[22bb005717] Bijlage 1 behorende bij 22bb5716 over thuis in cijfers onderzoek naar woonbeleid Rotterdam

83 regioakkoord nieuwe woningmarktafspraken regio Rotterdam 2019 Begin 2019 sloten de veertien regiogemeenten in de SvWrR samen met 25 woningcorporaties en de provincie Zuid-Holland een akkoord dat in het bijzonder gericht was op een “evenwichtigere” spreiding van de sociale voorraad over de regio. 84 Directe aanleiding van de totstandkoming van het akkoord was een oproep daartoe van de provincie. Voor de periode na 2020 was namelijk onduidelijk hoe invulling zou worden gegeven aan de spreiding van de sociale voorraad en het dreigende tekort aan betaalbare woonruimte. 85 Het streven is een scenario waarin naar 2030 toe meer spreiding van de sociale voorraad over de regio plaatsvindt, het zogenaamde ‘meer evenwicht-scenario’. Opvallend in dit ‘meer evenwicht-scenario’ is dat de vraag naar woningen in de sociale voorraad regionaal in plaats van lokaal wordt gedefinieerd. Daarmee vormt het akkoord een nieuwe fase in een langer lopende discussie over een verdeling van de sociale voorraad. Zo meldden regiogemeenten in het Verstedelijkingsscenario uit 2010 al dat “sociale huurwoningen overmatig [zijn] geconcentreerd in oudere delen van Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen en Maassluis.” Deze gemeenten zouden graag zien dat gemeenten met weinig goedkope woningen een deel van de huisvesting van de lagere inkomens zouden overnemen. 86 Dit regioakkoord vormt zo een trendbreuk, in

79 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, in opdracht van het ministerie van BZK, 3 maart 2020, p. 44. 80 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, ‘Visie op Zuid-Holland. Provinciale structuurvisie’, 27 november 2012. 81 Provincie Zuid-Holland, ‘Woonvisie 2011-2020 Provincie Zuid-Holland’, 2011. 82 Stadsregio Rotterdam, ‘Op weg naar een gezonde woningmarkt. Verstedelijkingsscenario 2020 Regio Rotterdam’, augustus 2010. 83 Gemeenten stadsregio Rotterdam, 18 woningbouwcorporaties en 17 projectontwikkelaars, ‘woonvisie Regio Rotterdam ‘Dat spreken we af’, februari 2014, p.51. In Barendrecht gaat het om 4.000 woningen, te weten 21,9% van de toenmalige totale woningvoorraad in die gemeente. SvWrR, ‘Dat spreken we af! Actualisatie. Woningmarktstrategie & woonvisie Regio Rotterdam 2014 tot 2020’, 28 juni 2017. 84 SvWrR, ‘Regioakkoord nieuwe woningmarktafspraken regio Rotterdam’, vastgesteld op 23 januari 2019. 85 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, brief ‘Informatie voortgang proces woonregio Rotterdam naar aanleiding van de regionale woonvisie 2017’, 23 februari 2018. 86 Stadsregio Rotterdam, ‘Op weg naar een gezonde woningmarkt. Verstedelijkingsscenario 2020 regio Rotterdam’, augustus 2010, p. 23.

72

thuis in cijfers

die zin dat gemeenten een herverdeling van de sociale voorraad afspraken. Hoofdstuk 3 gaat nader in op de onderbouwing van de afspraken uit het regioakkoord en hoofdstuk 6 gaat in op de uitvoering en monitoring ervan.

woonbeleid gemeente Rotterdam rol gemeente De gemeente is verantwoordelijk voor de lokale afstemming en uitvoering van woningbouwprogramma’s en is daarmee een belangrijke speler in het woonbeleid. De gemeente kan de bouw van (nieuwbouw)woningen ruimtelijk mogelijk maken en faciliteren door het vaststellen van een structuurvisie, de woonvisie, bestemmingsplannen en grondbeleid. In een woonvisie zet de gemeente haar woonbeleid uiteen – sinds 1 januari 2022 zijn gemeenten verplicht een woonvisie op te stellen die een periode van maximaal vijf jaar beslaat. 87 Dit vormt het uitgangspunt voor het maken van prestatieafspraken met lokale woningcorporaties. 88 Een gemeente zonder vastgesteld volkshuisvestingsbeleid (vaak een woonvisie) kan geen prestatieafspraken afdwingen. De corporaties en de huurdersorganisaties worden bij voorkeur bij de totstandkoming van de woonvisie betrokken. De gemeente blijft echter verantwoordelijk voor het woonbeleid. Een gemeente beschikt over enkele publieksrechtelijke instrumenten op basis van wet- en regelgeving en kan ook gebruikmaken van financiële instrumenten zoals subsidies. Hoofdstuk 5 gaat hier nader op in. Daarnaast zijn gemeenten aangewezen op goede samenwerkingsafspraken met marktpartijen, particuliere verhuurders en vooral woningcorporaties aangezien gemeenten zelf geen woningen bouwen.

Hoofdstuk 6 gaat nader in op deze regierol van de gemeente

Woonvisie Eind 2016 stelde de gemeenteraad als gezegd de ‘Woonvisie koers naar 2030, agenda tot 2020’ vast. Eerst worden de beleidsdoelen behandeld zoals deze in de Woonvisie staan. In 2019 zijn verschillende onderdelen van de Woonvisie aangepast middels een Addendum. Deze wordt in de volgende paragraaf besproken. De gemeente heeft in de Woonvisie drie hoofddoelen met verschillende subdoelen gedefinieerd. De eerste doelstelling is “Meer aantrekkelijke woonmilieus realiseren”. Het betreft het streven naar een “evenwicht tussen het goedkope, midden- en hoge segment” in de Rotterdamse woningvoorraad, zowel gemeentebreed als op wijkniveau. De gemeente geeft prioriteit aan de vraag van modale en hogere inkomens, “sociale stijgers” en “young potentials”. Daarbij streeft de gemeente naar “een meer gedifferentieerd woningbestand in gebieden waar dit nu nog eenzijdig is en de kwaliteit van wonen onder druk staat.” Om dit te bereiken moet het aantal woningen in het midden- en hoge segment tot 2030 flink toenemen. Dat gebeurt op drie

87 Ministerie van BZK, ‘In vogelvlucht De Woningwet vanaf 1 januari 2022’, december 2021. 88 Platform 31, ‘woonvisie en prestatieafspraken, verkregen op 15 mei 2021 via https://www.platform31.nl/wat-we-doen/kennisdossiers/kennisdossierwoningmarkt/woningwet/woonvisie-en-prestatieafspraken.

73

thuis in cijfers

manieren: door nieuwbouw in het (middel)dure segment te realiseren, door transformatie van bestaand vastgoed en door goedkope woningen (vaak na renovatie of samenvoeging) in een hoger prijssegment te verhuren (of te verkopen tegen een middeldure prijs). Al met al gaat de gemeente tot 2030 uit van een uitbreiding van het midden- en hoge segment met 36.000 woningen. In de goedkope voorraad ziet de gemeente een overmaat van ruim 40.000 woningen. Deze voorraad moet in de periode tot 2030 met ongeveer 10.000 woningen afnemen door het “benutten [van het] waardepotentieel bestaande voorraad” en door de sloop van 15.000 goedkope woningen. Daarvoor moeten 5.000 goedkope nieuwbouwwoningen terugkomen. De gemeente schrijft: “Bij elkaar is het resultaat dat het goedkope marktsegment tot 2030 met 20.000 woningen kleiner wordt”. 89 Verder streeft de gemeente binnen dit hoofddoel naar het realiseren van verschillende en geprofileerde woonmilieus in de verschillende wijken. De tweede doelstelling uit de Woonvisie, ‘een woningvoorraad met toekomstwaarde’, gaat over woningkwaliteitsbeleid en het bieden van mogelijkheden voor tijdelijk, flexibel en innovatief wonen. Ook het bevorderen van energiezuinig wonen hoort bij dit thema. Binnen het doel ‘de basis op orde’, ten slotte, streeft de gemeente naar voldoende en goed aanbod in het goedkope segment.

