[22bb005717] Bijlage 1 behorende bij 22bb5716 over thuis in cijfers onderzoek naar woonbeleid Rotterdam
Tekst van het document
voorwoord
Een dak boven het hoofd, een fijn thuis en wonen waar je wilt zijn fundamentele behoeften en wensen. Krapte op de woningmarkt is een voelbare realiteit. Dat maakt het gemeentelijke woonbeleid tot een prioriteit voor alle politieke partijen. De gemeente heeft geen huizen, bouwt geen huizen, knapt ze niet op en sloopt ze niet. Dat doen woningcorporaties, marktpartijen en huiseigenaren. De woningmarkt wordt beïnvloed door economische dynamiek en onvoorspelbare internationale ontwikkelingen. Ook de Rijksoverheid en de provincie maken woonbeleid. De gemeente opereert dus in een complex krachtenveld van afhankelijkheden, beperkingen, maatschappelijke verwachtingen en politieke dynamiek. Tegelijkertijd heeft de gemeente ook een wezenlijke rol, want beleidskeuzes beïnvloeden de stedelijke en regionale woningmarkt wel. De gemeentelijke Woonvisie heeft zich ontwikkeld van een voorwaarde voor prestatieafspraken tot een inmiddels verplicht integraal beleidsdocument, dat de kern van het woonbeleid vormt. In Rotterdam is “woonvisieën” zelfs een werkwoord geworden, als verwijzing naar de intensieve politieke discussies tussen raad en college. Gezien de gemeenteraadsbrede interesse is het woonbeleid, en de woonvisie in het bijzonder, dus een logisch onderwerp voor rekenkameronderzoek. In cijfers kun je niet wonen.
Toch spelen in dit rapport cijfers en het begrijpen van cijfers een hoofdrol, omdat ze zo cruciaal zijn in de probleemdiagnose die de basis vormde voor de woonvisie en in de monitoring van het beleid. Het is niet gemakkelijk de gebruikte cijfers te doorgronden, vandaar dat het onderzoek ook de nodige tijd in beslag heeft genomen. In dit rapport worden de cijfers die de gemeente gebruikt heeft afgepeld, met als doel de gemeenteraad inzicht te verschaffen. De cijfers zijn onzekerder dan ze leken en dat is te weinig meegenomen in de totstandkoming en uitvoering van het woonbeleid. Als harde cijfers ontbreken, is het belangrijk om voeling te houden met de woningmarkt. Met de aanbieders op de woningmarkt heeft Rotterdam interessante overlegvormen ontwikkeld, die in andere gemeenten navolging krijgen. Met de vragers op de woningmarkt, de (potentiële) huurders en kopers, is de wisselwerking echter beperkt tot een magere invulling van wat wettelijk verplicht is en een incidenteel gesprek. De gemeenteraad heeft wel zorgen van en over burgers ingebracht, maar kreeg weinig gehoor. Als er geen harde cijfers zijn, is zo’n disbalans een probleem. Dan is het juist belangrijk dat de gemeente signalen van vragers en aanbieders even sterk opvangt. De rekenkamer doet in dit rapport aanbevelingen om het woonbeleid en de woonvisie inhoudelijk te verbeteren.
In de motie Woonakkoord is de politieke polarisatie aan de kaak gesteld. Deze raad wil het anders doen. Ook het college benadrukt in de bestuurlijke reactie de noodzaak tot anders samenwerken in het woonbeleid. De
3
thuis in cijfers
aanbevelingen die de rekenkamer doet passen bij die keuze om patronen te doorbreken en nieuwe werkwijzen en omgangsvormen te ontwikkelen. Prof.dr.ir. Marjolein van Asselt directeur
4 thuis in cijfers
voorwoord
3
bestuurlijke nota
9
1
inleiding
11
2
bestuurlijke conclusies
13
conclusies op hoofdlijnen
13
conclusies toegelicht
15
3
aanbevelingen
29
4
bestuurlijke reactie
33
5
nawoord: aandachtspunten gemeenteraad
47
nota van bevindingen
55
1
2
3 5
inleiding
57
aanleiding
57
doelstelling onderzoek
57
afbakening
59
aanpak
59
bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid
60
leeswijzer
60
rolverdeling binnen woonbeleid
61
inleiding
61
recente bestuurlijke ontwikkelingen wonen en volkshuisvesting
61
wettelijke kaders en landelijk beleid
63
rol rijksoverheid
63
wettelijke kaders
63
landelijk beleid
66
provinciaal en regionaal beleid
68
rol provincie
68
samenwerking binnen regio
70
woonbeleid gemeente Rotterdam
73
rol gemeente
73
Woonvisie
73
addendum op de Woonvisie
75
gebiedsatlas en wijken in balans
78
actieplannen
79
samenvatting
81
inzicht in vraag en aanbod
83
thuis in cijfers
4
5
6 6 thuis in cijfers
inleiding
83
definities vraag, woningaanbod en doelgroepen
84
vooraf
84
doelgroep sociale huurwoningen
84
doelgroepen in de Woonvisie
85
wijzigingen doelgroepen tijdens uitvoering Woonvisie
86
inzicht in omvang vraag en aanbod
91
vooraf
91
inzicht in vraag
92
inzicht in aanbod bestaande voorraad
96
inzicht in nieuwbouw
103
samenvatting: analyse informatievoorziening gemeenteraad
109
aansluiting vraag en aanbod
113
inleiding
113
beoordelen van ‘overmaat’
113
vraag en aanbod sociaal segment
114
ontwikkeling vraag en aanbod sociaal segment
116
slaagkansen sociale huur
117
kopers woningen sociaal segment
121
verhouding vraag en aanbod op basis van CBS-microdata
124
sloop en nieuwbouw sociaal segment
125
vraag en aanbod midden- en hoge inkomens
128
ontwikkeling vraag en aanbod midden- en hoge inkomens
128
kopers woningen midden-, hoog en topsegment
129
samenvatting
131
gemeentelijke instrumenten
133
inleiding
133
regulering bestaande voorraad
133
vooraf
133
Woningwet: passend toewijzen
134
Huisvestingswet: Verordening woonruimtebemiddeling
134
Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad
137
ruimtelijk instrumentarium
140
vooraf
140
bestemmingsplan
140
grondbeleid
142
grondprijsbeleid
143
erfpacht
144
Wet voorkeursrecht gemeenten
144
onteigening
145
overige instrumenten
146
vooraf
146
starterslening
146
seniorenmakelaar
148
verhuurdersvergunning
148
samenvatting
149
samenwerkingsafspraken
152
7
7 thuis in cijfers
inleiding
152
regionale afspraken
152
prestatieafspraken met woningcorporaties
155
vooraf
155
proces opstellen prestatieafspraken
157
bewonersparticipatie bij herstructurering en renovatie
162
overige samenwerkingsafspraken met woningcorporaties
165
vooraf
165
NPRZ
165
bestuurlijke overeenkomst Wijken in Balans 2019-2030
167
afspraken beschikbaarheid: ijkpunten
170
woonruimtebemiddeling
175
afspraken marktpartijen
177
vooraf
177
overleg met marktpartijen
177
ingezet privaatrechtelijk instrumentarium
182
overige afspraken
187
samenvatting
191
samenvatting en conclusies
195
onderzoeksvraag
195
rolverdeling binnen het woonveld
195
inzicht in woonbehoefte en -aanbod
196
aansluiting vraag en aanbod
199
gemeentelijke instrumenten
200
samenwerkingen in het woonveld
201
gemeentelijk analyse op aansluiting vraag en aanbod
204
bijlagen
207
onderzoeksverantwoording
209
WOZ analyse
218
toepassing coördinatieregeling
223
bronnenlijst
224
begrippenlijst
233
lijst van afkortingen
235
bestuurlijke nota
9
thuis in cijfers
1
inleiding
Het is al jaren een uitgangspunt van het Rotterdamse woonbeleid: een stijging van het aantal woningen in het midden- en hoge segment en een afname van het aantal goedkope woningen – in het bijzonder op Zuid. 1 Eind 2016 stelde de toenmalige gemeenteraad de ‘Woonvisie koers naar 2030, agenda tot 2020’ vast. Onderdeel daarvan was onder meer een grote nieuwbouwambitie en een flinke sloopopgave voor de hele stad. 2 Dit was volgens de woonvisie nodig om de vraag – te weten de Rotterdamse huishoudens verdeeld naar inkomensgroepen – beter te laten aansluiten op het aanbod – de Rotterdamse woningen in verschillende prijsklassen. Het college dat in 2018 aantrad, paste het beleid in een ‘addendum op de Woonvisie’ op onderdelen aan. De nieuwbouwdoelstelling tot 2030 ging fors omhoog en de sloopopgave werd naar beneden bijgesteld. De Rotterdamse woonvisie is daarmee een ambitieus plan dat alle Rotterdammers aangaat. De woonvisie en de ontwikkelingen daaromtrent stonden en staan dan ook volop in de aandacht van de Rotterdamse media en politiek. Bovendien is er vanaf 2021 ook in de landelijke politiek, de media en het maatschappelijk debat veel meer aandacht voor wat inmiddels de Nederlandse wooncrisis heet. Voor het eerst sinds de vroege jaren tachtig liepen in verschillende steden, waaronder Rotterdam, demonstranten weer protestmarsen tegen het woonbeleid.
