[23bb002410] Bijlage behorende bij 23bb002409 over Eindrapport actie-onderzoek PRIO

28

5.4 Legitimeren van maatwerk Binnen PRIO is de waardendriehoek van het Instituut voor Publieke Waarden gebruikt. De verwachting was dat de waardendriehoek zou helpen om maatwerk te onderbouwen, legitimeren en om willekeur in de behandeling van casussen te voorkomen. Toegepast op maatwerk stonden de drie volgende waarden en vragen centraal: « « «

Betrokkenheid: Hoe draagt de interventie bij aan de persoonlijke doelen en ontwikkelingen van de Rotterdammer? Rendement: Draagt de interventie bij aan kostenefficiëntie (welke extra kosten maak je, welke kosten vallen weg, welke kosten worden voorkomen)? Legitimiteit: Hoe kan de interventie worden onderbouwd binnen bestaande wet- en regelgeving?

In de praktijk viel het op dat de waardendriehoek door uitvoerende professionals niet veel werd gebruikt en de debatten zelden terugkwam. Hulpverleners gaven aan dat het veel tijd koste om het in te voeren. Daarnaast zijn de meeste hulpverleners niet geschoold in het gebruik ervan. Hoewel er enkele professionals waren wie aangaven geïnspireerd te zijn door de onderbouwing vanuit de rendementsgedachte, zagen we dat de onderbouwing van maatwerk aan de hand van de drie waarden voornamelijk werd gedaan door de IPWconsultants en programmamanagers. Dat leverde in enkele gevallen andere handelingsperspectieven op, bijvoorbeeld in de casussen in onderstaand kader: Voorbeelden anders handelen vanuit kosteneffectiviteit volgens de PRIO-gedachte:

Crisisopvang of hotel Een jongere werd uit huis gezet via de woningbouw. Vervolgens ging hij naar het jongerenloket, maar de crisisopvang was vol. De problemen van deze jongere waren ook eigenlijk te groot voor de opvang. Aan de hand van de doorbraakmethode werden alle risico's doorgerekend. De betrokken wijkteammedewerker schrok zich rot van dat kostenplaatje. "Heel verhelderend en vernieuwend om zo te kijken", vond ze. Als oplossing werd de jongere in een hotel gezet. Daar had hij een goede nachtrust en ging actief (mee) zoeken naar huisvesting. Er werd een woning gevonden en vanuit het Kansfonds werd geholpen met inrichting. Een halfjaar later woonde hij daar nog steeds. "Als ik nu kijk hoe het met de jongere gaat dan zijn we zoveel beter af dan wanneer we hem in de opvang hadden geplaatst.", aldus de casusinbrenger. Pleeggezin of vliegtickets "Ik heb bijvoorbeeld die hele beroemde zaak [ingebracht], de Poolse mensen, waarvan er drie kinderen naar Polen zijn gegaan. Ja heb ik wel gedacht van ja, wat is nou slim? Gaan we kinderen dan in jeugdzorg plaatsen of in pleeggezinnen plaatsen? Nou ja, dat kost best wel veel geld als je dat zes weken doet. Wij hebben gecheckt hoe duur een ticket was, nou als je dat tegen elkaar afzet, denk ik ja, kan je toch beter die ticket kopen. Is tien keer goedkoper dan dat ik pleegzorg in ga zetten". 29

ár' Weer de tomende dagen

Ű TV-Gds

3 Digitale Krant

Famiüeòer Wnen

Achter de Schermen

I0! NIEUWS REGIO SPORT SHOW PLAY PODCAST PUZZEL Q. Wijzig

Rotterdam

*

Net Binnen

112 nieuws

Uit tips

Eten en drinken

Klantenservice

Webwinkel

Adverteren

Reglosport

Gemeente betaalt vliegticket naar oma in Polen: ‘Regels ondergeschikt aan oplossing’ Een vliegticket naar oma in Polen als beide ouders in het ziekenhuis liggen. Borg betalen voor een huurhuis. Leerlingenvervoer dat een kind na school naar zijn oma brengt. Drie voorbeelden van hoe de gemeente Rotterdammers heeft geholpen, buiten de regels om. Een experiment in twee wijken was zo succesvol, dat nu ook de rest van de stad meedoet. Adrianne de Koning 23-12-21, 07:00 Laatste update: 23-12-21,07:56

Figuur 3. Berichtgeving over PRİO in Algemeen Dagblad

De juridische onderbouwing van maatwerk bieek voor professionals een uitdaging. De hiervoor benodigde expertise was voornamelijk aanwezig bij de consultants van het IPW. Zij waren zeer bereid om deze kennis over te dragen, maar er leek onder professionals beperkte interesse. Er werd nauwelijks gebruikgemaakt van de doorbraaktools voor de juridische onderbouwing van casussen. In de casusbesprekingen in de eerste fase van PRIO werd juridische argumentatie ook niet altijd gezien als behulpzaam om te komen tot maatwerkoplossingen, bijvoorbeeld omdat het geen oplossing beidt voor schaarste: PW-consultant:

En dan kijken we even naar de jeugdwet, waarin de zorgplicht vanuit de gemeentes is opgenomen voor deze jongeman, en vanuit daar beredeneren. We hebben hier dus een jongeman die gewoon terecht in NL is want hij heeft een NL paspoort. Het Chavez arrest maakt het mogelijk dat moeder bij hem mag verblijven, dus daar is een juridische basis voor. Vanuit de jeugdwet hebben we een basis om te zorgen dat moeder haar rol als moeder zo goed mogelijk kan oppakken. Wat is dan de mogelijkheid binnen Rotterdam om daar invulling aan te geven? Dienstverlener:

Ja... dat kun je zo juridisch allemaal stellen maar dat geldt natuurlijk voor de hele doelgroep! Dat gaat je huisvestingsprobleem niet oplossen.

30

Tegelijkertijd was de waardendriehoek van grote waarde voor de programmamanagers ais gemeenschappelijk taai voor onderbouwing van maatwerk naar het beleid toe. De programmamanagers geven dan ook aan ook steun te hebben aan de waardendriehoek bij het voorkomen van willekeur: Programmamanagers in gesprek over onderbouwen van maatwerk Eén van de belangrijkste waardes van de doorbraakmethode is dat je maatwerk onderbouwt, zodat je geen willekeur krijgt. Ja, dat is ook de andere kant van maatwerk, dat je het verwijt kan krijgen dat het willenkeur is. Waarom deze Rotterdammer helpen, en die 'niet? Ik denk dat de doorbraakmethode een soort taal biedt, waardoor je dat ook makkelijker met elkaar kunt doen. Niet [zozeer] voor de professionals, die waren daar niet heel erg mee bezig.

Rendement

Afbeelding 2. IPW Waardendriehoek

Kijk, de professional wil gewoon stappen zetten voor de onderbouwing zelf. De doorbraakmethode zou dan in die zin niet zo heel veel uitmaken. Ik denk alleen dat wij het zelf ook nodig hadden, ook meer richting beleid of richting directie, of ook richting bestuur voor als [e straks moet uitleggen waarom je bepaalde interventies hebt gedaan. Als je maatwerkbudget inzet, dan wil je daar wel een goed verhaal bij hebben. En ook als je mandaat inzet; waarom doen we dat in deze situatie? Ik vind het echt heel belangrijk dat je daar een goed verhaal bij hebt. En daarom is de doorbraakmethode waarin het perspectief van de Rotterdammer centraal staat. Dat vind ik heel waardevol bij de doorbraakmethode, en vervolgens: hoe onderbouw je nou die oplossingen.