Om dit te waarborgen stelt zij drie ijkpunten voor verhuringen in de sociale sector vast. Deze zullen later in het rapport uitgebreid worden behandeld. 90 Verder wil de gemeente binnen dit doel werken aan onder andere het aanpakken van betaalbaarheidsproblemen, goed verhuurderschap en (langer) zelfstandig thuiswonen. 91

de redenen voor de sloopopgave volgens de Woonvisie Dat de gemeente een deel van de goedkope voorraad wil slopen, staat in paragraaf 1.1 van de Woonvisie. Deze paragraaf is gewijd aan het tekort aan middeldure en dure woningen en het overschot aan goedkope woningen. Het aantal goedkope woningen wordt daarbij vergeleken met de vraag: de goedkope voorraad is 168.000 woningen groot terwijl de doelgroep daarvoor slechts 125.000 Rotterdamse huishoudens omvat. De overmaat, oftewel het teveel aan goedkope woningen, is dus 43.000 woningen. Dit heeft volgens de gemeente een “aanzuigende werking op huishoudens in de primaire doelgroep van elders”, want “aanbod creëert vraag”. De goedkope voorraad moet daarom tot 2030 20.000 woningen kleiner worden, onder meer door de sloop van 15.000 woningen. Tegelijkertijd formuleert de gemeente de ambitie om voor “Rotterdammers met een smalle beurs” voldoende aanbod te behouden. 92 In een andere paragraaf (1.2) geeft de gemeente aan waarom zij in bepaalde wijken streeft naar een meer gedifferentieerd woningbestand. De bouwtechnische staat van sommige woningen in die wijken is reden voor sloop. Ook zouden de wijken nu vooral als een instap- of doorstroomgebied functioneren, wat “uitdagingen met zich meebrengt voor de kwaliteit van wonen en leven”. De gemeente overigens niet aan of een gedifferentieerder woningbestand door sloop tot stand moet

89 Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie Rotterdam, koers naar 2030, agenda tot 2020’, december 2016, p. 15. 90 Het eerste ijkpunt gaat over het minimaal aantal jaarlijkse nieuwe verhuringen in de sociale sector, het tweede over het aantal daarvan dat zeer goedkoop is. Het derde ijkpunt gaat over het maximum aandeel nieuwe verhuringen waarbij sprake is van een huurder met urgentie-status. 91 Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie Rotterdam, koers naar 2030, agenda tot 2020’, december 2016, pp. 27-30. 92 Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie Rotterdam. Koers naar 2030, agenda tot 2020’, 15 december 2016, p. 14 en 27.

74

thuis in cijfers

komen, of bijvoorbeeld door het opwaarderen van de woningen, prijsstijgingen van huren of het toevoegen van duurdere nieuwbouw. 93 De gemeente onderbouwt in de Woonvisie haar sloopopgave vooral vanuit cijfers over overmaat in het sociale segment. Op meer indirecte wijze presenteert de Woonvisie ook de behoefte de mutatiegraad in bepaalde wijken omlaag te brengen, als een argument voor sloop. 94

addendum op de Woonvisie Het coalitieakkoord 2018-2022 bevat verschillende woondoelstellingen die afwijken van de Woonvisie, in het bijzonder ten aanzien van de sloop- en nieuwbouwdoelstellingen. 95 Zo moeten er 12.000 (in plaats van 15.000) goedkope woningen worden gesloopt en streven de coalitiepartijen naar een versnelling van de bouw van woningen: 18.000 woningen in de periode 2018-2022. Nieuwbouw moet tevens gaan plaatsvinden volgens de verdeling 20% goedkoop, 30% middelduur, 30% hoger segment en 20% topsegment. Om deze afspraken uit te werken stelde het college een addendum op de Woonvisie op, met daarin de bijgestelde doelen en een nieuwe agenda tot 2022. 96 De raad stelde het Addendum in mei 2019 vast. Hieronder volgt een opsomming van de doelstellingen zoals zij vanaf het Addendum gelden ten aanzien van de omvang van de sociale, middeldure en dure woningvoorraad. kwantitatieve doelstellingen t.a.v. sociale voorraad Het Addendum bevat de doelstelling dat de “sociale voorraad” tussen 2017 en 2030 met 13.500 woningen afneemt. 97 In het Addendum is ook uitgewerkt hoe deze afname gerealiseerd moet worden (zie ook figuur 2-3):

93 Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie Rotterdam. Koers naar 2030, agenda tot 2020’, 15 december 2016, p. 17. 94 Met betrekking tot de inspanningen van het NPRZ op de woningvoorraad (dus niet specifiek de sloop) vermeldt de Woonvisie nog dat deze zullen “bijdragen aan het versterken van sociale netwerken en sociale cohesie en het vergroten van het investerend vermogen aan de focuswijken en stad.” Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie Rotterdam. Koers naar 2030, agenda tot 2020’, 15 december 2016, p. 17. 95 VVD, D66, Groenlinks e.a., ‘Coalitieakkoord 2018-2022 Nieuwe energie voor Rotterdam’, 26 juni 2018. 96 Gemeente Rotterdam, ‘Thuis in Rotterdam – Addendum Woonvisie 2030’, vastgesteld op 16 mei 2019. In oktober 2020 stelde de gemeenteraad overigens een herziening op het addendum vast. (Gemeente Rotterdam, ‘Herziening 2020 van ‘Thuis in Rotterdam - Addendum Woonvisie 2030’, vastgesteld door de gemeenteraad op 1 oktober 2020. Enkele woningvoorraad-cijfers uit het addendum moesten namelijk gecorrigeerd worden, onder andere vanwege het beschikbaar komen van nieuwe gegevens.) De doelstellingen van het addendum bleven ongewijzigd. Wel zijn de ijkpunten voor de beschikbaarheid van sociale huurwoningen herzien en aangevuld. Deze aanpassingen vonden plaats naar aanleiding van het amendement ‘Zekerheden inbouwen sociale voorraad’.

Gemeenteraad Rotterdam, amendement ‘Zekerheden inbouwen sociale voorraad’, 16 mei 2019. 97 De sociale voorraad definieert het addendum als de corporatiewoningen met een huurprijs tot de liberalisatiegrens (zie voor uitleg paragraaf 3-3-1), de particuliere huurwoningen met een huurprijs tot de liberalisatiegrens en de door eigenaar-bewoners bewoonde woningen met een WOZ waarde tot €220.000 (In alle drie de groepen worden onzelfstandige woningen niet meegerekend).

75

thuis in cijfers

figuur 2-3 voorraadontwikkeling Addendum (2019)

• 10.000 huurwoningen moeten een duurdere huurprijs krijgen en in de vrije sector (en dus buiten de sociale voorraad) terecht komen. Dit heet ‘liberalisatie’. • 3.000 koopwoningen moeten van de sociale voorraad in de duurdere koopvoorraad overgaan. Dit is de zogenaamde ‘waardeontwikkeling. • Verder wordt de sloop van 10.900 woningen uit de sociale voorraad voorzien. • Daar tegenover staat de bouw van 8.400 woningen in de sociale voorraad. De gemeente geeft aan dat corporaties “zo’n 80% van de totale nieuwbouw in het sociale segment voor hun rekening nemen.” • Daarnaast is er het doel 2.000 onzelfstandige studentenwoningen nieuw te bouwen, geprijsd in het goedkope deel van de sociale voorraad. 98 Naast het doel om de sociale voorraad te laten afnemen, is er ook de doelstelling de sociale voorraad een andere samenstelling te laten krijgen. Alles bij elkaar zal het goedkoopste deel van de voorraad daardoor in 2030 18.900 woningen kleiner zijn, en het duurdere deel 5.400 woningen groter.

• 10.000 woningen moeten namelijk vanuit het goedkoopste deel van de sociale voorraad (de huurwoningen tot de bovenste aftoppingsgrens (woningen waarvoor huurders huurtoeslag kunnen ontvangen, zie voor uitleg zie paragraaf 3-3-1) en de koopwoningen met een WOZ-waarde tot €180.000) opschuiven naar het duurdere deel van de sociale voorraad (de huurwoningen tot de liberalisatiegrens en de koopwoningen met een WOZ-waarde tot €220.000). • Voor de helft van deze woningen moet de prijsverhoging gepaard gaan met een opknapbeurt, voor de andere helft niet. • Ten slotte moeten 5.000 woningen uit de hierboven genoemde nieuwbouwopgave in het goedkoopste deel van de sociale voorraad vallen en 3.400 in het duurdere deel, terwijl alle sloop het goedkoopste deel betreft (zoals hierboven reeds beschreven).

