[22bb007678] Bijlage 1 behorende bij 22bb7638 - Onderzoeksrapport cameratoezicht
Tekst van het document
Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam Effecten en beleving in beeld
Daniël Hofstra, Paul van Egmond, Arjun Swami-Persaud en Maud Pluijm
Contactgegevens 8 september 2022
Paul van Egmond pvanegmond@dsp-groep.nl 06 1611 0884
Daniël Hofstra dhofstra@dsp-groep.nl 06 1679 9438
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
2
Inhoud
DSP-groep
1
Inleiding
4
1.1
Aanleiding en doel
4
1.2
Onderzoeksvragen
4
1.3
Onderzoekverantwoording
5
1.4
Afbakening
8
2
Cameratoezicht in Rotterdam
10
2.1
Wettelijk kader en beleidskader
10
2.2
Aantal camera’s en gebieden
12
3
Beoogde doelen en mechanismen
13
4
Wetenschappelijke toets doelen
16
4.1
Hoofddoelen: afname criminaliteit/overlast en veiliger gevoel
16
4.2
Preventie
18
4.3
Interventie
20
4.4
Repressie
21
4.5
Randvoorwaarden effectief cameratoezicht
22
4.6
Conclusie
23
5
Empirische toets
24
5.1
Hoofddoelen
24
5.2
Preventie
25
5.3
Interventie
25
5.4
Repressie
34
5.5
Conclusie
35
6
Beleving cameratoezicht
36
6.1
Conclusie
40
7
Conclusies en aanbevelingen
41
7.1
Aanbevelingen
43
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
3
1
Inleiding
1.1
Aanleiding en doel Gemeentelijk cameratoezicht op grond van de Gemeentewet 151c is binnen het programma Veilig@Rotterdam 2018 – 2023 het instrument dat de gemeente Rotterdam inzet als sluitstuk van een veiligheidsaanpak in een gebied ter handhaving van de openbare orde en veiligheid. Vanaf 2000 maakt de gemeente Rotterdam hiervan gebruik. Het lijkt steeds meer een rol te spelen in de politieke en maatschappelijke discussie. Waar 5 jaar terug een nieuw cameragebied enkele straten behelsde, is dit inmiddels gegroeid naar een buurt en soms zelfs een complete wijk (zoals Zuidwijk en Carnisse). Sinds 2018 is cameratoezicht opgenomen in het coalitieakkoord met de boodschap: meer (mobiel) cameratoezicht. Tijdens de commissie Veiligheid en Bestuur (d.d. 1 juli 2021) is toegezegd onderzoek uit te voeren naar de effectiviteit van het cameratoezicht. In dit onderzoek wordt gekeken naar het effect c.q. de waarde van cameratoezicht in Rotterdam. De gemeente Rotterdam heeft DSP-groep gevraagd dit onderzoek uit te voeren en daarbij ook de beleving van Rotterdammers ten aanzien van het cameratoezicht inzichtelijk te maken. Het is belangrijk te vermelden dat het niet mogelijk is om naar het directe effect van cameratoezicht (outcome) te kijken. In dit onderzoek kijken we daarom naar de resultaten van het cameratoezicht (output): we openen de black box.
In paragraaf 1.3 lichten we dit verder toe.
1.2
Onderzoeksvragen Resultaten 1.
Stel vast wat de beleidstheorie is voor de werking van de camera’s: welke mechanismen worden beoogd op het gebied van preventie, interventie en repressie?
2.
Bepaal wat succes is: welke indicatoren zijn hiervoor beschikbaar?
3.
Zoek naar informatie in wetenschap: zijn de doelen plausibel?
4.
Zoek naar informatie in empirie: zijn de doelen behaald? •
Is het proces van inzetten, organisatie en uitvoeren in de hele keten goed georganiseerd met het oog op de beleidstheorie?
•
Hoe loopt het in de praktijk?
Beleving
DSP-groep
•
In hoeverre zijn bewoners, bezoekers en ondernemers bekend met het cameratoezicht?
•
Voelen zij zich hierdoor veiliger?
•
In hoeverre zijn zij voor of tegen cameratoezicht?
•
In hoeverre zijn zij tevreden of ontevreden over cameratoezicht?
•
In hoeverre vinden zij cameratoezicht een inbreuk op hun privacy?
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
4
1.3
Onderzoekverantwoording Het ideaaltypische onderzoeksmodel voor de bepaling van de effectiviteit bestaat uit een nulmeting gevolgd door een nameting in het cameragebied en een vergelijkbaar controlegebied. Je weet dan hoe de objectieve en subjectieve veiligheid zich hebben ontwikkeld in het cameragebied en die ontwikkeling kan worden afgezet tegen de ontwikkeling in het controlegebied. Het idee is dat deze onderzoeksopzet onomstotelijk kan aantonen wat het effect van de camera’s is geweest: het vergelijkbare controlegebied is – afgezien van de camera’s – immers identiek aan het cameragebied, dus als er een verschil wordt gezien tussen het cameragebied en het controlegebied, moet dat wel door de camera’s zijn veroorzaakt. Maar zelfs met deze onderzoeksopzet blijkt het niet mogelijk om onomstotelijk te bewijzen dat camera’s werken, of in te gaan op de vraag hoe camera’s werken. Camera’s zijn immers altijd onderdeel van een pakket aan maatregelen, omstandigheden veranderen in de loop der tijd en meestal is er geen goed vergelijkbaar controlegebied te vinden. In dit onderzoek doen we het daarom op een andere manier. We kijken niet naar de outcome, maar naar de output van de camera’s en openen de black box.
Simpel gezegd: wat wordt er met de inzet van de camera’s beoogd, hoeveel uur live toezicht is er, wat gebeurt er tijdens die uren en wat levert het aan concrete resultaten op (waargenomen incidenten, aangehouden daders, opsporing)?
Onderhavig onderzoek beschrijft dus niet alleen, maar verklaart ook. Op basis van wetenschappelijke inzichten beantwoordden we vragen die niet op basis van cijfers beantwoord kunnen worden. Essentieel hierbij zijn de beleidstheorieën die ten grondslag liggen aan de invoering van de camera’s: op welke wijze en voor welke problemen zouden de camera’s precies moeten werken? Die beleidstheorieën maakten we expliciet, om ze daarna te toetsen. Die toetsing deden we op twee manieren: wetenschappelijk (is het plausibel dat het zo werkt en is er elders al bewijs voor gevonden?) en empirisch (wat is de dagelijkse praktijk achter de beeldschermen en in hoeverre sluiten die aan op de beoogde doelen?). Informatiebronnen die we hiervoor raadpleegden zijn deels standaard: documenten, interviews, enquêtes en incidentenregistratie. Daar voegden wij twee andere informatiebronnen aan toe: wetenschappelijke kennis en observaties in de toezichtcentrale.
Het onderzoek is op te delen in de volgende stappen:
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
5
Stap 1 - expliciteren van beleidstheorieën Zoals hierboven beschreven expliciteerden we eerst de beleidstheorieën die aan het cameratoezicht ten grondslag liggen. Dit deden we door na te gaan welke doelen er moeten worden bereikt en op welke manier. Hiervoor analyseerden we beleidsdocumenten en interviewden wij verschillende professionals.
Deskresearch We bestudeerden de volgende documenten: •
Beleidskader cameratoezicht
•
Evaluatie cameratoezicht 2019
•
Aanvraag cameratoezicht Carnisse
•
Aanvraag cameratoezicht Zuidwijk
•
Aanwijzingsbesluiten 2019 • Eerste wijziging • Tweede wijziging • Derde wijziging
Interviews In totaal interviewden we de volgende acht personen:
DSP-groep
•
Burgemeester gemeente Rotterdam
•
Beleidsadviseur gemeente Rotterdam, directie veiligheid
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
6
•
Teamchef Infra, Politie
•
Operationeel expert, Politie
•
Operationeel expert, Politie
•
Teamleider cameratoezicht, Stadsbeheer
•
Projectleider, Stadsontwikkeling
•
Vertegenwoordiger ondernemers aan de Lijnbaan
De interviews zijn uitgevoerd in de periode februari- mei 2022. De uitkomsten van de interviews zijn verwerkt in de rapportage, zonder dat deze te herleiden zijn naar personen.
