[23bb001305] Bijlage behorende bij 23bb001304 over rapport “Horeca als façade. Een verkennend onderzoek naar misbruik van de horeca en ondermijning in Rotterdam

Training-Consultancy

Y

ERASMUS SCHOOL OF LAW ERASMUS UNIVERSITEIT ROTTERDAM

Horeca als façade Een verkennend onderzoek naar misbruik van de horeca en ondermijning in Rotterdam

Y. Seidler F. l'Istelle M. van San R. Staring

September 2022

Risbo B e s ea rch -Tra i n i n g -Ċōii ī u Ita n cy ERASMUS SCHOOL OF LAW ERASMUS UNIVERSITEIT ROTTERDAM

Colofon

Horeca als façade. Een verkennend onderzoek naar misbruik van de horeca en ondermijning in Rotterdam Y. Seidler, F. l'Istelle, M. van San & R. Staring Rotterdam, september 2022

Erasmus Universiteit Rotterdam/Risbo Postbus 1738 3000 DR Rotterdam tel.: 010-4082124 fax: 010-4081141 © Copyright Risbo BV. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande toestemming van de Directie van het Instituut.

Voorwoord Dit onderzoek gaat over criminele inmenging en ondermijnende criminaliteit in de Rotterdamse horeca. Voor het overgrote deel van de Rotterdamse horeca geldt dat zij bestaat uit hardwerkende ondernemers die het de afgelopen twee jaar zwaar hebben gehad als gevolg van de coronacrisis en ook nu nog in grote onzekerheid over hun toekomst verkeren. Dit onderzoek richt zich dan ook niet op de horeca als zijnde een criminele sector, maar op de criminelen die misbruik willen maken van de horeca voor hun eigen gewin en om invloed te vergaren. We hopen dan ook dat de uitkomsten van dit onderzoek gebruikt worden om deze excessen in de Rotterdamse horeca aan te pakken en zodoende de positie van eerlijke ondernemers te versterken. Dit onderzoek had niet uitgevoerd kunnen worden zonder de deelname van ondernemers, medewerkers van de gemeente, politie en andere instanties die bij de horeca betrokken zijn. Wij danken hen voor hun inzet en het delen van hun kennis. Ook gaat een woord van dank uit naar de medewerkers van de gemeente en politie die dit onderzoek zorgvuldig begeleid hebben en meegedacht hebben over de opzet, verantwoordelijk waren voor het versturen van de enquête en het uitvoeren van het dossieronderzoek mogelijk maakten.

Y. Seidler F. l'Istelle M. van San R. Staring Rotterdam, september 2022

3

Inhoudsopgave Voorwoord.......................................................................................................................................................... 3 Samenvatting: horeca als façade....................................................................................................................7 1.

Inleiding.................................................................................................................................................... 17

Leeswijzer...........................................................................................................................................................17

2.

Onderzoeksopzet en literatuurverkenning....................................................................................... 19

2.1

Onderzoeksvragen..............................................................................................................................19

2.2

Onderzoeksopzet................................................................................................................................ 20

2.3

Literatuurverkenning ........................................................................................................................ 21

3.

De Rotterdamse horecasector............................................................................................................. 25

3.1

Actoren..................................................................................................................................................27

3.2

De impact van corona opde Rotterdamse horeca ........................................................................ 27

3.3

Conclusie.............................................................................................................................................. 30

4.

Omvang van het probleem...................................................................................................................31

4.1

Concrete casussen..............................................................................................................................31

4.2

Onderbuikgevoelens.......................................................................................................................... 32

4.3

Volgens de ondernemers zelf ..........................................................................................................32

4.4

Invloed van corona............................................................................................................................. 34

4.5

Conclusie .............................................................................................................................................. 35

5.

Verschijningsvormen..............................................................................................................................37

5.1

Horeca als façade ................................................................................................................................37

5.2

Werkwijzen ......................................................................................................................................... 43

5.3

Kenmerken die samenhangenmet verschillen in verschijningsvorm..........................................44

5.4

Indicatoren voor ondermijning .........................................................................................................47

5.5

Meldingen en signalen over ondermijning ..................................................................................... 51

5.6

Conclusie.............................................................................................................................................. 52

5

6.

Criminele inmenging en werkwijze.................................................................................................... 55

6.1.

Criminele inmenging en de rol van de exploitant..........................................................................55

6.2.

Over de benaderwijze........................................................................................................................ 56

6.3

Kennis van processen......................................................................................................................... 59

6.4

Conclusie.............................................................................................................................................. 60

7.

Toezicht en handhaving........................................................................................................................ 63

7.1

Vormen van toezicht.......................................................................................................................... 63

7.2

Focus van toezicht...............................................................................................................................68

7.3

Conclusie .............................................................................................................................................. 71

8.

Knelpunten in de aanpak vanondermijning...................................................................................... 73

8.1

Capaciteit............................................................................................................................................. 73

8.2

Informatiedeling................................................................................................................................. 75

8.3

Bewijslast ............................................................................................................................................. 77

8.4

Een kat en muisspel ............................................................................................................................79

8.5

Overige knelpunten............................................................................................................................ 81

8.6

Conclusie .............................................................................................................................................. 82

9.

Conclusie...................................................................................................................................................83

Literatuur ......................................................................................................................................................... 87 Bijlage 1

Uitkomsten literatuurverkenning.......................................................................................... 89

Bijlage 2

Respondententabel professionals......................................................................................... 93

Bijlage 3

Aanvullende figuren enquête................................................................................................. 95

6

Samenvatting: horeca als façade Een verkennend onderzoek naar misbruik van de horeca en ondermijning in Rotterdam Dit onderzoek heeft als doel om te verkennen welke signalen er zijn dat ondermijnende criminaliteit in de Rotterdamse horeca plaatsvindt, in welke vormen dat is en in hoeverre de coronacrisis daarop van invloed is geweest. Tevens kijken we naar de manier waarop toezicht en handhaving zijn ingericht en welke gevolgen dit heeft in de aanpak van ondermijnende criminaliteit in de Rotterdamse horeca. Voor de overgrote meerderheid van de Rotterdamse horeca geldt dat zij bestaat uit hardwerkende ondernemers die het de afgelopen twee jaar zwaar hebben gehad als gevolg van de coronacrisis en ook nu nog in grote onzekerheid over hun toekomst verkeren. Dit onderzoek richt zich dan ook niet op de horeca als zijnde een criminele sector, maar op de criminelen die misbruik willen maken van de horeca voor hun eigen gewin en om invloed te vergaren. We hopen dan ook dat de uitkomsten van dit onderzoek gebruikt worden om deze excessen in de Rotterdamse horeca aan te pakken en zodoende de positie van eerlijke ondernemers te versterken. Over ondermijning Het onderzoeken van ondermijning is complex en leidt vaak tot weinig voldoening gevende antwoorden.

Alleen al de grote diversiteit aan definities die gehanteerd wordt en de verscheidenheid van verschijningsvormen maken het lastig om algemene uitspraken te doen. Veelal leidt onderzoek naar ondermijning dan ook tot meer vragen dan tot antwoorden. Voorliggend onderzoek is wat dat betreft niet anders. Ook dit onderzoek kent verschillende beperkingen die het verhinderen om harde uitspraken te kunnen doen. Ten eerste is de definitie van ondermijning nog niet uitgekristalliseerd. Daardoor is het vaak onduidelijk waar we het met elkaar over hebben. We zagen dan ook grote verschillen in de definities van ondermijning onder de professionals die aan dit onderzoek hebben meegewerkt. Waar de een het zich niet houden aan de wet in het algemeen als ondermijning definieert, ziet de ander het als vormen van criminaliteit die een grote negatieve impact op de samenleving hebben. Veel professionals noemen in hun definitie dat ondermijning samenhangt met de vermenging van de onder- en bovenwereld. Hoe dit er concreet uitziet is vaak niet helemaal duidelijk. Wat het praten over ondermijning en de onderliggende vormen van criminaliteit verder bemoeilijkt, is dat deze vormen van criminaliteit niet gepleegd worden met als doel de samenleving te ondermijnen, maar dat dit wel een effect ervan is op de samenleving.

