[22bb005135] Bijlage behorende bij 22bb5104 - Rapport LokaleZaken " Zorgfraude in Rotterdam Ondermijnend genoeg "

Waargenomen of vermoed?: Ja: 19 Ja: 13 Ja: 16 Ja: 7 Ja 20

Gemakkelijk? Zeer eens: 7 1 Eens: 11 Zeer eens: 2 1 Eens: 7 Zeer eens: 2 1 Eens: 8 Zeer eens: - 1 Eens: 5 Zeer eens: 7 7 Eens: 7

Fraudetactieken Over vier fraudetactieken hebben we vragen gesteld aan 24 respondenten. Opzettelijk ontoereikende zorg Het is volgens twintig respondenten gemakkelijk (vijftien) of zeer gemakkelijk (vijf) om zorgfraude te plegen door de zorg naar een ontoereikend niveau te brengen, maar volwaardige uitbetaling te ontvangen. Het leveren van ontoereikende zorg komt voor in verschillende varianten (we vermelden door hoeveel respondenten dit is gezien of wordt vermoed): " "

Minder gekwalificeerd/ goedkoper personeel inzetten: zeventien. Te weinig personeel inzetten/ te grote groepen: twaalf.

" "

Bewust te weinig resultaatgericht werken: zestien. Zorg gedeclareerd, maar niet geleverd: zestien.

Het ronselen van cliënten Het ronselen van cliënten ten behoeve van zorgfraude is volgens zeven respondenten (zeer) gemakkelijk en volgens eveneens zeven respondenten gemakkelijk. Er zijn in totaal vijftien respondenten die dit tijdens hun werk hebben gezien of vermoed. Bijna al deze respondenten (veertien) denken dat dit een eenvoudig toepasbare fraudetactiek is. Mede omdat werving op zich mag en er in Rotterdamse wijken veel potentiële cliënten zijn die kunnen worden geworven door zorgaanbieders met fraudemotieven.

22

Cliënt-beïnvloeding Het is volgens zeventien respondenten gemakkelijk (tien) of zeer gemakkelijk (zeven) om cliënten te beïnvloeden ten behoeve van zorgfraude. Cliënt-beïnvloeding heeft verschillende varianten (we vermelden door hoeveel respondenten dit is gezien of vermoed): " " " " " "

Cliënten instrueren ten behoeve van zorgfraude: negentien. Cliënten ten behoeve van zorgfraude begeleiden bij contacten met de overheid: zestien. Cliënten onder druk zetten/ afhankelijk maken: dertien. Cliënten belonen om zorg aan te vragen: twaalf. DigiD-codes of bankpassen van cliënten toe-eigenen en gebruiken: negentien. Cliënten onder druk zetten/ bedreigen: twaalf.

Con tra-strategieën Als fraudeurs trachten om zorgfraude te verhullen, of als ze proberen om onderzoek naar zorgfraude te verhinderen, wordt dit een contrastrategie genoemd. Er zijn negen respondenten die denken dat het voor fraudeurs gemakkelijk is om contrastrategieën toe te passen; één respondent vindt het zeer gemakkelijk. Deze strategieën hebben verschillende verschijningsvormen (we vermelden door hoeveel respondenten dit is gezien of wordt vermoed): " " " " " " " " " " " "

Documenten/ handtekeningen vervalsen: twaalf. Verstoren of vertragen van rechtmatigheidsonderzoeken: dertien. Kwaliteitsverbeteringen doorvoeren om zorgfraude af te schermen: vier. De gemeente opzadelen met problemen als wordt opgetreden tegen de zorgverlener: elf. Steun zoeken in de lokale politiek bij kritische vragen over rechtmatigheid of kwaliteit: zes. Steun zoeken in de ambtelijke organisatie bij kritische vragen over rechtmatigheid of kwaliteit: drie. Steun zoeken in de media bij kritische vragen over rechtmatigheid of kwaliteit: vier. Bedriegen of intimideren richting professionals/ ambtenaren: zes. Andere pogingen om ambtenaren om iets (niet) te laten doen: drie. Een zorgaanbieder die aanstuurt op een schikking om er vanaf te zijn/ erger te voorkomen: negen. Een frauderende zorgaanbieder maakt een doorstart (onder een andere naam, in een andere gemeente of op een ander wettelijk zorgdomein): negentien. Een zorgaanbieder maakt gebruik van facilitators: negentien.

Tabel 5.5: Vragen aan 24 materiedeskundigen over tactieken bij zorgfraude in Rotterdam Fraude-tactiek Opzettelijke ontoereikende zorg Cliënten ronselen t.b.v. zorgfraude Cliënt-beïnvloeding t.b.v. zorgfraude Zorgfraude m.b.v. contrastrategieën

Gemakkelijk? Zeer eens: 5 1 Eens: 15 Zeer eens: 7 1 Eens: 7 Zeer eens: 7 1 Eens: 10 Zeer eens: 1 7 Eens: 9

Georganiseerde zorgfraude De onderstaande opsomming vermeldt hoeveel respondenten verschijningsvormen van georganiseerde zorgfraude hebben gezien of vermoed. " "

Frauderende zorgaanbieders werken met samen of zijn met elkaar verbonden: achttien. Frauderende zorgaanbieders werken samen met personen of netwerken die vermoedelijk (andere) vormen van georganiseerde criminaliteit plegen: acht.