98 Gemeente Rotterdam, ’Thuis in Rotterdam – Addendum’, maart 2019, p.7.

76

thuis in cijfers

de redenen voor de sloopopgave volgens het Addendum Paragraaf 1.1 van de Woonvisie stelt dat de afname van de goedkope voorraad door o.a. sloop nodig is vanwege de stedelijke overmaat in het sociale segment. Het Addendum vervangt deze paragraaf door een nieuwe tekst. Deze geeft als reden voor de sloopopgave dat de woningen technisch niet goed zijn. De gemeente noemt de bouwtechnische staat, funderingsproblemen, de aanwezigheid van asbest en de verduurzamingsopgave. Paragraaf 1.2 van de Woonvisie wordt door het Addendum niet vervangen. Het idee dat diversificatie van de woningvoorraad helpt om de mutatiegraad in armere wijken omlaag te brengen, maakt dus nog deel uit van het vigerend beleid. Daarbij staat als gezegd niet dat sloop (een van de) manier(en) is om die diversificatie te bewerkstelligen (zie kader in paragraaf 2-5-2). Ook op andere plaatsen beschrijft het Addendum voordelen van een meer gemengde wijk, maar het gaat dan om diversificatie door nieuwbouw, niet door sloop.

kwantitatieve doelstelling t.a.v. midden-, hoger- en topsegment Naast de sociale voorraad, het onderste deel van de Rotterdamse woningmarkt, benoemt het Addendum de segmenten ‘midden’, ‘hoger’ en ‘top’. Aan elk van deze segmenten verbindt de gemeente nieuwbouwdoelstellingen. Zoals eerder is beschreven, streeft het Addendum naast nieuwbouw ook naar de waardeontwikkeling van 13.000 bestaande woningen van het sociale segment naar het midden en het dure segment. Tabel 2-1 biedt een overzicht van de doelstellingen in de verschillende segmenten. tabel 2-1: doelstellingen Addendum voor de periode 2017 tot en met 2030 (aantallen zelfstandige woningen)

voorraadontwikkeling

goedkope

duurdere

sociale

sociale

voorraad

voorraad

-20.900

+5.400

middense gment +25.600

hoger segment

top segment

+12.600

+8.400

tot 2030

bron: Gemeente Rotterdam, ’Thuis in Rotterdam – Addendum’, maart 2019.

kwalitatieve doelstellingen Naast de kwantitatieve doelstellingen noemt de gemeente in de Woonvisie ook enkele kwalitatieve doelstellingen die betrekking hebben op de aansluiting tussen vraag en aanbod. Het gaat dan voornamelijk om doelstellingen voor de particuliere (huur)voorraad, een voorraad waarbinnen de gemeente minder mogelijkheden heeft om direct te sturen op aantallen. In de Woonvisie staat dat de gemeente grip wil houden op de samenstelling van de woningvoorraad. Dit gaat zij doen middels “voorraadbeleid op grond van de

77

thuis in cijfers

Huisvestingswet”. 99 Het gaat vooral om de beschikbaarheid van eengezinswoningen in de bestaande voorraad in het goedkope en (lage) middensegment. De gemeente heeft in het beleid niet uitgewerkt op welke manier ze dit tracht te doen en er is geen kwantitatieve doelstelling aan verbonden. In het addendum op de Woonvisie stelt de gemeente dat het middensegment “in de knel” zit (de vraag is hoog, maar door stijgende huren wordt het aanbod te klein). Een doelstelling is om het midden- en hoge segment beter toegankelijk te maken voor middeninkomens. De gemeente wil door het toevoegen van woningen (door liberalisatie van corporatiebezit en door nieuwbouw) de beschikbaarheid vergroten. 100 Verder wil ze middels “onder meer voorrangsregels en huurprijsmaatregelen” de toegankelijkheid vergroten. Verder wordt genoemd dat de mogelijkheid (en de wenselijkheid) van een zelfbewoningsplicht zal worden onderzocht en een actieplan middenhuur wordt opgesteld. Ook hier zijn geen kwantitatieve doelstellingen aan verbonden. Een andere doelstelling die vooral op de particuliere huursector is gericht, is het toezien op goed verhuurderschap. 101 Naar aanleiding van misstanden in de particuliere verhuur, zoals te hoge huurprijzen en slecht onderhoud, gaat de gemeente toezien op goed verhuurderschap.

In 2020 heeft de gemeente dit verder uitgewerkt in het actieplan goed huren en verhuren (zie paragraaf 2-5-5). 102 Hierin stelt de gemeente dat het doel is, om “de voorraad van betaalbare woningen in particulier bezit én de mensen die daarop zijn aangewezen te beschermen.” 103 gebiedsatlas en wijken in balans In februari 2018 verscheen de eerste zogeheten Gebiedsatlas bij de Woonvisie. 104 Dit is een uitwerking van het eerste Woonvisie-doel: het creëren van aantrekkelijke woonmilieus. Zoals hierboven beschreven streeft de gemeente binnen die doelstelling naar “evenwicht tussen het goedkope, midden- en hoge segment” op stedelijk niveau maar ook op wijkniveau. Meer differentiatie en kwaliteit in woonmilieus is het streven. 105 De gebiedsatlas benoemde per wijk wat het huidige percentage sociaal segment is (per 1-1-2017) en wat dit volgens de gemeente in 2030 zou moeten zijn. Ook de ontwikkeling van de middeldure voorraad per wijk tussen nu 2017 en 2030 wordt geschetst, maar dit wordt niet gekwantificeerd. Naar aanleiding van het uitbrengen van het Addendum herijkte de gemeente in augustus 2020 de gebiedsatlas. De Gebiedsatlas 2020 2.0 geeft voor drie woningprijssegmenten aan welk percentage er in 2017 per wijk aanwezig was en welk percentage dit in 2030 zou moeten zijn.

Die drie segmenten zijn ‘sociaal’, ‘middelduur’ en ‘hoger & topsegment’, aansluitend bij de indeling die het Addendum gebruikt. 106 In oktober 2019 heeft de gemeente ook een bestuurlijke overeenkomst met de vier grote corporaties afgesloten, zo vermeldt de atlas, waarin de partijen de koers voor het

99 Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie Rotterdam, koers naar 2030, agenda tot 2020’, december 2016, p. 24. 100 Gemeente Rotterdam, ’Thuis in Rotterdam – Addendum’, maart 2019. 101 Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie Rotterdam, koers naar 2030, agenda tot 2020’, december 2016, p. 30. 102 Gemeente Rotterdam, ‘Actieplan goed huren en verhuren’, 13 oktober 2020. 103 College van B & W, aanbiedingsbrief ‘Actieplan goed huren en verhuren Rotterdam, 13 oktober 2020. 104 Gemeente Rotterdam, ‘gebiedsatlas ontwikkeling woningvoorraad’, februari 2018. 105 Gemeente Rotterdam, collegebrief ‘gebiedsatlas 2030 en afdoeningsvoorstel inzicht prijssegment’, 20 maart 2018. 106 Gemeente Rotterdam, ‘gebiedsatlas 2.0 ontwikkeling woningvoorraad’, augustus 2020.

78

thuis in cijfers

segment sociaal basis, het goedkoopste deel van de sociale voorraad, hebben afgesproken die uit deze gebiedsatlas volgt. Dit is de Bestuurlijke Overeenkomst ‘wijken in balans’ 2030 (zie ook paragraaf 6-4). De overeenkomst bevat tevens een kaart waarop 26 locaties zijn gemarkeerd, waarop ruimte is voorzien voor nieuwbouw in het sociale segment, uitgevoerd door een van de vier corporaties. 107 actieplannen Sinds de verschijning van de Woonvisie stelde het college een reeks actieplannen op, die de raad vervolgens vaststelde. Dit zijn uitwerkingen van doelstellingen of aandachtspunten uit de Woonvisie of het Addendum. Daarnaast maakten gemeenten, corporaties en marktpartijen in het ‘woningbouwakkoord 2018-2021’ afspraken om de bouw van 18.000 woningen te realiseren. 108 De afspraken met derden komen in hoofdstuk 6 aan de orde. actieplan middenhuur In april 2019 stelde de raad ‘Actieplan middenhuur’ vast, gericht op “behoud en uitbreiding van het Rotterdamse middenhuursegment”. 109 Onder meer vermeldt het actieplan de doelstelling om 8.000 middenhuurwoningen te bouwen, evenals een reeks acties om dat te bespoedigen. Daaronder zijn bijvoorbeeld het uitvragen van middenhuur bij nieuwbouwprojecten en kwaliteitseisen over nieuwbouw in dit segment (paragraaf 6-5 gaat hier nader op deze en andere samenwerkingsafspraken in).

Marktpartijen die de vrije keuze hebben om een bouwprogramma in het middensegment in te vullen, realiseren volgens de gemeente waarschijnlijk meer koop- dan huurwoningen. Het gevolg is dat marktpartijen zonder ingrijpen waarschijnlijk minder van dit type woningen bouwen dan nodig is om in de vraag te voorzien. Die vraag blijft door toename van het aantal één- en tweepersoonshuishoudens namelijk “onverminderd groot”. 110 actieplan coöperatieve woonvormen In maart 2020 stelde de raad het ‘Actieplan coöperatieve woonvormen’ vast. Het actieplan sluit aan bij de passage uit het coalitieakkoord 2018-2022: “We starten met een pilot rondom coöperatieve woonvormen waarbij huurders gezamenlijk eigenaar zijn van de woning.” Het gaat hierbij om niet-commerciële wooncomplexen waarbij het bestuur in handen is van leden-bewoners. Zij regelen samen het onderhoud en de bedrijfsvoering. 111 Om het ontstaan van dergelijke woonvormen te bevorderen, kondigt de gemeente de volgende acties aan: • Informatiebrochures publiceren op Rotterdam.nl en www.woneninrotterdam.nl. • Het aanstellen van een adviseur bijzondere woonvormen. Hij of zij is contactpersoon voor initiatiefnemers richting de gemeente, geeft advies en verzorgt afstemming binnen de gemeente. • Samenstellen van een ambtelijk interdisciplinair expertteam Wooncoöperaties, dat tot 1.750 uur ondersteuning per jaar biedt.