Om deze reden kunnen zeer uiteenlopende vormen van criminaliteit uiteindelijk leiden tot ondermijning. Die verscheidenheid aan criminaliteit bemoeilijkt ook de aanpak ervan. Het is nagenoeg niet mogelijk om een gestandaardiseerde aanpak van ondermijning te ontwikkelen. Voor ons betekent ondermijning in elk geval dat er sprake is van criminaliteit die, wanneer niet aangepakt, de fundamenten van onze rechtstaat aantast. Wanneer mensen op strafbare/criminele wijze gebruikmaken van legale structuren in de samenleving, vergaren zij een steeds sterkere positie in de bovenwereld. Hiermee verkrijgen zij invloed in de besluitvorming en wordt het voor hen steeds makkelijker om een legitieme maatschappelijke positie te verkrijgen.

7

Horeca als façade

In dit onderzoek komen we allerlei vormen van criminaliteit tegen, van gelegenheidscriminaliteit tot zware georganiseerde misdaad in de vorm van drugscriminaliteit of het witwassen van criminele gelden. Voor een deel van de verschijningsvormen van ondermijning die we in dit onderzoek benoemen, zou gezegd kunnen worden dat zij een vorm van meer algemene criminaliteit zijn. Er kan echter een omslagpunt komen waarbij dit soort criminaliteit overgaat in ondermijning. Ook zijn er vaak verschillende actoren betrokken. Zo kan de snackbarhouder die illegaal gokken faciliteert of dit oogluikend toestaat, dit vanuit de gelegenheid doen, maar behoren de organisators van de illegale loterij tot de georganiseerde misdaad. Zowel de activiteiten van de snackbarhouder als van de illegale loterij-organisator dragen bij aan ondermijning. Om deze reden kijken we in de eerste plaats naar de vormen van criminaliteit die er in de horeca plaatsvinden en proberen we vervolgens te duiden in hoeverre het aannemelijk is dat dit leidt tot ondermijning. De opbrengsten en beperkingen van dit onderzoek Dit onderzoek resulteert in inzichten over de manier waarop criminaliteit in de Rotterdamse horeca plaats zou vinden, welke rollen ondernemers daarin spelen en hoe de huidige aanpak daarbij aansluit.

Tot slot hebben we onderzocht in hoeverre de coronacrisis geleid heeft tot (signalen van) meer criminele inmenging in de horeca. De uitkomsten van dit onderzoek zijn gebaseerd op 22 gesprekken met 37 toezichthouders en betrokkenen bij de horecasector, 21 afgeronde dossiers van de politie en 178 door ondernemers ingevulde enquêtes. De resultaten berusten veelal op een relatief beperkt aantal casussen en cijfers. In veel gevallen wijzen de uitkomsten van de verschillende soorten data echter in dezelfde richting. Dit leidt ertoe dat er voor sommige aspecten van ondermijning relatief sterke aanwijzingen zijn. Desondanks dienen de uitkomsten van dit onderzoek met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd te worden en kan dit onderzoek hoogstens als een verkennend onderzoek beschouwd worden. De aantrekkelijkheid van de horecasector voor criminele activiteiten De horeca is vanwege verschillende redenen een aantrekkelijke sector voor criminelen om te misbruiken. Ten eerste is het een branche waar criminelen vaak zelf bekend mee zijn. Bijvoorbeeld omdat zij er zelf veel komen. Uit onderzoek is bekend dat criminele groepen van de horeca gebruik maken om af te spreken. Een tweede factor is dat de drempel voor het starten van een onderneming relatief laag is. Ondernemers hoeven aan weinig voorwaarden te voldoen voordat zij een exploitatievergunning kunnen aanvragen.

Dit zorgt ervoor dat criminelen zelf makkelijk een vergunning kunnen aanvragen, maar ook dat er een groep kwetsbare en mogelijke naïeve ondernemers een onderneming begint. Zij zijn vaak financieel kwetsbaar en vormen daardoor een doelwit voor criminelen, aldus professionals. De financiële kwetsbaarheid van de sector als geheel is een derde factor. De grote concurrentie tussen ondernemers en de lage drempel om in te stappen hebben ertoe geleid dat een relatief groot deel van de sector financieel kwetsbaar is. De coronacrisis heeft deze kwetsbaarheid versterkt. De vierde factor die de horecasector tot een aantrekkelijke sector maakt, is het bestaan van een gesloten en ondoorzichtige bedrijfscultuur. Een hiermee samenhangend kenmerk is dat sommige facetten van de branche ondoorzichtig zijn. Ook professionals die zich al jaren met de horeca bezighouden, geven aan geen inzicht te hebben in de rol die sommige actoren spelen.

8

Samenvatting

Tot slot zijn branches waarin veel contant geld omgaat interessant voor criminelen om witwaspraktijken te kunnen verbergen. Dit geldt overigens niet alleen over de horeca maar bijvoorbeeld ook voor garagebedrijven, de vastgoedsector en de bouwsector. De horeca als façade voor criminaliteit In de gevallen dat de horeca wordt misbruikt voor criminele activiteiten, wordt zij ingezet als een façade. Bij alle vormen van criminaliteit is het voor criminelen van groot belang dat de onderneming op het oog een normale onderneming lijkt. Afhankelijk van de vorm van de criminaliteit kan die façade verschillend worden vormgegeven. In de eerste plaats kan de horeca in fysieke zin een façade zijn. Dit houdt in dat in het geheim criminele handelingen fysiek in de horeca-inrichting plaatsvinden. Uitingen van deze vorm zijn bijvoorbeeld illegaal gokken, drugshandel en illegale prostitutie. Ook wordt de horeca als ontmoetingsplek door criminelen gebruikt. In de tweede plaats wordt de horeca als administratieve façade misbruikt. In dit soort gevallen worden er geen illegale activiteiten in de inrichting begaan, maar wordt er met de horecagelegenheid via complexe constructies fraude gepleegd. Het meest genoemde voorbeeld van deze vorm van criminaliteit betreft het witwassen van criminele gelden via bijvoorbeeld het frauderen met de omzet en/of verbouwingen of via vastgoedspeculatie.

In een aantal gevallen is er sprake van een combinatie van de horeca als fysieke en administratieve façade. Zo is er bij illegale prostitutie of illegale arbeid vaak sprake van het overtreden van de exploitatievergunning, maar zijn ook de prostituees of de arbeiders op illegale wijze of zonder verblijfsdocumenten aan het werk. De vormen van criminaliteit die samenhangen met een administratieve façade, en met name witwassen, zijn veelvuldig in het onderzoek genoemd en tegelijkertijd zijn er nagenoeg geen concrete casussen gevonden waaruit blijkt dat dit ook veelvuldig in Rotterdam voorkomt. Omvang onbekend Dat criminaliteit in de horeca plaatsvindt, blijkt uit de 21 politiedossiers die zijn ingezien. Hoewel deze dossiers afkomstig zijn uit de periode 2016-2021, bieden zij inzicht in verschillende vormen van zware criminaliteit. Daarnaast is in het kader van dit onderzoek met een verscheidenheid aan professionals gesproken die als toezichthouder, handhaver, beleidsmaker, belangenbehartiger of in andere hoedanigheid bij de horeca betrokken zijn. Uit nagenoeg alle gesprekken komt naar voren dat er sterke aanwijzingen of onderbuikgevoelens zijn over het plaatsvinden van criminaliteit in een deel van de Rotterdamse horeca.