5.5 Inzet programmamanagers Het PRIO-experiment is geleid door twee strategische beleidsadviseurs, waarbij sprake is van gedeeld programmamanagement. Zij zijn niet alleen verantwoordelijk geweest voor de opzet, implementatie en dóórontwikkeling van PRIO (fase 1 en 2), maar ook voor het verbinden van professionals en beleidsmakers van verschillende afdelingen. Omdat beide beleidsadviseurs een professioneel netwerk hebben, kunnen zij uitvoeringsvragen die voorkomen uit vastgelopen casuïstiek makkelijk onder de aandacht te brengen bij verschillende beleidsafdelingen en ook snel opschalen naar directieniveau of de wethouder als dat nodig is. In fase 2, is er een aanvullende medewerker aangesteld ter ondersteuning van de programmamanagers. PRIO bestaat dan uit een centraal team en vier rayonteams met wijkteamleiders en wijkteammedewerkers. 31

Meerwaarde van hands-on h verbindende rol van strategische beleidsadviseurs Bij PRIO is gekozen voor een hands-on en verbindende roi van de programmamanagers. Dit betekent dat zij actief betrokken zijn bij vastgelopen casuïstiek in PRIO. In fase 1, hebben zij professionals die werkzaam zijn bij verschillende gemeentelijke afdelingen aangemoedigd om casuïstiek aan te leveren voor de doorbraakbesprekingen. Ook speelden de programmamanagers een belangrijke rol bij de casuïstiekbesprekingen zelf (leiden van discussie, in samenspraak met het IPW) en in het forceren van een doorbraak in de casus, door achter de schermen de juiste professionals en beleidsmakers met elkaar te verbinden. In fase 2, hebben zij voor de casusinbrengers als een hulplijn gefungeerd. Beide programmamanagers geven ook aan dat zij in de hands-on rol zijn gegroeid. Bij aanvang moesten zij veel leren over de complexiteit van de uitvoering en verschillende beleidsregels. In zekere zin was PRIO een 'pressure cooker' om in korte tijd, onder tijdsdruk van prangende casuïstiek, snel de juiste kennis te vergaren en connecties aan te boren om te zorgen dat een Rotterdammer in nood adeguaat wordt geholpen. De programmamanagers geven aan dat deze 'hands-on' rol van meerwaarde is voor beleidsmedewerkers die normaal op meer abstract strategisch niveau opereren.

Zij ervaren een groot gevoel van urgentie om van betekenis te zijn bij het oplossen van concrete casuïstiek: Het heeft me nooit zo geraakt als nu. Nooit. Ik merk wel dat ik soms boos kan worden om een casus, nou, dat kon ik niet om een beleidsnotitie. Daar kon ik geen ruzie om gaan maken. -Programmamanager Doordat de programmamanagers met de poten in de modder stonden, konden zij ook goed als ambassadeurs optreden van de uitvoering in beleidsgremia. Dit deden zij door voor de belangen van uitvoerende professionals op te komen (bv door het regelen van middelen) of terugkerende problemen te agenderen bij beleidsmakers. Borging opgebouwde kennis van programmamanagers is kwetsbaar Het feit dat binnen PRIO veel kennis is opgedaan bij de programmamanagers, maakt wel dat de borging van deze kennis kwetsbaar is. Het is de vraag in hoeverre de opgedane kennis geborgd kan blijven wanneer de programmamanagers van functie verwisselen. Hierbij is het van belang om de opgedane kennis breder in te bedden in een PRIO-team. Dit is ook deels gedaan door de uitbreiding van het centrale PRIOteam en de prominente rol van rayonmanagers bij de voorbespreking van iedere casus.

32

5.6 Leren op verschillende niveaus PRIO had niet alleen tot doel om vastgelopen casussen los te weken, ook was het streven dat PRIO bijdraagt aan het leren, zowel het individueel leren, het collectief leren in de uitvoering als het leren tussen beleid en uitvoering. Enerzijds zien we daarvan succesvolle voorbeelden, anderzijds lijkt het leren minder wijdverbreid en lastiger dan verwacht. Individueel niveau Uit de analyse van de casussen en de gesprekken met deelnemers blijkt dat het werkveld zo complex en veelzijdig is voor uitvoerders, dat regelmatig de kennis ontbreekt van de bestaande mogelijkheden. De oplossing voor veel casussen is dan ook meestal niet het afwijken van regels of hele creatieve vernieuwende oplossingen, maar betreft vaak een bestaande optie, het gebruik maken van al bestaande ruimte die regels bieden, of het vinden van de juiste persoon, met de juiste kennis en verantwoordelijkheden die de casus verder kan helpen. In dat opzicht leren betrokken uitvoerders echt van de casussen die zij indienen. Soms kom je tot de conclusie dat er niet zozeer een uitzondering [nodig] is, maar dat het gewoon iets moet zijn waarin je anders moet denken en vanuit een ander loket het perspectief te horen moet krijgen. -Medewerker wijkteam De deelname van uitvoerders aan de casusbesprekingen beperkt zich echter veelal tot één of de enkele keren dat zij een casus inbrengen.

De kennis die zij opdoen is daarmee relatief beperkt. Met name de mensen die regelmatig deelnemen aan de casusbesprekingen doen veel kennis op, zoals de programmaleiders, de wijkteamleiders en enkele vertegenwoordigers van andere gemeentelijke gremia. Vooral via de wijkteamleider(s) die betrokken waren in de eerste fase was deze kennis ook makkelijker voor andere uitvoerders toegankelijk dan voorheen. Maar dat is ook kwetsbaar, omdat deze wijkteamleiders inmiddels een andere functie hebben. Collectief uitvoeringsniveau Deelnemers aan de casusbijeenkomsten tijdens de eerste fase van PRIO geven aan dat naast het oplossen van vastgelopen casussen voor hen de grootste meerwaarde is dat zij elkaar beter leren kennen en begrijpen: Het gaat heel erg over 'kennen' en 'gekend worden'. PRIO is op dit moment daar wel het voertuig voor, om elkaar beter te leren kennen. (...) Juist omdat we elkaar in het gewone leven nog niet helemaal weten te vinden. Er is misschien niet altijd een doorbraak nodig, maar wel "iets" nodig op dit moment, want anders hadden we de casus wel via het reguliere pad opgelost. [PRIO is] dus voor nu echt een voertuig de casus zo goed mogelijk te kunnen laten verlopen, -uitvoerende professional Dat geldt zeker voor de mensen die vaker deelnamen aan de casusbesprekingen.

Het valt de onderzoekers ook op dat gedurende de loop van de eerste fase van PRIO de deelnemers makkelijker tot consensus komen over een mogelijke oplossing voor ingebrachte casussen. Meerdere respondenten benoemen daarbij dat PRIO niet 33

heeft geleid tot een cultuurverschuiving (richting meer maatwerk), maar deze wei ondersteunt en zichtbaar maakt dat de gemeente deze koers wii inslaan. Toch komt uit interviews naar voren dat er nog steeds grote verschillen bestaan in opvattingen over wanneer 'maatwerk' gepast is. Zoals eerder besproken ervaren deelnemers met name een groot verschil tussen wat zij 'hulpverleners' en 'dienstverleners noemen. Daarbij wordt gesuggereerd dat 'hulpverleners' (veelal wijkteamleden) zich sterk opwerpen als pleitbezorgers van individuele cliënten en hun belangen. Terwijl 'dienstverleners' vooral pleitbezorgers zijn voor gelijkheid en de eerlijke verdeling van 'schaarste'. Meerdere respondenten geven aan dat de casusbesprekingen zeker in de eerste fase met name de positie van de 'hulpverleners' versterkt. Doordat bij elke bespreking één cliënt centraal staat, waarbij in korte tijd een oplossing bedacht moet worden, ervaren 'dienstverleners' een grote druk om ondanks hun bezwaren toe te geven aan een 'maatwerk' oplossing. Dat is niet door alle deelnemers als prettig ervaren. Ik had mijn zegje gedaan en ik was blij dat ik uit dat gesprek kon, ik vond het helemaal niet prettig. Nee daar kreeg ik echt wel stress van ja, dat je denkt: ja, dus ik ben op pad gestuurd met van: ow zo zit het', en het kan eigenlijk niet.

Je weet dat in dat gesprek, met iedereen erbij en je wordt opgenomen, dat je dat gesprek moet gaan voeren, dus dat moet gaan zeggen. En misschien zit er ook zelfs nog zo'n moeder bij en dan mag JIJ dat gaan uitleggen, namens de Gemeente Rotterdam. Ik voel me dan ook falen namens de gemeente zeg maar: 'wij zetten dat soort onmenselijk beleid neer'. -Deelnemer casusbespreking

Meerdere deelnemers voelden zich tijdens de bespreking in een hoek gedrukt als degene die het probleem voor deze cliënt heeft veroorzaakt, omdat zij geen toegang gaven tot een 'schaarse' voorziening. Hiervoor hadden zij in hun ogen echter goede redenen. Hoewel zij de ingebrachte casussen ook als schrijnend ervaarden, zeggen zij te maken te hebben met veel schrijnender gevallen die wachten op dezelfde 'schaarse' voorziening. Dat maakt het ook meteen wel ingewikkeld, want die wmo-adviseur aan dat loket zou het liefst ook kunnen zeggen tegen dat gezin, ik laat u toe tot de opvang. (...) En ook, volgens het gelijkheidsbeginsel zou je eigenlijk iedereen [willen toelaten]. [Maar] dan zou je voor iedereen die drempel tot de opvang moeten verlagen en niet op basis van ja, ogenschijnlijk een soort willekeur omdat er een gezin ergens oppopt. Er zitten heel veel gezinnen in een marginale setting, die je met name vanwege de kinderen allemaal iets anders ZOU gunnen. -Deelnemer casusbespreking Uit de observaties blijkt dat deze spanning wat verminderde tijdens de eerste fase toen er tijdens de casusbesprekingen meer gericht werd op integrale, alternatieve oplossingen, in plaats van de toegang tot 'schaarse' middelen te blijven nastreven. Dat maakt de onderlinge interactie makkelijker.