Stap 2 – Wetenschappelijke toets Vervolgens toetsten we de beoogde doelen en mechanismen aan de wetenschappelijke kennis. Dit deden wij door te zoeken naar aanwijzingen in de literatuur over cameratoezicht over wat werkt en wat niet werkt en onder welke voorwaarden de gewenste effecten optreden.
Stap 3 – Empirische toets Ten slotte keken we in de praktijk hoe het cameratoezicht écht werkt en in hoeverre in de praktijk voldaan wordt aan de succesbepalende randvoorwaarden. De informatie hiervoor haalden we uit interne registraties uit de toezichtcentrale én uit interviews met medewerkers in de centrale en observaties. Incidentenregistraties toezichtcentrale We vroegen voor elk cameragebied een overzicht uit Coppweb op van de interne incidentenregistratie uit de toezichtcentrale. Hierbij hielden we de periode 2019 tot en met 2021 aan, zodat ook de ontwikkelingen naar aanleiding van coronabeleid inzichtelijk worden.
Geen cijfers politie en Openbaar Ministerie In veel onderzoeken naar de effectiviteit van cameratoezicht worden politiecijfers over incidenten in cameragebieden meegenomen. Dat deden wij niet, omdat deze cijfers wel iets zeggen over een maatschappelijk effect dat bereikt wordt door de inzet van een pakket aan maatregelen in een cameragebied, maar niks zeggen over het daadwerkelijke effect van de inzet van de camera’s. Daarnaast zouden we de meerwaarde van de opgenomen beelden voor het proces van opsporing en vervolging willen onderzoeken aan de hand van registraties van de politie en van het Openbaar Ministerie. We weten uit ervaring dat de registratie hiervan zeer summier is en dat het niet mogelijk is dit soort analyses te maken. De politie heeft meestal nog wel een speciale code voor incidenten die met cameratoezicht zijn aangebracht of opgelost, maar deze code wordt meestal niet netjes aan alle dossiers toegevoegd. Dat betekent dat er bij een selectie van die code altijd sprake zal zijn van een onderschatting. Ook is het een bekend probleem dat de behandeling van dossiers in de rest van de strafrechtketen niet of nauwelijks in beeld is te krijgen. Dat komt door de lange doorlooptijden, maar ook doordat systemen niet op elkaar aansluiten.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
7
Observaties Tijdens de observaties konden we met eigen ogen vaststellen of de beoogde doelen worden gerealiseerd door het live toezicht. We zagen waar de observanten naar keken, we maakten een aantal incidenten mee en we konden zien hoe hiermee wordt omgegaan. Kan de politie bijvoorbeeld snel reageren? Wat is de rol van toezicht en handhaving? En zijn de beelden bruikbaar voor aanhoudingen en opsporing achteraf? Tijdens de observaties hielden wij een dagboek bij en voerden wij gesprekken met de professionals in de toezichtcentrale.
In totaal observeerden we vier dagdelen op de volgende data: •
vrijdagmiddag 29 april
•
vrijdagavond 6 mei
•
dinsdagmiddag 10 mei
•
maandagavond 23 mei
Straatenquêtes onder Rotterdammers In twee cameragebieden hielden we op verschillende tijdstippen een korte straatenquête. Dit waren twee verschillende gebieden, te weten: •
Carnisse: een woongebied in Rotterdam Zuid.
•
Nieuwe Binnenweg: een typisch centrumgebied met verschillende horecafuncties in Rotterdam Centrum.
Aan deze straatenquêtes deden in totaal 448 personen mee (53% in Carnisse en 47% op de Nieuwe Binnenweg).
Omnibusenquête Op verzoek van diverse afdelingen van de gemeente Rotterdam voert de gemeentelijke afdeling Onderzoek en Business Intelligence jaarlijks in het begin van het jaar een Omnibusenquête uit onder Rotterdammers van 16 tot en met 85 jaar. In deze jaarlijkse Omnibusenquête van OBI waren vijf vragen over het instrument cameratoezicht toegevoegd. Deze vragen gingen grofweg over bekendheid met cameratoezicht, de invloed van camera’s op het veiligheidsgevoel, de mening over cameratoezicht en over de beïnvloeding van het gedrag. Vanuit OBI ontvingen wij de resultaten van de enquête uit het voorjaar van 2022.
1.4
Afbakening Cameratoezicht kan verschillende vormen met verschillende grondslagen aannemen. Zo kan de politie op grond van de Politiewet artikel 3 besluiten om tijdelijk (mobiel) cameratoezicht in te voeren. In dit onderzoek staat het gemeentelijke cameratoezicht op grond van de Gemeentewet artikel 151c voor de handhaving van de openbare orde, centraal en blijven de overige vormen van cameratoezicht buiten beschouwing. De gemeente Rotterdam voert driejaarlijks een evaluatie uit. In deze evaluatie kijken ze per cameragebied of de
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
8
doelstellingen voor het plaatsen van camera’s zijn bereikt en of er voor het cameratoezicht nog langer een noodzaak bestaat. In het onderhavige onderzoek blijven deze punten buiten beschouwing en ligt de focus op de resultaten en de beleving van het gemeentelijk cameratoezicht als instrument.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
9
2
Cameratoezicht in Rotterdam In dit hoofdstuk beschrijven we het wettelijk kader en gaan we kort in op het aantal camera’s in de verschillende gebieden in Rotterdam.
2.1
Wettelijk kader en beleidskader Grondwet en EVRM Privacy, of de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, is een grondrecht voor burgers en is verankerd in de Grondwet en in diverse internationale verdragen, waarvan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) de belangrijkste is. Cameratoezicht staat altijd op gespannen voet met dit grondrecht omdat iemand die aan cameratoezicht wordt onderworpen niet met rust wordt gelaten. Het recht op privacy is echter niet absoluut: er kunnen redenen zijn om dit recht in te perken. De Grondwet en het EVRM stellen beiden dat inperking van de privacy gerechtvaardigd is als het a) noodzakelijk is voor een legitiem doel (zoals openbare orde en veiligheid) én b) een solide wettelijke grondslag heeft.
Gemeentewet De wettelijke grondslag voor gemeentelijk cameratoezicht is te vinden in de Gemeentewet. De gemeenteraad kan de burgemeester de bevoegdheid verlenen camera’s op straat op te hangen voor een bepaalde duur als dat noodzakelijk is voor de handhaving van de openbare orde. De burgemeester bepaalt vervolgens, in overleg met de driehoek (gemeente, politie en Openbaar Ministerie) waar de camera’s precies moeten worden geplaatst en voor welke duur. Verder is wettelijk vastgelegd dat het cameratoezicht ‘kenbaar’ moet zijn voor het publiek: de camera’s moeten duidelijk zichtbaar zijn of door middel van informatieborden kenbaar zijn. Ook is bepaald dat de beelden maximaal vier weken (28 dagen) mogen worden bewaard. De verwerking van de beelden is geregeld in de Wet politiegegevens (Wpg, een wet voor de bescherming van persoonsgegevens bij de politie), wat betekent dat de beelden in principe ook mogen worden gebruikt voor opsporingsdoeleinden. Dit wordt wel de ‘bijvangst’ van gemeentelijk cameratoezicht genoemd, omdat het hoofddoel toezicht is en niet opsporing achteraf.
Beleidskader gemeente Rotterdam Gemeenten die cameratoezicht willen inzetten voor de handhaving van de openbare orde moeten hiervoor in hun Algemene Plaatselijke Verordening een voorziening opnemen. Dit is in Rotterdam, naast artikel 151c van de Gemeentewet, geregeld in artikel 2:77 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De burgemeester is hierdoor bevoegd om het instrument cameratoezicht in te zetten op openbare plaatsen en voor ieder toegankelijke parkeerterreinen. In Rotterdam gelden de volgende belangrijke voorwaarden voor de inzet van cameratoezicht:
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
10
1.