Tot slot wijzen de uitkomsten van de enquête erop dat ongeveer tien procent van de deelnemende ondernemers zegt wel eens te maken heeft gehad met een situatie waarin er mogelijk sprake was van poging(en) tot criminele inmenging. De aard van dit onderzoek laat niet toe iets te zeggen over de omvang van ondermijnende criminaliteit noch over specifieke trends van af- of toename in de loop van de jaren. Op basis van het samenbrengen van deze uitkomsten uit verschillende bronnen zou het echter onjuist zijn om te veronderstellen dat er geen ondermijnende criminaliteit in de horecasector plaatsvindt.

9

Horeca als façade

Kenmerken van horeca die bij ondermijning betrokken zijn Ondermijning waarbij de criminele activiteiten verscholen in een horecaonderneming plaatsvinden (fysieke façade), verschilt in kenmerken met de andere vormen waarbij ondernemingen veeleer als een administratieve façade misbruikt worden. Dit verschil komt voort uit dat bij het misbruiken van de horeca als fysieke façade, de criminele activiteiten zich fysiek in de horeca afspelen, terwijl dit bij de horeca als administratieve façade op 'papier' gebeurt. Professionals benoemen verschillende locaties waarbij de horeca als administratieve façade wordt misbruikt, plaats zou kunnen vinden. Zo zouden grootschalige witwasoperaties een hoge omzet als dekmantel nodig hebben. Hiervoor is horeca vereist die veel bezoekers trekt, iets dat eerder in het centrum aangetroffen wordt. Andere voorbeelden van ondermijnende criminaliteit die winstgevender in het centrum zouden zijn, betreffen bouw- en/of vastgoedfraude omdat de locatie een hogere waarde heeft. Er zijn echter geen concrete voorbeelden gevonden voor ondermijning waarbij grootschalige zaken in het centrum betrokken waren.

Vormen van witwaspraktijken waarbij het om relatief kleine bedragen gaat, zouden eerder plaatsvinden binnen de vergunningsvrije horeca in gebieden waar veel contant betaald wordt, voornamelijk in gebieden met een concentratie aan bewoners met een lage sociaaleconomische status. Voor ondermijning via de exploitatie, worden criminele activiteiten fysiek in de horecaonderneming ontplooid, zoals illegaal gokken en drugshandel; daarnaast fungeert de onderneming als ontmoetingsplek. Hoewel van dergelijke activiteiten ook niet wensen op te vallen, zijn zij voor hun verdiensten afhankelijk van de bezoekers die zij ontvangen. Met het ontplooien van deze activiteiten in een horecaonderneming en de loop van klanten die dit moet genereren, nemen zij ook een zeker risico aandacht te trekken. Deze vorm van criminele activiteiten zou zich om die reden vooral plaatsvinden in buurten waar weinig sociale controle is. Daardoor zijn een ondernemer en de klandizie minder in zicht en is de kans op een melding vanuit omwonenden kleiner Behalve verschillen naar locatie geven toezichthouders en handhavers aan de indruk te hebben dat ondermijning vaker plaatsvindt in horeca-inrichtingen met een alcoholvergunning dan in de zogenoemde droge horeca. Professionals noemen ook vaak de vergunningsvrije horecasector als een sector waarvan vermoedens bestaan dat er vaak sprake is van criminele activiteiten.

Het blijft echter bij vermoedens en onderbuikgevoelens omdat er weinig bekend is over de vergunningsvrije sector en deze vormen van criminaliteit moeilijk aantoonbaar zijn. Indicatoren voor misbruik van de horeca Professionals benoemen verschillende indicatoren die kunnen duiden op criminele activiteiten. Een aantal van deze indicatoren heeft betrekking op de wijze van exploitatie van de inrichting. Zo benoemen zij dat horeca-inrichtingen met afwijkende openingstijden, waar weinig bezoekers komen en die een verwaarloosde indruk maken, tekenen kunnen zijn. Dit soort ondernemingen lijken niet afhankelijk van bezoekers om een succesvolle exploitatie te draaien. Een andere benoemde indicator, betreft mutaties op de exploitatievergunning. Het telkens bij- en afschrijven van personen op de vergunning duidt op wisselende belanghebbenden. Ook het hebben van een streng deurbeleid bij kleine afgelegen ondernemingen, overlastmeldingen en een klantengroep die behoort tot het crimineel milieu zijn genoemde indicatoren. Het gaat bij deze indicatoren om afwijkingen die niet passen bij de context van de

10

Samenvatting

onderneming. Zo zal bij een club in het centrum meldingen van geluidsoverlast meer in de lijn der verwachtingen liggen dan doordeweeks bij een klein hotel aan de rand van de stad. Strategieën om ondermijning te kunnen begaan Om criminaliteit in de horeca te kunnen begaan, dienen criminelen formeel of informeel een horecainrichting te bezitten. Het is lang niet altijd mogelijk of wenselijk voor criminelen om op eigen naam horecaonderneming te starten. Het kan voor komen dat personen geen exploitatievergunning krijgen of dat zij liever niet hebben dat een onderneming naar hun persoon te herleiden is door de activiteiten die zij ontplooien. Om deze problemen te omzeilen wordt een aantal strategieën gehanteerd. De eerste betreft het opzetten van een schijnbeheerconstructie. Door professionals is dit het meest genoemde voorbeeld van verdacht gedrag in de horeca. Schijnbeheer is echter niet een doel op zich maar een middel om invloed in een zaak te kunnen verkrijgen. Voor toezichthouders wordt het vaak niet duidelijk wat het achterliggende doel is van een schijnbeheerconstructie. Ook het aantonen van schijnbeheer op zichzelf is vaak al problematisch en arbeidsintensief. Een andere manier om invloed in een horecazaak te verkrijgen is door deze informeel over te nemen.

Op basis van zowel de dossiers als de gesprekken zijn verschillende voorbeelden bekend van gevallen waarbij een groep personen die aan de drugshandel gelinkt konden worden, frequent een specifieke horecaonderneming bezochten om van daaruit hun zaken te doen. In deze gevallen was de exploitant vaak niet bij machte om de groep uit de onderneming te verwijderen. De derde manier waarop criminelen veelal buiten het zicht om een horeca-inrichting kunnen exploiteren, is door een horecaonderneming te starten in de vergunningsvrije sector. De vergunningsvrije sector in Rotterdam is een vorm van kleinschalige horeca waarbij er beperkingen zijn gesteld aan de exploitatie, maar waarvoor geen vergunning benodigd is. Uit het onderzoek komt naar voren dat, in vergelijking met de vergunde horeca, er geen toezicht is aan de voorkant. Dit maakt de drempel voor het beginnen van een horeca-inrichting nog lager. Bovendien bestaat er vanwege het ontbreken van een registratieplicht ook geen beeld over het aantal van dit soort ondernemingen en waar zij gevestigd zijn. Zolang er geen klachten over deze ondernemingen bij de gemeente of politie binnenkomen, kunnen zij uit zicht van de overheid opereren. Deze ondernemingen worden meegenomen tijdens buurtrondes van stadstoezicht, maar vanwege de beperkte capaciteit en het ontbreken van vestigingsinformatie gebeurt dit niet structureel.

