22bb1207 Brief Rekenkamer Rotterdam over rapport Tijd voor targets, beoordeling eindverantwoording 2018 - 2022 - lessen 20 jaar collegetargets

Meent 94 t 010 • 267 22 42

Postbus 70012

info@rekenkamer.rotterdam.nl

3000 KP Rotterdam

www.rekenkamer.rotterdam.nl

Gemeente Rotterdam Gemeenteraad d.t.k.v. de griffie Coolsingel 40 3011 AD ROTTERDAM

datum 3 februari 2022

ons kenmerk

RR/22.014/MvA/YF/CL

pagina

betreft

1 van 1

R.O.21.10 rapport ‘Tijd voor targets’

Geacht raadslid, Hierbij zend ik u het door de Rekenkamer Rotterdam vastgestelde rapport ‘Tijd voor targets, beoordeling eindverantwoording 2018-2022 – lessen 20 jaar collegetargets’. Het rapport is vandaag gepubliceerd en is digitaal op onze website beschikbaar. Een exemplaar inclusief het persbericht treft u aan in de bijlage. Op dinsdag 8 februari 2022 zal ik het rapport in een raadsbrede technische sessie in de gemeenteraad toelichten.

Met vriendelijke groet,

prof. dr. ir. Marjolein van Asselt directeur

bijlagen

2

tijd voor targets beoordeling eindverantwoording 2018-2022 lessen 20 jaar collegetargets

Rekenkamer

Rotterdam

tijd voor targets beoordeling eindverantwoording 2018-2022 lessen 20 jaar collegetargets

Rekenkamer

Rotterdam

voorwoord

Twintig jaar geleden besloot de Rotterdamse politiek te gaan werken met meetbare doelen, met collegetargets. Worden ambities gerealiseerd? Wat zijn de maatschappelijke effecten van beleid? De inzet was burgers te laten zien wat de gemeente waarmaakt. Zo’n prestatiegerichte insteek wordt vaak bekritiseerd, veelal in termen van New Public Management, maar dat doet volgens mij geen recht aan de Rotterdamse ambities en de gegroeide praktijk. Natuurlijk zitten er mitsen en maren aan het kwantificeren van politieke doelen en maatschappelijke ontwikkelingen. Het is niet simpelweg een kwestie van meten is weten. Toch is in de afgelopen twintig jaar in Rotterdam met vallen en opstaan een interessante praktijk ontstaan. De collegetargets zijn een instrument geworden om de ambities en resultaten van een collegeprogramma op hoofdlijnen en in samenhang te beschouwen. Juist in een tijd met veel en kleine(re) fracties is dit een nuttig instrument in de gereedschapskist van de gemeenteraad. Nu is het tijd om de eindverantwoording te toetsen. Wij beoordeelden of het beeld dat het college geeft, overeenkomt met de beschikbare data. Wij toetsten de mate van doelbereiking en of het college verantwoordt wat beleid daaraan bijdroeg. Het is nu aan de Rotterdamse raad en burgers om te oordelen hoe dit college het heeft gedaan.

Dat vergt wel dat tijd genomen wordt voor een debat over de collegetargets. Exercities zoals deze kunnen ook corvee en hamerstuk worden. Dat is een gemiste kans. De Rekenkamer Rotterdam heeft de afgelopen twintig jaar veel tijd besteed aan het medevormgeven van dit instrument. We waren niet alleen de controleur op afstand. We hebben uitgezocht wat nodig is om doelen meetbaar te maken, hoe data verzameld kan worden en welke toetsen noodzakelijk zijn. We hebben uitgeprobeerd, advies gegeven en kritisch de vinger aan de pols gehouden. De rekenkamer heeft dat al die jaren gedaan vanuit de overtuiging dat dit een belangrijk instrument is voor de gemeenteraad. Zodat de controle door de raad ook gaat over de politieke speerpunten. Als nieuwe directeur deel ik die overtuiging met mijn voorgangers, Robert Mul en Paul Hofstra. Dit rapport over collegetargets is het eerste dat de rekenkamer onder mijn leiding publiceert, maar staat dus in een lange traditie. Het is ook tijd om de balans op te maken. Daarom bieden we naast de toets van de eindverantwoording een reflectie op twintig jaar collegetargets aan. Dat geeft inzicht hoe de gemeenteraad collegetargets goed kunnen benutten, nu en in de toekomst. De belangrijkste les voor de raad? De collegetargets vormen een uniek Rotterdams instrument. Benut het voor de politieke oordeelsvorming. Maak tijd voor targets.

Marjolein van Asselt directeur

3

tijd voor targets

1

2

3

5

voorwoord

3

inleiding

9

inleiding

9

leeswijzer

9

eindverantwoording collegetargets 2018-2022

11

inleiding

11

vijftien collegetargets

11

onderzoeksaanpak

12

bevindingen per collegetarget

13

target 1: CO2

13

target 2: luchtkwaliteit

14

target 3: bijstand

14

target 4a: statushouders inburgeringstraject

14

target 4b: statushouders bijstand

15

target 5: schulden

16

target 6: onderwijs

16

target 7: eenzaamheid

18

target 8: taaltrajecten

18

target 9: jeugdhulp

19

target 10: waterbestendigheid

20

target 11: groen

21

target 12: woningbouw

22

target 13: veiligheid

23

target 14: burgerparticipatie

23

overzicht beoordeling collegetargets

24

twintig jaar meetbare doelen

27

inleiding

27

ontstaan en ontwikkeling targets

27

introductie targets, discussie over targets

27

van 88 naar ongeveer 10: ontwikkeling in aantal targets

29

controle targets

30

inleiding

30

‘rekenkamerproof’: uitwerking en beoordeling targets

30

bijsturen: voortgang en gebruik mijlpalen

33

eindverantwoording

34

collegetargets als politiek instrument

35

inleiding

35

informatievoorziening gemeenteraad

35

gebruik collegetargets door college en gemeenteraad

37

veranderende rol rekenkamer

38

inleiding

38

collegetargets en rekenkamer, 2002 tot 2010

38

collegetargets en rekenkamer, 2010 tot 2022

38

tijd voor targets

4

5

6 tijd voor targets

conclusies en lessen

41

inleiding

41

conclusies eindverantwoording 2018-2022

41

lessen uit 20 jaar collegetargets

42

collegereactie

47

bijlagen

53

onderzoeksverantwoording

55

normenkaders collegetargets

56

literatuurlijst

58

1

inleiding

inleiding In 2018 heeft het huidige college vijftien collegetargets vastgesteld, nog onbewust van de coronapandemie die de wereld zou ontregelen en dus ook Rotterdam zou treffen. De pandemie die begon in 2019 – en nog steeds voortduurt – heeft een enorme impact op de samenleving. Het is onmiskenbaar dat iedereen, en dus ook het gemeentebestuur, door deze coronapandemie grote uitdagingen heeft. Dit plaatst de uitvoering van de collegetargets en het wel of niet bereiken daarvan in een ander daglicht. Tegelijkertijd hebben we in deze crisis geleerd dat het ook goed is om door te gaan met wat we normaal zouden doen. De gemeente is zich naast crisisbeheersing en alle corona-gerelateerde werkzaamheden en additionele inspanningen ook blijven inzetten voor de uitvoering van het ‘normale’ gemeentelijk beleid en de oorspronkelijke pre-corona-ambities. Tegen deze achtergrond heeft de rekenkamer ervoor gekozen om aan het einde van deze collegeperiode op de gebruikelijke manier een eindbeoordeling te geven van de door het college verantwoorde realisatie van de collegetargets. Omdat de systematiek van de collegetargets nu twintig jaar gebruikt wordt, bevat dit rapport ook een reflectie op de systematiek en het gebruik van de collegetargets gedurende deze twintig jaar. Deze reflectie mondt uit in een aantal lessen.

Het ter harte nemen van deze lessen bevordert dat de collegetargets door de gemeenteraad gebruikt worden als instrument om het hele collegeprogramma op hoofdlijnen en in samenhang te beoordelen.

leeswijzer In hoofdstuk 2 worden de bevindingen van de beoordeling van de eindverantwoording over de collegeperiode 2018-2022 behandeld. Hoofdstuk 3 bevat de beschouwing over twintig jaar werken met meetbare doelen. Vervolgens komen in hoofdstuk 4 de conclusies van de beoordeling van de eindverantwoording aan de orde en worden lessen uit de beschouwing over twintig jaar werken met collegetargets gepresenteerd. Tot slot is de collegereactie opgenomen in hoofdstuk 5. In bijlage 1 staat de onderzoeksverantwoording. In bijlage 2 zijn de normen voor de beoordeling van de collegetargets opgenomen. Bijlage 2 bevat een overzicht met gebruikte documenten en bronnen.