De inzet van het instrument is in het belang van de handhaving van de openbare orde.
2.
Noodzakelijkheid: de inzet van het instrument voldoet aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.
3.
De inzet van het instrument geldt voor een afgebakende periode en voor een (beperkt) openbaar gebied.
4.
De inzet zal worden geëvalueerd na afloop en de gemeenteraad zal hierover worden geïnformeerd.
5.
De aanwezigheid van het instrument is kenbaar voor iedereen die de desbetreffende openbare plaats betreedt.
6.
De beelden mogen maximaal 4 weken worden opgeslagen.
De procedure om een cameragebied aan te wijzen, begint met een verzoek van de politie met een veiligheidsanalyse als basis. Hierin wordt de situatie van het aan te wijzen gebied geschetst en worden in elk geval de volgende onderdelen opgenomen: •
Probleembeschrijving en analyse
•
Maatregelen die al ingezet worden
•
Incidentenbeeld
•
Noodzaak
•
Doel
•
Omvang van het cameragebied
•
Duur en evaluatie
•
Privacy
Het verzoek komt binnen bij de beleidsadviseur van de Directie Veiligheid met de portefeuille Cameratoezicht en beoordeelt dit verzoek op grond van de hierboven genoemde onderdelen. Na beoordeling van de aanvraag wordt deze met de Adviesgroep Cameratoezicht gedeeld. Deze adviesgroep bestaat uit de Politie, Openbaar Ministerie en de Gemeente en wordt gezien als afstemming in driehoeksvorm op ambtelijk niveau.
De adviesgroep beoordeelt het verzoek en geeft naar aanleiding hiervan een advies aan de leden van de driehoek. Daar wordt de inzet beoordeeld en vindt er besluitvorming plaats. Naar aanleiding van dit besluit worden een aanwijzingsbesluit vastgesteld, de opdracht tot uitvoering gegeven en het besluit gepubliceerd. Eenmaal per jaar wordt de Gemeenteraad geïnformeerd over onder meer de nieuwe aanwijzingen in de stad en daarnaast op hoofdlijnen via het jaarverslag.
Zoals eerder aangegeven, is een van de voorwaarden van cameratoezicht dat er periodiek geëvalueerd wordt. In Rotterdam is ervoor gekozen om die driejaarlijks te doen, waarbij er getoetst wordt aan de wettelijke voorwaarden. Daarbij wordt er onder andere gekeken naar de volgende punten:
DSP-groep
•
Wat was de aanleiding om cameratoezicht in te voeren?
•
Bestaat deze aanleiding nog?
•
Is de inzet van het instrument nog noodzakelijk?
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
11
•
Hoe kan de veiligheidssituatie in het gebied getypeerd worden?
•
Aangegeven moet worden wat voor soort cameragebied het betreft (bijvoorbeeld veel druk op de openbare orde door uitgaansconcentratie, winkelcentrum, treinstation etc.).
•
Er dient aangegeven te worden of het aanwijzen van het cameragebied een positief effect heeft gehad op de veiligheid.
•
In kaart brengen wat de gevolgen zijn bij het verwijderen van cameratoezicht.1
Bij de evaluatie wordt verder gekeken naar cijfers van de waarnemingen van operators, de adviezen van de wijkraad en de politie onderbouwt in zogenoemde sfeerrapportages de ontwikkeling van de openbare orde met cijfers. Dit laatste wordt vervolgens vergeleken met de openbare orde ten tijde van de aanvraag.
De werkwijze in Rotterdam sluit aan op de eisen die in de Gemeentewet worden gesteld.
2.2
Aantal camera’s en gebieden De eerste camera in de gemeente Rotterdam werd in 2000 geplaatst. Inmiddels hangen er ongeveer 470 gemeentelijke camera’s2 in de openbare ruimte in de stad. In onderstaand overzicht geven we de verdeling van de camera’s per gebied weer.
Tabel 2.1
Aantal camera’s per gebied Gebied
Aantal camera’s
Centrum
162
Charlois
115
Feijenoord
83
Noord
33
Delfshaven
32
IJsselmonde
25
Kralingen-Crooswijk
10
Prins Alexander
5
Hoogvliet
2
Totaal
469
1 Beleidskader cameratoezicht, gemeente Rotterdam. 2
De exacte bepaling van het aantal camera’s is niet goed mogelijk doordat mobiele camera’s soms vervangen worden door vaste camera’s of niet in elk overzicht staan opgenomen. Het gaat echter om kleine verschillen tussen de overzichten.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
12
3
Beoogde doelen en mechanismen Een interventie zoals cameratoezicht, probeert een bepaald doel te bereiken met een bepaald middel. Aan dergelijke interventies ligt een beleidstheorie ten grondslag. Dat is vaak geen expliciete theorie die iedere betrokkene bij de camera’s helder voor ogen staat, maar een impliciete redenering over hoe de interventie zou moeten werken. Beleidstheorieën blijven dus meestal impliciet, maar staan wel degelijk aan de basis van cameraprojecten. Om de beleidstheorie van het cameratoezicht in Rotterdam in kaart te brengen, beschrijven we in dit hoofdstuk de beoogde doelen en de manier waarop deze doelen bereikt moeten worden. In de hoofdstukken die hierop volgen toetsen we deze beleidstheorieën vervolgens op haalbaarheid en plausibiliteit. Dit doen we op basis van de wetenschappelijke kennis (theoretische toets) en de praktijk (empirische toets). In de bestudeerde documenten vonden we twee algemeen geformuleerde doelen voor het cameratoezicht: 7.
Het voorkomen of indammen van inbreuk op de openbare orde.
8.
Het bijdragen aan de verbetering van het woon- en leefklimaat.
Bij elke aanvraag voor plaatsing van camera’s in een gebied stelt de politie een beschrijving van het gebied op (waarbij naar het wijkprofiel en de veiligheidsbeleving wordt gekeken) en ook een probleemanalyse. In de aanvraag staat ook een overzicht van de al ingezette maatregelen, een beschrijving van de noodzaak van cameratoezicht, het cameraplan (waar moeten de camera’s staan en wat moeten ze zien?) en doelen voor het cameratoezicht in het betreffende gebied. Ter illustratie geven we een korte samenvatting van de aanvraag van camera’s in het gebied Carnisse en het gebied Zuidwijk.
Carnisse: In het Wijkprofiel van de gemeente Rotterdam worden drie verschillende domeinen onderscheiden: fysiek, veiligheid en sociaal. Carnisse scoort ver onder het gemiddelde van de stad op al deze domeinen. Verder is veiligheidsbeleving van de bewoners in Carnisse gedaald van 67 indexpunten in 2018 naar 42 indexpunten in 2020 (gemiddelde in Rotterdam is 110 indexpunten). De veiligheidsbeleving in Carnisse wordt daarom als zorgwekkend laag gezien. In de probleemanalyse wordt de problematiek in Carnisse uiteengezet. Voor de aanpak van overlast van personen, drugscriminaliteit, high impact crimes, jeugdproblematiek en diverse andere vormen van overlast/ criminaliteit is volgens de gemeente Rotterdam cameratoezicht nodig. In eerdere jaren investeerden diverse partijen in de buurt Carnisse in de verbetering van de veiligheid en leefbaarheid. ‘Hierbij zijn resultaten geboekt, maar er is nog veel winst te behalen. De implementatie van cameratoezicht levert hier een belangrijke bijdrage aan, omdat met cameratoezicht een situatie ontstaat waarbij 24/7 toezicht mogelijk is. Heterdaadkracht wordt hiermee vergroot en strafbare feiten worden in bepaalde gevallen sneller opgelost. Ook zal er sprake zijn van een preventieve werking.’ De volgende doelen verbindt de gemeente aan het cameratoezicht in Carnisse:
DSP-groep
•
Het handhaven van de openbare orde en veiligheid.
•
Het verminderen van de High Impact Crimes in de wijk.
•
Het verminderen van gewelddelicten.
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
13
•
Het verminderen van de eerder genoemde overlastvormen.
•
Het bevorderen van de veiligheidsgevoelens van bewoners, ondernemers en bezoekers van Carnisse.