Het komt overigens voor dat personen met criminele intenties zelf een horeca-inrichting willen starten of overnemen. Zo hebben we voorbeelden gevonden van verdachte personen die op eigen naam proberen een horecaonderneming te starten maar hiervoor worden afgewezen. Uit politiedossiers en tijdens gesprekken met toezichthouders wordt vervolgens geconstateerd dat een deel van deze personen zich hier niet bij neerlegt en via een schijnbeheerconstructie invloed in een zaak probeert te houden. Professionals van de gemeente merken bovendien op dat steeds meer personen waar zij op basis van onderbuikgevoelens vraagtekens bij hebben, kennis hebben over het proces van de vergunningsaanvraag. Een deel van de ondernemers maakt daarbij gebruik van horeca-adviseurs die helpen bij het doorlopen van de vergunningaanvraag. Zij zien dat in dit soort gevallen dat de aanvraag zodanig is gedaan dat gebruik

11

Horeca als façade

gemaakt wordt van de beperkingen van de Wet Bibob en AVG-wetgeving. Zo kan bijvoorbeeld de herkomst van geld moeilijk gecontroleerd worden wanneer dit uit het buitenland afkomstig is. De ondernemer, slachtoffer, dader of ertussenin? De positie die de ondernemer inneemt, is afhankelijk van de vorm van de criminaliteit. Voor het grootste gedeelte lijkt het erop dat wanneer criminelen van plan zijn misbruik te maken van de horeca, zij zelf een zaak starten, al dan niet door gebruik te maken van een schijnconstructie. De meest logische verklaring hiervoor is dat het betrekken van iemand van buiten de eigen kring een risico vormt bij het verborgen houden van criminaliteit. Dit geldt met name voor criminaliteit die samenhangt met horeca als administratieve façade. In de scenario's als hiervoor geschetst, kunnen ondernemers als dader getypeerd worden. Ook wanneer een ondernemer besluit om vanuit zijn horeca-inrichting illegale activiteiten te ontplooien, is de ondernemer daar verantwoordelijk voor. Bij sommige vormen van criminaliteit lijkt de ondernemer vooral slachtoffer te zijn. Dit is het duidelijkst bij casussen waarbij een groep een zaak informeel overneemt. In dit soort gevallen besluit bijvoorbeeld een groep criminelen om een zaak als hangplek en uitvalsbasis te gebruiken. Dit kan vervolgens ook leiden tot drugshandel vanuit de onderneming.

In een aantal gevallen lijkt dit een geleidelijk proces waarbij de ondernemer aanvankelijk blij is met de klandizie maar op een gegeven moment in een positie terecht komt waarbij men de zeggenschap over de onderneming kwijtraakt. Deze ondernemers lijken niet bij machte om de groep vervolgens uit de zaak te weren en durven ook niet naar de politie te stappen. In een beperkt aantal dossiers komt aan het licht dat ondernemers onder druk zijn gezet om mee te werken aan illegale praktijken. Er is echter een groot grijs gebied waarbij de rollen niet zo duidelijk te definiëren zijn. Professionals geven aan dat wanneer er vermoedens zijn van schijnconstructies, daarvoor vaak misbruik wordt gemaakt van kwetsbare personen. Dit kunnen jonge personen zijn met een laag IQ, mensen die de taal niet spreken of mensen die vanwege geldnood onder druk gezet zijn om de rol van exploitant op zich te nemen. Deze katvangers lijken veelal niet goed op de hoogte te zijn van de onderneming waarvan zij exploitant worden en hebben vermoedelijk ook geen besef van de verantwoordelijkheden die zij daarmee op zich nemen. Tevens lijkt een deel van de criminaliteit in de horeca te bestaan uit criminaliteit waarbij op het eerste gezicht geen sprake is van ondermijning. Het meest genoemde voorbeeld hiervan zijn ondernemers die illegaal gokken faciliteren.

Bij dit soort criminaliteit worden ondernemers door criminelen verleid om vanuit hun onderneming illegale activiteiten te exploiteren tegen betaling. Dit lijkt deels te gebeuren bij kleine horecazaken die mogelijk kwetsbaar zijn en extra inkomen goed kunnen gebruiken. Deze ondernemers lijken daarmee zelf niet bezig te zijn met ondermijnende criminaliteit. De organisatie en criminelen die hierachter zitten behoren vermoedelijk tot veel grotere criminele netwerken. Veel concreet bewijs is daar echter niet voor. Een laatste kenmerk dat uit het onderzoek naar voren komt, is de rol van familiebanden bij sommige vormen van criminaliteit in de horeca. Daarbij lijkt met name een rol te spelen bij een aantal culturen. In verschillende politiedossiers zien we terug dat er binnen criminele netwerken vaak sprake lijkt van etnische of familiebanden waarbij sommige familieleden betrokken zijn bij drugshandel, -transport of

12

Samenvatting

illegaal gokken en anderen een horecaonderneming exploiteren. Welke rol de horecaonderneming in dit soort netwerken precies inneemt, blijkt vaak ongewis. Corona en ondermijning in de horeca De aanleiding voor dit onderzoek was de hypothese dat de coronacrisis de kwetsbaarheid van de horeca heeft vergroot en dit geleid heeft tot meer criminele inmenging in de sector. Uit de enquête blijkt dat meer dan de helft van de respondenten meer dan 50 procent omzetverlies heeft geleden. Ook zagen we dat ruim 80 procent reserves heeft moeten aanspreken om de coronaperiode door te komen. Het kan daarom niet ontkend worden dat de sector als gevolg van de crisis financieel kwetsbaarder is geworden. Bovendien zijn alle respondenten het erover eens dat de gevolgen nog niet volledig bekend zijn. Veel professionals vrezen dat de echte gevolgen nog moeten komen wanneer de steunmaatregelen afgebouwd zijn en betalingsachterstanden ingelopen moeten worden. In het onderzoek zijn echter geen harde bewijzen gevonden dat er als gevolg van corona op grote schaal criminele inmenging heeft plaatsgevonden. De fysieke sluiting van de horeca lijkt er in zekere mate voor gezorgd te hebben dat deze ook moeilijker bereikbaar was voor criminelen.

Uit de enquête blijkt dat tijdens corona ondernemers vaker per mail, whatsapp of sociale media werden benaderd met voorstellen door personen die volgens de ondernemers niet op de hoogte leken van hun zaak. Mogelijk dat er sprake was van een opportunistische benadering waarbij criminelen via andere kanalen ondernemers probeerden te werven. Ondanks dat we nu nog geen concrete signalen hebben, wordt gevreesd dat de gevolgen van de coronacrisis op twee manieren kunnen leiden tot een toename van ondermijnende criminaliteit. Ten eerste kunnen criminelen inspelen op de financiële kwetsbaarheid van ondernemers. Wellicht dat ondernemers uit geldnood eerder geneigd zijn in te gaan op criminele voorstellen. Een tweede manier is door zelf ondernemingen te starten. Met name wanneer blijkt dat er veel faillissementen plaatsvinden, kan dit ertoe leiden dat horecaonderneming goedkoper worden en dat meer criminelen dit als het moment zien om in te stappen. Criminaliteit is veelal opportunistisch van aard en dat zal ook met betrekking tot de horeca gelden. Hoewel er geen sterke aanwijzingen zijn gevonden dat ondermijnende criminaliteit op grote schaal in de Rotterdamse horeca plaatsvindt, heeft de coronacrisis er wel toe geleid dat de sector kwetsbaarder is geworden waardoor criminelen mogelijk juist nu hun kans schoon zien om invloed in de sector te vergaren.