9 tijd voor targets

2

eindverantwoording collegetargets 2018-2022

inleiding In dit hoofdstuk zijn de bevindingen van de rekenkamer over de beoordeling van de eindverantwoording van de collegetargets 2018-2022 opgenomen. Na een toelichting op het huidige vervolgonderzoek zijn per target de bevindingen beschreven. In paragraaf 2-4 volgt een samenvatting met daarin een overzicht van de beoordeling van de collegetargets.

vijftien collegetargets Het college heeft in 2018 bij haar aantreden 14 collegetargets opgesteld. De rekenkamer heeft de collegetargets 4a en 4b net als bij de beoordeling van de mijlpalen van 2019, beoordeeld als aparte collegetargets. Het totaal aantal collegetargets dat in deze collegeperiode beoordeeld is komt daarmee op vijftien. Met collegetarget 4a richt het college zich op het aandeel statushouders dat binnen zes maanden is gestart met een inburgeringstraject. Met collegetarget 4b streeft het college een daling na van het aantal bijstandsuitkeringen voor statushouders. Hoewel beide targets statushouders betreffen zijn zij in inhoudelijk opzicht en wat betreft de gebruikte informatiesystemen sterk verschillend. De targets zijn daarom ook apart gedefinieerd in het definitieboekje. De rekenkamer beoordeelt de targets daarom los van elkaar. Deze werkwijze heeft de rekenkamer eerder gehanteerd zoals bij het onderzoek naar de mijlpalen van de collegetargets in 2011. 1 Een aantal andere collegetargets bestaat uit samengestelde indicatoren, zoals target 6 onderwijs, target 13 veiligheid en target 14 burgerparticipatie. Deze targets zijn echter niet apart beschreven in het definitieboekje en verschillen ook inhoudelijk minder sterk. Deze targets worden daarom als één target beoordeeld.

gebruik definitieboekje In dit hoofdstuk maakt de rekenkamer gebruik van de collegetargets zoals beschreven in het ‘definitieboekje’. In het definitieboekje werkt het college de collegetargets uit het collegeprogramma of collegeakkoord verder uit. In het definitieboekje wordt een definitie gegeven van kernbegrippen in het collegetarget. Daarnaast beschrijft het college de inspanningen om de doelstellingen te realiseren. Ook staan belangrijke gegevens over de meting beschreven, zoals de peildata, de gegevensbron, de berekening en de beschikbaarheid van gegevens. Een beschrijving van het ontstaan en gebruik van het definitieboekje staat in paragraaf 3-3-2.

1 Rekenkamer Rotterdam, ‘Sturen op termijn, bestuursmodel collegewerkprogramma, realisatie mijlpalen 2011’. Rotterdam, 13 juni 2012.

11

tijd voor targets

onderzoeksaanpak In het najaar van 2019 en in het voorjaar van 2020 heeft de rekenkamer de nulmetingen en de betrouwbaarheid van de meetsystemen van de collegetargets beoordeeld. Daarbij maakte de rekenkamer gebruik van de normen en criteria zoals opgenomen in bijlage 1. Dit normenkader hanteert de rekenkamer sinds 2006. Targets die specifiek, meetbaar, tijdgebonden en controleerbaar waren en waar de nulmeting aanwezig was, werden als ‘rekenkamerproof’ bestempeld. De volgende (sub)targets werden in de rekenkamerbrief brief van 17 juni 2020 nog niet als ‘rekenkamerproof’ beschouwd: • 4.a. 80% van alle Rotterdamse statushouders met een bijstandsuitkering is binnen 6 maanden na toekenning van de uitkering gestart met een inburgeringstraject. - Target 4a was niet betrouwbaar, omdat uit een controle van de afdeling Middelen en Control bleek dat slechts 88,6% van de dossiers volledig juist was. Bij de overige dossiers kwam de startdatum op de overeenkomst niet overeen met de geregistreerde startdatum. • 9. Van 2018 naar 2021 wordt ingezet op een daling van 10% jeugdigen in instellingen. - Target 9 was niet controleerbaar, omdat er cliënten in de registratie stonden die van intramurale hulp afgeschaald waren naar ambulante hulp. • 10. Stijging van het percentage panden dat geen verhoogde kans op wateroverlast bij hevige regen heeft van 88% naar 90%.

- Target 10 was nog niet controleerbaar, omdat het meetsysteem nog niet gereed was. • 11. 20 hectare groen erbij in 2022 t.o.v. 2018. - Target 11 was niet controleerbaar, omdat uit een controle door de afdeling Middelen en Control bleek dat niet bij alle inrichting- en onderhoudsplannen goed was vast te stellen wanneer de uitvoering had plaats gevonden of wanneer de uitvoering gepland stond. De targets die nog niet ‘rekenkamerproof’ waren en targets waarbij een nieuw meeten registratiesysteem gebruikt wordt, heeft de rekenkamer beoordeeld aan de hand van het normenkader zoals opgenomen in bijlage 1. Het college heeft de realisatie van de collegetargets verantwoord in de eindverantwoording 2022. De rekenkamer heeft de realisatie van de targets die ‘rekenkamerproof’ zijn onderzocht aan de hand van normen ten aanzien van controleerbaarheid en juistheid. De rekenkamer heeft vastgesteld in hoeverre het target is gehaald (realisatie ≥100%), bijna is gehaald (realisatie (80% tot 100%), of niet is gehaald (realisatie < 80%). Deze schaal hanteert de rekenkamer sinds de collegeperiode 2002-2006. De rekenkamer heeft ook beoordeeld of in de eindverantwoording een toelichting op het wel of niet halen van de eindtarget is opgenomen. Hierbij gaat het om de vraag of de toelichting genoeg aanknopingspunten bevat voor de raad om het debat met het college te voeren.

Voor dit debat is het van belang dat het college toelicht welke inspanningen op welke manier hebben bijgedragen aan het bereiken van het doel. Dat inzicht is voor de gemeenteraad van belang om zich een oordeel te kunnen vormen over de effectiviteit van het door het college gevoerde beleid. De rekenkamer heeft geen inhoudelijk toetsing gedaan op de toelichting. Voor deze beoordeling zijn de normen en criteria zoals opgenomen in tabel 2-1 gebruikt.

12

tijd voor targets

De rekenkamer heeft alleen gekeken naar toelichtingen in de eindverantwoording; een eventuele toelichting in andere documenten, zoals voortgangsrapportages, heeft de rekenkamer niet beoordeeld.

tabel 2-1: normen ten aanzien van de toelichting bij de realisatie van collegetargets

norm de realisatie van het collegetarget is voldoende volledig toegelicht criteria • is er een toelichting? • is er voldoende volledig toegelicht waarom het target wel/niet is gehaald? • is er voldoende volledig toegelicht wat men heeft gedaan om het beoogde doel te halen?

bevindingen per collegetarget In deze paragraaf wordt per collegetarget de beoordeling van eindrealisatie beschreven. Wanneer nodig zijn eventuele aandachtpunten genoemd, zoals over de controleerbaarheid en juistheid van de collegetargets (zie paragraaf 2-3). target 1: CO2 collegetarget 2022 De stijging van de CO2-uitstoot wordt in deze collegeperiode omgebogen naar een dalende trend die leidt tot 49% CO2 -reductie in 2030, gemeten ten opzichte van het jaar 1990. realisatie 2022 Conform het definitieboekje is er voor het collegetarget geen emissiecijfer voor 2021 beschikbaar. De extrapolatie voor 2021 is gemaakt door de DCMR op basis van ontwikkelingen in de verschillende sectoren. Vanwege onzekerheden in de schatting is een bandbreedte aangehouden. De totale uitstoot in 2021 is naar verwachting minimaal 28,3 Mton en maximaal 30,8 Mton. Ook met het maximum van 30,8 Mton, dus rekening houdend met de onzekerheidsmarge de meest ongunstige uitkomst, is de realisatie lager dan de nulmeting in 2017 van 31,8 Mton. Daarmee is het doel om in deze collegeperiode een dalende trend te realiseren gehaald. In de toelichting van de eindverantwoording is opgenomen dat de rapportages van DMCR laten zien dat de jarenlange stijging van de CO2 -uitstoot in Rotterdam is omgebogen naar een gestaag dalende trend.