In dit rapport onderzoekt de rekenkamer hoe en in welke mate het woonbeleid van de gemeente Rotterdam heeft geleid tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de Rotterdamse woningmarkt. De bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.
1 Zo deed de Rekenkamer Rotterdam eerder onderzoek naar de Rotterdamse woonvisie ‘Wonen in de stad: koers naar 2017, aanpak tot 2006’, die eveneens het doel bevatte om meer (middel)dure woningen toe te voegen en goedkope woningen te slopen. Rekenkamer Rotterdam, ’Een steentje bijgedragen’, 2007. 2 Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie koers naar 2030, agenda tot 2020’, december 2016.
11
thuis in cijfers
2
bestuurlijke conclusies
conclusies op hoofdlijnen Wonen is een fundamentele behoefte en een zorgplicht van de overheid; de bijdrage van de gemeenten hieraan is het vormen van het lokale woonbeleid. Tegelijkertijd is volkshuisvesting - tegenwoordig ook de woningmarkt genoemd - een enorm complexe dynamiek, waarin de gemeenten te maken hebben met sterke externe invloeden. Die invloeden zijn vooral het rijksbeleid over wonen, de demografische veranderingen en de nationale maar ook internationale economische ontwikkelingen op de woning- en geldmarkt en de keuzes van marktpartijen en corporaties. Het zorgdragen voor voldoende en passende woningen voor haar burgers stelt de gemeente dus voor een ingewikkelde opgave, waarbij duidelijk is dat zij lang niet alle touwtjes in handen kan hebben. Bij zo’n moeilijke opgave van zo’n groot maatschappelijk belang, is het zaak dat college en raad elkaars kracht optimaal benutten. De raad besluit als volksvertegenwoordiging, stelt kaders, toetst en controleert. Het college geeft het beleid vorm en is verantwoordelijk voor de uitvoering. Het college moet de raad dus optimaal informeren over wat zij doet en op belangrijke momenten de raad welgeïnformeerd laten sturen. Alleen zo kunnen beide gezamenlijk en in ieder hun eigen rol, het best mogelijke gemeentelijke woonbeleid (blijven) ontwikkelen.
De rekenkamer heeft in deze wisselwerking als belangrijke taak de raad te laten zien of en hoe het college informeert en de raad in staat stelt (bij) te sturen. Een rekenkamerrapport heeft dus aandacht voor de kwaliteit van de gemeentelijke probleemanalyse, doelstellingen, maatregelen en monitoring van gemeentebeleid. Een rekenkamerrapport kan daardoor overkomen als een afvinklijst met veel focus op technische gebreken in beleidsvorming en -monitoring. Dit rekenkamerrapport over de woonvisie is daardoor mogelijk op het eerste gezicht teleurstellend voor wie een oordeel verwacht over de visie zelf. Het is echter niet de taak van de rekenkamer de politieke visie achter beleid te beoordelen. De rekenkamer is er om te onderzoeken of het college de raad goed geïnformeerd heeft over beleid en beleidsuitvoering, en zo niet, welke informatie heeft gemist en wat de gevolgen daarvan zijn. Ook moet de rekenkamer onderzoeken wat de effecten van het beleid zijn geweest. Het gaat er dan om te laten zien hoe de woningmarkt zich gedurende de looptijd van de woonvisie heeft ontwikkeld en wat de gemeente in de praktijk heeft gedaan. Dergelijk onderzoek is bedoeld om de raad te ondersteunen in het vormen van een politiek oordeel en zicht te bieden op welke lessen voor de toekomst kunnen en moeten worden geleerd.
Op basis van haar onderzoek naar de Woonvisie Rotterdam formuleert de rekenkamer de volgende acht hoofdconclusies: 1 In de periode 2015-2020 is de spanning tussen vraag en aanbod voor de lage inkomensgroepen zeer waarschijnlijk toegenomen. Een van de vele aanwijzingen hiervoor is dat de verdeling tussen, lage, middelhoge en hoge Rotterdamse
13
thuis in cijfers
huishoudensinkomens nauwelijks veranderde, terwijl het percentage goedkope woningen flink afnam. De nieuwbouwproductie heeft deze spanning niet verkleind. 2 De gemeente Rotterdam gebruikte voor de probleemanalyse in het woonbeleid en voor de monitoring van beleidseffecten veel relatief zachte en beperkte gegevens als harde en complete feiten. Vraag en aanbod waren in de probleemanalyse en monitoring veel minder precies in beeld dan gepresenteerd werd. 3 Een leidende aanname in de probleemanalyse van de woonvisie en het addendum is dat het goedkope aanbod in de gemeente groter was dan de vraag: een overmaat in het goedkope segment. Gezien de tekortkomingen in de probleemanalyse was ‘overmaat’ onvoldoende feitelijk onderbouwd. Het is ook mogelijk dat er in plaats van een overmaat een tekort bestond en bestaat. 4 De gemeente stelt in de woonvisie en het addendum cijfermatige doelen betreffende de ontwikkeling en prijsstelling van de bestaande en nog toe te voegen Rotterdamse woningvoorraad. Op de bestaande voorraad was voor de gemeente echter maar beperkte sturing mogelijk. Voor nieuwbouw van goedkope woningen door marktpartijen heeft de gemeente meer sturingsmogelijkheden, maar deze heeft zij beperkt ingezet. Op nieuwbouw en herstructurering door corporaties heeft de gemeente meer invloed gehad. 5 Tot 2019 had de gemeente voor de middeninkomensgroep geen specifiek beleid.
Daarna had zij wel doelstellingen, maar deze waren weinig concreet en zijn onvoldoende gemonitord. Daarnaast had de gemeente weinig zicht op de omvang van het tekort aan middeldure woningen en heeft zij in de praktijk maar beperkt gestuurd op het realiseren en bestendigen van meer middelduur aanbod in de stad. 6 De mate waarin aanbieders en vragers op de woningmarkt gelegenheid wordt geboden om gehoord te worden in het gemeentelijk woonbeleid, is in disbalans. Terwijl de gemeente velerlei vormen van structureel overleg met corporaties en marktpartijen heeft opgezet, kent de gemeente richting vragers op de woningmarkt ((aspirant-)huurders en kopers) alleen het wettelijk verplichte overleg met huurdersorganisaties in het kader van de prestatieafspraken. De overleggen over prestatie-afspraken zijn echter zo ingewikkeld dat het de vrijwillige huurdersorganisaties aan professionele kennis en voorbereidingstijd ontbreekt om deze goed te kunnen volgen. De gemeente waarborgt bovendien onvoldoende dat bewoners van herstructureringsprojecten tijdig en goedgeïnformeerd kunnen participeren. 7 Het college heeft de raad zeer beperkt toegerust om kaders te stellen en beleid te controleren. De kwaliteit van de aan de raad gepresenteerde beleidsstukken en monitoring was daarvoor onvoldoende.
Zo zijn bijna alle woonvisiedoelstellingen 3 over de ontwikkeling van de Rotterdamse voorraad niet gemonitord, waardoor de doelstellingen niet fungeren als meetlat voor de maatschappelijke prestaties.