Dit maakt dat het van belang is om in de huidige tijd scherp te blijven op criminele inmenging in de horeca. Het controleren aan de voorkant is daarom van groot belang om criminaliteit in de horeca te vermijden en ondermijning via deze sector te voorkomen. Een focus op preventie Er zijn verschillende vormen van toezicht, namelijk preventief, reactief en controlerend. Het uitoefenen van preventief toezicht vindt plaats voordat er een vergunning verleend wordt of iemand op een vergunning bijgeschreven wordt. Het belangrijkste instrument daarbij is de Bibob-toets. Reactief toezicht vindt plaats op basis van meldingen, signalen en incidenten. Dit soort signalen kunnen aanleiding geven voor toezichthouders en politie om controles te uitvoeren, maar kan ook aanleiding geven tot opsporingsonderzoeken. Incidenten waarbij de horeca betrokken is, kunnen eveneens aanleiding geven

13

Horeca als façade

om verder onderzoek te doen. Bij controlerend toezicht zijn verschillende instanties betrokken. De voornaamste zijn toezichthouders van de gemeente en de politie. Aanvullend wordt met tal van ketenpartners samengewerkt bij integrale controles. Bij het uitoefenen van toezicht worden er in de praktijk keuzes en afwegingen gemaakt die van invloed zijn op de manier waarop het toezicht is ingericht. Deze keuzes worden veelal gemaakt op basis van praktische afwegingen, maar kunnen ook een uitvloeisel zijn van beleid. In de praktijk is de focus van het toezicht gericht op preventie. Dit omdat het lastig blijkt om al reeds gevestigde misstanden aan te pakken, bijvoorbeeld door de moeilijke aantoonbaarheid en capaciteitstekorten bij toezichthoudende partijen. Dit lijkt er ook toe te leiden dat er, vanwege dezelfde beperkingen, relatief vaak in overleg tussen gemeente en politie gekozen wordt voor een bestuursrechtelijke in plaats van strafrechtelijke aanpak. Tot slot lijkt de focus op preventief toezicht, die gebaseerd is op het proces van de vergunningaanvraag, ertoe te leiden dat er zeer beperkt toezicht is op de vergunningsvrije horeca. Toezichthouders weten niet wie welke vergunningsvrije horeca op welke locatie exploiteert. Veel professionals vinden dit problematisch. Knelpunten in de aanpak Er zijn vier algemene knelpunten benoemd.

Deze hangen samen met een gebrek aan capaciteit bij vrijwel alle partners. Het gebrek aan capaciteit leidt ertoe dat er keuzes gemaakt moeten worden met betrekking tot de aanpak van criminaliteit binnen de horeca omdat er simpelweg niet genoeg personeel is om alle aanwijzingen op te volgen. Het tweede knelpunt gaat over beperkingen rondom informatiedeling. Door de strikte eisen die worden gesteld aan privacy en data-uitwisseling, kunnen professionals vaak niet over alle informatie beschikken die zij zouden willen. Waar wel informatie-uitwisseling mogelijk is, is het de vraag of de informatie goed geregistreerd staat en daarmee vindbaar is voor andere partijen en regio's. Het derde knelpunt betreft de bewijslast. Respondenten benoemen dat de vereiste bewijslast om misstanden aantoonbaar te maken, vaak niet haalbaar is en het daardoor bij onderbuikgevoelens blijft. Tot slot wordt opgemerkt dat criminelen kennis over de processen hebben en beperkingen in de wet- en regelgeving uitbuiten. Bijvoorbeeld door op tijd een vergunningsaanvraag terug te trekken wanneer zij het vermoeden hebben afgewezen te worden of om een aanvraag zodanig te doen dat deze lastig te controleren valt voor toezichthouders. Overige genoemde knelpunten betreffen de onzichtbaarheid van de vergunningsvrije horeca en gedateerde ICT-systemen die werkzaamheden inefficiënt maken.

Conclusie Op dit moment zijn er geen sterke aanwijzingen gevonden dat criminelen of criminele netwerken doelbewust bezig zijn om op grote schaal via de horeca een economische en/of politieke positie in de legale wereld te bemachtigen. Er worden hooguit zorgen uitgesproken door de professionals. Zo is de horeca door de coronacrisis financieel kwetsbaarder geworden. In dit onderzoek zijn verschillende voorbeelden van criminaliteit die in de horeca plaatsvindt aangetroffen, bijvoorbeeld in de 21 onderzochte politiedossiers. De vormen van criminaliteit die we tegengekomen zijn, betreffen illegaal gokken, drugshandelAopslag, fraude, bedreiging/afpersing. In een aantal van deze gevallen was er sprake van schijnbeheer. Het is op basis van dit onderzoek echter nagenoeg onmogelijk om te duiden in hoeverre de aangetroffen criminaliteit leidt tot ondermijning. De grootste belemmering daarvoor is het ontbreken aan een sluitende definitie waardoor niet duidelijk is wat nou precies ondermijning is. Daarom dient gekeken te worden of

14

Samenvatting

de term specifieker kan worden gedefinieerd waarbij er onderscheid gemaakt kan worden naar verschillende vormen van criminaliteit. Een andere reden waarom het niet goed mogelijk is om inzichtelijk te krijgen in hoeverre er sprake is van ondermijning, hangt samen met de beperkte mate van prioriteit die aan dit fenomeen wordt gegeven. We constateren dat de insteek te eenzijdig is om criminaliteit in de horeca in de breedte aan te kunnen pakken. Op dit moment worden bijna uitsluitend vormen van criminaliteit aangepakt die verband houden met horeca die als een fysieke façade wordt misbruikt. De reden hiervoor is voor de hand liggend. Deze vormen van criminaliteit veroorzaken de meeste overlast voor omwonenden, zijn daardoor het makkelijkst aantoonbaar en worden waarschijnlijk op grotere schaal gepleegd. Deze vormen van criminaliteit hebben vaak een negatief effect heeft op de openbare orde en/of veiligheid. En vallen daarmee onder het mandaat van de burgemeester. We zien dan ook dat nagenoeg alle voorbeelden van criminaliteit waarbij de horeca als fysieke façade wordt misbruikt, leiden tot een bestuurlijke aanpak. Het aantal zaken waarbij sprake is van strafrechtelijke vervolging is beperkt. De voornaamste reden hiervoor is de zware bewijslast en het gebrek aan capaciteit bij de politie.

De enige voorbeelden van ondermijning die wij gezien hebben waarbij de horeca op administratieve wijze misbruikt wordt, bijvoorbeeld om geld wit te wassen, zijn aan het licht gekomen door meldingen, per toeval of als bijvangst in opsporingsonderzoeken. Ook vormen van ondermijnende criminaliteit die op een administratieve wijze worden ontplooid, zijn lastig bewijsbaar. Zo hebben professionals die op straat lopen vaak sterke vermoedens en onderbuikgevoelens maar kunnen zij niet hard maken dat een verbouwing onderdeel is van een witwasconstructie of dat er sprake is van vastgoedspeculatie. Prioritering en de gevolgen voor de aanpak van ondermijning Om ondermijning in de toekomst effectiever te kunnen bestrijden, dient er ten eerste een herdefiniëring van het begrip plaats te vinden. Momenteel is de term dermate diffuus en onsamenhangend dat dit de aanpak in de weg staat. Op dit moment is de bestrijding van ondermijning enerzijds gericht op preventie, vanuit de gemeente en door de manier waarop het systeem van toezicht is ingericht, en anderzijds op het bestrijden van de excessen, bijvoorbeeld via de RIEC's. Bij het aanpakken van de excessen gaat het vaak om diepgaand, langlopend en arbeidsintensief onderzoek naar grote criminele netwerken.