Volgens het college komt dit mede door de 55 klimaatdeals die zijn gesloten sinds de start van het Rotterdamse Klimaatakkoord van 2019. Daarnaast is het target volgens het college gehaald door externe invloeden zoals het (tijdelijk) stilleggen van kolencentrales. Met deze toelichting heeft het college voldoende volledig toegelicht waarom het collegetarget is gehaald.

13

tijd voor targets

target 2: luchtkwaliteit collegetarget 2022 Vanaf 2020 zijn er geen straten meer waar de Europese gezondheidsnorm voor NO2 wordt overschreden. realisatie 2022 Uit de Monitoringsrapportage NSL 2021 blijkt dat de grenswaarde voor NO2 in 2020 op geen enkele plek in Nederland is overschreden. 2 Er is dus ook geen overschrijding van de grenswaarde in Rotterdam. Daarmee is de target gehaald. Volgens de toelichting van het college is het target gehaald door de maatregelen uit de koersnota Schone Lucht, de stimuleringsregeling voor elektrische bestelauto’s en minder rijstroken voor auto’s in de Maastunnelcorridor. Met deze toelichting heeft het college voldoende volledig toegelicht waarom het collegetarget is gehaald. target 3: bijstand collegetarget 2022 Minder Rotterdammers in de bijstand: in deze collegeperiode (eind 2021) daalt het aantal bijstandsuitkeringen in Rotterdam naar 30.000. realisatie 2022 Het aantal bijstandsuitkeringen op 31 december 2021 is 34.624. Daarmee is de beoogde daling van 37.667 naar 30.000 niet gehaald. Het collegetarget is voor 40% gerealiseerd. In de toelichting op de eindverantwoording is opgenomen dat het aantal Rotterdammers in de bijstand in deze collegeperiode eerst daalde en vervolgens steeg. De gezondheidscrisis als gevolg van de uitbraak van het coronavirus en de daaropvolgende economische crisis hebben volgens het college hieraan bijgedragen.

Het college heeft in de eindverantwoording toegelicht welke maatregelen zijn genomen voor de coronacrisis, middels het beleidskader mensenwerk. Ook beschrijft het college de maatregelen die tijdens de crisis zijn genomen, zoals ondersteuning in inkomens- en baanzekerheid en het opleiden van mensen. Met deze toelichting heeft het college de realisatie van het collegetarget voldoende volledig toegelicht. target 4a: statushouders inburgeringstraject collegetarget 2022 80% van alle Rotterdamse statushouders met een bijstandsuitkering is binnen 6 maanden na toekenning van de uitkering gestart met een inburgeringstraject. aandachtspunten Bij de beoordeling van de mijlpaal van 2019 door de rekenkamer bleek dat het registratiesysteem van het target niet voldoende betrouwbaar was, omdat de startdata op de cursusovereenkomsten deels niet overeen kwamen met de geregistreerde startdata. Het collegetarget was daarom niet controleerbaar. In december 2021 heeft afdeling Middelen en Control een aanvullende controle gedaan op de dossiers. Uit de

2 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, 'Monitoringsrapportage NSL 2021, Stand van zaken Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit'. Bilthoven, 15 december 2021, p. 22.

14

tijd voor targets

controle van een deel van de steekproef bleek dat bij 39% van de dossiers een overeenkomst ontbrak en 36% van de aanwezige overeenkomsten de startdatum niet volledig juist was. Omdat een betrouwbaarheidspercentage van 95% niet meer gehaald kon worden, is niet de volledige steekproef gecontroleerd. Doordat te veel dossiers niet juist zijn, is het target ook nu niet rekenkamerproof. realisatie 2022 De rekenkamer heeft de realisatie van 2022 niet gecontroleerd, omdat het target niet controleerbaar is. In de toelichting van de eindverantwoording stelt het college zelf dat de realisatie onder de streefwaarde ligt en dat het target dus niet gehaald is. Volgens het college komt het niet behalen van het target mede door de coronacrisis, waardoor de start van trajecten (bijvoorbeeld in groepsverband) werd bemoeilijkt. Volgens het college was het ook een probleem dat de gemeente niet kon afdwingen dat statushouders zich op tijd inschreven voor het inburgeringstraject. Ook speelde volgens het college mee dat de inwerkingtreding van de Wet Inburgering naar 2022 verschoof. Met deze toelichting heeft het college het niet halen van het target voldoende volledig toegelicht.

target 4b: statushouders bijstand collegetarget 2022 Samen met aanvullende maatregelen gericht op arbeidstoeleiding, zoals beschreven in de Rotterdamse Aanpak Statushouders 2018-2022, leidt dit tot een daling van het aantal bijstandsuitkeringen voor statushouders van 1.854 naar 1.455. aandachtspunten Bij de beoordeling van de mijlpaal voor 2019 constateerde de rekenkamer dat het college dynamische meetresultaten afzette tegen statische targets. De meetresultaten zijn dynamisch, doordat de IND met terugwerkende kracht statussen toekent of intrekt waardoor personen met terugwerkende kracht binnen of buiten de doelgroep vallen. In de eindverantwoording heeft het college dit gecorrigeerd en gebruik gemaakt van dynamische targets. De actuele nulmeting is bijgesteld van 1.862 naar 1.854 bijstandsuitkeringen voor statushouders. Het collegetarget is door deze aangepaste nulmeting bijgesteld van 1.462 naar 1.455 bijstandsuitkeringen. realisatie 2022 Uit de eindverantwoording blijkt dat het aantal statushouders met een bijstandsuitkering op 31 december 2021 2.180 was. Daarmee is er sprake van een stijging van 318 personen in plaats van een daling. De realisatie van het targets is -82% en het target is dus niet gehaald. Volgens het college is het aantal bijstandsgerechtigde statushouders gestegen sinds de coronapandemie.

Het college zet “extra dedicated jobhunters en jobcoaches” in om statushouders te blijven ondersteunen. Met deze toelichting is het niet realiseren van het collegetarget voldoende volledig toegelicht.

15

tijd voor targets

target 5: schulden collegetarget 2022 Voor 15.000 Rotterdammers met financiële problemen is een individueel ondersteuningsplan opgesteld. aandachtspunten Volgens het definitieboekje worden burgers die zich in 2019 melden, maar in 2020 een trajectplan ondertekenen meegeteld in de realisatie voor 2019. Deze werkwijze is ook toegepast op de trajecten van 2021, waardoor de realisatie van 2019 (3.548) en 2020 (4.051) iets gestegen is ten opzichte van eerdere rapportages. De realisatie voor 2021 is 3.861. realisatie 2022 Uit de verantwoording blijkt dat er tijdens de collegeperiode in totaal 11.460 trajecten zijn gestart. Het collegetarget is daarmee voor 76% gerealiseerd en dus niet gehaald. In de toelichting van de eindverantwoording is opgenomen dat door de coronamaatregelen het bereik vanaf 2020 onder forse druk kwam te staan. De coronamaatregelen zorgden er namelijk voor dat het contactleggen heel lastig was. Ook zorgden steun- en coulancemaatregelen van zowel het rijk als de gemeente er soms voor dat de urgentie minder groot was om hulp te zoeken. Volgens het college heeft men in Rotterdam tegen de landelijke trend in een stijgend aantal aanmeldingen voor schulddienstverlening weten te realiseren. Met deze toelichting is voldoende volledig toegelicht waarom het collegetarget niet is gehaald.

target 6: onderwijs collegetarget 2022 Meer kinderen/jongeren bereiken in deze collegeperiode een hoger onderwijsniveau: a Het percentage 3-jarige doelgroep-peuters dat gebruik maakt van het extra aanbod ‘spelen en leren’ blijft minimaal gelijk (89%) De score op de referentieniveaus in het primair onderwijs stijgt. Het aantal Rotterdamse basisschoolleerlingen op het streefniveau van de referentieniveaus stijgt in 2022 naar het landelijk gemiddelde van 2017; dat wil zeggen: b voor taal: stijging van 54,9% naar 56,9%; c voor lezen: stijging van 60,9% naar 67,4%; d voor rekenen: stijging van 34,8% naar 37,8%. e Het percentage leerlingen in het derde leerjaar van het vo dat zit op het niveau van het advies van de basisschool of hoger stijgt van 77% in 2017 naar 80% in 2021. f Het aandeel Rotterdamse jongeren dat de beroepsbegeleidende leerweg volgt aan een Rotterdamse mbo-instelling stijgt van 13,5% in 2017 naar 18% in 2021. Dit collegetarget is dus een samengestelde doelstelling, die uit streefwaarden voor zes indicatoren is opgebouwd.