In de twee fase van PRIO leidt het tot nog minder spanningen tussen betrokkenen, omdat minder nadruk is komen te liggen op het groepsgewijs bespreken van casussen. Tegelijkertijd is er daarmee ook

34

minder ruimte om elkaar te [eren kennen en tot wederzijds begrip en afstemming te komen. Tijdens de eerste fase van PRIO zijn ook enkele leersessies georganiseerd met professionals om met elkaar door te praten over ervaringen uit de casusbesprekingen en lessen te trekken. Mede vanwege de lage opkomst was dat niet succesvol. Professionals gaven aan in hun ogen al veel tijd te besteden aan PRIO door het voorbereiden en bespreken van casussen, waardoor deelname aan de leersessies geen prioriteit had. In de tweede fase hadden de onderzoekers minder zicht op collectieve leerprocessen. De programmamanagers gaven aan in de tweede fase te zijn begonnen met leersessies voor de rayonteams om niet alleen beleidsmatig te leren, "maar ook gewoon te leren van casuïstiek in de wijken". De kennis die is opgedaan bij het verder brengen van casuïstiek, wordt op deze manier gedeeld met het rayonteam PRIO. Daar worden afspraken gemaakt over hoe de opgedane kennis verder kan worden gebracht (bijvoorbeeld richting andere wijkteam-collega's). Op deze manier wordt de kennis die door de programmamanagers is opgedaan teruggebracht in de praktijk. Tussen beleid en uitvoering Drie onderwerpen waar we mee bezig zijn - opvang, vervoer en huisvesting - zijn echt wel beleidsmatige issues waar je wat mee zou moeten om het te vergemakkelijken, ook VOOr de professionals, [het kan] eerlijker soms OOk.

-Programmamanager Zoals gezegd konden de meeste casussen in beweging worden gebracht door gebruik te maken van bestaande opties en richtte het leren zich dus met name op het kennen van deze opties. Vaak was ook 'schaarste' van voorzieningen, met name huisvesting, het grootste (al wel bekende) probleem. Toch leverde de casusbesprekingen in fase 1 en 2 van PRIO ook inzichten op ten aanzien van belemmeringen die door Rotterdamse regelgeving en beleid worden opgeworpen zoals onder meer; huisvesting, (leerlingen)vervoer, kinderopvang en budget. Bij huisvesting ging het over de voorwaarden om in aanmerking te komen voor urgentie, zoals het achterlaten van een zelfstandige woning, of om de voorwaarden voor toegang tot maatschappelijke opvang zoals feítelijke dakloosheid. Bij leerlingenvervoer bleken criteria problematisch wanneer de bestemming te dichtbij was of juist buiten het ingekochte werkgebied, als het een niet-ingekochte instelling voor opname betrof, of wanneer vervoer werd gezien als verantwoordelijkheid van een ouder die hiertoe niet in staat was. Voor opvang bleek het problematisch dat ouders met een chronische aandoening of waarvan het kind op de wachtlijst staat niet altijd recht hebben op opvang. Door PRIO werden bovenstaande problemen niet alleen zichtbaar, maar kregen deze problemen ook 'eigenaren', met name de twee programmaleiders vervullen deze rol.

Zij hebben deze problemen meegenomen in rapportages en zijn in gesprek gegaan met, beleidsmakers, managers en wethouders. Doordat zij de beleidstaal spreken en een netwerk hebben, zijn zij beter dan professionals instaat om dergelijke problemen onder de aandacht te brengen bij de juiste personen en afdelingen. 35

Het realiseren van een PRIO-maatwerkbudget wordt zoals eerder gezegd door meerdere respondenten als een grote opbrengst gezien van PRIO in de eerste fase, waarbij lessen uit de casusbesprekingen daadwerkelijk zijn vertaald in concreet beleid. Met een dergelijk maatwerkbudget is in de gemeente al eerder geëxperimenteerd (Hekelaar en Moors 2019). Tegelijkertijd valt op dat het vertalen van lessen vanuit PRIO naar beleid een lang, onzeker traject is. De programmamanagers moeten langs vele bureaus om hun verhaal te vertellen en verandering is dan nog zeker niet gegarandeerd. Op het casusniveau hebben we best veel ingericht zodat dat wij echt konden doen wat nodig was. Niet dat dat altijd al meteen goed werkte, maar dat zag je wel bewegen. Maar in het veranderen van het systeem, ja, daar waren de voorwaarden absoluut niet voor geregeld, want wij legden allerlei leerpunten neer bij het beleid maar daar gebeurde dan niks mee. -Programmamanager PRIO Één van de respondenten is van mening dat het probleem is dat de aanpak niet voldoende ingebed is, omdat het is vormgegeven is als een tijdelijk programma, met te weinig bestuurlijke steun. Idealiter, zou hij zien dat er een stuurgroep zou zijn bestaande uit managers/bestuurders die lessen uit PRIO snel zouden vertalen naar beleid en werkinstructies.

Met daarnaast een structureel budget om professionals te scholen op het gebruik van de doorbraaktechniek. Er zijn geen afspraken gemaakt over hoe geleerde lessen opgevolgd worden. Er is gesteld 'we willen ervan leren', maar er is niet gezegd hoe we dat borgen en structureren. Dus je hebt een boel mensen proberen te helpen, dat lukt dan op individueel niveau vaak nog wel. Dat is gewoon knallen en doorbreken. Maar vervolgens krijg je zaken in beeld die je hier niet kunt planten en die je niet kunt verdelen binnen de organisatie, want niemand is daarvan. -Betrokkene by prio In de 2e fase van PRIO hebben de programmamanagers ook geïnvesteerd in bestuurlijke steun en de meerwaarde van deze rugdekking ervaren: We hebben intussen gemerkt dat je de directie heel erg nodig hebt. Je hebt gewoon die opdracht van de directeur nodig om bepaalde beleidspunten verder te brengen. Ik denk dat we dat in de tweede fase veel meer zijn gaan doen. Dat we de directeuren veel meer hebben betrokken bij die systemenveranderingen, of die beleidsveranderingen die nodig zijn. Omdat hoe je het ook wendt of keert, onze organisaties zijn hiërarchische organisaties. Als er iemand achter een opdracht staat die streepjes heeft, die een hogere positie heeft, dat scheelt gewoon. Ik merk ook dat we dat veel meer doen, ook op veel meer plekken komen, dat er veel beter wordt geluisterd.

Dat is niet de enige voorwaarde maar het helpt wel. -Programmamanager Tegelijkertijd zijn er ook respondenten die het überhaupt niet wenselijk vinden dat de lessen uit PRIO snel worden vertaald. Zij wijzen erop dat een aanpassing van beleid en regels grote nadelige consequenties kan hebben. Zo'n aanpassing moet dan ook zeer goed onderbouwd worden en dat vergt gedegen onderzoek. Naar hun idee is een onderbouwing vanuit enkele casussen uit PRIO daarvoor niet voldoende.