•
De verbetering van de effectiviteit van het optreden van gemeente, politie en justitie.
In de aanvraag wordt per camera aangegeven welke problemen met de camera in beeld gebracht kunnen worden, bijvoorbeeld: Camera 1: overlast zwervers, drugsdealers en overlast van bedelaars, live uitkijken 17.00 – 23.00 uur.
Zuidwijk: In de aanvraag voor cameratoezicht in Zuidwijk benoemt de gemeente high impact crimes, straatroven, woninginbraken, woningovervallen, winkelovervallen, jeugdcriminaliteit, jeugdoverlast en ‘overige’ criminaliteit als problemen waarvoor cameratoezicht ingevoerd moet worden. De problematiek wordt onderbouwd door een beschrijving en verschillende politiecijfers. Er wordt niet verwezen naar het Wijkprofiel of de veiligheidsbeleving. Ondanks eerdere inzet in het gebied is er nog veel winst te behalen en ‘de implementatie van cameratoezicht zou hier een grote bijdrage aan kunnen leveren, omdat en met cameratoezicht een situatie ontstaat waarbij er 24/7 toezicht mogelijk is wat zowel een preventieve als repressieve uitwerking heeft.’ De doelen van het cameratoezicht in Zuidwijk worden als volgt gedefinieerd: •
Het handhaven van de openbare orde en veiligheid.
•
Het verminderen van geweld en overlast.
•
Het verbeteren van de veiligheidsgevoelens van omwonenden, ondernemers en bezoekers van het winkelgebied.
•
De verbetering van de effectiviteit van het optreden van politie en justitie.
De gemeente Rotterdam stelt in de aanvragen meerdere doelen per gebied. Deze doelen zijn algemeen geformuleerd op outcome niveau. Zoals we in de inleiding vermeldden is de effectiviteit van cameratoezicht niet goed te beoordelen aan de hand van gestelde outcome doelen. Camera’s zijn immers altijd onderdeel van een pakket aan maatregelen, omstandigheden veranderen in de loop der tijd en een echt goed vergelijkbaar controlegebied is vaak niet te vinden.
Waarom is het belangrijk concrete en meetbare doelen te formuleren? De belangrijkste reden om concrete doelen te formuleren is dat doelen richting geven aan alle partijen die betrokken zijn bij het cameraproject. Het doel bepaalt hoeveel camera’s nodig zijn, welke plekken in beeld moeten komen en op welke tijdstippen er rechtstreeks naar de beelden moet worden gekeken en met welke uitkijkinstructie. Daarnaast zijn concrete doelen nodig om de voortgang te kunnen monitoren en uiteindelijk conclusies over het doelbereik te kunnen trekken.
In de interviews vroegen we naar de doelstellingen en de manier waarop cameratoezicht hieraan bijdraagt. Op basis van de documentenstudie en deze interviews komen twee hoofddoelen naar voren en vier onderliggende mechanismen, onderverdeeld in de categorieën preventie, interventie en repressie.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
14
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
15
4
Wetenschappelijke toets doelen Naast het selecteren van concrete doelen is het essentieel om te beschrijven op welke wijze het doel precies moet worden bereikt met behulp van camera’s. Zo’n beschrijving van een doel inclusief de mechanismen die nodig zijn om dat doel te bereiken, wordt een beleidstheorie genoemd. De meeste beleidstheorieën zijn impliciet en worden alleen in dit soort evaluaties expliciet gemaakt. Een beleidstheorie is echter niet alleen van belang voor onderzoekers: een goede beleidstheorie geeft ook richting aan de dagelijkse praktijk.
In de internationale wetenschappelijke literatuur zijn inmiddels een aantal beleidstheorieën over cameratoezicht beschreven en getoetst. Die kennis geven we in dit hoofdstuk weer waarbij we ze relateren aan de beoogde doelen van het cameratoezicht in Rotterdam.
4.1
Hoofddoelen: afname criminaliteit/overlast en veiliger gevoel
4.1.1
Afname criminaliteit Voor dit doel kijken we naar internationale literatuur aangezien we in Nederland geen meta-studies over de effectiviteit hebben van cameratoezicht. Een uitgebreide studie is die van Piza en collega’s (2019)3 naar de effecten van cameratoezicht door de overheid in de openbare ruimte. Uit deze systematische review van 76 studies blijkt dat de criminaliteit met gemiddeld dertien procent daalt in gebieden met cameratoezicht in vergelijking met controlegebieden. Het cameratoezicht zorgt voornamelijk voor een afname van drugsgerelateerde criminaliteit, voertuigcriminaliteit en vermogenscriminaliteit. Er zijn geen significante effecten voor geweldscriminaliteit gevonden. Bij vijftien studies is daarnaast een diffusion of benefits gevonden, ofwel dat het cameratoezicht ook een positief effect had op de criminaliteit in omliggende gebieden. De grootste daling van criminaliteit vond plaats op parkeerplaatsen. Cameratoezicht op parkeerplaatsen gaat vaak gepaard met andere interventies, zoals beter licht of de aanwezigheid van een beveiliger. Daarnaast blijkt dat camera’s op parkeerplaatsen vaak het gebied volledig dekken en daardoor het gebied beter in zicht is, in tegenstelling tot andere gebieden met camera’s. Verder viel in de systematische review op dat studies die geen significante effecten lieten zien uit de Verenigde Staten kwamen.
De onderzoekers vergeleken deze studies met de Britse studies, waar wel significante effecten waren aangetoond. Volgens de onderzoekers viel het verschil te verklaren doordat in Groot-Brittannië vaker sprake is van het actief monitoren van het cameragebied en dat cameratoezicht vaker
3 Piza, E. L., Welsh, B. C., Farrington, D. P., & Thomas, A. L. (2019). CCTV surveillance for crime prevention. A 40-year systematic review
with meta-analysis. Criminology & Public Policy, 18, 135-159. NB we hebben in Nederland geen meta-studies over de effectiviteit van cameratoezicht. In deze systematische review werden alleen onderzoeken meegenomen die minimaal uitgevoerd werden met een vooren nameting en vergelijking met een controlegebied (ofwel: onderzoeken die voldoen aan het derde niveau van de Maryland Scientific Methods Scale). Hierbij geldt onze eerdere constatering dat zelfs met een dergelijke onderzoeksopzet het niet mogelijk blijkt om onomstotelijk te bewijzen dat camera’s werken, of in te gaan op de vraag hoe camera’s werken. Camera’s zijn immers altijd onderdeel van een pakket aan maatregelen, omstandigheden veranderen in de loop der tijd en meestal is er geen volledig overeenkomstig controlegebied te vinden. De bevindingen uit het onderzoek van Piza ea zijn dus indicatief: de ontwikkelingen in de cameragebieden zijn niet volledig toe te schrijven aan de inzet van het instrument cameratoezicht.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
16
wordt gecombineerd met andere interventies. Beide factoren hangen volgens hen samen met een sterkere afname van criminaliteit in het gebied.
4.1.2
Veiliger gevoel Wat zegt de wetenschappelijke literatuur 4 over de relatie tussen camera’s en veiligheidsgevoel? Uit onderzoek onder voorbijgangers blijkt dat camera’s tot twee verschillende reacties kunnen leiden. De ene reactie is positief: ‘Ik zie een camera en dat geeft me een veilig gevoel – er wordt hier toezicht gehouden’, terwijl de tweede reactie negatief is: ‘Ik zie een camera en dat geeft me een onveilig gevoel – kennelijk is het hier zo onveilig dat het nodig is’.