• (aspirant-)Wooncoöperaties krijgen mogelijkheden voor enkelvoudige gunning van, en het indienen van unsollicited proposals (zie ook paragraaf 5-4) voor gemeentegrond.

107 Gemeente Rotterdam, ‘gebiedsatlas 2.0 ontwikkeling woningvoorraad’, augustus 2020, p.3 en 18. 108 Gemeente Rotterdam e.a., ‘Woningbouwakkoord 2018-2021’, 18 december 2018. 109 Gemeente Rotterdam, raadsbesluit ‘Vaststelling actieplan middenhuur’, 2 april 2019. 110 Gemeente Rotterdam, Stadsontwikkeling, ‘Actieplan middenhuur’, 2 april 2019, pp. 6, 9. 111 Gemeente Rotterdam, ‘Actieplan coöperatieve woonvormen’, 3 december 2019.

79

thuis in cijfers

Daarbij wordt overigens geen andere wijze van prijsbepaling door de gemeente voorgesteld dan de methoden van het staande grondprijsbeleid. actieplan beschikbaarheid Het ‘Actieplan beschikbaarheid’ verscheen in september 2020 en biedt een reeks stappen die gezet kunnen worden om de beschikbaarheid van sociale huurwoningen te verbeteren. 112 De Woonvisie bevat namelijk drie ijkpunten om te monitoren of er voldoende en goed aanbod is in het goedkope sociale huursegment (woningen tot de tweede aftoppingsgrens). Wanneer dit niet het geval blijkt, kunnen stappen uit het actieplan gezet worden. Dit zijn maatregelen gericht op toewijzingsbeleid, doorstromingsbeleid, het toevoegen van tijdelijke woningbouw of tussenvoorzieningen, en als laatste mogelijkheid nieuwbouw in het sociale segment. actieplan goed huren en verhuren De Woonvisie vermeldt dat “actief en gericht overheidsingrijpen” nodig is om misstanden in de particuliere huurmarkt tegen te gaan. 113 In het ‘Actieplan goed huren en verhuren’ uit 2020 geeft de gemeente hier nadere invulling aan. De gemeente omschrijft de eigen rol daarin als die van “marktmeester op de particuliere woningverhuurmarkt”. De gemeente schrijft dat de relatie tussen huurder en verhuurder weliswaar een privaatrechtelijke aangelegenheid is waar de gemeente “in principe geen partij is”, maar dat negatieve effecten in de hele stad gevoeld worden. 114

Aan het actieplan ging een casestudy vooraf in de wijk Carnisse. Daaruit bleek onder meer dat 75% van de woningen in het sociale segment werd verkocht aan beleggers en dat huurders gemiddeld ruim dubbel zoveel huur betalen dan op basis van het puntenstelsel is toegestaan. Verder bleek dat 64% van de onderzochte huurders in Carnisse meer huur betaalde dan op basis van het woningwaarderingsstelsel is toegestaan. 115 Dit resulteerde eind 2019 in de uitvoeringsaanpak ‘(Ver)huren in Carnisse’, waarin onder meer werd ingezet op voorlichting en advisering van huurders en verhuurders. 116 Het ‘Actieplan goed huren en verhuren’ vormt de stadsbrede vertaling van deze aanpak. Het actieplan is vooral gericht op de sociale particuliere voorraad, al stelt de gemeente dat veel regels gelden voor (ver)huurders in alle segmenten. In zes wijken is sprake van extra inzet in de vorm van extra handhaving en voorlichting, bijvoorbeeld in de vorm van huurteams. 117 De gemeente noemt in dit verband enkele acties gericht op voorlichting (zoals een online huurprijscalculator en huurdersondersteuning), samenwerking met private verhuurders, lobbyactiviteiten bij de rijksoverheid en extra handhaving op misstanden als illegale kamerverhuur of woonoverlast.

112 Gemeente Rotterdam, ‘Actieplan beschikbaarheid’, september 2020. 113 Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie Rotterdam, koers naar 2030, agenda tot 2020’, december 2016, p. 30. 114 Gemeente Rotterdam, ‘Actieplan goed huren en verhuren’, 13 oktober 2020, p. 3. 115 Gemeente Rotterdam, ‘(Ver)huren in Carnisse’, 30 november 2019, p. 24-25. 116 Gemeente Rotterdam, ‘Uitvoeringsaanpak (Ver)huren in Carnisse. Naar aanleiding van een casestudy naar de huur en verhuur van woningen in Carnisse 2018-2019’, december 2019. 117 Dit zijn de wijken Carnisse, Bloemhof, Hillesluis, Oud-Mathenesse en Oud-Charlois. In ambtelijk wederhoor heeft de gemeente aangegeven dat per 1 mei 2022 stadsbrede huurondersteuning via het huurteam is ingevoerd.

80

thuis in cijfers

actieplan middenkoop In oktober 2021 verscheen het ‘Actieplan middenkoop’, gericht op koopwoningen in de koopprijscategorie € 181.000 tot € 325.000 (prijspeil 2021). 118 De gemeente schrijft daarin dat het aanbod in dit prijssegment van oudsher voldoende was en er meer werd ingezet op huurwoningen in dat segment. Als gevolg van marktontwikkelingen is dit echter veranderd. Onderzoek voorspelt dat 68% van de middenkoopwoningen over tien jaar uit dat segment zal zijn verdwenen. Het actieplan noemt het streven om langdurig te borgen dat deze woningen in het middensegment geprijsd blijven en bij nieuwbouw 10% middeldure koop te realiseren. Het actieplan bevat geen nieuwe instrumenten of financiële middelen, maar is een uiteenzetting van maatregelen die in ander verband al zijn geïntroduceerd. Zo zouden projecten vanaf zeventig woningen waarvoor nog geen afspraken zijn vastgelegd standaard voor 30% uit woningen in het middensegment moeten bestaan. Voor woningen in het middensegment wil de gemeente gebruik maken van een zelfbewoningsplicht en anti-speculatiebeding (waarover meer in paragraaf 6-4-4). Daarnaast noemt de gemeente een reeks maatregelen die buiten het actieplan om worden genomen, zoals de starterslening (zie paragraaf 5-4-2) en de opkoopbescherming (zie paragraaf 5-2-4).

Omdat het plan heel recent in werking is getreden, heeft de rekenkamer de doelstellingen uit dit actieplan niet beoordeeld.

samenvatting Binnen het woonveld regelt de rijksoverheid als systeemverantwoordelijke de wet- en regelgeving, bevoegdheden en instrumenten waarmee partijen op de woningmarkt werken. Zo bevat de Woningwet 2015 regels voor de sociale huursector en bakent deze de rol van de woningcorporaties af: zorgen dat mensen met een laag inkomen goed en betaalbaar kunnen wonen. De Huisvestingswet geeft gemeenten instrumenten om te sturen in de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Gemeenten in de regio Rotterdam namen op basis daarvan in 2015 een gezamenlijke Verordening woonruimtebemiddeling aan. De provincie dient samenwerking tussen gemeenten te bevorderen en ziet toe op ‘zorgvuldig ruimtegebruik’. In de regio Rotterdam werken gemeenten samen in het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam. De huidige vorm van regionale samenwerking kenmerkt zich door onderhandeling tussen en biedingen door gemeenten, die overeenstemming moeten bereiken over regionale overeenkomsten. Dit resulteerde in 2019 bijvoorbeeld in regionale afspraken over een “herverdeling” van sociale huurwoningen over regiogemeenten. De provincie kan daarnaast sturen op woningbouw door middel van subsidies en het toezicht op gemeentelijke bestemmingsplannen. De gemeente is binnen het woonbeleid verantwoordelijk voor lokale woningbouw.