3 Apart van de woonvisie en het addendum stelde de gemeente zichzelf in het coalitieakkoord van 2018 het doel om tussen 2018 en 2022 de bouw van 18.000 woningen te laten starten. Dit doel is bijna gehaald, zo stelde de rekenkamer vast. Zie: Rekenkamer Rotterdam, ‘Tijd voor targets – beoordeling eindverantwoording 2018-2022, lessen 20 jaar collegetargets’, februari 2022.
14
thuis in cijfers
8 Belangrijke maatschappelijke signalen in het politiek debat en in de Rotterdamse samenleving hebben het college niet geïnspireerd tot het kritisch (laten) toetsen van de probleemanalyse op validiteit en actualiteit en het aanpassen van haar doelstellingen en het beleid naar de uitkomsten daarvan.
conclusies toegelicht 1 In de periode 2015-2020 is de spanning tussen vraag en aanbod voor de lage inkomensgroepen zeer waarschijnlijk toegenomen. Een van de vele aanwijzingen hiervoor is dat de verdeling tussen, lage, middelhoge en hoge Rotterdamse huishoudensinkomens nauwelijks veranderde, terwijl het percentage goedkope woningen flink afnam. De nieuwbouwproductie heeft deze spanning niet verkleind. De rekenkamer analyseerde op basis van CBS-data over inkomensverdeling en woningwaarden de ontwikkeling van vraag en aanbod op de Rotterdamse woningmarkt. Tabel 2-1 toont de uitkomsten op basis waarvan inzicht verkregen kan worden in de trends. Zoals in de eerste regel van de tabel te zien is, veranderde het aandeel lage-inkomensgroep in Rotterdam nauwelijks (huishoudens die horen tot de 30% minst verdienende huishoudens van Nederland), maar daalde het aandeel van de Rotterdamse woningvoorraad dat tot de landelijk goedkoopste 30% hoort, wel flink. Het percentage van de woningvoorraad in de dure categorie groeide daarentegen met 8 procentpunt, terwijl het percentage huishoudens in de hoge inkomensgroep ongeveer gelijk bleef. Het aandeel middeldure woningen in de gemeente nam het sterkst toe. Het percentage Rotterdamse huishoudens met een middeninkomen, veranderde niet. tabel 2-2-1: verhouding ontwikkelingen inkomens en woningwaarden in Rotterdam (2015-2020) inkomens
2015
2020
mutatie
mutatie
2020
2015
woningwaarden
lage inkomens
41,2%
39,3%
- 1,9
- 17,8
46%
63,8%
goedkope woningen
middeninkomens
28,6%
29,1%
+ 0,5
+ 10,1
31,6%
21,5%
middeldure woningen
hoge inkomens
30,2%
31,7%
+ 1,4
+ 7,7
22,4%
14,6%
dure woningen
De analyse betreft een grove trendanalyse van de Rotterdamse woningmarkt. De rekenkamer heeft in haar onderzoeksverantwoording uitgebreid beschreven hoe deze tot stand is gekomen en welke voorbehouden voortvloeiend uit de mate en kwaliteit van de gebruikte data, er van toepassing zijn. Hoewel er dus mitsen en maren gelden als het gaat om de weergegeven ontwikkeling in absolute percentages, staat overeind dat er een trend van verslechtering is wat betreft de aansluiting tussen vraag en aanbod op de Rotterdamse woningmarkt in de periode 2015-2020.
De gemeente stelde zichzelf in de woonvisie en het addendum op de woonvisie verschillende doelen over de ontwikkeling van de Rotterdamse woningvoorraad tot 2030 naar prijssamenstelling. De voortgang op deze doelen is echter nauwelijks gemonitord, en waar dit wel gebeurde maken methodologische problemen de monitoringscijfers vaak minder betrouwbaar (zie conclusie 2). Daarnaast stelde de gemeente zich in het coalitieakkoord van 2018 het doel om tussen 2018 en 2022 de bouw van 18.000 woningen te laten starten. Het gaat dan om nieuwbouw, om sloopnieuwbouw, om transformatie van andere typen gebouwen naar woningen en om grootschalige renovatie van woningen met (tijdelijke) uitverhuizing. Dat laatste heet vernieuwbouw. Dit doel werd bijna gehaald, in de periode 2018-2022 werden de 15
thuis in cijfers
(ver)bouwwerkzaamheden gestart voor circa 15.500 woningen. Een deel hiervan bestond uit vernieuwbouw. 4 Circa 35% van de door de gemeente gerapporteerde nieuwbouw uit de periode 2018 - 2020 is sociaal, een substantieel deel hiervan betreft echter vernieuwbouw waarbij er geen toevoeging aan de sociale voorraad werd gedaan. Hoe groot dit deel is, is bij de gemeente – en dus ook bij de rekenkamer – niet bekend. Ook is onbekend hoeveel van de sociale nieuwbouw herstructurering betrof en dus voorafgegaan werd door onttrekkingen van sociale woningen. Het is wel bekend dat de Rotterdamse sociale corporatievoorraad in zijn geheel tussen 2017 en 2020 iets in omvang afnam (er zijn geen cijfers over de periode 2015-2017 beschikbaar). De voorraad goedkope sociale woningen van de vier grootste corporaties die in Rotterdam actief zijn, kromp tussen 2015 en 2019 met 6%, zo vermeldt een gemeentelijke overeenkomst uit 2019. Wat betreft de vraag op de woningmarkt valt op dat deze in het lage prijssegment sterk is toegenomen. Een belangrijke indicator voor deze vraag zijn de zogeheten slaagkansen voor een corporatiewoning. De kans dat een actief woningzoekende uit de regio (inclusief Rotterdam) een Rotterdamse sociale corporatiewoning vindt, is tussen 2016 en 2020 meer dan gehalveerd.
Dit komt met name doordat het aantal actief woningzoekenden bijna verdubbelde (van 45.500 in 2016 naar 76.500 in 2020) en huurwoningen minder vaak van huurder wisselden. Het aantal nieuwe huurcontracten per jaar daalde van 7.300 in 2016 naar 5.500 in 2020. De rekenkamer stelt op basis hiervan vast dat de spanning tussen vraag en aanbod voor de lage inkomensgroepen is toegenomen en dat de nieuwbouwproductie dit probleem niet heeft verminderd. 2 De gemeente Rotterdam gebruikte voor de probleemanalyse in het woonbeleid en voor de monitoring van beleidseffecten veel relatief zachte en beperkte gegevens als harde en complete feiten. Vraag en aanbod waren in de probleemanalyse en monitoring veel minder precies in beeld dan gepresenteerd werd. ook op landelijk niveau is inzicht in woningmarkt complex Iedere gemeente die lokale vraag en aanbod in kaart wil brengen, merkt dat harde gegevens en betrouwbare metingen over de woningmarkt schaars zijn in Nederland. Een moeilijkheid is dat sommige beschikbare gegevens alleen door enkele commerciële partijen worden geleverd. Daardoor is niet tot in detail bekend hoe ze berekend zijn. Dat maakt het onmogelijk voor gemeenten om ze zelf na te rekenen of te actualiseren en moeilijk om ze bijvoorbeeld te vergelijken met andere jaren of gebieden of naar een specifiek vraagstuk te vertalen.
Een belangrijk gemis in de landelijke data zijn de huurprijzen van de particuliere huurvoorraad. Deze zijn (landelijk en op gemeenteniveau) niet bekend. De landelijk beschikbare data over de omvang van de sociale particuliere huurvoorraad zijn gebaseerd op een schatting. Deze schatting is gebaseerd op een steekproefsgewijze enquête onder verhuurders. De enquêteresultaten geven waarschijnlijk een
4 De gemeente stelde zichzelf in het coalitieakkoord van 2018 het doel om tussen 2018 en 2022 de bouw van 18.000 woningen te laten starten zie Rekenkamer Rotterdam, ‘Tijd voor targets – beoordeling eindverantwoording 2018-2022, lessen 20 jaar collegetargets’, februari 2022.