16

tijd voor targets

aandachtspunten Onderdeel 6d van het collegetarget betreft volgens het definitieboekje het referentieniveau voor rekenen 1S. Vanaf 2019 is dit niveau door DUO samengenomen met het niveau 2F, omdat de scores door scholen niet altijd apart worden geregistreerd. De score voor referentieniveau 1S is vanaf 2019 dus niet meer beschikbaar. Daardoor is er geen goede vergelijking meer mogelijk met het collegetarget. Bij de formulering van het collegetarget heeft het college bij de onderdelen a, e en f niet goed rekening gehouden met de tijdige beschikbaarheid van de data. Daardoor is de realisatie van deze onderdelen nog niet bekend. Ook is in het schooljaar 2019-2020 geen eindtoets afgenomen, waardoor er voor de onderdelen b, c en d in dat jaar geen realisatie is. realisatie 2022 De eindwaarden van het collegetarget zijn niet bekend, dus de rekenkamer kan niet beoordelen of het collegetarget is gehaald. In de eindverantwoording maakt het college enkel voor de onderdelen b, c en d duidelijk waarom er geen bruikbare data voor het eindtarget is. Het college heeft de verschillende onderdelen van het target op de volgende manier toegelicht: a De deelname aan voorschoolse educatie voor doelgroeppeuters is volgens het college teruggelopen doordat ouders als gevolg van de coronacrisis wachten met deelname van hun peuter.

De gemeente heeft voor onderdeel a ‘doelgroeppeuters’ een informatiecampagne georganiseerd om het bereik te verhogen. Ook werd de mogelijkheid geboden om van september 2021 tot de zomervakantie 2022 gratis en vrijblijvend kennis te maken met de voorschoolse educatie. b Het college heeft volgens de toelichting met het Nationaal Programma Onderwijs (NPO), de schoolontwikkelingsbudgetten en de Dagprogrammering ingezet op het verhogen van de referentieniveaus voor taal, lezen en rekenen (onderdelen b, c en d). c Zie onderdeel b. d Zie onderdeel b. e Voor het onderdeel 6e ‘derde leerjaar vo’ heeft het college afspraken gemaakt met basisscholen en middelbare scholen over de overdracht van leerlingen van het basisonderwijs naar het middelbaar onderwijs. Ook wordt in samenwerking met de scholen gewerkt aan een procesbeschrijving voor het komen tot een passend schooladvies. f Volgens het college is de daling van het aandeel Rotterdamse jongeren dat de beroepsbegeleidende leerweg volgt het gevolg van de coronacrisis. Stages en BBLplekken werden daardoor tijdelijk stopgezet en jongeren kozen minder vaak voor een opleiding binnen tijdelijk gesloten sectoren. De gemeente heeft met scholen, bedrijven en andere instellingen een regionaal actieplan stages opgezet. Ook hebben deze partijen ingezet op een actieve monitoring van het tekort aan stageplekken en leerbanen.

Met deze toelichting is de realisatie, die de rekenkamer niet heeft kunnen beoordelen, wel voldoende volledig toegelicht. Ook heeft het college voldoende volledige toegelicht welke maatregelen zijn ingezet om het collegetarget te realiseren.

17

tijd voor targets

target 7: eenzaamheid collegetarget 2022 De eenzaamheid onder ouderen (65+) daalt met 3 procentpunt van 53% in 2017 tot 50% in 2021. aandachtspunten Bij de controle door de rekenkamer van de mijlpalen van 2019 waren er nog geen gegevens van dit target bekend. De rekenkamer heeft de bruikbaarheid van het target daarom nu weer beoordeeld aan de hand van de normen zoals opgenomen in bijlage 1. Bron van de gegevens bij dit target is de gezondheidsmonitor van de GGD, het RIVM en het CBS. De eindmeting is verricht door de afdeling Onderzoek en Business Intelligence (OBI) van de gemeente. Bij de eindmeting is gebruik gemaakt van dezelfde onderzoeksmethoden als bij de meting van de gezondheidsmonitor. Opnieuw is de eenzaamheidsschaal van De Jong-Gierveld gebruikt en de meting heeft ook in het najaar plaatsgevonden. Ook de steekproef is op dezelfde manier getrokken. De target voldoet daarmee nu aan de normen van controleerbaarheid (zie bijlage 1). realisatie 2022 Uit de eindmeting blijkt dat 54,9% van de ouderen (65+) matig tot ernstig eenzaam is. Het target is niet gehaald en de realisatie is -63%.

In de toelichting van de eindverantwoording is opgenomen dat vanwege de coronapandemie de eenzaamheid onder ouderen is gestegen “ondanks alle (extra) acties/inzet vanuit Rotterdammers, welzijn, de Coalitie Erbij Rotterdam, de lijnorganisatie en het programma Rotterdam, Ouder en Wijzer.” Volgens het college speelde de angst van ouderen om op pad te gaan daarin een rol. Het college heeft met verschillende voorbeelden toegelicht waaruit de inzet bestaat om eenzaamheid terug te dringen, zoals een huisbezoek 75+ aan de voordeur of digitaal een kopje koffie drinken. Met deze toelichting is de realisatie van het target voldoende volledig toegelicht. target 8: taaltrajecten collegetarget 2022 19.000 toegankelijke taaltrajecten voor laaggeletterde Rotterdammers. aandachtspunten Voor de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 oktober 2021 zijn de gegevens bekend. Voor de resterende periode tot en met eind 2022 is een prognose gemaakt op basis van inschattingen van de aanbieders van de taaltrajecten. De rekenkamer heeft de onderbouwing van de prognose ontvangen en daaruit blijkt dat de aanbieders hun prognose voldoende hebben onderbouwd. Met de coronamaatregelen is mogelijk wel sprake van een te hoge inschatting door de aanbieders. Daarom heeft de gemeente de inschatting van de aanbieders bijgesteld naar 75%. Daarmee houdt de ambtelijke prognose voldoende rekening met deze onzekerheid.

Bij de controle van de eindverantwoording heeft de rekenkamer de gegevens van de gemeente gecontroleerd. Bij deze controle is een aantal logische analyses gedaan die aansluiten bij de gegevens, zoals controle op dubbele waarden, volledigheid, datums en aansluitingen. Dit zijn uitwerkingen van het criterium ‘het bronbestand is

18

tijd voor targets

betrouwbaar’ (zie bijlage 1). Op basis van deze controle beoordeelt de rekenkamer het bronbestand als betrouwbaar. realisatie 2022 De realisatie van het collegetarget inclusief de prognose is 21.417 taaltrajecten. Daarmee is het collegetarget gehaald. Volgens de toelichting van het college is het target gehaald door te werken aan toeleiding naar taaltrajecten door middel van campagnes, het opzetten van een platform en bewustwording van professionals. Ook is er gezorgd voor een goed verloop van de taaltrajecten door middel van het aansluiten bij doelen en niveau van de deelnemers, begeleiding van de deelnemers en het faciliteren van digitale lessen. Met deze toelichting heeft het college voldoende volledig toegelicht waarom het collegetarget is gehaald. target 9: jeugdhulp collegetarget 2022 Van 2018 naar 2021 wordt ingezet op een daling van 10% jeugdigen in instellingen. aandachtspunten Bij de beoordeling van de mijlpalen voor 2019 was het collegetarget jeugdhulp niet ‘rekenkamerproof’, omdat het bronbestand niet betrouwbaar was. De werkwijze is sindsdien aangepast. Op basis van productiecijfers van de instellingen en informatie over cliënten die ambulante zorg kregen werd het aantal cliënten op de peildata bepaald. De instellingen bevestigden vervolgens of de gerapporteerde cijfers juist waren.