Uit een groot onderzoek in dertien cameragebieden in het Verenigd Koninkrijk bleek dat de tweede redenering het meest voorkwam: degenen die wisten dat er camera’s hingen voelden zich gemiddeld onveiliger dan degenen die dat niet wisten. 5 Eerder onderzoek heeft dat negatieve effect van zichtbare veiligheidsmaatregelen ook aangetoond: in Amerikaanse steden bleek bijvoorbeeld dat het onveiligheidsgevoel toenam naarmate er meer bordjes voor buurtpreventie werden opgehangen.6 Het vertrouwen in andere personen op straat nam af op plekken waar meer signalen waren die wezen op mogelijke problemen. Ook in Hamburg bleek dat camera’s door voorbijgangers niet in verband werden gebracht met positieve zaken, zoals veiligheid of bescherming, maar deden denken aan onveiligheid en criminaliteit.7
Uit de omgevingspsychologie leren we dat er onderscheid gemaakt moet worden tussen typen gebieden, soorten voorbijgangers en hun verwachtingen over de plek en hun eerdere ervaringen. Het blijkt dat mensen die zich zorgen maken over onveiligheid eerder signalen oppikken dat er wellicht iets aan de hand is. Dat verklaart waarom een groep mensen die weet dat er camera’s hangen zich onveiliger voel. De causaliteit werkt andersom: mensen die zich onveilig voelen zien daarom vaker dat ergens camera’s hangen. Mensen die zich veilig voelen merken de camera minder vaak op omdat ze minder op (on)veiligheid gefocust zijn.
Ook het uiterlijk van de camera’s en de informatiebordjes is van invloed. Als de boodschap die wordt uitgezonden positief en geruststellend is, kan dat een veiliger gevoel opleveren. Maar als de camera’s (met ijzeren pinnen om inklimmen in de mast te voorkomen) en bordjes bedoeld zijn om potentiële daders af te schrikken en een strenge, waarschuwende boodschap uitstralen, kan dat bij de meerderheid van de voorbijgangers juist angstgevoelens oproepen.
4 Voor een uitgebreid overzicht van onderzoek naar de relatie tussen cameratoezicht en veiligheidsbeleving, zie: S. Flight (2013),
Cameratoezicht en design, Stichting Veilig Ontwerp en Beheer in opdracht van het ministerie van Veiligheid en Justitie. 5 Gill, M., & Spriggs, A. (2005). Assessing the impact of CCTV. London: Home Office Research, Development and Statistics Directorate. 6 Schweitzer, 1999. 7 Zurawski, N. (2009). ‘It is all about perceptions’: Closed-circuit television, feelings of safety and perceptions of space – What the people say. Security Journal, 23, 259-275.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
17
Het effect van een strenge boodschap hangt overigens niet alleen af van de voorbijgangers en de vormgeving van de camera’s: ook de verwachtingen van mensen op een bepaalde locatie zijn van invloed. In een woonwijk verwachten de meeste mensen minder snel cameratoezicht en kan een camera latente angstgevoelens aanwakkeren (‘Het zal hier wel onveilig zijn’). In een stationsomgeving of uitgaansgebied, waar de meeste mensen gewend zijn aan camera’s, en waar allerlei andere signalen de aandacht trekken waardoor camera’s minder opvallen, is het effect op het veiligheidsgevoel waarschijnlijk kleiner.
Alles overziend kan worden geconcludeerd dat camera’s zowel positief als negatief kunnen inwerken op het veiligheidsgevoel. Welke van de twee effecten wordt bereikt, hangt af van het gebied, de mensen in dat gebied, hun verwachtingen en hun eerdere ervaringen. Mensen die zich al onveilig voelen, zullen in een camera een bevestiging van dat gevoel zien, terwijl mensen die zich veilig voelen de camera waarschijnlijk niet eens bewust waarnemen. De wetenschap over onveiligheidsgevoelens leert ons dus vooral dat er maatwerk per cameragebied nodig is. In elk geval verdient het aanbeveling vooraf goed na te denken over de boodschap die de camera’s en de bordjes moeten uitzenden (afschrikking of vertrouwen) en de doelgroep (boeven of burgers). Er kan immers maar één boodschap worden gekozen en het is van belang na te denken of de mogelijke negatieve effecten op het veiligheidsgevoel van de grote groep ‘gewone’ voorbijgangers wel worden gerechtvaardigd door het afschrikwekkende effect op potentiële daders.
Als het hoofddoel (afname criminaliteit) behaald wordt kan dit ook bijdragen aan een veiliger gevoel, al is de correlatie tussen daadwerkelijk plaatsvindende criminaliteit en veiligheidsgevoel niet sterk.
4.2
Preventie
4.2.1
Afschrikking potentiële daders Diverse onderzoeken onder (veroordeelde) criminelen en veroorzakers van overlast, we noemen ze hier ‘daders’, hebben aangetoond dat camera’s preventief kunnen werken. Het idee dat de beelden worden bekeken en opgenomen heeft op sommige daders een afschrikwekkend effect waardoor ze afzien van het plegen van een voorgenomen daad.
Maar dat geldt alleen voor daders die vooraf een inschatting maken van de risico’s van hun handelen; de rationele daders. Camera’s hebben minder preventief effect op impulsieve daders, bijvoorbeeld personen onder invloed van drank, drugs of hevige emoties. 8 Het afschrikwekkende effect van camera’s blijkt het grootst te zijn op criminelen die eerder zijn veroordeeld op basis van camerabeelden: dat bleek uit onderzoek onder Britse winkeldieven9, een Nederlands onderzoek onder veroordeelde daders bevestigde dit. 10
8 Uit onderzoek blijkt dat een deel van de personen die onder invloed zijn ook vaak even om zich heen kijkt voordat overlast of criminaliteit
gepleegd wordt. Zij wenden dan bijvoorbeeld hun hoofd af (of trekken een petje of capuchon over hun gezicht) als ze een camera passeren. 9 Gill, M. (2003). ‘What do offenders think about CCTV?’. In: Crime Prevention and Community Safety. 10 Van Schijndel, A., et al. (2012). Daders over cameratoezicht. Politie & Wetenschap.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
18
Als ergens een camera wordt geplaatst, is er in eerste instantie vaak sprake van een soort schokeffect op de doelgroep van potentiële daders. Zij voelen zich bekeken en vragen zich af of er rechtstreeks naar de beelden wordt gekeken. Dit schokeffect van camera’s is aangetoond in een Amerikaanse stad waar op drie plekken camera’s en informatiebordjes werden opgehangen. Het gedrag van voorbijgangers in de drie cameragebieden is geobserveerd en bleek te zijn veranderd na de plaatsing van de camera’s en vooral de informatiebordjes. Een paar weken later keerde het gedrag echter weer terug naar normaal. 11 In sommige gevallen wordt door de daders die in beeld zijn uitgeprobeerd of de camera’s werken. Er wordt bijvoorbeeld een petje over de camera gegooid om te zien hoelang het duurt voordat er iemand van de politie komt. Om het preventieve effect van cameratoezicht te maximaliseren is het nodig de camera’s te ‘laden’ met betekenis. Bijvoorbeeld door veel aandacht te besteden aan de behaalde successen van de camera’s: als iedereen weet dat de camera’s echt live uitgekeken worden en dat er een snelle reactie op straat volgt bij een incident dan kan dit invloed hebben op het gedrag van potentiële daders in een cameragebied. Ook moet er gezorgd worden voor reacties op incidenten.
Het ophangen van camera’s en informatieborden zelf is in elk geval niet genoeg voor een blijvend en substantieel effect op het gedrag van daders, blijkt uit de wetenschap.
Een preventief effect kan overigens ook op andere manieren worden bereikt. Uit onderzoek van Tilley (1993) blijkt bijvoorbeeld dat het plaatsen van camera’s op parkeerterreinen ook kan fungeren als geheugensteuntje voor de mensen die hun auto parkeren.12 Degenen die op dat moment een camera of informatiebord zien, realiseren zich dat ze hun auto goed moeten afsluiten en geen waardevolle spullen moeten laten liggen. Op die manier kan het aantal diefstallen uit auto’s afnemen zonder dat de camera’s een preventief effect hebben op de daders. Dat werkt echter niet altijd: Gill (2005) heeft aannemelijk gemaakt dat camera’s er ook toe kunnen leiden dat mensen juist minder oplettend worden als ze denken dat de politie 24 uur per dag naar de camerabeelden kijkt en in actie zal komen als er wat aan de hand is. De vraag welk mechanisme in werking treedt, kan niet in het algemeen worden beantwoord: het ligt aan de locatie, de mensen in het cameragebied en de problemen ter plaatse.