Het gevaar bestaat dat hierdoor juist de vormen van criminaliteit die op de lange termijn een ondermijnend effect op de samenleving hebben, lange tijd buiten schot blijven. Deze vormen van criminaliteit zijn complex en geraffineerd. Het aanpakken daarvan vraagt dan ook om een langetermijnaanpak, sterkere prioritering en grotere capaciteitsinzet. Het zou voor de aanpak van criminaliteit in de horeca, en voor het bestrijden van ondermijning, goed zijn als er naast het voorkomen aan de voorkant en het aanpakken van de excessen, meer oog komt voor vormen van criminaliteit waarbij de horeca als een administratieve façade wordt misbruikt. Voortvloeiend uit de manier waarop het toezicht is ingericht, richt de aanpak zich momenteel op een criminaliteit waarbij de horeca als fysieke façade wordt misbruikt. Juist bij criminaliteit waarbij de horeca

15

Horeca als façade

als administratieve façade wordt misbruikt, is de kans groter dat er een ontwrichtend effect is op de samenleving doordat criminelen op onzichtbare wijze meer invloed en macht in de bovenwereld vergaren. Om dit te kunnen verwezenlijken, dienen gemeentelijke toezichthouders en handhavers over meer instrumenten te beschikken die inzage geven in de administratieve aspecten van een onderneming. De professionals die wij hebben gesproken hebben veel waardevolle kennis maar kunnen hun onderbuikgevoelens vaak niet hard maken omdat zij niet over genoeg personeel of niet over de juiste informatie kunnen beschikken. De beperkte capaciteit die er bij instanties is, wordt logischerwijs ingezet voor het aanpakken van criminaliteit die de meeste impact heeft. Een gevaar hiervan is dat de focus komt te liggen op de excessen in plaats van de preventie van ondermijning. Om ondermijning te voorkomen dient het in een eerder stadium en op een hoger niveau geprioriteerd te worden.

16

1. Inleiding Dit onderzoek gaat over ondermijning in de Rotterdamse horeca. Ondermijning is een complex begrip waarbij er sprake is van georganiseerde criminaliteit die invloed probeert te verkrijgen in de (legale) bovenwereld. Wanneer dit lukt, raakt de onderwereld steeds meer verweven met de bovenwereld. Met dit onderzoek kijken we meer specifiek naar manieren waarop dit via de horeca getracht wordt te bereiken. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot oneerlijke concurrentie, maar ook kunnen criminelen een invloedrijke positie in de maatschappij opbouwen door het uitbaten van een succesvolle onderneming die met illegaal verkregen geld is opgebouwd. Dat dit onderzoek in 2022 wordt uitgevoerd, is geen toeval. De afgelopen twee jaar heeft de horeca als gevolg van de coronacrisis het zwaar te verduren gehad. De horeca was financieel gezien (naar aanleiding van de coronamaatregelen) in 2020 en 2021 veruit de hardst getroffen bedrijfstak tijdens de coronacrisis in Nederland (Notten & Hooijmaaijers, 2021). Niet alleen was de horeca tussen maart 2020 en januari 2022 ruim twaalf maanden gesloten, ook in de maanden tussen de lockdowns werden vroegere sluitingstijden en beperkte bezoekersaantallen gehanteerd (Notten & Hooijmaaijers, 2021). De overheid heeft getracht om de horeca voor omzetverlies te compenseren via steunmaatregelen en via een tegemoetkoming van de vaste lasten.

Ondanks deze maatregelen klonk er vanuit de horecasector sterke kritiek op de overheid. Sommige ondernemers zouden niet in aanmerking komen voor de regelingen, voor anderen zouden ze slechts een doekje voor het bloeden vormen. Tegelijkertijd werd maar een relatief beperkt aantal faillissementen waargenomen. De financiële kwetsbaarheid en onzekerheid over de toekomst zou een deel van de ondernemers doen twijfelen over het voortzetten van hun onderneming. Deze ontwikkelingen binnen de horecasector leiden tot extra zorgen over criminele inmenging in de horecasector (CCV, 2021). De hypothese is dat criminelen proberen te profiteren van de kwetsbaarheid van ondernemers en zo hun invloed in de horecasector proberen te vergroten. Met dit verkennende onderzoek trachten we een eerste licht te werpen op de verschillende verschijningsvormen van ondermijning in de horeca en schetsen we op basis van indicatoren een beeld van de prevalentie. We kijken daarbij ook naar de invloed van COVID-19 op criminele inmenging en op welke wijze dit van invloed is op ondermijning in de Rotterdamse horeca. Zoals uit dit rapport zal blijken, is er wanneer er gesproken wordt over ondermijning voortdurend sprake van verschillende definities, perspectieven, verschuivende rollen en glijdende schalen in een complexe wereld waarbinnen verschillende partijen actief zijn.

Met dit onderzoek hopen we een eerste beeld te schetsen van ondermijning in de horecasector en hopen we tegelijkertijd recht te doen aan de vele hardwerkende ondernemers die het de afgelopen jaren moeilijk hebben gehad.

Leeswijzer Het onderzoek start met een toelichting op de onderzoeksvragen en een beknopte verantwoording (hoofdstuk 2). Daarna volgt een korte beschrijving van de manier waarop de Rotterdamse horeca is vormgegeven (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 schetsen we wat bekend is over de omvang waarin

17

Horeca als façade

ondermijning in de Rotterdamse horeca plaatsvindt. Hoofdstuk 5 heeft betrekking op de verschillende omgangsvormen. In hoofdstuk 6 beschrijven we de belangrijkste kenmerken van horeca die gevoelig is voor ondermijnende criminaliteit en in hoofdstuk 7 de daders, slachtoffers en werkwijzen. Hoofdstuk 8 beschrijft de manier waarop toezicht en handhaving is vormgegeven en in hoofdstuk 9 benoemen we de knelpunten die ervaren worden bij het aanpakken van ondermijning in deze sector. Het onderzoek wordt afgesloten met een conclusie en aanbevelingen in hoofdstuk 10.

18

2.

Onderzoeksopzet en literatuurverkenning In dit hoofdstuk bespreken we de onderzoeksvragen, geven we een beknopte methodologische verantwoording en gaan we dieper in op de definitie van het begrip ondermijning.