De afdeling Middelen & Control heeft in april 2021 een controle uitgevoerd op de Excelbestanden die gebruikt werden bij deze werkwijze, waarbij gecontroleerd is op juistheid, volledigheid, unieke personen en overeenstemming met de bevestiging door de instellingen. De rekenkamer heeft hier een korte review op gepleegd en bevestigde dat de controle door Middelen & Control goed was uitgevoerd. In december 2021 heeft de rekenkamer de gegevens over 2020 en de eerste helft van 2021 ontvangen. Bij deze bestanden is dezelfde controle uitgevoerd en daarnaast heeft de rekenkamer een aansluiting gemaakt tussen de bestanden van 2020 en 2021. Op die manier is getoetst op het criterium ‘het bronbestand is betrouwbaar’ uit het normenkader (zie bijlage 1). Dit is een logische analyse die naar verwachting gedaan was door de zorgaanbieder zelf of anders door de gemeente, maar niet eerder gedaan was door de rekenkamer. Uit deze analyse bleek dat de jaren niet goed op elkaar aansluiten. Cliënten die op 31 december 2020 zorg ontvingen, ontbraken in de verantwoording van 2021 en cliënten die volgens de verantwoording van 2021 zorg ontvingen in 2020, ontbraken in de verantwoording van 2020. Uit navraag over deze verschillen bij de instellingen bleek dat de start- en einddatum zorg niet altijd goed in de rapportages staan.

De rekenkamer heeft dezelfde toets vervolgens ook voor een aantal andere instellingen en voor de jaren 2018 en 2019 gedaan en daaruit blijkt dat daar ook substantiële verschillen bestaan. De schriftelijke bevestiging van de juistheid van de cijfers blijkt dus niet afdoende om de betrouwbaarheid te garanderen. De gerapporteerde aantallen voor de nulmeting en eindverantwoording zijn daardoor niet betrouwbaar en het target is dus niet ‘rekenkamerproof’.

19

tijd voor targets

De bevindingen van de rekenkamer laten onverlet dat de gemeente een flinke inzet heeft gepleegd om de benodigde informatie op orde te krijgen en dat hierbij zonder meer serieuze vooruitgang is geboekt. Tegelijkertijd maakt de complexiteit van de informatievergaring ten behoeve van dit target, dat controles op de juistheid van brongegevens echt nodig zijn. realisatie 2022 In de verantwoording van het college is de nulmeting aangepast naar 245 en is de realisatie op 31 december 2021 177. Om de stand op 31 december te berekenen is het laatste half jaar geëxtrapoleerd. Uit de controle van de rekenkamer (zie hierboven) blijkt dat er een foutmarge is van circa 30%. Op basis van de cijfers die het college hanteert, lijkt het college resultaten geboekt te hebben, maar dit is niet met zekerheid vast te stellen. Binnen de onzekerheidsmarge is het ook mogelijk dat er sprake is van een stijging. In de toelichting geeft het college aan dat het heeft ingezet op een daling van jeugdigen in instellingen door inzet op ambulantisering en het stimuleren van jeugdhulp in meer gezinsgerichte situaties. Deze inzet verklaart volgens het college de dalende trend die ook te zien is in CBS-cijfers. Het college maakt echter niet duidelijk waaruit de inzet bestaat. Met deze toelichting is de realisatie van het collegetarget onvolledig toegelicht.

target 10: waterbestendigheid collegetarget 2022 Stijging van het percentage panden dat geen verhoogde kans op wateroverlast bij hevige regen heeft van 86,7% naar 90%. aandachtspunten Bij de beoordeling van de mijlpalen van 2019 door de rekenkamer was het meetsysteem nog niet gereed. Het target was daarmee nog niet controleerbaar. In het najaar van 2020 is het meetsysteem gereed gekomen en aan de rekenkamer gepresenteerd. Het meetsysteem is ontwikkeld door en eigendom van externe partijen. De rekenkamer heeft een aantal keer een toelichting gehad op de systematiek en aanvullende informatie over de methode ontvangen. Daaruit blijkt ook dat het algoritme nog in ontwikkeling is. De meetmethode is niet door de rekenkamer zelf getoetst, maar de rekenkamer ziet op grond van de toelichting en de informatie die is verstrekt geen reden om te twijfelen aan de betrouwbaarheid. In het voorjaar van 2021 is het definitieboekje van het collegetarget nog op een aantal punten aangepast. Op 21 april 2021 is de raad is hierover geïnformeerd door de wethouder in een brief. De aanpassingen hadden onder meer betrekking op de definitie van het collegetarget, waaronder de afbakening van het target tot bestaande bouw. De raad is met deze brief ook geïnformeerd over de aanpassing van de nulmeting van 88% naar 86,7%. Daarbij is er voor gekozen om de target te handhaven op 90%.

De benodigde inspanning is daardoor vergroot van een stijging van 2 procentpunt naar 3,3 procentpunt. 3

3 Wethouder Handhaving, Buitenruimte, Integratie en Samenleven, brief aan Commissie Bouwen, Wonen en Buitenruimte inzake ‘Voortgang collegetarget 10, afdoening toezegging 20bb17551’, 21 april 2021.

20

tijd voor targets

Volgens het definitieboekje wordt gebruik gemaakt van een verwachtingsvoorspeller om de realisatie tot en met maart 2022 te berekenen. Uit de controle van afdeling Middelen en Control blijkt dat het niet mogelijk is om te bepalen of geplande projecten tijdig uitgevoerd worden. Daarom is de verwachtingsvoorspeller niet meegenomen in de eindverantwoording, maar is de realisatie van 2021 als eindcijfer verantwoord. realisatie 2022 De realisatie van het collegetarget is de stand in 2021, namelijk 89,8%. Het collegetarget is daarmee bijna gehaald (doelbereiking: 92%). In de eindverantwoording gebruikt het college de oude nulmeting van het collegetarget, waardoor het lijkt of het collegetarget een stijging van 2 procentpunt is. Zoals hierboven vermeldt, is de target tussentijds verhoogd. Daarnaast maakt het college niet goed duidelijk dat de target tussentijds verhoogd is. Het college wekt daarmee onterecht de indruk dat het collegetarget gehaald is. Het college heeft niet toegelicht waarom het collegetarget bijna gehaald is. Het college heeft in de eindverantwoording wel toegelicht welke maatregelen genomen zijn om panden waterbestendig te maken, zoals de aanleg van waterbergingen en waterbuffers op of onder pleinen en een regentonnenactie. Met deze beperkte toelichting is de realisatie van het collegetarget onvolledig toegelicht.

target 11: groen collegetarget 2022 20 hectare groen erbij in 2022 t.o.v. 2018. aandachtspunten Bij het beoordelen van de mijlpalen 2019 was het target niet controleerbaar, omdat niet bij alle inrichting- en onderhoudsplannen goed was vast te stellen wanneer de uitvoering had plaatsgevonden of wanneer de uitvoering gepland stond. 4 De meetmethode is daarom aangepast, waarna de afdeling Middelen en Control hier eind 2020 een controle op heeft uitvoerde. De uitkomsten van deze controle en de rapportage hierover zijn gedeeld met de rekenkamer, waarna de target is beoordeeld als controleerbaar. De raad is op 2 november 2020 door de wethouder geïnformeerd over de bijgewerkte uitwerking van het target in het definitieboekje, waarbij gedeeld werd dat de nieuwe methodiek voldoet aan de normen van de rekenkamer. 5 Voor de eindmeting is een aanvullende controle gedaan door afdeling Middelen en Control. Deze controle betrof de subsidies voor groene daken die verstrekt zijn na de laatste luchtfoto in 2021 en de vastgestelde Voorlopig Ontwerpen (VO) die nog niet gecontroleerd konden worden bij de vorige controle. De groene daken zijn gecontroleerd aan de hand van subsidies voor groene daken waarvan de beschikking deze collegeperiode is afgegeven. De vaststelling van de VO’s is gecontroleerd aan de hand van e-mails voor het uitzetten van de VO’s.

De uitkomst van de controles was gelijk aan de verantwoording van de beide onderdelen. Op de controle van afdeling

4 Rekenkamer Rotterdam, brief aan gemeenteraad Rotterdam inzake ‘tussentijdse beoordeling collegetargets’, 17 juni 2020, p. 12. 5 Wethouder Handhaving, Buitenruimte, Integratie en Samenleven, brief inzake 'aanpassing meetmethodiek collegetarget 20 ha groen erbij', kenmerk 20bb016191, 2 november 2020.