De gemeenteraad van Rotterdam stelde eind 2016 de Woonvisie vast. Daarin streeft de gemeente naar “evenwicht tussen het goedkope, midden- en hoge segment”. Om dit te realiseren, wilde de gemeente de goedkope woningvoorraad met zo’n 20.000 woningen doen afnemen, terwijl de middeldure en dure woningvoorraad met 36.000 woningen moest toenemen. De gemeente constateerde namelijk een “overmaat” van ruim 40.000 woningen. Een te groot aanbod aan goedkope woningen zou een “aanzuigende

118 Gemeente Rotterdam, ‘Actieplan middenkoop’, oktober 2021.

81

thuis in cijfers

werking” hebben op mensen met lage inkomens van buiten de gemeente. Dit streven werd nader uitgewerkt in de Gebiedsatlas, waarin de woningvoorraad op wijkniveau wordt gemonitord. Het college dat in 2018 aantrad, wijzigde het beleid op onderdelen door middel van een addendum op de Woonvisie. Zo werd de sloopopgave verlaagd van 15.000 naar 12.000 goedkope woningen en streefden de partijen naar de bouw van 18.000 woningen in 2022. Nieuwbouw moest voortaan plaatsvinden volgens de verdeling 20% woningen in het goedkope segment, 30% middelduur, 30% hoger segment en 20% topsegment. Het beleid bleef erop gericht om de sociale voorraad te laten afnemen. Nieuw in het Addendum was het streven de samenstelling van de sociale voorraad te wijzigen. 10.000 woningen in het goedkoopste deel van de sociale voorraad zouden namelijk moeten opschuiven naar het duurdere deel van de sociale voorraad. Het midden, hogere en topsegment moest tot 2030 flink in omvang toenemen. Om zicht te houden op de voortgang werd de Gebiedsatlas uitgebreid met het ‘middeldure’ en ‘hoger & topsegment’. Enkele doelstellingen en aandachtspunten uit de Woonvisie en het Addendum werden naderhand uitgewerkt in enkele actieplannen gericht op het middeldure huursegment, coöperatieve woonvormen, de beschikbaarheid van sociale huurwoningen, de private huursector en middeldure koopwoningen.

82

thuis in cijfers

3

inzicht in vraag en aanbod

inleiding In dit hoofdstuk analyseert de rekenkamer de kwaliteit van de informatie die de gemeente heeft over vraag en aanbod op de lokale woningmarkt. Hierbij gaat het niet alleen over de vraag of deze gegevens beschikbaar zijn, maar ook wat de kwaliteit daarvan is. De achterliggende vraag is daarbij ook, of de gemeenteraad in staat wordt gesteld om op basis van deze data een eigen oordeel te vormen over beleidskeuzes en de probleemanalyse die daaraan ten grondslag ligt. In dit hoofdstuk komt deelvraag 4 aan bod: Heeft de gemeente in de opzet en tijdens de uitvoering van haar beleid adequaat inzicht in de woonbehoefte en het woonaanbod in Rotterdam? definities en data De rekenkamer beperkt zich in deze analyse tot databronnen die inzicht geven in de verhouding tussen vraag en aanbod. De gemeente gebruikt hiervoor in de Woonvisie de zogeheten ‘statische vraag’. Dit is de vraag naar woningen in een bepaald segment op basis van de grootte van verschillende doelgroepen, met andere woorden: het aantal huishoudens in een bepaalde doelgroep bepaalt het aantal benodigde woningen. Dat betekent dat de gemeente minder belang hecht aan woonvoorkeuren en verhuiswensen (de ‘dynamische vraag’). Twee elementen zijn van belang voor een beoordeling van de beschikbare gegevens en de kwaliteit daarvan.

Ten eerste zijn dat de definities die de gemeente in haar beleid hanteert voor vraag en aanbod. In paragraaf 3-2 analyseert de rekenkamer hoe de gemeente de doelgroepen van het woonbeleid en hun woningbehoefte definieert. Daarbij valt op dat definities gedurende de looptijd van de Woonvisie meermaals veranderden – wat de consistentie van het beleid bemoeilijkt, evenals de beoordeling daarvan. Ook zijn gekozen definities, en de wijzigingen daarin, vaak niet of maar beperkt onderbouwd. Het tweede element dat cruciaal is binnen het woonbeleid is data: de cijfermatige informatie die de gemeente het inzicht verschaft in vraag en aanbod op de woningmarkt. Dit onderwerp komt aan bod in paragraaf 3-3. De rekenkamer behandelt in paragraaf 3-3 de verschillende databronnen die de gemeente als onderbouwing van het gevoerde beleid presenteert. In dit hoofdstuk passeren enkele aandachtspunten de revue. Zo lijken gegevens over de woningmarkt vaak ‘harder’ dan ze in werkelijkheid zijn: veelal zijn het prognoses en schattingen, zonder dat hierbij een onzekerheidsmarge wordt vermeld. Niet zelden blijken gepresenteerde cijfers over vraag en aanbod onzeker of zelfs onjuist. De rekenkamer gaat daarom in paragraaf 3-3 vooral in op verschillende meetproblemen die aan de data ten grondslag liggen.

83

thuis in cijfers

definities vraag, woningaanbod en doelgroepen vooraf De gemeente hanteert verschillende definities die inzicht geven in het woningaanbod en de doelgroepen die deze woningen op basis van hun inkomen kunnen kopen of huren. De gemeente definieert deze doelgroepen door grenzen te stellen, bijvoorbeeld op basis van het inkomen of de woningwaarde. In de meeste gevallen kiest de gemeente zelf hoe zij vraag en aanbod op de woningmarkt definieert. In het geval van de sociale huurvoorraad bepaalt de rijksoverheid echter welke woningen hiertoe behoren en wie daar aanspraak op maakt. Deze paragraaf beschrijft hoe de definities in het Rotterdamse woonbeleid tot stand kwamen. Daarbij valt op dat de gemeente op verschillende momenten andere definities introduceerde en dat onderbouwing van deze definities vaak ontbrak. doelgroep sociale huurwoningen De rijksoverheid stelt jaarlijks de doelgroepen en de huren voor sociale huurwoningen vast. Dit is van belang omdat de Woningwet 2015 voorschrijft aan wie woningcorporaties hun woningen vooral dienen te verhuren, namelijk aan de zogeheten ‘sociale doelgroep’ (zie de inkomensgrenzen in tabel 3-1). Binnen deze sociale doelgroep wordt een onderscheid gemaakt tussen huishoudens die op basis van hun inkomen recht hebben op huurtoeslag (de ‘primaire doelgroep’) en huishoudens die dat niet hebben (de ‘secundaire doelgroep’).

Afhankelijk van het type huishouden (alleenstaande of meerpersoonshuishouden) en de leeftijd (onder of boven de AOW-leeftijd) geldt een lagere inkomensgrens. tabel 3-1: inkomensgrenzen primaire en secundaire doelgroep (2021) huishouden

inkomensgrenzen 1-1-2021

primaire doelgroep eenpersoonshuishouden

€ 23.725

meerpersoonshuishouden

€ 32.200

secundaire doelgroep een- of meerpersoonshuishouden

€ 40.024

bron: belastingdienst.nl

In het beleid wordt de sociale doelgroep, het totaal van de primaire en secundaire doelgroep, ook wel aangeduid als de ‘EC-doelgroep’ (zie figuur 3-1), omdat regelgeving omtrent toewijzing van sociale huurwoningen met instemming van de Europese Commissie (EC) is ingevoerd. 119 Dit met het oog op het beperken van staatssteun.

119 Dit moest voorkomen dat corporaties staatsteun ontvangen voor commerciële activiteiten. Zie voor een toelichting: https://europadecentraal.nl/onderwerp/staatssteun/beleidsterreinen/woningcorporaties/

84

thuis in cijfers

figuur 3-1: EC-doelgroep

Het onderscheid tussen de primaire en secundaire doelgroep is ook van toepassing op het ‘passend toewijzen’ uit de Woningwet 2015. Dit houdt in, dat een woningcorporatie aan minimaal 95% van de woningzoekenden uit de primaire doelgroep een goedkope sociale huurwoning toewijst. Een ‘goedkope’ sociale huurwoning voor deze doelgroep is een huurwoning tot de zogeheten ‘tweede aftoppingsgrens’, ofwel de bovengrens waarbij een huurder huurtoeslag ontvangt. 120 In 2021 lag deze grens op € 678,66. 121 De aftoppingsgrens ligt iets lager dan de ‘liberalisatiegrens’. De liberalisatiegrens is de maximale huurprijs waaronder een woning nog tot het sociale segment wordt gerekend (in 2021 was dit € 752,33). doelgroepen in de Woonvisie In de Woonvisie onderscheidt de gemeente drie doelgroepen met hun eigen woonbehoefte. Deze zijn vermeld in tabel 3-2. tabel 3-2: doelgroepen en woonbehoefte volgens Woonvisie (2016) doelgroep

woonbehoefte/vraag

primaire doelgroep 122

‘goedkope voorraad’: corporatiewoningen tot tweede aftoppingsgrens en woningen met een WOZ tot €122.000

sociale stijgers en young potentials

‘goedkope koopwoning’ of huurwoning met huurprijs ‘rond 711 euro’

modaal of hoger inkomen

koopwoningen met een prijs van €180.000 en hoger of huurwoningen in de vrije sector (huurprijs boven liberalisatiegrens (€711)

bron: Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie Rotterdam, koers naar 2030, agenda tot 2020, december 2016.