23

" "

5.3

Zorgfraude gaat samen met verdacht vastgoedbezit of vastgoedfraude: dertien. Frauderende zorgbureaus maken gebruik van complexe bedrijfsconstructies: dertien.

Casusinventarisatie: indicaties over ondermijnende zorgfraude

We hebben bestuursrechtelijke meldingen en onderzoeken geraadpleegd die aanwezig zijn bij het Meldpunt, op zoek naar aanwijzingen over mogelijke, vermoedelijke of aangetroffen vormen van zorgfraude (in bestuursrechtelijke zin) met ondermijnende elementen. Het gaat dus om een selectieve dossier-analyse.15 Het betreft in totaal 196 meldingen die zijn geclusterd in 25 casus.

Netwerkpraktijken De 25 casus bevatten informatie over vier netwerken met een dominante positie voor familieleden en over acht netwerken met daarbinnen enkele personen, waaronder familieleden. Er komen daarnaast twaalf netwerken in beeld zonder een belangrijke rol voor een familie. Geijkte werkwijzen worden toegepast door de 24 netwerken, waaronder het factureren van niet-geleverde zorg en het leveren van ontoereikende zorg, zoals het boeken van eenvoudige activiteiten als gespecialiseerde zorg. Cliënt-beïnvloeding Het beïnvloeden van cliënten legt vaak de basis van zorgfraude (zie hoofdstuk 3). Veertien casus bevatten aanwijzingen voor het ronselen van cliënten. Er zijn bij dertien casus indicaties over 'negatieve' diëntbeïnvloeding, zoals druk uitoefenen, het benutten van afhankelijkheden en/of het gebruiken van gebrekkige sociale of cognitieve kwaliteiten van personen. Acht casus bevatten aanwijzingen omtrent 'positieve' cliënt-beïnvloeding, zoals een (kleine) financiële vergoeding. Bij dertien casus lijken DigiD's en/of bankpassen van cliënten te worden toegeëigend. Tot slot bevatten zeven casus indicaties over gezondheidsrisico's voor cliënten, met name vanwege slechte, vieze, onveilige huisvesting en/of vanwege het niet naleven van coronamaatregelen.

In een casus wordt op papier 24-uurszorg geleverd, maar wordt (buiten Rotterdam) een urgente situatie dagenlang niet opgemerkt. Flexibele en op winst gerichte (netwerk)activiteiten De netwerken opereren flexibel, reageren calculerend op de overheid, en zijn op winst gericht. In de 25 casus komen wat dat betreft de volgende aanwijzingen aan het licht. " " "

"

Zestien casus met een netwerk van zorgaanbieders dat actief is in verschillende gemeenten, waaronder Rotterdam. Negen casus met netwerken die niet alleen actief zijn op het terrein van de Wmo of Jeugdwet, maar die ook zorg leveren onder de vlag van de Wlz of Zvw. Twaalf casus bevatten aanwijzingen voor een 'doorstart' van (leidinggevende personen binnen) een zorgaanbieder, nadat ze eerder in de knel waren geraakt vanwege (aanwijzingen voor) zorgfraude. Twaalf casus bevatten tenminste één zorgaanbieder die wordt genoemd door Pointer/KRONCRV met aanwijzingen voor hoge winsten, bijvoorbeeld vanwege lage persoonskosten ten opzichte van de kwantiteit en kwaliteit van de zorg die zou moeten worden geleverd, al kunnen er ook legitieme verklaringen zijn voor de aangetroffen winst.16

15 Zie paragraaf 1.4. 16 Zie: https://pointer.kro-ncrv.nl/hoe-is-de-lijst-van-zorgbedrijven-met-hoge-winst-in-2019-samengesteld.

24

Vooral buiten het bestuursrechtelijke gezichtsveld: georganiseerde criminaliteit Informatie over georganiseerde criminaliteit is - zo werd geconstateerd in hoofdstuk 5 - in de bestudeerde bestuursrechtelijke meldingen en onderzoeken bijvangst en niet het resultaat van bestaande werkprocessen. We treffen in de 25 casus de volgende aanwijzingen aan. "

" "

Acht netwerken tellen één of verschillende bedrijven in geijkte risicobranches, zoals de autosector, de beautysector (inclusief kapper), een reisbureau, koeriersdiensten, vastgoedbedrijven, ondermijningsgevoelige detailhandel en een DJ. Twee casus bevatten aanwijzingen over eenvoudige drugscriminaliteit. Tien casus wijzen op witwassen en/of op verdachte geldstromen. Drie van deze casus betreffen omvangrijke netwerkpraktijken. Netwerk X verleent zorg in verschillende gemeenten, waaronder Rotterdam. Er wordt op een complexe manier geld doorgesluisd in een netwerk met stichtingen en ondernemingen, waaronder internationaal opererende rechtspersonen en bedrijven uit geijkte risicobranches. Netwerk Y betreft een uitgebreid netwerk. Er wordt onder meer gesignaleerd dat met zorggeld wordt geïnvesteerd in vastgoed in het buitenland en er zijn aanwijzingen voor spookzorg. Cliënten worden geronseld en de administratie van cliënten wordt overgenomen. Bij twee zorgaanbieders zouden cliënten meeprofiteren van het zorgbudget. In netwerk Z worden enkele miljoenen geïnvesteerd in een vastgoedportefeuille in verschillende gemeenten.