16
thuis in cijfers
rooskleuriger beeld van de particuliere huurmarkt dan realiteit is, zo geven ook de opstellers van deze data naar de rekenkamer aan. Een ander landelijk dataprobleem is gelegen in het tellen van woningen. Het is namelijk niet zo eenvoudig om de woningvoorraad in een gemeente in beeld te brengen als dit misschien lijkt. Door het gebruik van uiteenlopende definities binnen het landelijke registratiesysteem BAG (‘Basisregistratie Adressen en Gebouwen’) is het namelijk geen kwestie van ‘huizen tellen’. De BAG kent onder meer de volgende drie problemen: • het is onduidelijk wat precies een woning is in de BAG-definitie. Er is een verschil tussen het aantal ‘objecten met woonbestemming’ en het aantal ‘zelfstandige woningen’ in de BAG en in Rotterdam scheelt het ongeveer 10.000 woningen. • de BAG geeft geen inzicht in verkamerde woningen: woningen die in meerdere delen worden verhuurd staan vaak als slechts één woning geregistreerd in BAG. • de BAG is soms onbetrouwbaar: het CBS corrigeert soms achteraf, waardoor eerdere cijfers achterhaald blijken. Een derde probleem betreft de informatie over de waarde van woningen in particulier bezit. Om te weten of er genoeg middeldure – en soms ook of er genoeg goedkope – particuliere woningen in de gemeente staan, kijken gemeenten bijna altijd naar de WOZ-waarden van de particuliere woningvoorraad.
Die lopen echter, gezien de berekeningssystematiek van WOZ, standaard twee jaar achter op de actuele marktwaarde. Bij een sterk aantrekkende woningmarkt, zoals het geval was in de uitvoeringsperiode van de woonvisie, levert dit een onderschatting van de woningwaarden van de bestaande voorraad op waarvoor bij beleidsvorming gecorrigeerd zou moeten worden. Met bovengenoemde databronnen over vraag en aanbod vormde de gemeente Rotterdam haar probleemanalyse voor het woonbeleid. Zij stelde daarbij definities, doelstellingen en wijzen van monitoring vast. Daarbij geldt dus dat landelijke beperkingen aan data-hardheid gemeld moeten worden in beleid en beleidsmonitoring. Dat heeft de gemeente echter bijna altijd nagelaten. Problemen vanuit de landelijke data werden door de gemeente niet gecorrigeerd. Zo ging de gemeente eraan voorbij dat WOZ-waarden bij een sterk aantrekkende markt minder overeenkomen met de actuele marktwaarde en dat hiervoor gecorrigeerd zou moeten worden, of in ieder geval melding van het probleem gemaakt moet worden. De overschatting van het aantal goedkope en middeldure particuliere huurwoningen werd door de gemeente niet genoemd. Het feit dat de BAG geen rekening houdt met verkamering is in een studentenstad ook een probleem. Ook hieraan besteedde de gemeente in Woonvisie, Addendum of voortgangsrapportages geen aandacht.
onzekerheid en incompleetheid door gemeentelijke data-verwerking en data-analyse Verder heeft de gemeente door haar eigen manieren van gebruik en verwerking van de data nieuwe onzekerheden en nieuwe dataproblemen geïntroduceerd in haar beleidsvorming. Hieronder noemt de rekenkamer drie van zulke problemen en in hoofdstuk 3 van dit rapport zijn nog verschillende andere beschreven. Een dergelijk probleem is dat de gemeente haar keuzes voor de hoogte van de inkomens- of prijsgrenzen, die woonvisie-doelgroepen en aanbodsegmenten definiëren, regelmatig niet onderbouwde. Gedurende de uitvoeringsperiode van de woonvisie heeft zij de WOZ-grenzen voor met name het particuliere goedkope
17
thuis in cijfers
segment nog verschillende malen gewijzigd. Het kwam daarbij tevens voor dat de gemeente een prijsgrens voor woningen koos die voor (een deel van de) bijbehorende doelgroep niet financierbaar was. Daardoor werd dan in feite de omvang van het aanbod te groot ingeschat ten opzichte van de omvang van de bijbehorende vraag. Iets soortgelijks gold voor de bepaling van de vraag voor sociale woningen in de beleidsdocumenten en voortgangsrapportages. In de gemeentelijke berekening van de vraag ontbreekt de woonvraag van Rotterdamse studenten en zogeheten institutionele huishoudens, huishoudens die op dit moment in een instelling verblijven zoals bijvoorbeeld de daklozenopvang. Het gevolg daarvan is dat de gemeentelijke weergave van de vraag naar woningen in het sociale segment te laag uitkomt. Een derde voorbeeld is de ongeoorloofde doorvertaling van data naar een te klein geografisch schaalniveau. Uit de Rotterdamse woonvisie komen doelstellingen op wijkniveau voort. De opstellers van de bijbehorende doelbereikingsmonitor – de zogeheten gebiedsatlasmonitor – waarschuwden voor het gebruik van deze gegevens over de particuliere huurvoorraad op wijkniveau. Het gevaar is dat dit de onnauwkeurigheden verder versterkt. Toch heeft de gemeente opdracht gegeven dit te doen en zijn deze cijfers op wijkniveau aan de raad gepresenteerd.
forse marges De genoemde problemen leiden uiteindelijk tot forse marges op de gerapporteerde inzichten in vraag en woningaanbod. Zo nam de particuliere sociale voorraad door een correctie in het schattingsmodel in 2019 ineens met 5.000 woningen af. Nog een voorbeeld: omdat de gemeente studenten niet meerekent, ontbreekt in de monitoring van de vraag naar goedkope woningen een groep van naar schatting zo’n 13.000 bewoners van een Rotterdamse sociale huurwoning (cijfers over 2020). Een ander voorbeeld komt uit de twee monitors die de gemeente gebruikt om onder andere het goedkoopste deel van de sociale particuliere voorraad te schatten: de gebiedsatlasmonitor en de regiomonitor. Volgens de eerste monitor zijn er circa 37.000 van deze woningen in Rotterdam, terwijl de tweede monitor het op circa 30.000 houdt. De gemeente noch de onderzoeksbureaus kunnen precies aanwijzen waardoor dit verschil veroorzaakt wordt. Ieder voor zich leveren deze problemen onzekerheden die regelmatig in de orde van grootte 5.000 zijn. Tezamen schat de rekenkamer in dat er bij zowel vraag als aanbod sprake is van een onzekerheidsmarge van royaal tienduizend of een veelvoud daarvan in het aantal woningen. fouten en marges niet vermeld De informatie die de gemeente presenteert, presenteert zij bijna altijd als harde, feitelijke informatie.
Maar de informatie is, zoals hierboven beschreven, niet zo precies en compleet als deze lijkt. Bij data die is verkregen uit modelschattingen zijn er per definitie onzekerheidsmarges die de gemeente dient te melden om de informatie op waarde te kunnen schatten. In gemeentelijke rapportages of beleidsdocumenten wordt echter bijna nooit gemeld dat gegevens bijvoorbeeld ‘bij benadering’ zijn of dat daarop een onzekerheidsmarge van toepassing is, laat staan hoe groot deze onzekerheidsmarge is.
18
thuis in cijfers
belangrijke cijfers ontbreken Naast de bovengenoemde tekortkomingen van gerapporteerde cijfers, is ook het ontbreken van belangrijke andere cijfers in die rapportages over de druk op het goedkope en middensegment een probleem. Zo communiceerde het college in de beleidsstukken en voortgangsrapportages over het aantal reacties per woningadvertentie, noch over scheefwonen of over leegstand in de corporatievoorraad. Ook met betrekking tot de particuliere huursector en goedkope koopsector ontbreken cijfers over de druk. Kanalen als Funda of Pararius zijn niet benut om bijvoorbeeld het aantal aangeboden goedkope woningen in kaart te brengen of de periode dat deze gemiddeld te koop c.q. te huur aangeboden staan. Noch is er gebruik gemaakt van de inzichten van wijkteammedewerkers, de nationale huurcommissie of van stedelijke huurdersondersteuning (aangezien er tot mei 2022 geen stadsbrede huurdersondersteuning bestond). Evenmin bevatten beleidsstukken of voortgangsrapportages cijfers over de druk die urgente woningzoekenden ervaren. Zo zijn er geen cijfers over de gemiddelde wachtduur van het verkrijgen van urgentie tot het betrekken van een woning. 5 De gemeente heeft al deze cijfers intern ook niet beschikbaar. Aan de vraagkant ontbreken cijfers over ongewenst inwonende huishoudens, over ongewenst nog thuiswonen en over dak- en thuisloosheid.