De onderbouwing van doelgroepen in de Woonvisie is op onderdelen beperkt. Dit is vooral het geval bij de doelgroep ‘sociale stijgers en young potentials’. De gemeente noemt geen inkomensgrenzen, maar schrijft dat deze groep “vaak net beneden modaal” verdient. Aangezien modaal in de Woonvisie gelijkgesteld wordt aan de grens van de EC-doelgroep, lijkt de gemeente hiermee te verwijzen naar de secundaire

120 De website van de Woonbond geeft de volgende uitleg: “Ieder huishouden met recht op huurtoeslag betaalt hoe dan ook een deel van de huurprijs zelf. Het (inkomensafhankelijke) bedrag dat ieder huishouden met toeslag zelf moet betalen heet ´basishuur´. Over het deel van de huurprijs dat tussen de basishuur en de aftoppingsgrens valt is huurtoeslag mogelijk. Over het eerste stukje (tot de kwaliteitskortingsgrens) krijg je 100% toeslag, over het tweede stukje (tot de aftoppingsgrens) 65%. Ligt de huurprijs boven de aftoppingsgrens dan moet je een groot deel van de huurprijs zelf betalen. De aftoppingsgrens wordt ieder jaar door de overheid vastgesteld”, zie: https://www.woonbond.nl/beleid-belangen/huurtoeslag/aftoppingsgrens. 121 De tweede aftoppingsgrens wordt soms ook de ‘hoge aftoppingsgrens’ genoemd. Deze geldt voor meerpersoonshuishoudens. Voor eenpersoonshuishoudens hanteert de overheid de ‘eerste aftoppingsgrens’. Die was in 2021 € 633,25. 122 De grenzen van de primaire doelgroep zijn in de woonvisie niet genoemd maar bedroegen in 2015 € 21.950 voor een eenpersoons- en € 29.825 voor een meerpersoonshuishouden.

85

thuis in cijfers

doelgroep. Onduidelijk is ook de grens tussen de groep ‘sociale stijgers en young potentials’ en de groep ‘huishoudens met een modaal of hoger inkomen’. 123 De gemeente is niet altijd duidelijk in de omschrijving van de vraag die deze doelgroepen uitoefenen op het woningaanbod. De primaire doelgroep is volgens de Woonvisie aangewezen op de ‘goedkope voorraad’, die wordt omschreven als: corporatiewoningen met een huurprijs tot de tweede aftoppingsgrens en particuliere woningen met een WOZ-waarde tot € 122.000 (in 2014). De gemeente onderbouwt niet waarom koopwoningen in deze prijscategorie voor de doelgroep bereikbaar zouden zijn. Uit onderzoek van RIGO uit 2014 blijkt dat de aanschaf van een woning met een WOZ-waarde van € 122.000 slechts haalbaar is voor meerpersoonshuishoudens in de primaire doelgroep en niet voor eenpersoonshuishoudens. 124 Een deel van de goedkope voorraad zou voor een deel van de doelgroep dus onbereikbaar zijn. De woonbehoefte van de doelgroep sociale stijgers en young potentials is onduidelijk. Volgens de gemeente zijn zij op zoek naar een goedkope koopwoning, maar het blijft onduidelijk welke prijsklasse hierbij hoort. In het huursegment zoekt deze groep een woning met een huur “rond 711 euro”, ofwel de liberalisatiegrens.

Tot slot is er de groep ‘huishoudens met een modaal of hoger inkomen’ die in de Woonvisie de doelgroep is voor koopwoningen met een prijs vanaf €180.000 of huurwoningen in de vrije sector (dit zijn woningen met een huur boven de liberalisatiegrens, dus boven € 711 in 2016). wijzigingen doelgroepen tijdens uitvoering Woonvisie Gedurende de uitvoering van de Woonvisie veranderden de doelgroepen van het beleid enkele keren. In sommige gevallen betrof het een specificatie van doelgroepen die eerder niet werden uitgewerkt. In andere gevallen legde de gemeente nieuwe accenten, bijvoorbeeld ten aanzien van de middeninkomens. Deze paragraaf behandelt de belangrijkste beleidsdocumenten die nieuwe of gewijzigde doelgroepen en woonbehoeftes vermelden en na de inwerkingtreding van de Woonvisie verschenen. voortgangsrapportage 2017: de ‘niet-doelgroep’ Al in de voortgangsrapportage 2017, de eerste na het ingaan van de Woonvisie, zijn enkele veranderingen in gemeentelijke doelgroepindeling doorgevoerd ten opzichte van de Woonvisie. De doelgroepen ‘sociale stijgers en young potentials’ en de ‘modaal of hogere huishoudens’ uit de Woonvisie komen in de voortgangsrapportage niet meer voor. Wel gaat het over de ‘secundaire doelgroep’ en de groep ‘midden- en hoge inkomens’. Tabel 3-3 toont de woonsegmenten per doelgroep zoals deze in de voortgangsrapportage zijn opgenomen.

123 Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie Rotterdam, koers naar 2030, agenda tot 2020’, december 2016, p.13. 124 VNG en RIGO, ‘Betaalbaarheid van wonen’, 2014. VNG en RIGO berekenen dat eenpersoonshuishoudens in de primaire doelgroep een maximale hypotheek van € 70.000 kunnen krijgen (in 2014).

86

thuis in cijfers

tabel 3-3: doelgroepen en woonbehoefte voortgangsrapportage 2017

doelgroep

inkomenssegment

aansluitende prijscategorie huur en koopwoningen

primaire doelgroep

conform wettelijke grens

‘goedkope voorraad’ (corporatiewoningen tot tweede aftoppingsgrens)

(zie tabel 3-1)

en particuliere huur en koop met een WOZ tot € 122.000 (nieuwbouw tot € 140.000)

secundaire doelgroep

conform wettelijke grens

lage middensegment (corporatiewoningen tussen tweede

(zie tabel 3-1)

aftoppingsgrens en liberalisatiegrens) en particuliere huur en nieuwbouw koopwoningen met een WOZ tussen € 122.000 en €140.000)

middeninkomens

hoge inkomens

ondergrens is de wettelijke

bestaande woningvoorraad: niet gegeven

inkomensgrens voor de

nieuwbouw: huurwoningen met huur tussen liberalisatiegrens (€711 in

secundaire doelgroep,

2017) en € 1.000 en koopwoningen tussen € 180.000 en € 250.000

bovengrens niet gegeven

v.o.n.

ondergrens niet gegeven

bestaande woningvoorraad: niet gegeven nieuwbouw: huurwoningen vanaf € 1.000 en koopwoningen vanaf € 250.000 v.o.n.

bron: Gemeente Rotterdam, ‘Voortgangrapportage Woonvisie Editie 2017’, oktober 2017.

De gemeente geeft geen definitie voor de midden- en hoge inkomens, maar het is aannemelijk dat het gaat over de groep met een inkomen hoger dan dat van de ECdoelgroep. De woningen die voor deze doelgroep geschikt zijn, zijn volgens de voortgangsrapportage woningen in het hoge middensegment en in het hoge segment. Voor deze segmenten geeft de gemeente alleen prijsgrenzen die voor nieuwbouw gelden, voor de bestaande voorraad noemt zij hier geen prijsgrenzen. Het is dus onduidelijk welke bestaande woningen de gemeente als de voor deze doelgroep geschikte voorraad ziet. 125 Het is bovendien niet duidelijk hoe de genoemde huur- en koopprijzen aansluiten bij de doelgroep en wat deze kunnen betalen. Opvallend is, tot slot, dat de midden- en hoge inkomens in de voortgangsrapportage samengenomen worden en worden omschreven als de “niet-doelgroep”. Een betrokken ambtenaar legt aan de rekenkamer uit dat een relatief groot deel van het nieuwbouwprogramma destijds geschikt was voor middeninkomens. De vraag leek daarmee voldoende bediend te worden, wat beleid voor deze doelgroep onnodig maakte. 126 voortgangsrapportage 2018: alleen EC-groep In maart 2019 verscheen de voortgangsrapportage over 2018, tegelijkertijd met het Addendum op de Woonvisie (zie volgende alinea). In tegenstelling tot voorgaande stukken benoemt de gemeente hierin slechts één doelgroep: de EC-doelgroep (d.w.z.

de primaire doelgroep plus de secundaire doelgroep). De EC-doelgroep is “op de sociale voorraad aangewezen”, die bestaat uit het geheel van wat eerder de ‘goedkope voorraad’ en het ‘lage middensegment’ werden genoemd. 127 Dit zijn dus

125 Gemeente Rotterdam, ‘Voortgangrapportage Woonvisie Editie 2017’, oktober 2017, p.9. 126 interview ambtenaar. 127 Gemeente Rotterdam, ‘Voortgangsrapportage Woonvisie Editie 2018’, maart 2019, p.14.