36

De consequentie echter van het niet of traag doorvertaien van de lessen is dat het draagvlak voor PRIO afneemt. De belofte is immers dat door PRIO structurele veranderingen worden ingevoerd. Verschillende uitvoerders geven daarbij aan dat ze de uitzonderingen die worden gemaakt in het kader van PRIO alleen acceptabel vinden, omdat een structurele verandering in het vooruitzicht wordt gesteld. Dan is het immers niet alleen toevallig degene die bij PRIO is aangemeld die een uitzondering krijgt, maar komt een oplossing op termijn ook voor anderen in zicht. [de programmamanagers] raakten ook wel eens gefrustreerd van onze eigen organisatie, die zo versnipperd is. Dat je denkt, 'nou we lossen het zelf wel op, ik regel zelf wel een kamertje'. Maar dan blijft het probleem in stand, dan heb je het voor een casus opgelost, maar morgen staat de volgende [cliënt voor de deur]. Dus de verandering moet toch [van] binnen de organisatie komen. Binnen de directies en binnen de teams. Beleidsadviseur

Tot slot blijkt dat deelname aan PRIO voor de betrokken beleidsmedewerkers helpt om meer gevoel te krijgen voor de praktijk. Bij de bespreking van individuele casussen komen zij in aanraking met echte verhalen van Rotterdammers en weerbarstige praktijken die niet altijd in regels en beleid te vatten zijn. Dat roept emoties op en helpt om te reflecteren op het eigen handelen en op het beleid, en kan helpen om de afstand tussen beleid en de praktijk te verkleinen: Wat we meer nodig hebben is dat ook beleidscollega' s meer wakker liggen van hun werk, dat het ze ook persoonlijk raakt. En ik denk dat als je werkt in de wijk, gewoon wat meer met Rotterdammers werkt, dat je het je echt meer ook gaat raken als mens. Nu kan je een heel beleidscyclus afleggen zonder de mensen te spreken wie het betreft. -Betrokkene bij PRIO

PRIO krijgt invulling als onderdeel van het grotere verhaal Aan de ene kant is het frustrerende van het proces dat er geen [standaard] antwoorden zijn, en aan de andere kant is dat de mooie kant, want je kan per casus je antwoord verzinnen. Maar het is aan de gemeente Rotterdam om aan te geven wat voor antwoorden zij toepasselijk vinden binnen de doorbraakmethode. Dat kan heel anders zijn dat Amsterdam dat doet, of Utrecht of Breda. Want dat is afhankelijk van meerdere elementen die in je stad zijn. Riuisvesting en inkomensvoorziening zijn belangrijke pijlers waarop gestuurd wordt. Het ligt er ook aan wat voor soort wethouder er zitten. Zijn ze links, zijn ze rechts7 Wat voor stad wil je zijn? Het belangrijkste voor PRIO is om te komen tot zo'n gemeenschappelijke visie. -Teamleider

37

5.7 Doelen en interventies na uitrol (PRIO fase 2) In de tweede fase bleef het doel van PRIO in de kern hetzelfde: rotterdammers helpen om "stappen te zetten" door het leveren van maatwerk en integraliteit. Wel is het werkproces aangepast. Zo is er een kort aanmeldingsformulier ontwikkeld aan de hand waarvan professionals gemakkelijker een casus kunnen inbrengen. Zodra dit gedaan wordt, volgt er binnen twee à drie dagen eerst een vooroverleg met een programmamanager, een wijkteamleider en eveántueel een collega van een specifieke afdeling zoals Expertise Team Financiën. In dit overleg wordt geïnventariseerd of een uitzonderlijke aanpak genoodzaakt is. Het kan bijvoorbeeld zijn dat reguliere wegen nog niet bewandeld zijn of dat belangrijke informatie ontbreekt, waardoor vervolg in de PRIO-aanpak onvoldoende onderbouwd kan worden, en de inbrenger wordt gezocht eerst zelf stappen te zetten. Verder dient het vooroverleg dezelfde functie als de casusoverleggen, en volgt ook grotendeels hetzelfde stramien, maar dan in een meer select gezelschap. Als uitkomst van het vooroverleg kan vanuit PRIO worden ingezet op verschillende instrumenten. Deze variëren van een lichte interventie zoals het sparren met programmamanagers of bijvoorbeeld een wijkteamleider, tot een vrij zware interventie zoals het organiseren van casusbespreking of het inzetten van mandaat.

Deze interventies worden verder beschreven bij de casuïstiek van fase 2.

38

6. Functies van PRIO voor professionals Het lijkt erop dat naarmate PRIO doorontwikkelde en het netwerk en de kennis van de betrokkenen groeide, de aandacht meer primair kwam te liggen op de mogelijkheden binnen het bestaande systeem om casussen verder te helpen, en het wegnemen van daarin gelegen drempels. Daarin sloot PRIO aan op de ondersteuningsbehoeftes van uitvoerende professionals bij het complexe werk in een veranderlijk en versnipperd zorglandschap. Op basis van de ingebrachte casuïstiek en de manieren waarop deze in PRIO onder begeleiding van de programmamanagers zijn behandeld, zien wij dat PRIO in de huidige vorm de praktijk als volgt ondersteund: PRIO als kennisbroker Op de eerste plaats dient PRIO om versnipperde kennis en perspectieven samen te brengen rond complexe casussen, het bespreken en samen nadenken over lastige casussen kan casusregisseurs helpen zich gesteund te voelen in behandeling van een complexe casus en ontneemt het gevoel er alleen voor te staan. Door professionals met verschillende perspectieven en ervaringen samen te brengen worden ook ideeën uitgewisseld die een creatieve omgang met het bestaande systeem bevorderen. Er blijken dan verschillende wegen mogelijk om hetzelfde doel te bereiken. PRIO als mediator Soms is het delen van kennis niet voldoende omdat de casusinbrenger anderen nodig heeft om een bepaalde oplossingen te realiseren.

Bijvoorbeeld als er aanspraak gedaan wordt op schaarse hulpvoorzieningen en/of er interventies op verschillende leefgebieden nodig zijn, zoals het toekennen van bijzondere bijstand, een sociaal medische indicatie, of een woning. In deze context dient PRIO om per casus commitment en een gevoel van gedeelde verantwoordelijkheid/ eigenaarschap te organiseren en beleggen onder betrokken vanuit verschillende afdelingen. Onder druk van PRIO worden professionals aangesproken om een andere rol aan te nemen ten opzichte van een bepaalde casus en het belang van de (individuele) Rotterdammer voorop te stellen aan het beleid of de gebruikelijke werkwijze (state agent/citizen agent). PRIO als vertaler Verschillende afdelingen in het sociaal domein van Rotterdam hebben elk vanuit de eigen functie en positie een bepaalde kijk op Rotterdammers en de voorwaarden waaraan die moeten voldoen om in aanmerking te komen voor ondersteuning. Professionals die werkzaam zijn bij deze verschillende afdelingen spreken daardoor als het ware soms een andere taal waardoor onenigheid kan ontstaan. In de praktijk helpt PRIO sociale professionals om hulpvragen zodanig te onderbouwen en 'framen' dat deze voldoen aan de criteria die het Rotterdamse systeem stelt voor toegang tot bepaalde voorzieningen. Als dat niet voldoende is, kan PRIO helpen met 39

de onderbouwing en framing om af te wijken van reguliere werkwijzen en een bijvoorbeeld een beroep te doen op een hardheidsclausule. PRIO als 'beroepsprocedure' Indien casussen niet kunnen opgelost binnen het systeem door kennis te delen, bemiddelen, of een andere framing van de casus, biedt PRIO toegang tot het minimaatwerkbudget. In het uiterste geval kan vanuit PRIO het mandaat van de wijkteamleiders worden ingezet om over domeinen heen beslissingen te maken. Dit gebeurt in de regel pas als de hiervoor beschreven functies van PRIO geen soelaas boden. Het inzetten van mandaat dient enerzijds om impasse te doorbreken bij de behandeling van een bepaalde casus, maar wordt in de praktijk ook gedaan om een signaal af te geven aan de betreffende afdeling.

Betekenis van PRIO voor de uitvoering Het heel fijn om bij een PRIO aan te kunnen kloppen wanneer je van alles hebt geprobeerd maar gewoon niet verder komt. Als je net even andere contacten of de vuisten op tafel nodig hebt om stappen te zetten. Dus [PRIO is] vooral echt een hulplijn voor kennis, een brede blik, en de vuisten op tafel als het nodig is. En een stukje maatwerk budget. PRIO werkt heel erg ondersteunend, maar het is ook wel confronterend in de zin dat we tien keer dezelfde problemen langs zien komen. Het legt de vinger op de zere plek. -wykteamieider

40

7. PRIO-casuïstiek In dit hoofdstuk geven wij inzicht de aantaken en het soort casussen dat bij PRIO op tafel kwam en hoe deze casussen zijn behandeld. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de eerste fase waarin PRIO plaatsvond in twee wijken voornamelijk aan de hand van de doorbraakmethode, en de tweede fase waarin PRIO werd uitgerold over de hele stad en meer het karakter kreeg van een hulplijn met getrapte mogelijkheden voor ondersteuning van professionals bij complexe casuïstiek. Opgemerkt dient wel te worden dat onduidelijk blijft hoe representatief de casussen zijn die in PRIO zijn ingebracht, voor de totale groep Rotterdammers die 'vastlopen in het systeem'. Het zijn ieder geval casussen waar professionals mee worstelen en die zij geschikt vonden om in te brengen bij PRIO.