2.1

Onderzoeksvragen Met de uitkomsten van het onderzoek beogen wij meer inzicht in criminele inmenging en ondermijning in de Rotterdamse horeca te krijgen. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:

Welke signalen zijn er voor het plaatsvinden van ondermijnende criminaliteit in de Rotterdamse horeca en in hoeverre heeft de coronacrisis daar invloed op gehad? Om tot een antwoord op de onderzoeksvraag te komen, is een aantal deelvragen geformuleerd. Deze vragen gaan over de manier waarop ondernemers de coronacrisis zijn doorgekomen, wat de financiële consequenties zijn, in hoeverre zij met verdachte situaties te maken krijgen en of er een verband bestaat tussen de mate waarin van de steunmaatregelen gebruik is gemaakt en de mate waarin ondernemers te maken krijgen met verdachte situaties. De antwoorden op de deelvragen leiden tot een antwoord op de hoofdvraag. Over de coronacrisis, steun en financiële consequenties 1. Op welke manieren hebben ondernemers de coronacrisis doorstaan? 2. Wat zijn de financiële consequenties van de crisis voor horecaondernemers? a. Hebben ondernemers omzetverlies geleden? b. Zo ja, hoe hebben ondernemers dit verlies opgevangen? c. Zijn horecaondernemers leningen aangegaan vanwege de coronacrisis? Zo ja, door welk soort ondernemingen en bij wie? d. Hebben horecaondernemers afspraken gemaakt met betrokken partijen, zoals brouwerijen, pandeigenaren, de belastingdienst en de gemeente? 3. Hoe zien ondernemers de (financiële) toekomst van hun horecaonderneming voor zich nadat de steunmaatregelen zijn afgebouwd? 4.

In hoeverre is het aannemelijk dat de coronacrisis de horecasector kwetsbaarder heeft gemaakt voor criminele inmenging? Over ondermijning, verschijningsvormen en de omvang 5. Hoe definiëren professionals ondermijning? 6. Hoe komt ondermijnende criminaliteit tot uiting in de Rotterdamse horeca? 7. Wat valt er te zeggen over de omvang van ondermijnende criminaliteit in de horeca? a. In hoeverre krijgen horecaondernemers te maken met verdachte situaties waarbij mogelijk sprake is van ondermijning? b. Hoeveel concrete casussen zijn er bij professionals en uit politiedossiers bekend? 8. Welke signalen en indicatoren zijn er die kunnen duiden op ondermijnende criminaliteit in de Rotterdamse horeca? 9.

Welke ondernemers zijn kwetsbaar voor criminele inmenging?

19

Horeca als façade

a.

In hoeverre is het mogelijk om hierin onderscheid te maken tussen verschillende soorten horecaondernemingen (bijvoorbeeld, branche, soort vergunning, grootte). 10. Hoe is het systeem van aanpak en toezicht vormgegeven? a. Welke knelpunten zijn er die de aanpak van ondermijnende criminaliteit bemoeilijken? b. Hoe kan criminele inmenging in de horeca voorkomen en bestreden worden?

2.2

Onderzoeksopzet Het onderzoek is opgebouwd uit vier delen, namelijk een literatuurverkenning, interviews met sleutelpersonen en betrokkenen, een enquête onder ondernemers en dossieranalyse bij de politie. Literatuurverkenning Voorafgaand aan het veldwerk is een literatuurstudie uitgevoerd. Deze verkenning focuste zich op ondermijning in de horecasector en ondermijning in het algemeen. Voor deze literatuurstudie zijn wetenschappelijke artikelen en boeken gescand op relevantie. De uitkomsten van deze verkenning zijn gebruikt om de binnen dit onderzoek gehanteerde itemlijsten en vragenlijst vorm te geven. Een samenvatting van de uitkomsten staan in bijlage 1. Veldwerk In totaal zijn 22 semigestructureerde interviews afgenomen met in totaal 37 deskundigen op het gebied van de horecasector. Deze groep was sterk gemêleerd, van ondernemers en belangenbehartigers van de horeca tot publieke instanties die belast zijn met toezicht op en handhaving van de horecasector. In sommige gevallen vonden interviews met meerdere respondenten tegelijk plaats. Dit waren altijd respondenten van dezelfde organisatie of instantie. Hierdoor verschilt het totaal aantal interviews van het totaal aantal respondenten. De interviews zijn in de meeste gevallen door twee personen afgenomen, waarbij altijd één interviewer de leiding had. Vijf interviews werden door één interviewer afgenomen.

De interviews zijn na toestemming van de respondent opgenomen met een audiorecorder en vervolgens uitgewerkt. De uitgewerkte verslagen zijn voorgelegd aan de respondent. De goedgekeurde verslagen zijn vervolgens met gebruikmaking van software gecodeerd aan de hand van een codelijst. Bij het coderen en analyse van de interviews is het vier-ogen principe toegepast waarbij de onderzoekers in samenspraak een modus operandi hebben vastgesteld. De gemeente heeft de enquête verstuurd onder de bij hun 2457 bekende vergunde horecaondernemingen. Bij de vragenlijsten zat een aan Risbo geadresseerde retourenvelop. Ook bestond de mogelijkheid om de vragenlijst online in te vullen. Van de 2457 verstuurde enquêtes zijn er 281 retour gekomen omdat deze niet bezorgd konden worden. Daarmee komt het totaal verstuurde enquêtes op 2176. Van de 2176 verstuurde enquêtes zijn er 183 (8,4%) ingevuld teruggekomen. Van de ingevulde vragenlijsten waren er 178 volledig ingevuld, waarmee de totale valide respons uitkomt op 8,2 procent. Daarvan zijn 54 vragenlijsten online ingevuld en 124 vragenlijsten op papier. De gekozen opzet maakt de afname van de enquête volledig anoniem. Risbo heeft geen adressen of namen van ondernemers ingezien. Dit betekent dat er geen uitspraken gedaan kunnen worden over de mate waarin de deelgenomen ondernemers representatief zijn voor de Rotterdamse horecaondernemer.

Aan het eind van de vragenlijst konden ondernemers hun contactgegevens achterlaten voor een kort interview. In totaal hebben ongeveer 60 ondernemers contactgegevens achtergelaten. Deze

20

Onderzoeksopzet en literatuurverkenning

ondernemers hebben we allemaal benaderd. Echter bleek dat veel van deze respondenten weinig tot niks over ondermijning te zeggen hadden of onbereikbaar waren. In een klein aantal gevallen was er wel sprake van een verdachte situatie die kan duiden op criminele inmenging. De uitkomsten van dit deel van het veldwerk zijn meegenomen in de casusbeschrijvingen. Tot slot hebben we op locatie bij de politie Rotterdam een aantal afgesloten dossiers kunnen inzien waarbij er sprake was van criminele activiteiten die verband hielden met de horeca. In totaal hebben we 21 dossiers uit de periode 2016-2021 onderzocht die relevant waren voor dit onderzoek. Deze dossiers zijn vooraf op basis van door ons opgestelde criteria aangedragen door politiemedewerkers die als taakaccent de horeca hadden. Mogelijk dat hierdoor een bias in de selectie heeft plaatsvonden. De dossiers bestonden uit casussen waarbij een (poging tot) bestuurlijke maatregel tegen een horecaonderneming heeft plaatsvonden en bevatte het verslag dat namens de politie is uitgebracht aan de burgemeester. Representa tiviteit Ondanks de grote verscheidenheid aan respondenten en methoden is het moeilijk vast te stellen in hoeverre alle relevante groepen in het onderzoek hebben geparticipeerd.

Ook is het onzeker of de groep horecaondernemers aan het onderzoek deelnamen een goede afspiegeling is van de totale groep horecaondernemers in Rotterdam. Voor de professionals geldt dat het ondanks herhaalde pogingen niet gelukt is om alle betrokken instanties te spreken. De uitkomsten van dit onderzoek dienen dan ook met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd te worden. Dit onderzoek kan het best als een verkennend onderzoek beschouwd worden dat verder verdiept dient te worden.