87

thuis in cijfers

huurwoningen met een huur tot de liberalisatiegrens (zowel corporatiewoningen als particuliere huurwoningen) en koopwoningen met een WOZ-waarde tot € 140.000 (prijspeil 2017). Addendum op de Woonvisie: middeninkomens onderdeel van beleid In 2019 verscheen ook het Addendum op de Woonvisie, dat delen van de Woonvisie 2016 verving. In het Addendum introduceert de gemeente ten eerste twee nieuwe definities voor respectievelijke het goedkopere en het duurdere deel van de sociale voorraad: • sociaal basis: woningen met een huur onder de aftoppingsgrens of een WOZ-waarde tot € 180.000. Volgens het raadsvoorstel bij het Addendum wordt de vraag hiernaar voornamelijk uitgeoefend door de primaire doelgroep. 128 • sociaal: woningen met een huur tussen de bovenste aftoppingsgrens en de liberalisatiegrens, of een WOZ-waarde tussen € 180.000 en € 220.000. Deze woningen passen vooral bij huishoudens die op basis van hun inkomen behoren tot de secundaire doelgroep, zo stelt het raadsvoorstel.

verschil prijsgrenzen bestaande bouw en nieuwbouw Tot en met 2017 werkte de gemeente met twee verschillende indelingen naar woningprijs. Zoals te zien in de onderstaande tabel golden er verschillende prijsgrenzen voor de bestaande voorraad en voor nieuwbouw (in het geprogrammeerde bouwprogramma). Dit leidde tot de situatie dat een woning van € 200.000 tijdens de bouw in het middeldure segment viel, maar bij oplevering direct in het dure segment. Omdat dit volgens ambtenaren veel verwarring opleverde, is in 2020 (bij het Herzien Addendum) besloten deze tweedeling niet meer te hanteren. 129

tabel 3-4: prijsgrenzen woonvisie segment

bestaande voorraad

nieuwbouw

goedkoop

< € 122.000

< € 140.000

lage middensegment

€ 122.000 - € 140.000

€ 140.000 - €180.000

hoge middensegment

€ 140.000 - € 180.000

€ 180.000 - €250.000

duur

> € 180.000

> €250.000

Ten tweede benoemt de gemeente in het Addendum voor het eerst de middeninkomens als aparte doelgroep van het beleid, los van de hoge inkomens. De “middeninkomens” hebben een “groeiende vraag naar wonen in het midden en hogere segment”. Het betreft “vaak kleinere huishoudens, zoals net afgestudeerden met hun eerste baan, maar ook ouderen die hun koopwoning hebben verkocht en boven de inkomensgrens van de sociale doelgroep uitkomen. Ook gaat het om gezinnen met één of twee werkende ouders die (samen) net wat meer dan een modaal inkomen hebben (€ 38.035 tot € 55.000 per jaar in 2019).” 130 De Woonvisie-doelgroepen ‘sociale stijgers en young potentials’ en huishoudens met een modaal of hoger inkomen zijn

128 College van B & W Rotterdam, raadsvoorstel ‘Vaststelling Thuis in Rotterdam – Addendum Woonvisie 2030’, 19 maart 2019, p. 5 129 interview ambtenaar. 130 Gemeente Rotterdam, ’Thuis in Rotterdam – Addendum’, maart 2019, p. 3.

88

thuis in cijfers

daarmee definitief vervangen. Het beleid ten aanzien van het sociale segment is alleen nog gericht op de EC-doelgroep in zijn geheel. Het Addendum is daarmee het eerste beleidsstuk waarin de gemeente de groep middeninkomens als zelfstandige doelgroep van beleid noemt. 131 Ook bakent de gemeente een middensegment af, met een huurprijs tussen € 711 en €1.000 (prijspeil 1-1-2018) en voor koopwoningen een WOZ-waarde van € 220.000 - € 265.000. Als bovengrens van het middensegment hanteert de gemeente een WOZ-waarde die de NHG-grens volgt. De gemeente licht niet toe waarom het maximale bedrag waarvoor de Nationale Hypotheek Garantie geldt, overeenkomt met een woningwaarde die bereikbaar is voor middeninkomens. Vanaf het Addendum hanteert de gemeente ook de categorie woningen in het hogeren topsegment, zonder echter te bepalen welke doelgroepen bij het hoger en bij het topsegment passen. Verder heeft zij ook geen beleid wat zich richt op een betere aansluiting tussen doelgroep en aanbod voor deze segmenten. Dit alles resulteert in de doelgroepen en bijbehorende woonbehoeften die zijn samengevat in tabel 3-5. tabel 3-5: doelgroepen en woonbehoefte in voortgangsrapportage (2018) en Addendum (2019) doelgroep

woonbehoefte

voortgangsrapportage 2018 EC-doelgroep

corporatie- en particuliere huur tot liberalisatiegrens en koopwoningen tot € 140.000 (prijspeil 2017)

Addendum EC-doelgroep

corporatie- en particuliere huur tot liberalisatiegrens en koopwoningen tot € 220.000 (prijspeil 2018)

binnen EC-doelgroep: primaire doelgroep

sociaal basis (tot tweede aftoppingsgrens)

secundaire doelgroep

bovenkant sociaal (tweede aftoppingsgrens tot liberalisatiegrens)

middeninkomens (net afgestudeerden, ouderen boven sociale

middensegment (en hoger en topsegment)

grens, net boven modaal inkomen (€38.035 tot €55.000 in 2019)

bron: Gemeente Rotterdam, ‘Voortgangsrapportage Woonvisie Editie 2018’, maart 2019 en Gemeente Rotterdam, ’Thuis in Rotterdam – Addendum’, maart 2019.

actieplan middenhuur De gemeente geeft in het ‘Actieplan middenhuur’ uit april 2019 een concrete invulling aan de doelgroep middeninkomens: het gaat om alle huishoudens met een inkomen tussen de € 36.800 en € 55.000. 132 In het Addendum noemde de gemeente als ondergrens “net wat meer dan een modaal inkomen”. 133 In het actieplan hanteert de

131 interview ambtenaar. 132 Gemeente Rotterdam, ‘Actieplan middenhuur’, 2 april 2019, p.7. 133 Gemeente Rotterdam, ’Thuis in Rotterdam – Addendum’, maart 2019, p. 3.

89

thuis in cijfers

gemeente de grens van de EC-doelgroep. In navolging van het PBL heeft de gemeente gekozen voor een bovengrens die grofweg 1,5 maal de ondergrens is (dus € 55.000). 134 Voor het segment middenhuur houdt de gemeente de afbakening uit het addendum aan, namelijk: woningen met een kale huurprijs tussen € 711 (de liberalisatiegrens) en € 1.000 (prijspeil 1-1-2018, de bovengrens wordt jaarlijks geïndexeerd en is voor 2021 vastgesteld op €1.060). De gemeente geeft geen onderbouwing van de bovengrens van dit segment en of/hoe dit segment betaalbaar is voor de doelgroep. 135 Herzien Addendum: prijsgrens sociale koop omlaag In 2020 voerde de gemeente middels een herziening enkele wijzigingen door in het Addendum op de Woonvisie. De belangrijkste wijziging betreffen de prijsgrenzen van de sociale koopvoorraad, ofwel de koopvoorraad die de gemeente bereikbaar acht voor de EC-doelgroep. Zoals hierboven beschreven, bevatte het Addendum een forse verhoging van de prijsgrens van de sociale koopvoorraad. In overleg met regiogemeenten is daarop afgesproken om de grenzen voor de sociale koopvoorraad in de hele regio gelijk te trekken en deze jaarlijks te indexeren. In 2020 geldt in Rotterdam daarom een lagere grens voor sociale koopwoningen van € 174.000. Met terugwerkende kracht wordt deze grens ook voor 2019 gehanteerd (in plaats van de € 220.000 uit het Addendum).