7.1 Fase 1 Aantal PRIO-casussen Sinds de start van PRIO in december 2020 tot 1 maart 2022 zijn er 29 bijeenkomsten (casusbesprekingen) geweest waar professionals vanuit verschillende afdelingen van de gemeente en partners van buiten de gemeente samen werken aan integrale ondersteuning en maatwerkoplossingen voor Rotterdammer in lastige situaties. Er zijn binnen PRIO in de eerste fase totaal 83 casussen behandeld. Hiervan zijn 57 unieke casussen behandeld in de casusbesprekingen aan de hand van de doorbraakmethode.

Van

deze

casussen

zijn

6

casussen

in

een

volgende

casusbespreking teruggekomen en besproken. Er zijn daarnaast 20 casussen behandeld buiten casusbesprekingen om. Waar in het begin van PRIO nog voornamelijk

casusbesprekingen

plaatsvonden

aan

de

hand

van

de

doorbraakmethode, worden er in de laatste maanden relatief veel casussen opgepakt buiten de casusbespreking om. In tabel 2 vindt u een overzicht van het aantal PRIOcasussen tot maart 2022.

Tabel 2. Aantal PRIO-casussen, december 2020-maart 2022

Casusbespreking Buiten casusbespreking Totaal PRIO-casussen

Unieke casussen 57 20 77

Terugkerende casussen 6 0 6

Totaal 63 20 83

41

Problemen in de PRIO-casussen Bij de meeste casussen die in de eerste fase bij PRIO op tafel kwamen, speelde er problemen op verschillende leefgebieden (gemiddeld 1,7 probleem per casus). Grofgezegd kwamen er twee soorten casussen binnen: 1) complexe casussen waarbij de inbrenger kennis, expertise en andere gemeentelijke professionals behoeft en/of hen vraagt om in actie te komen. En, 2) casussen waarbij de Rotterdammer geen rechten wordt toegekend voor een bepaalde voorziening, terwijl deze noodzakeiijk wordt geacht door de casusregisseur. In deze laatste categorie zijn er veel casussen in PRIO van Rotterdammers die niet voldoen aan de criteria voor ondersteuning. Er zijn professionals die hiermee moeite hebben en voor wie deze drempels voor hulpverlening

morele dilemma's opleveren,

omdat deze op

gespannen voet staan met professionele- of humanitaire waarden. Huisvesting In verreweg de meeste gevallen, in 63% van de casussen, stonden problemen op het gebied van huisvesting centraal. Een wijkteammedewerker licht toe: "Het is ontiegelijk moeilijk om een woning te krijgen. Ze worden er wanhopig van en daarom

stagneren

ontwikkelingen

op

andere

leefgebieden".

Huisvestingsvraagstukken binnen PRIO betreffen relatief vaak Rotterdammers in ontoereikende leefomstandigheden wie geen toegang hebben tot opvang of huisvesting bijvoorbeeld, omdat zij worden gezien als bankslapers, of omdat zij geen rechten hebben omdat er (vermeend) sprake is van verwijtbaarheid. Het betreft dan relatief vaak alleenstaande moeders. Jeugd en vervoer In ongeveer een derde van de casussen {29X) waren er problemen met jeugdigen. In de meeste gevallen omdat hun welzijn onder druk stond vanwege ontoereikende woonruimte en/of dreigende dakloosheid. Er waren ook een paar casussen die betrekking

hadden op

kinderopvang voor werkende en/of zieke ouders of

vergoeding van therapie. Daarnaast kwam in 8X van de casussen leerlingenvervoer naar voren als probleem. Inkomen en schulden Ook problemen met inkomen (14/D en schulden (13!4) komen bij PRIO op tafel. Het gaat dan veelal om problemen met het verkrijgen van een uitkering of bijzondere bijstand, of om toegang tot schuldhulp. Drempels voor uitkeringen zijn bijvoorbeeld (vermeende) gezamenlijke huishoudens of niet voldoen aan bureaucratische vereisten. Schulden spelen vaak op de achtergrond mee of zijn een drempel voor het kunnen nemen van stappen op andere leefgebieden.

42

Gezondheid Problemen rond gezondheid (Ĵ.3%) hangen vaak samen met problemen op andere leefgebieden. Bijvoorbeeld Rotterdammers die vanwege psychische of lichamelijke kwetsbaarheid, of trauma's en onveiligheid (12%), behoefte hebben aan een bepaalde vorm van verblijf- of huisvesting. In enkele gevallen waren er problemen met vergoeding van gezondheidsmiddelen, zoals therapie of een hulphond. Participatie en netwerk Problemen op (vrijwilligerswerk) en dagbesteding [7X), en sociaal netwerk en gezin (2%), speelden ook op de achtergrond mee. Overige casussen (6X) betreffen bijvoorbeeld WMO-vergoedingen en juridische vraagstukken rond gezinshereniging. Een overzicht van het percentages van de PRIO-casussen waarbij de besproken problemen een rol speelde in de eerste fase, is te vinden in figuur 1. Figuur 1. Percentage PRIO-casussen waarbij de volgende problemen centraal staan in fase 1 0 = 83)

Problemen bij PRIO-casussen (fase 1) Huisvesting

63Z

jeugd

29Z

Inkomen Schulden Gezondheid veiligheid Leerlingenvervoer (vrijwilligerswerk) en dagbesteding Overige

2Z

sociaal netwerk en gezin

OX

10X

20X

30Z

40X

50X

6O/0

70X

PRIO-interventies In PRIO worden interventies gedaan om maatwerkoplossingen4 voor Rotterdammers mogelijk te maken. Maatwerk is een rekbaar begrip en kan op verschillende manieren worden ingevuld. Binnen PRIO zagen wij in de eerste fase drie vormen van maatwerk:

4 Voor de beschrijving van de PRIO-interventies is gebruik gemaakt van de PRIO-database. In deze database zijn alle besproken casussen geregistreerd. Voor alle de casussen zijn de besproken oplossingsrichtingen vastgelegd (van 83 casussen). Voor een deel van de casussen zijn er ook updates vastgelegd over het verloop van casussen na de bespreking (van 48 casussen). Waar mogelijk hebben we voor de hieropvolgende beschrijving gebruik gemaakt van informatie over het werkelijke verloop van de casussen. 43

1.

Binnen het systeem de oplossing zoeken door een ruime interpretatie van

regels en/of verbinding. 2. Binnen het systeem oplossing vinden door af te wijken van de regels, bijvoorbeeld

door

uitzonderingen

te

maken

met

betrekking

tot

(toegangs)eisen voor opvang of een uitkering. 3. Buiten het systeem om werken, bijvoorbeeld door het Kansfonds in te zetten.

In de meeste gevallen waren PRIO-interventies gericht op het oplossen van een specifiek probleem op een enkel leefgebied. Dat kwam meestal voort vanuit de gedachte dat het betreffende probleem verdere ontwikkeling van de Rotterdammer op andere leefgebieden hindert. Ook kon het gaan om situaties waarin sprake was (of dreigde te zijn) van ontoereikende leefomstandigheden, zoals gezinnen in een 1kamerwoning, 'drugspanden' of een woning waar bewoners geconfronteerd worden met hun trauma's. Bij de meeste PRIO-casussen spelen er acute problemen die vragen om snel handelen. PRIO wordt dan ingezet om versnelling te brengen in de reguliere

reactie-

en

actiesnelheid

van

gemeentelijke

processen.