3 Een leidende aanname in de probleemanalyse van de woonvisie en het addendum is dat het goedkope aanbod in de gemeente groter was dan de vraag: een overmaat in het goedkope segment. Gezien de tekortkomingen in de probleemanalyse was ‘overmaat’ onvoldoende feitelijk onderbouwd. Het is ook mogelijk dat er in plaats van een overmaat een tekort bestond en bestaat. constatering overmaat Om te beoordelen in hoeverre de lage-inkomensgroepen in hun gemeente genoeg woonruimte kunnen vinden, kijken veel gemeenten naar omvang van de sociale corporatievoorraad ten opzichte van de doelgroep daarvoor. In de woonvisie schrijft de gemeente Rotterdam dat de voorraad goedkope sociale corporatiewoningen enkele duizenden kleiner is dan het aantal huishoudens dat hierop is aangewezen. Dat betekent volgens de gemeente echter niet dat er een tekort is. Zij hanteert namelijk een bredere definitie voor het goedkope aanbod in de stad dan alleen het corporatiebezit: ook de goedkope particuliere huur- en koopvoorraad tellen mee. Omdat er veel goedkope particuliere woningen (huur en koop) in Rotterdam staan, zijn er in totaal 40.000 goedkope woningen te veel in de stad, zo schrijft de gemeente in de woonvisie. De particuliere voorraad is een belangrijk onderdeel van de door de gemeente geschetste overmaat.
Sterker nog: zonder de particuliere voorraad zou er, uitgaande van de door de gemeente gepresenteerde cijfers bij de start van de woonvisie, sprake zijn van een tekort aan woningen voor de lage inkomens van enkele duizenden woningen.
5 Alleen de gemiddelde wachttijd van een deel van de urgenten tot de aanbieding van een woning is wel bekend. Het betreft hier urgenten die in een zorg- of opvanginstelling verblijven en directe bemiddeling naar een sociale huurwoning krijgen door een corporatie vanwege hun zorgbehoefte. Voor hen is de wachttijd tot de aanbieding gemiddeld iets minder dan 3 maanden. Bij uitstromers uit zorg- of opvanginstellingen die met urgentie zelf moeten zoeken, kan het wel langer duren, zo geeft de gemeente aan. Deze laatste groep is ongeveer 25% kleiner als de eerste groep. Het is daarnaast niet bekend welke deel van de urgenten die een woningaanbieding krijgt, daar ook mee akkoord gaat. Het is met andere woorden niet bekend hoe lang de gemiddelde uitstromer uit zorg- of opvanginstelling wacht tot hij een woning heeft.
19
thuis in cijfers
In het addendum (2019) concludeert de gemeente opnieuw dat er een overmaat is aan de onderkant van de woningmarkt. 6 De studie waar het addendum zich op baseert komt tot een overmaat van ongeveer 27.000 woningen. Echter, de onderbouwende cijfers slaan, vanwege het achterlopen van de onderliggende inkomenscijfers, op de situatie van twee jaar daarvoor. In deze berekening gaat het om de hele sociale voorraad (dus de corporatievoorraad, de goedkope koopwoningen en de goedkope particuliere woningen) tegenover de hele sociale doelgroep exclusief studenten en institutionele huishoudens. Volgens deze cijfers horen 88.200 Rotterdamse woningen in particulier bezit tot het sociale segment. Als alleen het aanbod aan sociale corporatiewoningen tegenover de doelgroep wordt gezet, is de doelgroep 50.000 huishoudens groter dan het aanbod en is er dus een tekort. meerekenen particuliere voorraad riskant Zoals gezegd, heeft de gemeente ervoor gekozen om de goedkope particuliere huur- en koopvoorraad onderdeel van de goedkope voorraad te laten zijn. Verschillende meetonzekerheden, die voor de particuliere voorraad groter zijn dan voor de goedkope corporatievoorraad, maken het risicovol om dit deel van de voorraad mee te tellen als sociale of goedkope voorraad.
Zoals eerder genoemd, zijn de aantallen particuliere huurwoningen per prijssegment bepaald door middel van een modelschatting, waarvoor forse marges gelden. Verder werkt de gemeente met WOZ-waarden om de bereikbaarheid van koopwoningen voor de lage inkomensgroepen in beeld te brengen. De WOZ-waarde loopt echter twee jaar achter op de marktwaarde. Een ander probleem is de mate waarin het sociale particuliere segment ook daadwerkelijk beschikbaar is voor de lage-inkomenshuishoudens. De rekenkamer analyseerde de inkomens van kopers van sociale koopwoningen en vond dat slechts een kwart van deze kopers behoorde tot de sociale doelgroep, de doelgroep waarvan de gemeente vindt dat deze bij dit woningprijssegment past. 7 Ook hanteerde de gemeente soms WOZ-grenzen voor haar definitie van het particuliere sociale segment die voor delen van de doelgroep niet financierbaar waren. huishoudens die bij vraag voor sociaal segment horen, niet meegerekend Zoals hierboven reeds opgemerkt, rekende de gemeente studentenhuishoudens en institutionele huishoudens niet mee in de vraag naar sociale woningen. Een groot deel van de studenten en van de uit instellingen ontslagen institutionele huishoudens is echter aangewezen op het sociale segment. Het niet meerekenen van deze huishoudens leidt daardoor tot een grotere geconstateerde overmaat c.q een kleiner tekort aan sociale woningen.
meetonzekerheden en incomplete data ondermijnen overmaat Zoals bij conclusie 2 reeds toegelicht, geldt dat de meetonzekerheid op door de gemeente gehanteerde gegevens over vraag en aanbod tezamen tienduizend of een veelvoud daarvan is. Die onzekerheid geldt volgens de rekenkamer dus ook voor de door de gemeente geconstateerde overmaat. Dat maakt dat bij een geschatte overmaat van 27.000 woningen in het Addendum zulke brede onzekerheidsmarges zouden moeten worden gehanteerd dat ook de situatie van een tekort binnen die marge viel. Dit lijken technische kwesties, maar de beleidsmatige, politieke en maatschappelijke consequenties van de veronderstelde overmaat waren groot.
6 Deze keer vergelijkt de gemeente de gehele sociale corporatievoorraad (dus niet alleen het goedkope deel daarvan) met het aantal lageinkomenshuishoudens (waarbij ze de inkomensgrens ook iets hoger legt dan in de woonvisie gebeurde). 7 Het gaat in de analyse van de rekenkamer om de eigenaar-bewoners die woningen kopen. Beleggers zijn hier buiten beschouwing gelaten.
20
thuis in cijfers
4 De gemeente stelt in de woonvisie en het addendum cijfermatige doelen betreffende de ontwikkeling en prijsstelling van de bestaande en nog toe te voegen Rotterdamse woningvoorraad. Op de bestaande voorraad was voor de gemeente echter maar beperkte sturing mogelijk. Voor nieuwbouw van goedkope woningen door marktpartijen heeft de gemeente meer sturingsmogelijkheden, maar deze heeft zij beperkt ingezet. Op nieuwbouw en herstructurering door corporaties heeft de gemeente meer invloed gehad. In de woonvisie en het addendum stelt de gemeente kwantitatieve doelen voor de ontwikkeling van de Rotterdamse particuliere en corporatievoorraad per prijssegment tot 2030. Ook geeft ze aan op welke manieren en in welke mate dat moet gebeuren. Het gaat om: • sloop; • nieuwbouw; • prijsverhoging bestaande woningen na woningverbetering; • prijsverhoging bestaande woningen zonder woningverbetering. 8 Het betreft hier subdoelen want de door de gemeente geformuleerde aantallen per manier tellen op tot de ten doel gestelde totale voorraadontwikkeling. sturingsmogelijkheden bestaande voorraad beperkt De gemeente heeft een beperkt instrumentarium om te sturen op de bestaande voorraad. De gemeente is immers geen eigenaar van deze woningen. Wel heeft de gemeente de afgelopen jaren gelobbyd bij het Rijk voor uitbreiding van dergelijk instrumentarium.