2.3

Literatuurverkenning

2.3.1 Over het begrip ondermijning Ondermijning, ondermijnende criminaliteit en georganiseerde (ondermijnende) criminaliteit zijn allemaal termen die door elkaar heen gebruikt worden, wat kan leiden tot (begrips)verwarring (Lam, Van der Wal & Kop, 2018). Over het algemeen geldt dat bij ondermijning sprake is van het verzwakken of misbruiken van legale structuren in onze maatschappij, waaronder horecaondernemingen, vaak met als doel geldelijk gewin of het verkrijgen van macht, uiteindelijk leidend tot een aantasting van haar fundamenten en/of van de legitimiteit van het stelsel dat haar beschermt (Politie Amsterdam-Amstelland, 2009: 34; Lam et al., 2018). Vanuit het perspectief van de gemeente Rotterdam raakt ondermijnende criminaliteit de hele maatschappij en specifiek in de horecasector kan dit leiden tot concurrentievervalsing, verschraling van het aanbod in bepaalde straten en verloedering van het straatbeeld (Gemeente Rotterdam, 2016; Gemeente Rotterdam, 2020). Uit de gesprekken met professionals komt naar voren dat het begrip ondermijning een paraplubegrip is geworden. Daardoor is het vaak onduidelijk waar we het met elkaar over hebben. We zagen dan ook grote verschillen in de definities van ondermijning door de professionals die aan dit onderzoek hebben meegewerkt.

Waar de één het niet houden aan de wet in het algemeen als ondermijning definieert, ziet de ander het als vormen van criminaliteit die een grote negatieve impact op de samenleving hebben. Veel

21

Horeca als façade

professionals noemen in hun definitie dat ondermijning samenhangt met de vermenging van de onder­ en bovenwereld. Hoe dit er concreet uitziet, is vaak niet helemaal duidelijk. Voor ons betekent ondermijning in elk geval dat er sprake is van criminaliteit die, wanneer niet aangepakt, leidt tot een uitholling van de rechtstaat en aantasting van de democratie. Wanneer mensen op strafbare/criminele wijze gebruikmaken van legale structuren in de samenleving, vergaren zij een steeds sterkere positie in de bovenwereld. Hiermee verkrijgen zij invloed in de besluitvorming en wordt het voor hen steeds makkelijker om een legitieme maatschappelijke positie te verkrijgen. Het is echter een grijs gebied wanneer criminaliteit overgaat in ondermijning. Ondermijning in de horeca Er is veel onderzoek gedaan naar ondermijning in Nederland maar er is nog maar zelden gekeken naar de invloed die ondermijning speelt binnen de horeca. Wel wordt de horeca meestal genoemd in het rijtje van branches die kwetsbaar zijn voor ondermijning.

2.3.2 De aantrekkelijkheid van de horecasector voor criminelen Het idee dat de horecasector een branche is die kwetsbaar is voor criminele inmenging, bestaat al geruime tijd. Specifiek voor Rotterdam maakte de recherche zich in de jaren '70-'80 al zorgen over criminele inmenging in de horecasector (Fijnaut & Roks, 2021). Ook in later wetenschappelijk onderzoek blijft de kwetsbaarheid van de horecasector voor criminele inmenging terugkeren (Enquêtecommissie Opsporingsmethoden, 1996; Kleemans, Brienen & Van de Bunt, 2002; Van de Bunt & Kleemans, 2007; Lam et al., 2018). In deze paragraaf beschrijven we welke kenmerken van de horecasector maken dat het een aantrekkelijke branche is voor criminelen. Deze kenmerken baseren we op basis van wetenschappelijk onderzoek. Veel van deze kenmerken zijn ook van toepassing op andere branches. We onderscheiden vier kenmerken: 1) De horecasector is een branche waarmee leden van criminele groepen van oudsher relatief vertrouwd zijn; 2) De drempel om een onderneming te beginnen is relatief laag; 3) Financiële kwetsbaarheid; 4) Delen van de sector zijn gesloten en ondoorzichtig voor buitenstaanders. Bekendheid met de branche De horeca is bij uitstek een branche waar criminelen vanuit hun eigen sociaal leven een zekere bekendheid mee hebben.

Zij weten wat er technisch en financieel (in termen van witwasmogelijkheden) in omgaat en beschikken daarnaast vaak over persoonlijke netwerken die tot binnen de ondernemingen strekt (Lam et al., 2018). Van de Bunt en Kleemans (2007) concludeerden dat vrijwel alle daders opereerden vanuit hun eigen omgeving waar zij bekend mee waren. Daders die sterk lokaal zijn ingebed, hebben meestal veel bestaande relaties met de legale omgeving, zoals de horecagelegenheden in de buurt. Op die manier hebben zij een voorsprong in kennis ten aanzien van de mogelijkheden die de omgeving biedt voor het uitvoeren van criminele activiteiten (Van de Bunt & Kleemans, 2007). Een lage drempel Om een horecaonderneming te starten zijn er relatief weinig vereisten. Zo hoeven er weinig papieren behaald te worden en kan er met een relatief kleine investering een zaak begonnen worden. Een drempel

22

Onderzoeksopzet en literatuurverkenning

voor het starten van een horecaonderneming in Rotterdam bestaat uit de processen en checks die zijn ingesteld rondom de vergunningaanvraag. Naast dat er een vergunning aangevraagd dient te worden is er een aantal praktische voorwaarden die voldaan moeten worden voordat men een horecaonderneming kan starten. Denk bijvoorbeeld aan het diploma sociale hygiëne, het hebben van een geschikte locatie en startkapitaal om de zaak in te richten. Financiële kwetsbaarheid De horecabranche kent van oudsher een sterke mate van concurrentie, waarbij sprake is van concurrentie tussen zowel kleine ondernemers onderling als met grote ondernemers (Vander Beken et al., 2012). Door grote concurrentie zijn de marges vaak klein en ligt kwetsbaarheid op de loer. Dit maakt ondernemers in theorie kwetsbaarder voor criminele inmenging (Zoomer et al., 2004). Tegelijkertijd ontbreekt het de horecasector vaak aan veerkracht. Het hebben van onvoldoende buffers en niet om kunnen gaan met tegenslagen vergroot de kwetsbaarheid van ondernemers, wat hen tot een interessant doelwit maakt voor aanbiedingen of inmenging van de criminele wereld (Vander Beken et al., 2012). De afgelopen twee jaar is als gevolg van de coronacrisis de kwetsbaarheid van de horecaondernemers vergroot (CCV, 2021).

Een gesloten en ondoorzichtig karakter De horecabranche wordt gekenmerkt als een sector met een eigen mores en een gesloten karakter. Onderdeel hiervan is dat er een sterk eergevoel is en dat ondernemers trots zijn op hun onderneming. Tegelijkertijd lijken ondernemers huiverig om informatie te delen met buitenstaanders. In de literatuur wordt dit ook wel conspiracy of silence genoemd (Enquête Opsporingsmethoden, 1996). De lage meldingsbereidheid (vanuit de ondernemers) over onder andere geweld en criminaliteit bemoeilijkt op die manier ook de aanpak van criminaliteit (Enquête Opsporingsmethoden, 1996). Een kenmerk dat samenhangt met het gesloten karakter, is dat sommige facetten van de branche ondoorzichtig zijn. Ook de professionals die zich al jaren met de horeca bezighouden, geven aan geen inzicht te hebben in de rol die sommige actoren spelen. Zo is het vaak onduidelijk wat voor (financiële) afspraken ondernemers hebben met speelautomatenhandelaren, leveranciers, makelaars en horecaadviseurs. Hoewel de meerderheid van deze actoren legaal en ten dienste van de horeca werkt, bestaat er binnen elke groep actoren een klein deel dat schimmig opereert.