Verplaatsing Een terugkerend punt in de discussie over preventie gaat over verplaatsing van problemen. Velen denken dat daders zo gemotiveerd en rationeel zijn dat ze hun delicten gewoon zullen blijven plegen, maar dan buiten beeld. Dit ‘waterbedeffect’ is nooit aangetoond in onderzoek. Dat geldt voor preventieve maatregelen in het algemeen13 en voor cameratoezicht.14 Zelfs in cameraprojecten waar een deel van de daders elders hun slag sloeg, was de verplaatsing nooit volledig: áls het zich al voordoet geldt het dus maar voor een deel van de criminaliteit en een deel van de daders.
11 Mazerolle, D. Hurley & M. Chamlin (2002), ‘Social Behavior in Public Space: An Analysis of Behavioral Adaptations to CCTV’. In: Security
Journal 15, pp. 59–75. 12 Tilley, N. (1993). Understanding Car Parks, Crime and CCTV. London, UK: Home Office. 13 Hesseling, R. (1994), Stoppen of verplaatsen? Een literatuuronderzoek over gelegenheidsbeperkende preventie en verplaatsing van criminaliteit. WODC/Den Haag. 14 Flight, S. (2003). ‘Does CCTV displace crime?’. In: Martin Gill (ed.), CCTV, Leicester University Press.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
19
4.3
Interventie
4.3.1
Incidenten waarnemen In theorie is het zeer aannemelijk dat rechtstreeks toezicht door middel van cameratoezicht een positief effect heeft op de veiligheid15. Met behulp van de camera’s kunnen beginnende incidenten worden waargenomen waarna een reactie op straat kan worden gegeven door de politie of andere toezichthouders. Beginnende incidenten kunnen op die manier in de kiem worden gesmoord en, als de fysieke reactie te laat komt om het incident te voorkomen, kan cameratoezicht alsnog helpen bij het volgen en aanhouden van (vluchtende) verdachten of bij de opsporing achteraf.
Maar rechtstreeks cameratoezicht is niet altijd succesvol: er zijn een paar belangrijke randvoorwaarden. Ten eerste zijn er technische randvoorwaarden. Uit het al genoemde onderzoek van Gill (2005) in het Verenigd Koninkrijk bleek dat veel camera’s op verkeerde plekken worden opgehangen waardoor de problemen niet in beeld zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval op plekken waar vechtpartijen, geweld of berovingen zich in donkere steegjes afspelen, terwijl de camera’s op grote pleinen zijn opgehangen. Voordat de camera’s worden opgehangen, moet dus een goede probleemanalyse worden gemaakt. Voor het verkrijgen van overzicht in een groot gebied is een andere projectering van de camera’s nodig dan voor het waarnemen van incidenten in kleine straatjes. Vaak is het niet mogelijk vooraf te bepalen waar de incidenten precies gebeuren. Daarom is het verstandig in elk project rekening te houden met de mogelijkheid dat camera’s moeten worden verplaatst. Ook moet er goed worden nagedacht over de gewenste technische kwalificaties van de camera’s. Als het doel is om toezicht te houden in uitgaansgebieden spreekt het voor zich dat de meeste incidenten ’s avonds of ’s nachts gebeuren en dat er dus camera’s moeten worden aangeschaft die voldoende lichtgevoelig zijn om ook bij duisternis bruikbare beelden te leveren.
Een alternatief is om de straatverlichting aan te passen, maar meer verlichting is niet altijd goed. Soms zorgen extra lampen namelijk juist voor hinderlijke instraling waardoor het contrast op donkere plekken minder groot wordt. Idealiter wordt extra verlichting ‘achter’ de camera opgehangen en niet in beeld. Ook het beheer en onderhoud zijn belangrijk: als de camera’s niet regelmatig worden schoongemaakt wordt de beeldkwaliteit vaak snel slechter, vooral bij duisternis of slecht weer. Deze technische eisen lijken open deuren, maar het is opvallend hoe vaak cameratoezicht op deze punten niet goed functioneert, bijvoorbeeld omdat de camera’s overdag worden ingesteld terwijl ze juist ’s avonds goed beeld zouden moeten leveren.
Ten tweede zijn er organisatorische randvoorwaarden. Het moet voor de observanten in de toezichtcentrale duidelijk zijn wat de uitkijkopdracht is. De neiging van de meeste toezichthouders is om drukke plekken te bekijken waar veel gebeurt. Dat kán goed werken, maar camera’s kunnen ook worden gebruikt om juist toezicht te houden op plekken waar weinig mensen zijn en dus ook weinig informeel toezicht is. Het ligt aan het probleem dat moet worden aangepakt: straatrovers slaan hun slag het liefst op plekken waar bijna
15
Hier zijn geen bronnen over in de literatuur, de uitspraken uit dit hoofdstuk zijn, tenzij anders vermeld, gebaseerd op jarenlange ervaring met het doen van onderzoek naar cameratoezicht, waarbij we tal van (ervarings-)deskundigen spraken.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
20
niemand is, terwijl zakkenrollers juist een voorkeur voor grote mensenmassa’s hebben. Vechtpartijen in uitgaansgebieden spelen zich vaak recht voor de kroeg af, terwijl geweld in andere gebieden juist vaak in afgelegen straatjes plaatsvindt. Dit vereist dus niet alleen een heldere uitkijkopdracht, maar ook een intensieve en voortdurende afstemming tussen de toezichtcentrale en de praktijk op straat.
4.3.2
Steuntje in de rug Communicatie tussen de toezichtcentrale en de fysieke toezichthouders is dan ook een volgende essentiële randvoorwaarde voor succes. Snelle communicatie verkort de reactietijd aanzienlijk en maakt de kans op succesvolle ingrepen (in de kiem smoren of aanhouden van verdachten) veel groter. Communicatiemiddelen en afspraken over wie de fysieke toezichthouders mag aansturen zijn dus buitengewoon belangrijk. Omdat de politie bijvoorbeeld in principe alleen mag worden aangestuurd op basis van de prioriteitenstelling in de meldkamer, is het vaak wenselijk dat politiemensen in de toezichtcentrale aanwezig zijn die hun collega’s op straat direct mogen aansturen.
Tot slot is van belang dat de uitkijktijden precies aansluiten op de problemen. Overvallers slaan hun slag vaak rond sluitingstijd van winkels als de kassa’s goed gevuld zijn, terwijl uitgaansgeweld vaak plaatsvindt als de kroegen en disco’s sluiten. Straatroven daarentegen kunnen weer 24 uur per dag plaatsvinden, vaak afhankelijk van het seizoen. Ook dit lijken wellicht open deuren, maar we zien opvallend vaak dat het op deze basale punten niet goed gaat.
4.4
Repressie De mogelijke meerwaarde van camera’s voor opsporing achteraf is in theorie groot, maar nooit overtuigend aangetoond in onderzoek. Het is namelijk vrijwel onmogelijk een directe koppeling te leggen tussen de inzet van een camera en de opsporing.