Zeer recent is de opkoopbescherming beschikbaar gekomen en de gemeente zet deze sinds 1 januari 2022 in 16 wijken in. De rekenkamer constateert dat de feitelijke inzet van bestaand instrumentarium voor de bestaande voorraad tot nu toe laat en op beperkte schaal is geweest. In de onderzoeksperiode was bijvoorbeeld de verhuurdervergunning, een middel om in te zetten bij excessen bij particuliere verhuurders, nog niet ingezet. De gemeente heeft op de bestaande sociale corporatievoorraad geen directe sturingsmogelijkheden, maar kan met de corporaties wel afspraken hierover maken. Dat gebeurde wel, maar vaak op beperkte schaal, zo blijkt bijvoorbeeld uit de inzet van de seniorenmakelaars die in de periode van 2020 tot halverwege 2021 voor de doorstroom van slechts 19 huishoudens hebben gezorgd. De gemeente maakte ook maar weinig afspraken met corporaties over de labeling van hun woningen voor bepaalde leeftijdsgroepen. Daarbij speelt dat voor effectieve afspraken een goede verstandhouding tussen de partijen noodzakelijk is. Echter, in Rotterdam verschilden de corporaties en de gemeente sinds het uitkomen van de woonvisie fundamenteel van mening over de uitgangspunten in de woonvisie, met name over de afname van de voorraad sociale woningen. Dit leidde zelfs tot het meerdere malen voorleggen van dit geschil aan de minister.
Door onder andere deze meningsverschillen is het voor de gemeente en corporaties ingewikkeld gebleken goed samen te werken op het gebied van de woonvisiedoelstellingen voor prijssegmentatie van de bestaande corporatievoorraad.
8 In de woonvisie zijn de laatste twee manieren samengenomen.
21
thuis in cijfers
sturing op sociale nieuwbouw De gemeente heeft een nieuwbouwdoelstelling voor sociale woningen. Volgens de woonvisie zouden er 5.000 goedkope sociale woningen nieuw gebouwd gaan worden tot 2030, volgens het addendum zouden er daarnaast nog 3.400 duurdere sociale woningen gebouwd worden en 2.000 goedkope sociale onzelfstandige studenteneenheden. Het gaat dan zowel om nieuwbouw door corporaties als door corporaties. De gemeente heeft invloed op nieuwbouw in de sociale corporatievoorraad door haar afspraken met woningcorporaties. Dit doet zij bijvoorbeeld in de bestuurlijke overeenkomst Wijken in Balans (de BOK), waarin de gemeente met de vier grotere corporaties heeft afgesproken dat het goedkoopste deel van de sociale corporatievoorraad in de periode tot 2030 met bijna 10.000 woningen dient af te nemen en dat corporaties ter compensatie nieuwbouwgrond van de gemeente mogen kopen. In de BOK heeft zij met de deelnemende corporaties afgesproken dat zij, ter compensatie van deze afname, in totaal ruim 4.800 sociale nieuwbouwwoningen mogen bouwen op zogenaamde ‘compensatielocaties’ in de stad. De corporaties geven echter aan dat het tempo waarop zij kunnen bijbouwen op deze locaties veel te laag ligt omdat zij veel sneller sociale huurwoningen willen toevoegen aan de stedelijke voorraad.
Daarnaast lobbyde de gemeente Rotterdam intensief bij het rijk voor financiele steun voor de aanpak van woningen binnen het Nationaal Programma Rotterdam Zuid. Het rijk droeg mede daardoor tot nu toe al vele tientallen miljoenen bij aan met name de herstructureringsactiviteiten op Zuid door corporaties. Het rijk doet dit door kortingen te geven op aan de corporaties opgelegde belastingen (‘verhuurdersheffing’). In interviews met de rekenkamer geven de grote corporaties aan tevreden te zijn over de lobby van de gemeente Rotterdam. De gemeente kan daarnaast ook met marktpartijen afspraken maken over sociale nieuwbouw. Dit kan middels eisen bij verkoop van grond en in zogeheten anterieure overeenkomsten, privaatrechtelijke contracten waarin bouwer en gemeente afspraken maken over het bebouwen van een bepaalde locatie. De gemeente Rotterdam heeft zich echter onvoldoende ingezet om te zorgen dat deze marktpartijen langjarig en voor de doelgroep bereikbare sociale nieuwbouwwoningen bouwen. Een aanzienlijk deel van de sociale nieuwbouw in Rotterdam is namelijk niet bereikbaar voor de gehele doelgroep. Het gaat dan bijvoorbeeld om woningen die te klein zijn voor gezinnen en die boven op de kale huurprijs hoge servicekosten hebben.
Verder wordt een deel van de nieuw gebouwde sociale huurwoningen na eerste mutatie of na een afgesproken aantal jaar geliberaliseerd 9, waardoor deze op termijn dus buiten het sociale segment komen te vallen. De gemeente heeft de mogelijkheid om de wet voorkeursrecht gemeenten in te zetten (en vervolgens wanneer nodig tot onteigening over te gaan) om woningen op te kopen en op die manier de regie te nemen over gebiedsontwikkeling. Dit instrumentarium werd voornamelijk ingezet in het NPRZ-gebied. De gemeente deed in de periode 20152021 bij elf bouwprojecten een beroep op de wet voorkeursrecht gemeenten, het
9 Bij liberalisatie krijgt een huurwoning een huurprijs boven de zogeheten liberalisatiegrens. Dit is de bovengrens voor woningen in het sociale huursegment. Woningen boven deze grens vallen in het vrije huursegment, er kan geen huurtoeslag voor worden aangevraagd. In 2021 lag deze grens op € 752,33
22
thuis in cijfers
merendeel daarvan betrof woningbouw. In de periode 2015-2021 deed de gemeente voor vijf keer een beroep op de onteigeningswet. 5 Tot 2019 had de gemeente voor de middeninkomensgroep geen specifiek beleid. Daarna had zij wel doelstellingen, maar deze waren weinig concreet en zijn onvoldoende gemonitord. Daarnaast had de gemeente weinig zicht op de omvang van het tekort aan middeldure woningen en heeft zij in de praktijk maar beperkt gestuurd op het realiseren en bestendigen van meer middelduur aanbod in de stad. pas vanaf 2019 beleid voor middeninkomens In de woonvisie geeft de gemeente aan dat middeninkomens een aandachtsgroep zijn. Daarbij stelt de gemeente echter niet vast welke inkomens zij tot middeninkomens rekent en hoeveel woningen er voor middeninkomens bij zouden moeten komen. Pas in 2019 neemt de gemeente in het Addendum doelstellingen op voor de voorraadontwikkeling specifiek voor middeninkomens. In actieplannen heeft zij vanaf die tijd maatregelen opgenomen rondom de uitbreiding van en het langjarig behouden van woningen in het middensegment.
maatregelen middensegment Het actieplan middenhuur bevat enkele maatregelen voor het creëren van meer middelduur aanbod, waaronder het inzetten op afspraken over het opnemen en langjarig behouden van middenhuur in nieuwe projecten, door bijvoorbeeld voorwaarden bij verkoop van gemeentegrond en afspraken in anterieure overeenkomsten. De gemeente heeft voor de periode 2018-2022 voor 17 projecten afspraken over het aandeel middenhuur gemaakt. Het betreft in totaal 950 woningen. Wanneer de ontwikkelaar geen afspraken over middenhuur wil maken, kan de gemeente sinds 2021 terugvallen op de doelgroepenverordening. Reeds in 2017 heeft het rijk het voor gemeenten mogelijk gemaakt om een doelgroepenverordening vast te stellen waarmee zij ook percentages middeldure nieuwbouw in bestemmingsplannen kan vastleggen. Een dergelijke doelgroepenverordening heeft de gemeente echter pas in 2021 ingevoerd en de gemeente geeft hierover aan deze “alleen als stok achter de deur te gebruiken”. Tot dusver heeft zij deze verordening dus niet ingezet. weinig zicht op doelgroep en aanbod middensegment De gemeente heeft in de beleidsperiode de vraag naar middenhuur zeer beperkt gemonitord. Zij gaf in het actieplan middenhuur voor het eerst een idee van de grootte van deze doelgroep: 13% van de Rotterdamse huishoudens zou een middeninkomen hebben, wat zou neerkomen op zo’n 42.000 huishoudens.