21

tijd voor targets

Middelen en Control heeft de rekenkamer een review gepleegd en bevestigd dat de controle goed was uitgevoerd. realisatie 2022 Zoals beschreven in het definitieboekje betreft de realisatie van het target groen verschillende onderdelen. De toename van 91.200 m2 vierkante meter groene daken tot en met april 2021 is vastgesteld met behulp van luchtfoto’s. Voor de periode 1 mei 2021 tot en met 30 november 2021 is subsidie verstrekt voor 2.807 m2 groene daken. Daarnaast is er in de collegeperiode 43.472 m2 groen bijgekomen door uitgevoerde inrichtings- en onderhoudsplannen. De laatste categorie betreft de planvoorraad van VO’s die zijn vastgesteld op uiterlijk 30 november 2021 én waarvan de uitvoering al gestart is of start in uiterlijk 2023. Dit betreft 77.800 m2. tabel 2-2: toename groen in m2 2018 t/m 2022 onderdeel toename groen

aantal m2

groene daken luchtfoto’s 2018-2021

91.200 m2

groene daken subsidies mei tot en met november 2021

2.807 m2

uitgevoerde inrichting- en onderhoudsplannen

43.472 m2

vastgestelde VO’s inrichtingsplannen

77.800 m2

totaal

215.279 m2

In totaal wordt er 21,5 ha groen toegevoegd. Daarmee is het target gehaald. Het college heeft toegelicht dat er door middel van inrichtingsplannen ongeveer 200 straten en pleinen groener zijn gemaakt. Door middel van de subsidie klimaatadaptatie zijn is meer groen in tuinen en op daken aangelegd. Ook heeft het college samengewerkt met buurtverenigingen, corporaties en woningeigenaren bij het realiseren van het collegetarget. Met deze toelichting is de realisatie van het collegetarget voldoende volledig toegelicht. target 12: woningbouw collegetarget 2022 Binnen vier jaar start de bouw van 18.000 nieuwe woningen. realisatie 2022 De realisatie van het collegetarget is 15.154 per 31 december 2021. Daarmee is het collegetarget voor 84% gehaald. Het college heeft in de eindverantwoording toegelicht dat het target niet helemaal gehaald is doordat de start bouw van sommige woningen vertraging heeft opgelopen door onder meer schaarse materialen en bezwaarprocedures. Volgens het college zijn het Woningbouwakkoord en het Doorbouwmanifest gesloten om de woningbouw te versnellen. Het college heeft daarmee toegelicht wat ze gedaan heeft om het beoogde doel te halen. Met deze toelichting is de realisatie van het collegetarget voldoende volledig toegelicht.

22

tijd voor targets

target 13: veiligheid collegetarget 2022 a Het veiligheidsniveau van Rotterdam is in 2022 omhoog gegaan ten opzichte van 2018; de Veiligheidsindex binnen het wijkprofiel heeft dan een gemiddelde score hoger dan 108. b De gemiddelde score van de 18 wijken die in 2018 lager dan 100 scoren op de Veiligheidsindex, moet in 2022 zijn verbeterd. c De 5 laagst scorende wijken op de Veiligheidsindex van 2018 (Tarwewijk, Hillesluis, Bloemhof, Carnisse, Oude Westen) laten in 2022 een stijging van 5 punten op de Veiligheidsindex binnen het wijkprofiel zien. realisatie 2022 a De Veiligheidsindex binnen het wijkprofiel heeft in 2022 een gemiddelde score van 110 en is daarmee hoger dan de gemiddelde score van 108 in 2018. Dit onderdeel van het collegetarget is gehaald. b De gemiddelde score van de 18 wijken die 2018 die in 2018 lager dan 100 scoorden op de Veiligheidsindex is gestegen van 88 naar 93. De gemiddelde score is verbeterd, dus dit onderdeel van het collegetarget is gehaald. c De score op de Veiligheidsindex is voor vier van de vijf wijken gestegen met meer dan 5 punten ten opzichte van 2018. Tarwewijk is gestegen 73 naar 89, Oude Westen van 87 naar 99, Hillesluis van 77 naar 88 en Bloemhof van 84 naar 91. Voor de wijk Carnisse is er sprake van een daling van 1 punt van 86 naar 85. Dit onderdeel van het collegetarget is dus voor 80% gehaald.

De eerste twee onderdelen zijn voor 100% gehaald en het derde onderdeel voor 80%. De totale realisatie is 93% en daarmee is het target bijna gehaald. Het college heeft toegelicht welke maatregelen zijn genomen om de veiligheid in de stad te verbeteren. Daarbij noemt het onder meer de inzet van extra handhavers, een gebiedsgerichte aanpak in focuswijken en investeringen in de sociale infrastructuur door de inzet van jongerenwerk. In de wijk Carnisse is de beoogde doelstelling niet gehaald. Het college heeft niet toegelicht waarom dit onderdeel niet is gehaald. Wel noemt het college dat het heeft ingezet op zichtbare aanwezigheid van de overheid in deze wijk door middel van een stadsmarinier en spreekuren van de burgemeester. Het college heeft twee onderdelen van het collegetarget voldoende volledig toegelicht en één van de onderdelen van het collegetarget onvolledig toegelicht. De rekenkamer beoordeelt het collegetarget daarom als onvolledig toegelicht. target 14: burgerparticipatie collegetarget 2022 a Significant meer Rotterdammers vinden aan het einde van deze collegeperiode dat ze meer worden betrokken in het meedenken over maatregelen in hun leefomgeving dan aan het begin van deze collegeperiode. Dit aandeel stijgt van 30% in 2019 naar 35% in 2021.

b Significant meer Rotterdammers vinden aan het einde van deze collegeperiode dat ze meer worden betrokken in het meebeslissen over maatregelen in hun

23

tijd voor targets

leefomgeving dan aan het begin van deze collegeperiode. Dit aandeel stijgt van 21% in 2019 naar 25% in 2021. 6 realisatie 2022 Uit de Omnibusenquête die is uitgevoerd door de gemeentelijke afdeling Onderzoek en Business Intelligence (OBI) volgt de volgende realisatie: a In 2021 vindt 25% van de Rotterdammers dat er voldoende of ruim voldoende gelegenheid is om mee te denken. Dit onderdeel van het collegetarget is niet gehaald. In plaats van een stijging van 5 procentpunt is sprake er een daling van 5 procentpunt. De doelbereiking is dus -100%. b In 2021 vindt 17% van de Rotterdammers dat er voldoende of ruim voldoende gelegenheid is om mee te denken. Dit onderdeel van het collegetarget is niet gehaald. In plaats van een stijging van 4 procentpunt is er sprake een daling van 4 procentpunt. De doelbereiking is dus -100%. Bij beide onderdelen is de realisatie -100%. Het collegetarget is dus niet gehaald. Volgens het college heeft de coronapandemie duidelijk invloed op de realisatie van het target, omdat er door de maatregelen kon er minder worden meegedacht en meebesloten. Ook waren de medewerkers van de gemeente minder zichtbaar in de stad.

Het college heeft toegelicht dat er verschillende maatregelen genomen zijn om het target te halen, waaronder een plan van aanpak voor burgerinitiatieven, een nieuw participatieplatform ‘Mijn Rotterdam’ en gebiedsgerichte aanpakken waarin samengewerkt wordt met bewoners. Daarmee is het collegetarget voldoende volledig toegelicht.

overzicht beoordeling collegetargets Tabel 2-3 bevat het overzicht van de realisatie van de targets. Voor de targets 4a en 9 geldt dat gegevens niet controleerbaar zijn, waardoor de juistheid van de verantwoording niet is vast te stellen. De eindwaarden van target 6 zijn niet bekend, waardoor de rekenkamer niet kan beoordelen of het target is gehaald. In de vierde kolom is voor de controleerbare targets de doelbereiking in procenten weergegeven. Afhankelijk van de formulering van het target kan de doelbereiking ook minder dan 0% zijn of meer dan 100% zijn. 7 In de vijfde kolom staat of het college in de eindverantwoording een toelichting heeft gegeven op de realisatie van het target.