In het bijbehorende raadsvoorstel onderbouwt de gemeente dit met de vermelding dat een tweepersoonshuishouden met een verzamelinkomen van € 39.055 (de inkomensgrens van de sociale (EC)doelgroep) een maximale hypotheek van € 174.460 kan krijgen. De gemeente geeft tevens aan, dat de voorraad sociale koopwoningen na deze verhoging ongeveer even groot blijft als de voorraad die zij in een eerdere voortgangsrapportage weergaf (waarin de grens van € 140.000 werd gehanteerd). De verhoging van de prijsgrens met € 34.000 zou de woningwaardeontwikkeling in de voorafgaande twee jaren namelijk compenseren. 136 Gebruik makend van dezelfde systematiek rondom betaalbaarheid voor de doelgroep, stelt de gemeente ook de prijsgrens voor de voorraad sociaal basis bij van € 122.000 (Addendum) naar € 141.000 (voor zowel 2019 als 2020). Over het deelsegment ‘sociaal basis’ zijn geen regionale afspraken gemaakt en deze bijstelling geldt dus alleen voor Rotterdam.

waar komt de ‘sociale voorraad’ vandaan? De minst kapitaalkrachtige huishoudens zijn aangewezen op woningen in de sociale voorraad. Vaak worden hiermee corporatiewoningen bedoeld. Hiermee wordt verwezen naar woningen in bezit van woningcorporaties. Binnen de regio Rotterdam geldt echter een ruimere definitie, waardoor meer woningen meetellen in dit segment. De voorbije jaren veranderde de regionale telling van de sociale voorraad meerdere keren. In 2011 stonden gemeenten binnen de toenmalige Stadsregio Rotterdam op het punt om gezamenlijke woningmarktafspraken te ondertekenen. Rotterdam en Schiedam stelden dit echter uit tot het Centrum voor Onderzoek en Statistiek (nu ‘Onderzoek en Business Intelligence, ofwel OBI) de omvang van de sociale voorraad opnieuw had onderzocht. De Rotterdamse wethouder

134 interview ambtenaar. 135 Maaskoepel, notitie ‘Afspraken middenhuur’, 8 december 2020. 136 Gemeente Rotterdam, ‘Voortgangsrapportage Woonvisie Editie 2019,’ september 2020, p. 18.

90

thuis in cijfers

Wonen sprak in een raadsbrief over een “mismatch” in sommige gemeenten, waar de sociale voorraad kleiner was dan de doelgroep, terwijl andere gemeenten juist een grote sociale voorraad hadden. 137 Het onderzoek introduceerde een nieuwe definitie van de sociale voorraad. 138 Deze bestond niet langer alleen uit corporatiewoningen tot de liberalisatiegrens, maar ook uit woningen in particulier bezit met een WOZ-waarde tot €140.000. De definitie van de sociale voorraad is daarna nog enkele keren verruimd. Zo telt het Regioakkoord uit 2019 ook sociale huurwoningen die in de toekomst een commerciële functie krijgen (zgn. niet-DAEB woningen onder de liberalisatiegrens, zie ook paragraaf 3-3-3) mee. 139 Zoals beschreven, verschuiven de prijsgrenzen voor de ‘sociale’ woningen in particulier bezit enkele keren. In onderstaande tabel is te zien dat met de ruimere definitie het aantal woningen in het sociale segment toeneemt. 140

tabel 3-6: goedkope voorraad jaar

bron

2010 Verstedelijkingsscenario (Stadsregio) 2012 Monitor sociale voorraad (COS)

sociale

sociaal

bestaat uit

233.069

42% van totale

sociale corporatievoorraad

woningen

voorraad

317.069

57% van totale

corporatievoorraad, deel particuliere

woningen

voorraad

huurvoorraad en deel particuliere koopvoorraad

2017 Woonvisie Rotterdamse regio

320.823

55% van totale

corporatievoorraad, deel particuliere

woningen

voorraad

huurvoorraad en deel particuliere koopvoorraad

2019 Regioakkoord

341.412

58% van totale

corporatievoorraad, deel particuliere

woningen

voorraad

huurvoorraad en deel particuliere koopvoorraad

inzicht in omvang vraag en aanbod vooraf De gemeente heeft om te kunnen sturen op het woningaanbod inzicht nodig in de samenstelling van de woningvoorraad en de woningbehoefte van haar inwoners. Op basis van inkomensgegevens en woningwaarden berekent zij de zogenaamde ‘statische vraag’ en het ‘statische aanbod’ (zie kader).

137 Wethouder Wonen en Ruimtelijke Ordening en Vastgoed (Rotterdam), raadsbrief ‘Regionale woningmarktafspraken 2010-2015’, 10 juni 2011. 138 Centrum voor Onderzoek en Statistiek, ‘Monitor sociale woningvoorraad stadsregio Rotterdam’, april 2012. 139 Maaskoepel, Provincie Zuid-Holland en SvWrR, ‘Regioakkoord: Nieuwe woningmarktafspraken Regio Rotterdam’, 28 januari 2019, pp. 10-11. 140 Stadsregio Rotterdam, ‘Op weg naar een gezonde woningmarkt Verstedelijkingsscenario 2020 Regio Rotterdam’, augustus 2010, pp. 23-24; Centrum voor Onderzoek en Statistiek, ‘Monitor sociale woningvoorraad stadsregio Rotterdam’, april 2012, pp. 7; april 2012; SvWrR, ‘Dat spreken we af! Actualisatie’, 28 juni 2017, pp. 55, Maaskoepel, Provincie Zuid-Holland en SvWrR, ‘Regioakkoord: Nieuwe woningmarktafspraken Regio Rotterdam’, 28 januari 2019, pp. 21.

91

thuis in cijfers

statische en dynamische vraag De gemeente maakt een onderscheid tussen statische en dynamische vraag. Het verschil daartussen omschrijft de gemeente als volgt: “Statische schaarste of overschot gaat over de verhouding tussen de doelgroep en de daarvoor bestemde voorraad, dus over de balans in de [woning]voorraad. De dynamische schaarste of overschot gaat over de verhouding tussen de vraag naar en het aanbod voor woningzoekenden in de voor hun bestemde voorraad en zegt vooral iets over de dagelijkse druk.” 141 De gemeente gebruikt in haar woonvisie en voortgangsrapportages de verhouding tussen doelgroep en daarvoor bestemde voorraad om overschot (en schaarste) in de voorraad aan te tonen en maakt daar beleid op, de statische vraag dus. Dynamische vraag en aanbod houden ook rekening met verhuiskansen en woonwensen en dus met scheefwonen, leegstand (bij mutatie), instroom van huishoudens van buiten de gemeente en instroom van Rotterdammers die tot dan toe geen zelfstandig huishouden vormden of die daarvoor tijdelijk niet meer zelfstandig woonden.

De gemeente brengt, naar aanleiding van de motie ‘voortgangsrapportage Woonvisie’, jaarlijks verschillende cijfers over de voortgang in beeld in de voortgangsrapportage Woonvisie. 142 Verder zijn er verschillende lokale en regionale monitors waarin de grootte van doelgroepen en de grootte van de woningvoorraad worden bijgehouden. De volgende paragrafen beschrijven het inzicht dat de gemeente heeft in de vraag enerzijds en het aanbod anderzijds. Daarbij behandelt de rekenkamer enkele methodologische vraagstukken die achter deze (wijzen van) monitoren schuilgaan. De rekenkamer behandelt het inzicht in de vraag (en dus in de grootte van de doelgroepen) in paragraaf 3-3-2. Problemen in het monitoren van het aanbod in de bestaande voorraad komen aan bod in paragraaf 3-3-3. Ten slotte plaatst de rekenkamer enkele kanttekeningen bij het gemeentelijke inzicht in nieuwbouw (paragraaf 3-3-4). inzicht in vraag De voornaamste bron van informatie over de grootte van de doelgroepen (en daarmee hun woonbehoefte) ten tijde van de Woonvisie was OBI, de onderzoeksafdeling van de gemeente Rotterdam (Onderzoek en Business Intelligence, onderdeel van het cluster Bestuurs- en concernondersteuning). OBI gebruikt voor deze informatie cijfers uit bronnen als het CBS. inzicht ten tijde van de Woonvisie De Woonvisie uit 2016 bevat enkel gegevens over de omvang van de primaire doelgroep.

De gemeente beroept zich hiervoor op gegevens uit eind 2013. Toen behoorden 125.600 Rotterdamse huishoudens tot de primaire doelgroep. Dit stond gelijk aan 44% van alle Rotterdamse huishoudens. Daarvan woont het overgrote deel in een huurwoning van een corporatie of particuliere verhuurder. Een klein deel (18.000 huishoudens) woonde in een eigen koopwoning, stelt de gemeente in de Woonvisie, maar geeft hiervoor geen bron. 143 Tabel 3-7 toont een overzicht van de doelgroepen uit de Woonvisie en, indien vermeld, de omvang van deze doelgroepen.