Dat

kan

bijvoorbeeld betekenen dat een aanvraag versneld behandeld wordt of dat er overbrugging wordt geregeld. Verbinden, kennis uitwisselen en reguliere werkwijze Een deel van de casussen vraagt niet om afwijken van de regels, maar om relaties en aandacht. Doordat professionals met elkaar in relatie worden gebracht en ze meer tijd aan een casus besteden kan het probleem binnen het systeem opgelost worden. De meest voorkomende PRIO-interventie is dan ook gericht op het verbinden van professionals binnen (en soms buiten) de gemeente. Door deze tussenkomst in het complex versnipperde sociaal domein krijgen professionals toegang tot eikaars netwerk en kennis en kunnen procedures worden bespoedigd. Vaak is dus verbinding (in 37% van de casussen) en uitwisseling van kennis genoeg (in Ĵ.2% van de casussen) om vervolgens weer via reguliere werkwijzen binnen het bestaande systeem de Rotterdammer verder te helpen. Met 'verbinden' wordt bedoeld: verbinden met collega's die bepaalde voorzieningen kunnen regelen zoals schuldbemiddeling, een urgentieverklaring bij SUWR of een uitkering. Binnen de bespreking vindt dan benodigde afstemming plaats, waarna de betreffende collega medeverantwoordelijk wordt voor de verdere afhandeling van de casus. Bij 'kennis delen' gaat het er veelal om (expert)kennis van collega's te ontsluiten voor de casushouder, en/of samen te brainstormen

over

lastige

casussen,

waarna

de

casushouder

uitsluitend

verantwoordelijk blijft voor het uitvoeren van de oplossingen. Binnen de bespreking wordt dan informatie gedeeld over (werkwijzen van) al dan niet externe organisaties (waar en onder welke voorwaarden kan je waarvoor terecht?), of wordt een ander perspectief geboden op de casus (wanneer geen recht is vanuit een ouder bijvoorbeeld focussen op rechten kind of visa versa).

44

In minstens 12X van de gevallen leidde afstemming in complexe casussen tussen de verschillende betrokkenen ertoe dat de casus kon worden opgepakt zonder een ruimere interpretatie of verder af te hoeven wijken van reguliere werkwijzen. Afwijken of oplossing zoeken buiten systeem In 36/ž van de casussen leidde bespreking in PRIO in de eerste fase tot de conclusie dat er moet worden afgeweken van reguliere werkwijzen, protocollen of regels. Het gaat

dan

veelal

om

het

bieden

van

toegang

tot

gemeentelijke

diensten/voorzieningen zoals een urgentieverklaring, opvang, escalatiewoning, uitkering, bijzondere bijstand of leerlingenvervoer. In

27% van

de

casussen

is

het

Kansfonds/maatwerkbudget5

ingezet voor

maatwerkoplossingen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het betalen van borg, huur, inrichtingskosten, of het opkopen van schulden. Zoals genoemd worden deze financiële middelen in de praktijk ook ingezet om zeer urgente problemen (ter overbrugging) te ondervangen waar reguliere systemen te traag worden geacht. Escaleren In de meeste gevallen lukte het in de besprekingen om tot een voor de casusinbrenger acceptabele oplossing te komen. Er waren echter ook enkele casussen waarbij bespreking tussen de betrokken professionals niet tot de gewenste oplossing leidde. Bij enkele casussen is daarom het mandaat van de wijkteamleider ingezet [2X] om een oplossing te forceren, bijvoorbeeld om kosten voor (speciale) kinderopvang te vergoeden, of werd de casus opgeschaald naar directie- of bestuursniveau (3!Z), bijvoorbeeld bij een casus waar onenigheid was met een andere gemeente over opvang. Geen vervolginterventie Tot slot waren er binnen PRIO ook casussen waarbij er geen vervolginterventie is ingezet (Ĵ.3%).

Er wordt gesproken van 'geen vervolginterventie' wanneer 1) een casus nadrukkelijk was ingebracht om toegang te krijgen tot bepaalde voorzieningen (en daarmee af te wijken van reguliere werkwijzen), maar geen doorgang kreeg, 2) er in de praktijk intussen een andere oplossing was gevonden en een interventie niet meer nodig was, of 3) omdat de casus niet was ingebracht om te interveniëren (maar voor bespreking ter lering). Het percentage van de casussen waarbij interventies in de eerste fase naar voren kwamen vindt u in figuur 3.

5 Het is voor de onderzoekers is in veel gevallen niet te herleiden voor welke casussen kansfondsgeld is ingezet. In sommige gevallen ontbreekt ook aan informatie over waar de kansfondsgelden aan besteed zijn. In het registratieformat voor PRIO-casussen van na 1 maart 2022 wordt deze informatie mbt tot het maatwerkbudget in meer detail uitgevraagd. 45

Figuur 3. Percentage van de casussen waarbij genoemde interventie is besproken als (onderdeel van de) oplossing (n = 83).

PRIO-interventie bij percentage van casussen Verbinding maken met collega's/externen

370

Uitzondering op regels

360

nzet Kansfonds/maatwerkbudget

270

Geen vervolginterventie ondernomen

I

130

Kennis/informatie delen

120

Reguliere werkwijze (als uitkomst overleg)

120

Opschalen bestuursniveau

I 30

nzet mandaat

20

OX

50

100

150

200

250

300

350

In het eerste jaar van PRIO is het gelukt om professionals van verschillende afdelingen met elkaar in contact te brengen. Een deel van hen geeft aan dat zij sindsdien elkaar makkelijker vinden. Waar in het begin van PRIO de legitimiteit van maatwerkoplossingen nog regelmatig ter discussie stond, zagen we met verloop van tijd spanningen in de casusbesprekingen afnemen. Mogelijk is het vertrouwen tussen gemeentelijke professionals toegenomen en trekken zij eikaars verhalen met een roep om maatwerkoplossingen daarom minder in twijfel. Het zou ook kunnen dat spanningen afnemen omdat er langzamerhand meer oplossingen worden gevonden die voor iedereen acceptabel zijn, of dat er andersoortige casussen worden ingebracht. Het zou echter ook kunnen dat meningsverschillen over de PRIO-aanpak minder zichtbaar zijn geworden door selectieve betrokkenheid van kritische professionals.

7.2 Fase 2 In maart 2022 is PRIO opgeschaald naar de hele stad, daarbij is echter ook de aanpak veranderd. In de loop van het jaar was er daardoor een beduidende toename van het aantal ingebrachte casussen. Dit duidt erop dat PRIO in een stadsbrede behoefte voorziet. Van 1 maart tot 20 september zijn er 140 casussen ingebracht. Bij 124 casussen is geregistreerd hoe de bespreking is verlopen. De meeste casussen werden ingebracht in het rayon Zuid binnen.

46

400

Type problemen In de tweede fase van PRIO zagen wij een verschuiving in de problematiek van de ingebrachte casussen. In de eerste fase stonden bij verreweg de meeste casussen huisvesting centraal (63%). Hoewel in de tweede fase huisvesting nog steeds veel voorkwam, nam het aandeel met Ĵ.7% af. Tegelijkertijd nam het relatieve aandeel problemen toe op andere leefgebieden: gezondheid f+28%), inkomen f+17%), schulden

í+11%)

en

sociaal

netwerk

en

gezin

í+20%).

Volgens

de

programmamanagers zijn hiervoor twee verklaringen. Zo zou de toenemende bekendheid van PRIO als praktische tooi meer en verschillende professionals bereiken, waardoor het breder wordt gezien en meer diverse onderwerpen op tafel komen. Daarnaast is er in PRIO in de 2e fase meer aandacht gekomen in de werkwijze, voor ondersteuning op verschillende leefgebieden en integraliteit. Het gemiddelde aantal problemen per casus steeg ook van 1,7 in fase naar 2,2 in fase 2. Een overzicht van de problemen in het percentage van PRIO casussen per fase ziet u in figuur 4.

Figuur 4. Problemen ín percentage van PRIO-casussen maart 2022 t/m 20 september 2022 (0=140)

Problemen in percentage van casussen (rm83 | 14 = 140) 707o 507 507, 407, 307 207, 107, 07

Huisvestin Gezondh g eid

■I 1.1.1 hkomen

Jeugd

schulden

Sociaal netwerk en gezin

I Fase 1

637

137

147,

297

137

27

I Fase 2

467

417

317

30 7

247

227

h

la

8/Ó 8/Ó

12/Ó

(Vrijwillige rsjwerk en Leerlinge Veiligheid Onderwijs nvervoer dagbeste ding 87c