In de gemeentelijke beleidsstukken en in de voortgangsrapportages is echter niet aangegeven hoe groot de voorraad woningen in het middensegment is, dus hoe groot de druk op dit segment is kan niet op basis van de gemeentelijke informatie worden bepaald of ingeschat. De rekenkamer heeft in haar analyse van de kopers van woningen in het middensegment geconcludeerd dat de middeninkomens wel flinke concurrentie hebben van andere doelgroepen op de koopmarkt. Slechts circa 40% van de koopwoningen in het middensegment werden in de periode 2015-2020 aan middeninkomens verkocht. 10
10 Het gaat in de analyse van de rekenkamer om de eigenaar-bewoners die woningen kopen. Beleggers zijn hier buiten beschouwing gelaten.
23
thuis in cijfers
6 De mate waarin aanbieders en vragers op de woningmarkt gelegenheid wordt geboden om gehoord te worden in het gemeentelijk woonbeleid, is in disbalans. Terwijl de gemeente velerlei vormen van structureel overleg met corporaties en marktpartijen heeft opgezet, kent de gemeente richting vragers op de woningmarkt ((aspirant-)huurders en kopers) alleen het wettelijk verplichte overleg met huurdersorganisaties in het kader van de prestatieafspraken. De overleggen over prestatie-afspraken zijn echter zo ingewikkeld dat het de vrijwillige huurdersorganisaties aan professionele kennis en voorbereidingstijd ontbreekt om deze goed te kunnen volgen. De gemeente waarborgt bovendien onvoldoende dat bewoners van herstructureringsprojecten tijdig en goedgeïnformeerd kunnen participeren. aanbieders en vragers Op het speelveld van de Rotterdamse woningmarkt zijn marktpartijen (investeerders, verhuurders en ontwikkelaars) de aanbieders van woningen. De groep vragers wordt gevormd door huishoudens (zowel (aspirant) huurders als (aspirant) eigenaarbewoners). Bij de vragers gaat het deels om huishoudens die nog niet in Rotterdam wonen maar er zouden willen wonen.
11 veel en vaak overleg met aanbieders De gemeente heeft drie terugkerende overlegmomenten met bouwende partijen opgezet (naast het overleg op bouwprojectniveau): het Platform Ontwikkeling Rotterdam (POR), de zogeheten Kopgroep POR en het wekelijkse bouwuurtje met de wethouder. In de eerste twee overleggen zijn ook de corporaties vertegenwoordigd en het bouwuurtje is ook voor hen toegankelijk. Na consultatie van de POR en kopgroep heeft de gemeente in de afgelopen jaren enkele onderdelen van haar beleid gewijzigd. Het overleg is dus vruchtbaar en wordt door betrokkenen positief gewaardeerd. De rekenkamer merkt wel op dat de gemeente onvoldoende transparant is over wie de deelnemers zijn en wat de gespreksonderwerpen zijn. Met corporaties heeft de gemeente daarnaast nog veel andere overleggen over hun te (ver)bouwen voorraad en hun bestaande voorraad. Het gaat om bilaterale en gezamenlijke algemene overlegcycli tussen corporaties en ambtenaren en om besprekingen tussen corporaties en de wethouder wonen. Ook zijn er verschillende gezamenlijke thematische periodieke overleggen tussen ambtenaren en de grote corporaties, bijvoorbeeld over de beschikbaarheid van woningen of over duurzaamheid. Ten slotte is er met elke corporatie jaarlijks nog de - wettelijk verplichte - overlegcyclus rondom de prestatieafspraken.
overleg met vragers: weinig overlegstructuren, bestaand overleg functioneert niet goed Overleg tussen gemeente en de vragers op de woningmarkt heeft in Rotterdam nauwelijks vorm gekregen. Structureel overleg bestaat maar met één geleding van de grote groep vragers, namelijk het overleg met huurders van corporatiewoningen. Dit gebeurt middels het wettelijk vereiste overleg tussen gemeente, corporatie en (uit vrijwilligers bestaande) huurdersorganisaties ten behoeve van de prestatieafspraken. Dit zogeheten tripartiete overleg was echter voor de huurdersorganisaties in de regel nauwelijks goed te volgen, zo blijkt uit de gemeentelijke evaluatie uit 2021 en de
11 in de definitie van Woonvisie en Addendum zijn de vragers de bestaande Rotterdamse huishoudens, maar de rekenkamer ziet in deze conclusie vragers daarnaast ook als de huishoudens die zich nog moeten vormen (nog thuis wonen) en/of die van buiten Rotterdam naar Rotterdam willen komen.
24
thuis in cijfers
interviews van de rekenkamer met deze huurdersorganisaties. De door corporaties gefinancierde professionele ondersteuning van deze organisaties is in uren beperkt. Er blijft daardoor een groot kennisverschil aangaande wet- en regelgeving, volkshuivestingsjargon en inzicht in de bedrijfsvoering bestaan tussen de vrijwilligers van de huurdersorganisaties en de professionals van corporaties en gemeente. Bovendien is ook wettelijk gezien de doorzettingsmacht voor huurdersorganisaties beperkt. De gemeente heeft erg weinig gedaan om het kennistekort bij huurderorganisaties te verminderen en hun gevoel van invloed te vergroten. Dat de vier grote Rotterdamse huurdersorganisaties zich onvoldoende betrokken en begrepen voelen bij het beleid van gemeente en corporaties blijkt onder meer uit het feit dat zij meerdere malen de prestatieafspraken weigerden te ondertekenen: een van de vier huurdersorganisatie weigerde de prestatieafspraken voor 2017 en 2018 (geheel) te tekenen, bij de prestatieafspraken voor 2020-2021 tekenden drie van deze huurdersorganisaties niet mee en de prestatieafspraken 2022-2023 werden door geen van hen ondertekend.
De gemeente acht wijzigingen in de corporatievoorraad nodig die in het nadeel van (aspirant-)corporatiehuurders werken, namelijk dat een deel van de bestaande corporatiewoningen duurder wordt – al dan niet na renovatie - en dat een deel gesloopt wordt om plaats te maken voor nieuwe woningen. Zij is er als hoeder van het publiek belang toe verplicht ook deze vragers goed te informeren en te horen. Het gaat dan niet alleen om de huurdersorganisaties maar in ieder geval ook om de bewoners van de te herstructureren woningen. Het feit dat de gemeente het recht van bewonersparticipatie bij herstructurering en renovatie nergens heeft vastgelegd, is problematisch. Als bewoners ervaren dat corporatie en gemeente hun te weinig participatiemogelijkheden bieden, hebben ze nu geen afsprakendocument om deze bij of via de gemeente af te dwingen. Meer in het algemeen heeft de gemeente bovendien geen structureel overleg opgezet met aspirant-kopers en aspirant-huurders die nu in Rotterdam niet terecht kunnen (zoals inwonende gezinnen en zogeheten bankslapers uit Rotterdam en woningzoekers van buiten de gemeente). Richting particuliere huurders valt op dat de gemeente tot voor kort geen huurdersondersteuning bekostigde en deze er dus ook niet was. Daardoor was er nauwelijks een informatiekanaal tussen particuliere huurders en gemeente over de behoeften en problemen van particuliere huurders.
Alles bij elkaar koos de gemeente wat betreft het overleg met vragers op de woningmarkt voor een minimale invulling van wat wettelijk minimaal verplicht is, namelijk de overleggen met huurdersorganisaties in het kader van de prestatieafspraken. Woningzoekers van binnen en buiten Rotterdam vragen echter steeds nadrukkelijker om de aandacht van de gemeente. Dit kwam onder meer tot uiting in de woonprotesten van de zomer van 2021 onder meer in Rotterdam en de oprichting van de actiegroep Recht op de Stad. 7 Het college heeft de raad zeer beperkt toegerust om kaders te stellen en beleid te controleren. De kwaliteit van de aan de raad gepresenteerde beleidsstukken en monitoring was daarvoor onvoldoende. Zo zijn bijna alle woonvisiedoelstellingen over de ontwikkeling van de Rotterdamse voorraad niet gemonitord, waardoor de doelstellingen niet fungeren als meetlat voor de maatschappelijke prestaties.
