheid, 42 (2), 100-123. Linthorst, E. b Oldenhof, L. (2022). Een narratieve analyse van maatwerk in de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015: conflicterende betekenissen van maatwerk. Recht der Werkelijkheid. Maynard-Moody, S. W., b Musheno, M. C. (2022). Cops, teachers, counselors: Stories from the front lines of public service. University of Michigan Press. Nationale Ombudsman (2016). Wie niet past loopt vast. Den Haag. Needham, C., Personalising Public Services: Understanding the Personalisation Narrative. Bristol: Policy Press 2011b. Nothdurfter, U., 8 Hermans, K. (2018). Meeting (or not) at the street level? A literature review on street-level research in public management, social policy and social work. International Journal of Social Welfare, 27(3), 294-304.

66

Oldenhof, L. b Linthorst, E. (to be published open access 2022). Public encounters and the role of citizens' impression management. In: P. Hupe ed. The politics of the public encounter: what happens when citizens meet the state. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Ltd. Oldenhof, L. b R. Bal (to be published open access 2023). Regulatory leadership: conducting mundane work to 'tailor' rules. In: N. Chambers ed. Research Handbook on Leadership in Healthcare. Edward Elgar Publishing. Putters, K. (2022). Essay de menselijke maat. Den Haag: SCP. Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (2021). Gezichten van een onzeker bestaan. Den Haag: RVS. Reinhoudt-den Boer, L. Huisman, R. b Van Wijngaarden, J. (2021). Dreaming the impossible dream. An exploratory study on the expectations of Dutch clients with multiple problems concerning the co-production of services. Health and Social Care in the Community, 29(6), 240-248. Reinhoudt-den Boer, L., van Wijngaarden, J. b Huijsman, R., (2022). How do clients with multiple problems and (in)formal caretakers coproduce integrated care and support? A longitudinal study on integrated care trajectories of clients with multiple problems. Health expectations (excepted for publication) Sociaal Cultured Planbureau (2022). Uitdagingen in het sociaal domein. Den Haag: SCP. Sociaal Cultureel Planbureau (2019). Armoede in kaart.

https://digitaal.scp.nl/armoedeinkaart2019/waar-wonen-de-armen-in-nederland/

Online:

67

Erasmus University Rotterdam Erasmus School of Health Policy â Management Bayle Building Burgemeester Oudlaan 50 3062 PA Rotterdam, The Netherlands T

+31 10 408 8555

E

communicatie@eshpm.eur.nl

W www.eur.nl/eshpm