Dat ligt voor een deel aan de wijze waarop opbrengsten worden geregistreerd. In toezichtcentrales wordt meestal wel geregistreerd hoe vaak er opgenomen beelden veilig gesteld worden op aanvraag van de politie, maar welke meerwaarde deze beelden hadden voor de opsporing wordt niet geregistreerd. De politie en het Openbaar Ministerie registreren niet standaard over de rol van camerabeelden bij opsporing en vervolging. Daarbij komt dat het zeldzaam is als camerabeelden het ultieme stukje bewijs opleveren. In heel veel gevallen leveren camerabeelden indirect informatie op die bruikbaar is in combinatie met informatie die op een andere wijze is verzameld. Camerabeelden leiden vaak tot het ‘verrijken’ van lopende onderzoeken. Zo kunnen beelden een getuigenverklaring bevestigen of ontkrachten, waarna het reguliere politiewerk het overneemt. Met beelden kan de politie bijvoorbeeld aantonen dat iemand op een bepaalde plek en tijd aanwezig was. Dat is soms al genoeg om het onderzoek verder te helpen, maar het feit dat deze zaak verder kwam door camerabeelden staat meestal niet in het dossier.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
21
Er is een sterke relatie tussen de kwaliteit van het rechtstreekse toezicht in de toezichtcentrale en de waarde van cameratoezicht voor opsporing. In cameraprojecten waar geen rechtstreeks toezicht is, is de opsporing achteraf vaak ook minder intensief en minder succesvol. Dat komt doordat de beelden beter zijn én doordat ze makkelijker terug te vinden als er goed rechtstreeks toezicht is. Observanten in een toezichtcentrale kunnen bijvoorbeeld ‘pasfoto’s’ maken van personen voordat ze een strafbaar feit plegen. Ze zoomen in op bepaalde voorbijgangers en markeren in de opgenomen beelden waar ze dat hebben gedaan. Daardoor kunnen de relevante beelden makkelijker worden teruggevonden in de enorme hoeveelheid opgenomen beelden én zijn ze vaak van goede kwaliteit. De kans dat dit soort ‘pasfoto’s’ achteraf worden gevonden in camerabeelden die zijn gemaakt zonder rechtstreeks toezicht, is aanmerkelijk kleiner.
4.5
Randvoorwaarden effectief cameratoezicht Op basis van de wetenschappelijke literatuur concluderen we dat cameratoezicht een veelbelovend, maar complex instrument is waarmee allerlei mechanismen in werking kunnen treden. Cameratoezicht levert alleen meerwaarde op als die mechanismen bewust worden gekozen en als vervolgens alles wordt ingericht en op elkaar wordt afgestemd om die mechanismen in werking te laten treden. Dat vereist niet alleen een heldere probleemanalyse vooraf, maar ook focus tijdens het cameraproject zelf. Op basis van een groot aantal evaluaties van de afgelopen decennia zien we slechts een beperkt aantal voorbeelden waarbij cameratoezicht in de praktijk optimaal was ingericht en georganiseerd. Daardoor is het lastig om algemene conclusies over cameratoezicht te trekken. Alleen als aan alle randvoorwaarden wordt voldaan (zie figuur 2.2) kan de potentiële meerwaarde van cameratoezicht worden verzilverd. Als het in één van de schakels van de keten niet goed gaat, en dat is helaas in de meerderheid van de cameraprojecten het geval, heeft dit invloed op de uiteindelijke meerwaarde.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
22
Figuur 2.2
Randvoorwaarden succesvol cameratoezicht Wat is het probleem? Probleemanalyse
Wat zijn de concrete, meetbare doelen van cameratoezicht? Welke mechanismen willen we in werking zetten?
Welke plekken moeten in beeld gebracht worden? Cameraproject
Welke beeldkwaliteit is nodig?
Willen we veiligheidsgevoelens verhogen en/of daders afschrikken? Communicatie
Worden successen gedeeld? Worden de camera’s op de juiste wijze ‘geladen’ met betekenis?
Op welke tijdstippen/dagen? Toezicht
Door wie en met welke uitkijkinstructie? Is er opvolging op straat en is er effectieve aansturing vanuit de centrale?
Wat is de bewaartermijn? Opsporing
Hoe zorgen we dat beelden makkelijk gevonden worden? Hoe regelen we samenwerking tussen centrale en recherche?
4.6
Conclusie Voor de hoofddoelen van het cameratoezicht in Rotterdam geldt dat cameratoezicht kan leiden tot een relatieve afname van bepaalde vormen van criminaliteit en overlast. De wetenschap over onveiligheidsgevoelens leert ons dus vooral dat er maatwerk per cameragebied nodig is.
Op het gebied van preventie geldt het volgende: camera’s hebben een beperkt afschrikwekkend effect op impulsieve daders en een mogelijk groot effect op rationele daders. Verplaatsing van problemen is een mogelijk gevolg van cameratoezicht, maar het is zeldzaam en in elk geval nooit volledig. Maar het schrikeffect is van korte duur: om het effect te bestendigen moeten de camera’s echt worden gebruikt. Als er geen reactie volgt op incidenten, verwatert het effect van de camera’s snel. In elk geval verdient het aanbeveling vooraf goed na te denken over de boodschap die de camera’s en de bordjes moeten uitzenden (afschrikking of vertrouwen) en de doelgroep (boeven of burgers). De meerwaarde van cameratoezicht voor opsporing is in theorie groot, maar nooit wetenschappelijk overtuigend aangetoond. Uit de literatuur komt duidelijk naar voren dat cameratoezicht bij kan dragen aan de afname van criminaliteit, overlast en onveiligheidsgevoelens. Dit alles wel met een belangrijke kanttekening: alleen het ophangen van camera’s werkt niet, er moet namelijk aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan om succes te kunnen verwachten.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
23
5
Empirische toets In dit hoofdstuk beschrijven de we de praktijk van het cameratoezicht in Rotterdam. Zoals beschreven in het eerste hoofdstuk doen we de empirische toets van de effectiviteit van het cameratoezicht op het niveau van input en output. Dit omdat het niveau van outcome te ver af staat van de daadwerkelijke werking van de camera’s. We kijken ook of in de praktijk wordt voldaan aan de randvoorwaarden die volgens de literatuur, zoals in het vorige hoofdstuk uiteengezet, succesbepalend zijn. Net als in het voorgaande hoofdstuk verdelen we dit hoofdstuk in de twee hoofddoelen en in de categorieën preventie, interventie en repressie.
5.1
Hoofddoelen
5.1.1
Afname criminaliteit en overlast Zoals gezegd is het op basis van het huidige onderzoek niet mogelijk de ontwikkeling van criminaliteit en overlast direct te relateren aan de inzet van de camera’s. Als de mechanismen in de praktijk zo werken als beoogd, en om dat te bereiken moet er ook voldaan worden aan de randvoorwaarden voor succesvol cameratoezicht, dan is het aannemelijk dat dit zal leiden tot een relatieve afname van criminaliteit en overlast.
5.1.2
Veiliger gevoel Op basis van de wetenschappelijke kennis weten we dat sec de aanwezigheid van camera’s met informatiebordjes onvoldoende is voor de toename van veiligheidsgevoelens. Om de preventieve werking van camera’s te activeren is het een randvoorwaarde dat mensen op de hoogte zijn van de camera’s én dat mensen daar positieve associaties bij hebben. De manier waarop camera’s inwerken op het veiligheidsgevoel hangt af van de type boodschap en van het gebied en de mensen in dat gebied (o.a. verwachtingen en ervaringen). In de aanvragen voor een cameragebied staat dat het volgens de gemeente van belang is om vooraf, tijdens en na de invoering van cameratoezicht aandacht te besteden aan de externe communicatie. Dit door vooraf draagvlak te creëren door middel van een bewonersbrief, tijdens de invoering te communiceren over de maatregelen (gebiedswebsite, persbericht, Stadskrant, bewonersbrief) en na invoering te communiceren over de resultaten. Over dit laatste wordt aangegeven dat de successen continu gedeeld worden, ‘zoals het aanhouden van een dader van diefstal of geweld, of het snel ingrijpen bij medische nood. Het is hierbij van belang deze resultaten te blijven communiceren, met vermelding van de mededeling ‘dankzij het cameratoezicht..’.
Op basis van de interviews komt naar voren dat er bordjes aan de randen van de cameragebieden worden geplaatst waarop kenbaar wordt gemaakt dat er cameratoezicht is, dat er bij de invoering van het cameratoezicht altijd bewonersbrieven verspreid worden en dat er (incidenteel) successen worden gedeeld. Er is na de invoering van het cameratoezicht geen structurele, actieve communicatie om positieve associaties te bevorderen en zo de veiligheidsgevoelens te verhogen. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op de relatie tussen cameratoezicht en de veiligheidsgevoelens van de Rotterdammers.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
24
5.2
Preventie
5.2.1
Afschrikking potentiële daders De geïnterviewde personen hebben een wisselend beeld van de afschrikkende werking van cameratoezicht op potentiële daders. De meerderheid is ervan overtuigd dat camera’s een schokeffect hebben direct na plaatsing, maar dat ze nauwelijks invloed hebben op potentiële daders, zeker niet op calculerende beroepscriminelen. Een supervisor in de toezichtcentrale: ’Je moest eens zien wat ik ze allemaal zie doen onder het oog van de camera, die zijn er echt niet mee bezig hoor. Ja sommigen weten het wel, met name straatdealers, die begeven zich buiten het zicht van de camera’s om hun deals te sluiten’.