6 Voor de nulmeting en streefcijfers zie: College van B & W, brief inzake ‘nulmeting en streefcijfers collegetargets inzake burgerparticipatie’, kenmerk 19bb20107, 10 september 2019. 7 Bijvoorbeeld bij collegetarget 1 CO2 is de doelstelling (een dalende trend in CO2 uitstoot) gehaald of niet gehaald, terwijl bij target 11 groen (20 hectare extra groen) meer of minder gerealiseerd kan worden dan de doelstelling.

24

tijd voor targets

tabel 2-3: bevindingen per target eindverantwoording college 2022 target

controleerbaar

juist

doelbereiking*

toelichting

1. CO2

ja

ja

100%

voldoende volledig

2. luchtkwaliteit

ja

ja

100%

voldoende volledig

3. bijstand

ja

ja

40%

voldoende volledig

4a. statushouders – inburgering

nee

onbekend

onbekend

voldoende volledig

4b. statushouders – bijstand

ja

ja

-79%

voldoende volledig

5. schulden

ja

ja

76%

voldoende volledig

6. onderwijs

-

-

onbekend

voldoende volledig

7. eenzaamheid

ja

ja

-63%

voldoende volledig

8. taaltrajecten

ja

ja

113%

voldoende volledig

9. jeugdhulp

nee

onbekend

onbekend

onvoldoende volledig

10. waterbestendigheid

ja

ja

92%

onvoldoende volledig

11. groen

ja

ja

108%

voldoende volledig

12. woningbouw

ja

ja

84%

voldoende volledig

13. veiligheid

Ja

ja

93%

onvoldoende volledig

14. burgerparticipatie

Ja

ja

-100%

voldoende volledig

* ≥100% = gehaald; 80 tot 100% = bijna gehaald; < 80%= niet gehaald

25

tijd voor targets

Rekenkamer

Rotterdam

26

tijd voor targets

3

twintig jaar meetbare doelen

inleiding In 1998 is het college van Rotterdam gaan werken met meetbare doelen, met de belofte van de bestuurders dat zij aangesproken konden worden op de resultaten die ze boekten. 8 Vanaf 2002 is op initiatief van de raad deze systematiek verder

uitgewerkt, met betrokkenheid van de rekenkamer. Deze systematiek wordt anno 2022 nog steeds gebruikt, onder de naam ‘collegetargets’. In dit hoofdstuk blikt de rekenkamer terug op twintig jaar ‘meetbare doelen’. indeling hoofdstuk In dit hoofdstuk geeft de rekenkamer in paragraaf 3-2 een typering van de targets en wordt inzichtelijk gemaakt hoeveel targets er per collegeperiode gebruikt werden. Paragraaf 3-3 beschrijft de verschillende fases in het gebruik van de targets tijdens een collegeperiode, namelijk de opzet ervan, het beoordelen van mijlpalen en de eindverantwoording. Hoe de opeenvolgende colleges en raden met de collegetargets omgingen, staat beschreven in paragraaf 3-4. Paragraaf 3-5 beschrijft de rol van de rekenkamer in de systematiek van de meetbare doelen.

ontstaan en ontwikkeling targets introductie targets, discussie over targets In de collegeperiode 1998-2002 werkte het college met 41 bakens als doelen in het collegeprogramma. Doel was “het inzichtelijk maken en verantwoorden van beleidsuitkomsten en effecten”. 9 In het rapport ‘Bakens in de mist’ zette de

rekenkamer vraagtekens bij de opzet en waarde van de bakens. Het college stelde in zijn eindverantwoording dat het ‘de kritiek ter harte nam’ en dat het gebruikt zou worden ‘om te komen tot een nieuw stelsel van meetbare doelstellingen’. 10

Vervolgens werd in de collegeperiode 2002-2006 gestart met het werken aan een systematiek van ‘meetbare doelstellingen’. Op verschillende momenten is er door de rekenkamer en ook door raad en college gereflecteerd op het gebruik van de collegetargets. In de eerste twee collegeperiodes waarin de rekenkamer de (voortgang van de) collegedoelen beoordeelde (2002-2006 en 2006-2010), sprak de rekenkamer zich herhaaldelijk positief uit over het gebruik van de collegetargets. Enkele voorbeelden uit jaarverslagen en rapporten staan in het onderstaande kader.

8 Rekenkamer Rotterdam, ‘Bakens in de mist, Resultaatmeting collegeprogramma 1998-2000’. Rotterdam, oktober 2002, p. 83.

9 Gemeenteraad Rotterdam, Raadsvoorstel ‘Rapport 'Gedreven en vasthoudend’; evaluatie Rekenkamer Rotterdam 1998-2001’, 26 augustus 2002, p. 23.

10 College van B&W, Verantwoording collegebeleid 1998-2002, 21 december 2001, p.2.

27

tijd voor targets

voorwoord Resultaten Tellen 2003 “Het vorig jaar aangetreden College heeft, evenals het vorige College, aan haar programma voor de stad tientallen meetbare doelen gekoppeld. De Rekenkamer Rotterdam heeft ook nu waardering voor deze aanpak. Een lijst met meetbare doelen maakt het voor bestuur en stad helder wat de gemeente op hoofdlijnen beoogt en wat het bestuur van jaar tot jaar wil realiseren. Woorden noch daden, doch resultaten komen centraal te staan. Naast de traditionele aandacht voor de verdeling van het geld (de begroting) stijgt de aandacht voor de besteding ervan (de rekening), wat daarvoor gepresteerd is (het jaarverslag) en wat daarmee bereikt wordt in de samenleving.” 11 jaarverslag 2005 “Deze situatie was in 2005 nog steeds uniek in het openbaar bestuur: een College dat concrete resultaten belooft en verantwoordt en een Gemeenteraad die de kwaliteit van de verantwoording hierover aan een onafhankelijke toets onderwerpt alvorens het politieke debat van start gaat.” 12

In de reactie op het rapport over de mijlpalen van 2007 gaf het college aan zich "afrekenbaar op te stellen". De rekenkamer sprak vervolgens zijn zorgen uit over het gebruik van de term 'afrekenen’, omdat cijfers dan direct bepalend werden voor het succes of falen van het college. De rekenkamer benadrukte het belang van het verhaal achter de cijfers, waarbij het een kwestie was van aanspreekbaar zijn op de resultaten en niet van afrekenen. De rekenkamer schreef daarbij: “Wij zijn een rekenkamer, geen afrekenkamer.” 13 Tijdens een congres naar aanleiding van het tienjarig bestaan van de Rekenkamer Rotterdam in 2008 benadrukten de sprekers de verschillende voor- en nadelen van het werken met targets. Volgens Bert Cremers, voorzitter van de toenmalige deelgemeente Hillegersberg-Schiebroek, leidde targetsturing tot perverse effecten, gebrek aan flexibiliteit, minder degelijk voorbereid politiek debat en bevordering van het kortetermijndenken. Anderzijds gaven targets focus, stuurde het de inzet van middelen en werd de publieke verantwoording gefaciliteerd. Universitair hoofddocent Henk Klaassen noemde het ontstaan van New Public Management als belangrijke context voor aandacht voor outputsturing en het gebruik van targets.

Hij stelde dat het toepassen van de managementprincipes van de private sector in de publieke context lastig blijft doordat de gemeente te maken heeft met meervoudige beleidsproducten en de betrokkenheid van veel actoren. 14 In 2010 vond er een rondetafelbijeenkomst plaats waar het college en de rekenkamer het ‘resultaatgerichte besturingsmodel’ van de gemeente evalueerden. Belangrijke uitkomst was dat de doelen op een te “laag” niveau zaten, namelijk op dat van prestaties (output). De wens van college en raad was om meer te sturen op maatschappelijke effecten (outcome). 15 In een notitie naar aanleiding van deze bijeenkomst schetste de rekenkamer een ideaaltype van het sturings- en monitoringsmodel. Centraal daarin stond het streven om de collegedoelstellingen voortaan te formuleren in termen van te realiseren maatschappelijke effecten. Omdat

11 Rekenkamer Rotterdam, ‘Resultaten tellen, nulmeting collegeprogramma 2002-2006’. Rotterdam, 17 juni 2003, p. 3. 12 Rekenkamer Rotterdam, ‘Jaarverslag 2006, onderzoeksplan 2007’, 30 maart 2007, p. 6. 13 Rekenkamer Rotterdam, nawoord ‘Resultaten tellen, realisatie collegeprogramma in 2007’. Rotterdam, 12 juni 2008. 14 Rekenkamer Rotterdam, ‘Gedreven en genuanceerd, tien jaar Rekenkamer Rotterdam 1998-2008’, 19 mei 2009, p. 57-59. 15 Rekenkamer Rotterdam, verslag Roundtable Resultaatgericht bestuur, 16 februari 2010, p. 4.