07 57

57

In eerste fase van PRIO werd er kritiek geúit op de manier waarop casussen werden ingebracht en behandeld. Het idee bestond dat in de bijeenkomsten aan de hand van de doorbraakmethode casussen koste wat kost opgelost moesten worden, zonder dat er ruimte was om de probleemdefinitie te bevragen of om andere oplossingsrichtingen te verkennen. Dat leidde tot weerstand onder sommige deelnemers. Waar in de eerste fase van PRIO professionals werden gevraagd om moeilijke casussen in te brengen om daarvan te kunnen leren, is in de tweede fase meer nadruk komen te liggen op het breder inbrengen van casussen waar 47

uitvoerende professionals ondersteuning bij behoeven. Ais gevolg werden er ook minder zware en minder acute casussen ingebracht, die vervolgens ook meer integraal werden benaderd. PRIO-interventies in fase 2 PRIO is in de twee fase veranderd in een praktische tooi om uitvoerende professionals te ondersteunen bij het werken met complexe casuïstiek. Hiertoe biedt PRIO verschillende instrumenten (zie figuur 5). Van 103 casussen is bekend welke PRIO-tool is ingezet. We zien in de praktijk dat de PRIO-interventies trechtergewijs worden ingezet: vaak licht waar mogelijk, soms zwaar waar nodig. Bij de meeste casussen is sparren (83%) en het verbinding maken met collega's en externen (60%) voldoende een casusinbrenger verder te helpen. Soms is er echter meer expertise of betrokkenheid van anderen nodig, of moet er worden bemiddeld tussen betrokken partijen. Dan wordt alsnog een breder casusoverleg georganiseerd (20%). Op deze manier kan veel casuïstiek worden opgepakt binnen de kaders van het bestaande systeem en regelgeving. Voor de resterende gevallen helpt PRIO om een uitzondering op de regels mogelijk te maken (20%), of om een oplossing te financieren vanuit het maatwerkbudget (12/0 In uiterste gevallen kan het mandaat van de wijkteamleider worden ingezet om over domeinen heen bepaalde ondersteuning te realiseren (3%).

Een overzicht van het type ingezette PRIOinstrumenten ziet u in figuur 5.

Figuur 5. Type PRiO-ínstrumenten bij 103 casussen6 in periode maart 2022 t/m 20 september 2022

Inzet PRIO-instrumenten bij percentage van casussen Sparren

83V

Verbinding maken met collega's en externen

60 X 20 X

Uitzondering op regels mogelijk maken Casusoverleg organiseren Inzet maatwerkbudget mogelijk maken Inzet mandaat

37

07o 10V 207 307 407 507 607 707 807 907

Naast de registratie van het type interventie is in de tweede fase van 125 casussen een beschrijving opgenomen van de genomen stappen. Deze beschrijvingen zijn geanalyseerd op gelijke wijze als in de eerste fase. In beide fases bleek de voornaamste functie van PRIO om professionals te verbinden en kennis uit te wisselen waardoor vervolgens via reguliere werkwijzen casussen verder konden worden geholpen. Opvallend is dat hiernaast in de le fase vaak werd gesproken over 6 Bij 27 casussen was niet bekend welke PRIO-instrumenten zijn ingezet.

48

het afwijken van regels en protocollen of buiten het systeem omwerken (49%), terwijl dit in de 2e fase veel minder centraal stond (1314). Eveneens werd in de eerste fase het Kansfonds of maatwerkbudget in een groot deel van de casussen als oplossing genoemd (374), terwijl in de 2e fase het PRIO-maatwerkbudget minder werd ingezet (104)7. Een overzicht van de besproken en/of uitgevoerde oplossingsrichtingen in fase 1 Er 2 is weergeven in figuur 6.

Figuur 6. Type PRIO-ìnterventies in percentage van de casussen in fase 1 Et 2

Type interventies in percentage van casussen (11 = 63 J 11 = 124) 60 Z 50Z 40Z 30Z 20Z 10Z 0Z Verbinden, kennis uitwisselen en reguliere werkwijze

Afwijken reguliere werkwijze, protocollen of Inzet Geen interventie Maatwerkbudget regels, of oplossing buiten systeem zoeken

Escaleren

iFase 1

56Z

17Z

49Z

37Z

8Z

lFase 2

57Z

20Z

13Z

10Z

4Z

7 Deze cijfers moeten voorzichtig worden geïnterpreteerd daar de wijze van registratie over de tijd is veranderd. Van de 2e fase is vaker bekend wat er daadwerkelijk gebeurt is dan in de le fase waardoor deze vergelijking niet helemaal zuiver is. Deze is toch weergeven omdat het een trend weergeeft die door betrokken uit de praktijk herkend wordt. 49

8. Ervaring van cliënten Om het perspectief te [eren begrijpen van de Rotterdammers achter de besproken casussen hebben wij twaalf van hen opgezocht en geïnterviewd. De situaties van deze Rotterdammers zijn allemaal als casus besproken in de eerste fase van PRIO. Opvallend in de verhalen die zij vertelden, was dat zij veelal al heel erg lang in kwetsbare situaties verkeerden en een lange geschiedenis hadden van contact met gemeentelijke hulpverlening. Veel PRIO-rotterdammers waren niet of slechts vaag bewust dat hun hulpvragen binnen de bijzondere aanpak van PRIO werd behandeld. De ondersteuning vanuit PRIO werd daarom door Rotterdammers in de regel ervaren als onderdeel van het reguliere hulpverleningstraject. De hierna beschreven inzichten gaan dan ook grotendeels over bredere ervaringen van de Rotterdammers met wie wij spraken en de betekenis van PRIO tegen de achtergrond van deze ervaringen. Ervaringen PRIO De meeste respondenten wiens casussen zijn besproken waren zeer content met de oplossingen die door PRIO in gang zijn gezet en een aantal gaven aan persoonlijke doelen te hebben bereikt of goed op weg te zijn die te bereiken. Dus toen zei ze [medewerker wijkteam] dan leggen we je casus uit [in PRIO] en dan kijken we wat het oplevert.

En daar kwam uit dat daar wel een aanvraag snel kan worden gedaan met de taxi en binnen de kortste keren kon mijn zoon met de taxi naar school gaan. En ja, alle kanten waren we blij, ik blij, mijn zoon blij, en de school was ook blij. En dat had ook een goed effect hebben op mijn zoontje en zijn leerstoffen op school. (...) Ik zie dat mijn zoontje ook gewoon vrolijken blijer is en dat straalt hij ook uit. Hij zei ook vaak van 'mama ik ben blij dat je de taxi hebt geregeld, en school hebt geregeld, want als ik langer hier in de opvang was, dan zou ik het niet leuk hebben gevonden'. -Hsi7 Dus met dat interview [casusbespreking], de gemeente heeft iemand die achter speelt, midden speelt, rechts en zo sprak je. Dus die persoon die gaat over dat gedeelte, die gaat over dat gedeelte en dat zeg ik, dat was zo mooi, er werden vragen gesteld en de anderen die antwoorden ook: 'we kunnen dat voor hem doen en dat', dat was zo mooi. Het is net een koek of een puzzel die je in mekaar zet. Ik hoefde niets te doen. Ik werd populair ja. Iedereen belt je: 'we willen je ontmoeten'. Ik dacht zo straks moet ik alleen maar handtekeningen geven, nee echt. Echt ik zeg en dat is ook een stuk geruststelling, want net alsof je met een, die spreekwoorden liegen niet, zo met een rugtas moest lopen, dat was echt een zware rugtas weet je en nu kan ik rennen.

-Sp23 Er zijn echter ook enkele Rotterdammers voor wie PRIO geen of slechts gedeeltelijk een oplossing heeft kunnen bieden, en wie soms nog altijd in lastige en soms uitzichtloze situatie verkeren. Zo spraken wij een moeder die met haar 3 kinderen in een kamer van 15m2 woont, maar nog altijd door geen enkele hulpinstantie geholpen wordt omdat zij niet dakloos is:

50

Ik heb een kamer gehuurd en ik moet 300 euro elke maand betalen, ik moest 200 euro gewoon overmaken en 100 euro apart aan hem geven. Je moet begrijpen, als je in een bepaalde situatie bent met 3 kinderen en je hebt geen enkele mogelijkheid, dan ga je maar moeten meegaan als hij dat vraagt, dus heb ik dat gedaan. Wanneer je inwonend bent, krijg je geen toestemming voor een urgentie. Dus het is nu gewoonweg reageren op huizen en dan moet je begrijpen, als je op huizen reageert ben je soms de 80e persoon, 100e, 600e persoon. Wanneer kom ik dan in aanmerking voor een huis? Ik ben bij Leger des Heils geweest, bij het daklozenloket ben ik geweest en bij nog twee andere instanties ben ik ook al geweest, waar zij gewoonweg aangeven dat zij geen hulp kunnen bieden. (...) Kijk voor mij is het nu alleen dat ik een huis wil, al zou ik een twee kamer woning vinden, dus die twee kleintjes in een kamer en oudste dochter in een kamer. Ik kan in de woonkamer op de bank gaan slapen, ik offer dat voor mijn kinderen. Voor mij is het nu op dit moment een huis belangrijk, dat is het, mijn kinderen een veilige plek geven. Ik kan mijn kinderen niet zo opvoeden, dat gaat niet lukken. Mijn kinderen hebben geen vrijheid, snapt u? Dit is geen leven. De situatie waar ik nu ben is te zwaar, het is gewoon te zwaar. Soms wil ik gewoon gillen, uitgillen en huilen.