Een andere politiefunctionaris gaf aan dat met name de mobiele camera’s naar zijn idee een relatief lang schokeffect hebben doordat ze erg zichtbaar aanwezig zijn in de openbare ruimte. Maar volgens deze respondent verdwijnt dit effect op een gegeven moment ook. Een andere respondent gaf aan dat het hem opviel dat in een nieuw gebied de overlastgevers niet meer in beeld waren, en dit mede kwam doordat de politie de overlastgevers meermaals attendeerden op het cameratoezicht. Of ze nu ergens anders voor overlast zorgden wist hij niet, ‘ik zie ze in ieder geval niet meer in die buurt’. Dit is een goed voorbeeld van het ‘laden’ van het cameratoezicht wat we in de literatuur zagen. Uit de interviews komt naar voren dat dit incidenteel gebeurt.
5.3
Interventie Een mechanisme van het cameratoezicht is dat incidenten vroegtijdig waargenomen kunnen worden waarna handhavende diensten deze in de kiem kunnen smoren. Ook kan de operatie op straat een steuntje in de rug krijgen doordat live meegekeken kan worden in de centrale. Voordat we ingaan op deze doelen geven we eerst een beschrijving van de manier waarop met de camera’s gewerkt wordt: het proces achter de lens.
5.3.1
Proces achter de lens In de gemeentelijke cameracentrale op het Kleinpolderplein zijn verschillende ruimtes ingericht ten behoeve van het live bekijken of het later veilig stellen van de camerabeelden. Een ruimte met extra werkplekken specifiek voor evenementen, een ruimte van de politie voor het veilig stellen van beeldmateriaal ten behoeve van de opsporing en een centrale uitkijkruimte. Naast de uitkijkruimte zit de gemeentelijke meldkamer van toezicht en handhaving waar observanten constateringen kunnen melden. In de centrale uitkijkruimte werken gespecialiseerde medewerkers van Stadsbeheer (hierna observant), onder operationele regie van de politie (de handelingen vallen onder de verantwoordelijkheid van de politie). Zij
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
25
kijken live de gemeentelijke camera’s uit. In de operatie is er altijd een politiemedewerker (hierna supervisor) aanwezig. De supervisor van de politie zit op een centrale plek in de ruimte met een aantal schermen waarop de beelden staan die doorgezet zijn naar de politie, hij heeft ook direct toegang tot de systemen van de politie. Zo heeft hij inzicht in het GMS-systeem16 en kan hij meldingen doorgeven die prioriteit hebben (maar nog niet via de portofoons bij de observanten binnen zijn gekomen, of om signalementen op zoeken). Daarnaast kan de supervisor ook direct terugkijken in opgeslagen beeldmateriaal.
Werkplekken van observanten met daarachter een supervisor
In een cirkel rondom de supervisor staan tien tafels met videoschermen voor het uitkijken van de beelden in de gemeente Rotterdam. Elke tafel is voor een bepaald gebied en wordt bezet door een observant. De observanten kijken 24 uur per dag en 7 dagen in de week live de beelden uit. Er is een onderverdeling in de camera’s aan de noord- en zuidkant van Rotterdam.
16
Geïntegreerd Meldkamer Systeem (GMS): dit systeem wordt in de meldkamer gebruikt door de centralisten van politie, brandweer en ambulance voor de afhandeling van incidenten.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
26
Foto van
Werkplek van een observant
Een observant heeft op een muur twaalf beeldschermen tot zijn beschikking met daarop geselecteerde beelden (gemiddeld 50 camera’s per werkplek) uit het betreffende gebied. Op tafel staan drie beeldschermen, waarvan één voor het doen van een melding bij een waarneming, één met een camerabeeld dat de observant live kan aansturen met een joystick en één scherm met een kaart van de stad waarop de camera’s in het gebied staan weergegeven.
Een observant surveilleert het merendeel van de tijd in het werkgebied met de camera’s en let daarbij op afwijkend gedrag. Ook kijkt hij op verzoek van de politie mee met acties van de politie of handhavers op straat. Tijdens het bekijken van de beelden kan de observant inzoomen op gezichten van personen (‘koppies pakken’) en kentekens van automobilisten die afwijkend (rij-)gedrag vertonen. De observanten kunnen bij een verdachte situatie een melding maken, zodat beelden later eenvoudig teruggevonden kunnen worden. Een verzoek tot meekijken kan vanuit de politie op drie manieren bij de observant komen: 1.
Via de lokale wachtcommandant van het werkgebied: op het bureau van de observant staat een portofoon. De observant luistert zelf mee met meldingen van de lokale wachtcommandant van de verschillende basisteams. Er is een telefoon beschikbaar voor het direct contact leggen met de wachtcommandant.
DSP-groep
RAPPORT ─ Onderzoek cameratoezicht gemeente Rotterdam
27
2.
Via de meldkamer van de politie: centraal in de ruimte ligt een portofoon die in verbinding staat met de meldkamer. De observant hoort dus ook de meldingen vanuit de meldkamer en als een melding betrekking heeft op het werkgebied acteert de observant hierop.
3.
Via de supervisor van de politie (fysiek aanwezig): als de supervisor in het GMS-systeem een (veelal prio 1 (spoed) of prio 2 (gematigde spoed) melding ziet die nog niet via de portofoons is gedeeld dan deelt de supervisor dit alvast met de observant uit het werkgebied.
4.
Via de gemeentelijke meldkamer (indirect): afhankelijk van de aard van de melding kan vanuit de gemeentelijke meldkamer het verzoek aan de toezichtscentrale gedaan worden om mee te kijken via de camera’s. Het gaat dan om meldingen vanuit Toezicht en Handhaving. Er is geen direct contact tussen de gemeentelijke meldkamer en operators, dit verloopt via de supervisor van de politie. Laatstgenoemde besluit vervolgens of dit nodig is en geeft eventueel opdracht aan de observanten.
Een observant krijgt regelmatig opdracht van een wachtcommandant of de meldkamer van de politie om mee te kijken bij een situatie op straat. Het beeld van de observant kan direct doorgeschakeld worden naar de wachtcommandant of de meldkamer. De observant, of zijn collega van een aangrenzend cameragebied, zorgen vervolgens dat camera’s in de buurt ‘klaar staan’ of ook al doorgeschakeld worden. Naast een verzoek vanuit de politie kan een observant ook zelf incidenten waarnemen. Indien nodig neemt de observant telefonisch contact op met de wachtcommandant, of, bij zware incidenten, met de meldkamer, om de waarneming door te geven en de beelden door te zetten zodat de politie mee kan kijken. De politie bepaalt vervolgens of inzet wordt gepleegd op de melding. De supervisor kan contact opnemen met agenten op straat als dit nodig is.
Er is geen live briefing vanuit de politie voor de observanten. Voor de coronapandemie was er wekelijks of soms dagelijks een live briefing, maar de politie heeft besloten om relevante zaken regelmatig (ongeveer één keer per week) in een digitale vorm aan te bieden, dit betreft aandachtspunten, evenementen en soms specifieke signalementen indien hier een groot belang mee gediend is en cameratoezicht daar het verschil kan maken (opsporing verzocht op lokaal niveau). Er is geen specifieke briefing per cameragebied. Volgens een respondent valt winst te behalen door meer specifieke uitkijkopdrachten te verstrekken. Deze observant geeft aan dat per cameragebied onvoldoende is beschreven met welk doel de camera’s er hangen en waar specifiek naar gekeken moet worden. Op dit moment wordt er volgens deze respondent te algemeen uitgekeken in de verschillende gebieden.