28

tijd voor targets

effecten zelf vaak niet meetbaar zijn, worden de effectdoelstellingen vervolgens geoperationaliseerd door effectindicatoren. Daarbij is het belangrijk dat de gemeenteraad de indicator voldoende representatief vindt voor het doel. Ook is het belangrijk dat de gemeente invloed kan uitoefenen op het desbetreffende maatschappelijk probleem. 16 In 2010 pleitte de rekenkamer er voor om de prioriteiten in het collegeprogramma leidend te laten zijn bij de keuze voor collegetargets. De rekenkamer stelde voor om per prioriteit in het collegeprogramma drie of vier collegetargets op te stellen. Daarbij benadrukte de rekenkamer dat er bij de keuze van de targets zoveel mogelijk aangesloten moest worden op bestaande informatiesystemen vanwege de efficiëntie en de tijdige beschikbaarheid van informatie. Tijdig beschikbare informatie is namelijk een belangrijke basis voor (tussentijdse) verantwoording en bijsturing. 17 Na 2010 is er door de rekenkamer, de gemeenteraad of het college niet meer in een aparte bijeenkomst of publicatie gereflecteerd op de collegetargets. 18 van 88 naar ongeveer 10: ontwikkeling in aantal targets In de collegeperiode 2002-2006 stelde het college zes ‘topprioriteiten’ met 88 ‘meetbare doelen’.

In het rapport over de eindverantwoording van deze doelen deed de rekenkamer de aanbeveling om voortaan meer prioriteit aan te brengen en het aantal meetbare doelen per collegelid te verminderen. 19 In de drie collegeperiodes daarna nam het aantal targets steeds verder af, naar uiteindelijk tien targets in de collegeperiode 2014-2018. Van deze tien targets werd de realisatie van twee targets niet verantwoord. In de collegeperiode 2018-2022 is het aantal targets weer toegenomen naar vijftien. 20

16 Rekenkamer Rotterdam, notitie ‘Resultaat gericht bestuur, een stap verder’, 15 september 2010, p. 7-10. 17 Rekenkamer Rotterdam, notitie ‘Resultaat gericht bestuur, een stap verder’, 15 september 2010, p. 13-14, 23. 18 Wel hebben medewerkers van de rekenkamer een artikel over dit onderwerp geschreven in het TPC (Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control). 19 Rekenkamer Rotterdam, ‘Resultaten tellen, resultaten collegeprogramma in 2005 en 2002-2006’. Rotterdam, 9 februari 2006. 20 Zowel in de collegeperiodes 2010-2014 als in de periode 2018-2022 is een target gesplitst in twee delen omdat de onderdelen binnen de target inhoudelijk en wat betreft gebruikte informatiesystemen sterk verschillend was.

29

tijd voor targets

figuur 3-1: aantal collegetargets per collegeperiode

In 2010 reflecteerde de rekenkamer op de vraag welk aantal targets voor een goed politiek debat zou kunnen zorgen. In de notitie ‘Resultaat gericht bestuur’ schreef de rekenkamer: “Het aantal doelstellingen dient beperkt te blijven (bijvoorbeeld tot maximaal 25) om duidelijke prioriteiten te stellen en een zinvol politiek debat over de doelbereiking van het college te kunnen voeren.” 21 Het aantal van 88 en 55 targets in de collegeperiodes voor 2010 werd aan de hoge kant gevonden. Anderzijds stelde de rekenkamer over de 10 targets in de collegeperiode 2014-2018, waarvan er twee niet verantwoord werden, dat “op deze manier geen totaalbeeld gegeven wordt van de mate waarin het college al zijn strategische ambities heeft gerealiseerd.” 22 Het optimale aantal targets is ook afhankelijk van het feit of gewerkt wordt met enkelvoudige doelstellingen of samengestelde.

controle targets inleiding Gedurende een collegeperiode zijn er verschillende belangrijke momenten in de controle van en verantwoording over de collegetargets. In de afgelopen twintig jaar werden de uitgewerkte doelstellingen uit het collegeprogramma aan het begin van de collegeperiode door het college verder uitgewerkt en daarna beoordeeld door de rekenkamer. Vervolgens verantwoordde het college de tussentijdse voortgang aan de hand van mijlpalen, die die tevens werden beoordeeld door de rekenkamer. Aan het eind van de collegeperiode verantwoordde het college zich over de mate waarin de collegetargets uiteindelijk waren gerealiseerd. In deze paragraaf bespreken we deze momenten. ‘rekenkamerproof’: uitwerking en beoordeling targets In de raadsvergadering van 3 oktober 2002 werd de motie-Sörensen aangenomen waarin het college werd verzocht om de doelstellingen tussentijds afrekenbaar te maken (zie kader).

21 Rekenkamer Rotterdam, notitie ‘Resultaat gericht bestuur, een stap verder’, 15 september 2010, p. 9. 22 Rekenkamer Rotterdam, brief aan gemeenteraad Rotterdam inzake ‘realisatie targets collegeprogramma 2014-2018’, 11 januari 2018, p. 3.

30

tijd voor targets

motie Sörensen e.a. Van de heer drs. R. Sörensen e.a. een motie om uit te spreken dat het college van burgemeester en wethouders ook tussentijds wordt afgerekend op de wijze waarop het collegeprogramma wordt uitgevoerd (..) overwegende: dat het college van burgemeester en wethouders afrekenbaar moet zijn door de gemeenteraad, ook tussentijds; verzoekt het college van burgemeester en wethouders: • per doelstelling helderheid over 0-meting in prestatie indicator te geven; • alle doelstellingen op te splitsen naar mijlpalen per jaar; • de nieuwe lijst met doelstellingen, inclusief 0-meting en in ieder geval de mijlpalen voor 2003, binnen 3 maanden aan de gemeenteraad te doen toekomen; • twee maal per jaar een discussie te houden over de stand van zaken (…) 23

Vervolgens verzocht de gemeenteraad in november 2002 middels de motie Van Ravesteijn c.s. de rekenkamer om onderzoek te verrichten naar de meetbare doelen. De rekenkamer werd in deze motie verzocht de raad te informeren "over de kwaliteit, kwantiteit en controleerbaarheid van de nulmeting" en de raad jaarlijks bij de behandeling van jaarrekening te informeren over de kwaliteit van de gegevens die het college verstrekt. De rekenkamer heeft dit verzoek van de raad volgens haar eerste rapport over meetbare doelen ‘met genoegen’ ingewilligd. 24 beoordeling opzet Bij de eerste beoordeling van de opzet van de collegedoelen oordeelde de rekenkamer over de onderdelen ‘realistisch’, ‘eenduidig’, ‘tijdgebonden’, ‘meetbaar’ en ‘consistent’. De norm ‘consistent’ heeft betrekking op de keuze van het doel: het te verantwoorden resultaat sluit aan bij de doelstelling. De overige onderdelen betreffen de beoordeling van de formulering van het doel. Uit de beoordeling van de rekenkamer bleek dat de doelen consistent, meetbaar en tijdgebonden waren. Veel doelen bleken echter niet eenduidig te zijn: “de gebruikte termen in de doelen zijn voor meerdere uitleg vatbaar, onvoldoende specifiek en/ of onbekend bij de Raad”. Om dit probleem te ondervangen werd door de burgemeester een ‘definitieboekje’ toegezegd, dat in 2004 door het college werd gepubliceerd.

25 Bij een reflectie op de collegetargets in 2008 constateerde een ambtenaar dat het ‘definitieboekje’ ondertussen meer een ‘definitieboek’ was geworden: “Maar 'Boekje' is wellicht niet het goede woord. Het boek(je) bevat meer dan 100 pagina's. Men zou zich kunnen afvragen of Rotterdam op dit gebied niet doordraait. Is een definitieboek van 100 pagina's nog een werkbaar document? Zijn de definities een instrument bij meetbare doelen of zijn ze zelf tot doel verworden?” Ook bij de terugblik op de collegetargets in 2010 schreef de rekenkamer dat er ondertussen meer sprake was van