25
thuis in cijfers
raadsleden dienen door college in positie te worden gebracht Raadsleden moeten in staat gesteld worden het door het college uitgewerkte en uitgevoerde woonbeleid te toetsen, te controleren en zonodig bij te sturen. De woningmarkt is een zeer complexe dynamiek. Wet- en regelgeving van het rijk is veranderlijk, ingewikkeld en gaat gepaard met veel jargon. Bovendien is sturen op wonen lange-termijnwerk, terwijl rijksbeleid, nationale en internationale economische en demografische ontwikkelingen maar beperkt te voorzien zijn. Ook hebben gemeenten, en zeker raadsleden, maar zeer beperkt zicht en invloed op wat marktpartijen en corporaties in hun bedrijfsvoering voor ogen hebben. Dat alles maakt dat de informatievoorziening van het college richting de raad cruciaal is om de raad te kunnen laten doen wat zij moet doen. Het gaat dan niet om de hoeveelheid informatie, maar om het inzicht dat wordt verschaft. Aangezien onzekerheid een grote factor is in het woonbeleid, dient het college vooral met de raad te delen met welke informatiebasis zij haar beleid inricht en uitvoert. Het college moet op een overzichtelijke manier de data delen die zij heeft en daarbij aangeven wat de hardheid en beperkingen van de data zijn. Ook moet zij uiteenzetten welke data zij niet heeft.
Daarbij is het belangrijk dat het college dat op een toegankelijke manier doet, dus zonder dat raadsleden experts in woonbeleid hoeven te worden. Het gaat er om de raadsleden door de bomen het bos te laten zien. kwaliteit aan raad gepresenteerde informatie onvoldoende De informatievoorziening van het college over het woonbeleid sinds 2015 schoot op drie manieren tekort. Het college verzaakte in de eerste plaats om de raad voldoende inzicht te geven in de methodologische tekortkomingen in de dataverzameling en in het datagebruik door haarzelf of door derden. Die tekortkomingen leveren afwijkingen en onzekerheidsmarges op, zoals bij de toelichting op conclusie 2 reeds genoemd, waarvan de raad op de hoogte gesteld had moeten worden om deze data te kunnen beoordelen. Zo stuurde het college de raad in 2020 een zeer gedetailleerd overzicht van verschillende herberekeningen door ABF van de omvang van de Rotterdamse voorraad per prijssegment in 2017. Die herberekeningen waren nodig vanwege fouten en correcties door ABF, CBS, corporaties en gemeente, zo stelt het college, en komen uit op een bijstelling van de totale voorraad met -1.522 woningen. In het raadsvoorstel schrijft het college dat de onderliggende cijfers berusten op onderzoeken; het betreft in werkelijkheid voor een aanzienlijk deel schattingen en benaderingen.
Door dit niet te vermelden en wel een tot op de woning nauwkeurige bijstelling te communiceren, suggereert het college aan de raad dat zij een niveau van zekerheid heeft dat niet klopt met de realiteit. Zoals bij conclusie 2 aangegeven bestond er in werkelijkheid immers een forse onzekerheidsmarge. Dat het college de beperkingen in kennis onderbelicht, maakt het voor de raad moeilijk te weten wanneer zij het college moet bijsturen. In de tweede plaats werd de controlerende taak van de raad bemoeilijkt doordat het college herhaaldelijk de door haar gehanteerde definities voor vraag en aanbod aanpaste, zoals ook reeds in de toelichting bij conclusie 2 aan de orde kwam. Gedurende de uitvoeringsperiode van de Rotterdamse woonvisie wijzigde de gemeente meermaals de definities van de doelgroepen van het beleid en de definities van wat voor hen bereikbaar woningaanbod is. Deze aanpassingen bemoeilijken het inzicht in de woningmarkt: wijzigende doelgroepen en prijssegmenten maken de gerapporteerde cijfers over verschillende jaren moeilijk vergelijkbaar voor raadsleden. De trend is niet meer zichtbaar.
26
thuis in cijfers
In de derde plaats boden de gemeentelijke voortgangsrapportage nauwelijks inzicht in de mate waarin de woonvisie- en addendum voorraaddoelen bereikt werden (zie ook conclusie 4). In de woonvisie stelt de gemeente met hoeveel woningen de goedkope respectievelijk de duurdere voorraad tot 2030 moet veranderen. Dit moet gebeuren via de manieren: •
nieuwbouw;
•
prijsverhoging bestaande woningen, al dan niet na woningverbetering;
•
sloop.
De voortgangsrapportages over de woonvisie van vóór het addendum, laten zien welke nieuwbouw er per segment is gestart. In welke mate sloop en prijsverhoging van bestaande woningen de voorraad veranderen, wordt in deze rapportages echter niet weergegeven. In het addendum geeft de gemeente ten opzichte van de woonvisie uitgebreider weer hoe de totale Rotterdamse voorraad, en de voorraad per prijssegment daarbinnen, zich dient te ontwikkelen. In het addendum geeft zij namelijk voor zes manieren aan met welke aantallen de woningvoorraad dient te veranderen tot 2030. Die manieren zijn: •
nieuwbouw;
•
sloop;
•
het duurder worden van sociale huurwoningen na woningverbetering;
•
het duurder worden van sociale huurwoningen door waardeontwikkeling;
•
de liberalisatie van sociale woningen door corporaties;
•
het verschuiven van woningen van het sociale naar het middensegment door waardeontwikkeling.
Na het verschijnen van het addendum laten de voortgangsrapportages echter nog steeds alleen zien hoeveel nieuwbouw er per prijssegment aan de voorraad zal12 worden toegevoegd. Voor de overige bovenstaande manieren wordt niet gerapporteerd hoezeer zij de segmenten hebben doen groeien of krimpen. Tevens wordt vanaf het verschijnen van het addendum slechts gerapporteerd hoe de nieuwbouwproductie aansluit bij de doelstelling uit het collegeakkoord 2018-2022 (de start bouw van 18.000 woningen) en niet hoe deze past bij de doelen gesteld in het vigerende woonbeleid. Zoals aangegeven in de toelichting op conclusie 4 had de gemeente voor de meeste van deze doelen weinig mogelijkheden om te sturen op de bereiking ervan. De rekenkamer oordeelt dat het hebben van doelstellingen over de bestaande voorraad, gemeentelijke controle op de prijssegmentatie van de Rotterdamse voorraad suggereert, waar deze controle in werkelijkheid nauwelijks bestond. Ten slotte is in het addendum aangegeven hoe de sociale corporatievoorraad en de particuliere voorraad zich volgens de gemeente tot 2030 gaan ontwikkelen. Ook de doelbereiking van deze ontwikkeling wordt in de voortgangsrapportages niet duidelijk weergegeven. Alleen de verandering van de sociale voorraad ten opzichte van 2017 wordt cijfermatig aangegeven, niet hoe groot de sociale voorraad nu is.
De rapportages laten niet duidelijk zien in welke mate de voorraad nu past bij de vraag en bij het bereiken van de van de voor 2030 ten doel gestelde totale omvang en prijsverdeling daarbinnen.
12 De gemeente rapporteert namelijk de start van de bouw van deze woningen en niet de oplevering. Ook geeft het cijfer niet alleen het aantal gestarte nieuwbouwwerkzaamheden weer maar is ook het aantal gestarte transformatie- of vernieuwbouwwerkzaamheden erin meegenomen.
27
thuis in cijfers
8 Belangrijke maatschappelijke signalen in het politiek debat en in de Rotterdamse samenleving hebben het college niet geïnspireerd tot het kritisch (laten) toetsen van de probleemanalyse op validiteit en actualiteit en het aanpassen van haar doelstellingen en het beleid naar de uitkomsten daarvan. signalen inspireerden niet tot bijstellen Gedurende de uitvoeringsperiode van de woonvisie waren er velerlei signalen van hoge druk in het sociale segment. De jaarlijkse voortgangsrapportages van de woonvisie vermeldden onder meer steeds lagere slaagkansen voor sociale corporatiewoningen. Voor het zicht op de druk op het goedkope segment hanteerde de gemeente ijkpunten betreffende de nieuwe verhuringen van corporaties. Deze ijkpunten werden steeds vaker overschreden. De signalen werden ook actief verwoord: corporaties stuurden brieven over hun zorgen over de plannen voor een kleinere sociale woningvoorraad 13 en het Gemeenschappelijk Overleg Huurdersorganisaties stuurde brieven naar de wethouder waarin zij haar ongenoegen uitte over het beleid 14. Vanaf maart 2021 roerde actiegroep Recht op de stad zich in het debat en benaderde wethouder en raad met een alternatief voor de woonvisie. In april 2021 ontving het rijk een brief van de vijf speciale VN-rapporteurs, waaronder de VN-gezant op het gebied van huisvesting.