Ja, er zijn momenten, de kinderen zijn in de kamer bezig met hun lessen, dan neem ik de twee kleintjes gewoon in de keuken en ben ik bezig tegelijkertijd met lessen en koken ook erbij en een traantje vallen. Dan vragen ze: ‘Mama heb je gehuild?'. 'Nee ik heb niet gehuild'. 'Ja maar je ogen zijn rood', 'Nee ik heb niet gehuild, dat is gewoon door het koken snap je'. -Hs23 Wantrouwen en vertrouwen Zoals genoemd krijgt PRIO voor Rotterdammers betekenis in een vaak lange voorgeschiedenis. Uit de verhalen die zij deelden, zijn belangrijke lessen op te halen over ervaringen van hulpverlening en hoe het vertrouwen te winnen van Rotterdammers in kwetsbare situaties. Zo blijkt dat door slechte ervaringen in het verleden verscheidene Rotterdammers de hulpverlening en de gemeente Rotterdam wantrouwen. Ik denk... sowieso vanaf heel jongs af aan, heb ik heel veel met hulpverlening te maken gehad. Jeugdzorg, maar ook politie, justitie, dus alles is erbij gekomen. Ik heb sowieso geen vertrouwen. Als je al die járen bezig bent met hulpverlening en er komt nooit iets uit... er komt nooit een oplossing, er komt nooit de hulp die je zoekt, ook voor mijn moeder, toen wij jong waren niet... dan heb je geen vertrouwen in hulpverlening.

-Hs2i Dit wantrouwen weerhoudt hen om ondersteuning te vragen of openheid te geven, wat effectieve hulpverlening en meer preventief handelen in de weg kan staan: Ik weet dat ik met iemand moet gaan praten, maar dat is aan mij. Jij kan niet bepalen voor mij om het te gaan doen en zo dacht ik van 'nee ik ga jou niet vertellen, want jij gaat mij in gevaar brengen'. Ofjij gaat ervoor zorgen dat mijn kind weggaat bij mij. Terwijl dat niet nodig is omdat ik het, ik kan het handelen. Snap je? Het is niet dat er iets is met mijn kind, dat er geweld is, dat is het niet. Laat me het zo zeggen, ik denk dat als ik vertel 51

wat er met mij is gebeurd, vanaf a tot z, dat zij gaan zeggen van 'hee, jij hebt denk ik wel echt mental issues en jij gaat niet voor je kind kunnen zorgen'. -Spi Kijk ik zou sowieso op dat moment in mijn leven nooit zomaar zelf hulpverlening inschakelen, puur omdat ik heb gezien bij meerdere mensen dat het ook schade kan geven. En vooral met jeugdzorg. Ik weet wat voor moeder ik ben. En ik weet ook wat ik voor mijn zoontje doe. Maar op dat moment was ik dakloos en mijn hele leven lag in puin, dus andere mensen gaan misschien denken: "Dat is 1 grote puinhoop daar". Dus ik durfde sowieso niet zo snel naar een hulpverlener of iets toe te stappen om mijn situatie uit te leggen, want ik was ook gewoon bang van: 'Wat als ik mijn zoon verlies. Ik ben alles kwijt, waarom zou ik dat niet ook nog kunnen verliezen?' Heel veel dingen om mij heen die ik heb gezien, hebben mij er wel van weerhouden om hulp te zoeken omdat ik niet wilde riskeren door mijn hulpvraag dat mijn zoontje dadelijk te maken krijgt met jeugdzorg of andere instanties. (...) omdat ik gewoon zelf ook weet wat het met ons gezin heb gedaan toen wij jong waren. -Hs2i Oorzaken gebrek aan vertrouwen Bezien vanuit de verhalen van de Rotterdammers wie wij spraken zijn er verschillende oorzaken voor hun gebrek aan vertrouwen in instanties.

Zo hebben verschillende Rotterdammers de ervaring niet gehoord te worden en telkens weer hun verhaal te moeten doen zonder resultaat: Kijk je komt al in een situatie met gezinsopvang. Je bent dan een beetje hopeloos en misschien weet je niet waar je terecht moet. Dan krijg je met hulpverleners te maken en dan is de samenwerking met de hulpverlening gewoon niet te doen. Dat heb ik zelf ervaren en andere mensen in de opvang ook. Dan ben je echt heel sceptisch in die hulpverlening. Ik heb zoveel trajecten doorlopen. Dan krijg ik er weer gewoon hulpverleners bij. Dan moet je elke keer je verhaal weer overnieuw doen. En je wordt niet echt geholpen, er wordt niet echt dingen gedaan. Ik wil nu dat er binnen nu en een paar weken dat er echt definitief wat wordt gedaan, maar je moet je verhaal overnieuw doen en dan wordt er met andere mensen wordt er besproken van 'dit en dat moet je doen', daar gaat ook tijd over en elke keer kom je dat eigenlijk weer tegen. -Hsiľ Destijds 6 maanden lang heb ik bij het wijkteam gelopen. Ik werd steeds van het kastje naar de muur gestuurd, en dat bleek voor mij een hele grote muur. Er is geen zicht en je bent verstopt in het kastje, je kan nergens heen, je bent geïsoleerd.

Dus er wordt steeds maar gezegd dat er regels zijn en wachtlijsten, en je moet het protocol volgen, je moet de regels volgen, en zijn geduldig, in de pandemie tijd, in verlies van mijn moeder. En dat allemaal speelde een grote rol. Mijn kind was 13-jarig meisje, mijn vrouw is diabeet en ziek en we moesten allemaal op straat. En wij zochten naar een oplossing, naar een woning. Werd naar Leger des Heils gestuurd. Werd naar Centraal Onthaal gestuurd. Toen gingen we naar centraal onthaal. De mevrouw daar ging praten over belastingzaken, over huwelijk zaken et cetera, et cetera. Dus dat was heel anders dan had ik verwacht. (...) Ik steeds word verwezen en verwezen. Men zegt van de hak naar de tak, van de muur naar de kast toch? Als je dat zo'n gevoel 3 jaar moet leiden, hoe ga je dan voelen? Wat ga je dan denken, oh ik moet nog steeds geduld hebben, ik moet nog steeds wachten? Je kan nergens naartoe. -Hs03 52

Het was voor Rotterdammers ook zeer frustrerend om na het doen van hun verhaal de deur te worden gewezen wanneer hun leefsituatie niet voldoet aan criteria. Dat maakt dat zij zich niet gehoord voelen in hun persoonlijk lijden. In verschillende verhalen zagen wij momenten terug waar Rotterdammers dit ervaarden: Tegenwoordig als je urgentie aanvraagt dan moet je onder bepaalde voorwaarden vallen. Urgentie krijg je niet meer als je op een kamer zit. Nee wantje hebt een dak boven je hoofd. De wet is soms krom. Want waar ik woonde, hadden al de verslaafden een sleutel. Want iemand verkocht en gebruikte ook boven. Dus die kwamen, 'S morgens sta je op zie je een verslaafde bij je trap slapen. En wat het nog erger maakte, elke dag was er ruzie met messen en met hamers. We hadden op mijn etage hadden gezamenlijke douche en toilet. En mijn zoon piste in zijn broek, hij durft niet [naar het toilet], want die anderen zitten boven, die moet de trap af komen. Die jongen werd helemaal paranoia. -Sp23

Verschillende Rotterdammers benoemden daarnaast eerdere contacten met de hulpverlening of gemeente te hebben ervaren als vernederend, disrespectvol of een aantasting van hun privacy. De ervaring van verhoord worden of de biecht te moeten afleggen om überhaupt in aanmerking te komen voor hulp kan pijnlijk zijn. Heel vaak als ik dan met iemand sprak, wilden zij alles weten. 'Ja maar waarom dit?', 'Waarom heb je dit niet gedaan?', 'Waarom heb je dan dat niet gezegd?', zo zeg maar. Oordelend van 'oke, maar als je dat hebt gedaan, waarom heb je dan dit niet gedaan?' Spl