25

6.

Hoofdconclusies en aanbevelingen

Inleiding In de hoofdstukken 2 tot en met 5 zijn de deelvragen (op de vraag over de aanbevelingen na) stuk voor stuk in een bondig hoofdstuk beantwoord. Dit hoofdstuk formuleert hoofdconclusies (paragraaf 6.1) en aanbevelingen (paragraaf 6.2).

6.1

Hoofdconclusies a.

Zorgfraude met een georganiseerd karakter - met een trekkersrol voor enkele sleutelfiguren in een (klein) netwerk - heeft in zichzelf ondermijnende effecten, ook zonder de combinatie met georganiseerde criminaliteit. Namelijk als structureel op wijkniveau sociale contacten worden benut ('misbruikt') om cliënten te ronselen en te beïnvloeden. Fraudenetwerken veroorzaken zo sociale schade (kwetsbare cliënten met positieve en negatieve prikkels beïnvloeden; het leveren van ontoereikende zorg) en financiële schade. Fraudenetwerken lijken van de zorgsector (met name van pgb-zorg) een moderne risicobranche te maken op wijkniveau. Winstgevende fraudepraktijken worden gekopieerd en kunnen worden voortgezet, ook als zorgfraude is geconstateerd, getuige zogenoemde doorstarts van in opspraak geraakte (rechts)personen.

b.

Georganiseerd werkende zorgfraudeurs ondermijnen de gedachte en de 'bedoeling' achter pgb-zorg. Met gerichte beïnvloeding (inclusief ronselpraktijken), en met behulp van cliëntvertegenwoordigers die samenspannen met zorgaanbieders, wordt de regie weggenomen bij de cliënt. Het beginsel van 'dubbele opzet' (opgenomen in de Wmo 2015 en in de Rotterdamse verordening over jeugdzorg) vereist dat fraude bij de cliënt wordt vastgesteld alvorens een zorgaanbieder vanwege fraude kan worden aangepakt. Dit beginsel miskent de sturende en manipulerende rol van zorgaanbieders (en hun netwerk) bij georganiseerde zorgfraude.

c.

De combinatie van georganiseerde zorgfraude met georganiseerde criminaliteit (zoals drugscriminaliteit, witwassen en vastgoedfraude) kan in Rotterdam niet of nauwelijks in beeld worden gebracht vanwege informatieblokkades. "

Er is geen privacy-protocol dat voorziet in informatie-uitwisseling tussen het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling (in het bijzonder het Meldpunt met toezichthouders rechtmatigheid) en het team Aanpak Ondermijnende Criminaliteit van de Directie

"

Veiligheid. Informatie-uitwisseling tussen de gemeente, het RIEC en RIEC-partners (o.a. politie, justitie en Belastingdienst) over georganiseerde zorgfraude is niet mogelijk, omdat zorgfraude niet is benoemd als RIEC-handhavingsknelpunt. Informatie-uitwisseling door de gemeente wordt pas mogelijk als uit gemeentelijke informatie blijkt dat georganiseerde zorgfraude wordt gecombineerd met tenminste één door het RIEC geprioriteerde vorm van criminaliteit.17 Vanwege de grote workload van

17 Zie tabel 1 in bijlage 1.

26

toezichthouders, en hun bestuursrechtelijke taakstelling en instrumenten, is dit ondoenlijk; aanwijzingen over georganiseerde criminaliteit zijn bijvangst. d.

De consequentie van het bovenstaande is dat er in Rotterdam de facto geen integrale analyse bestaat bij de aanpak van georganiseerde zorgfraude met ondermijnende effecten. Die aanpak heeft vrijwel volledig een traditioneel monodisciplinair karakter, gebaseerd op rechtmatigheidsonderzoeken door toezichthouders en bestuursrechtelijke interventies, zoals met name het beëindigen van indicaties of het omzetten van pgb-zorg naar gecontracteerde zorg. Terugvorderingen zitten inmiddels in de pijplijn. Het gevolg is dat de pakkans en strafmaat dermate gering zijn dat (georganiseerde) zorgfraude loont, zelfs als het door de gemeente wordt aangetoond. Dit vergroot de kans dat georganiseerde zorgfraude zich in kwetsbare wijken ontwikkelt tot een moderne risicobranche.

e.

De zorgfraude ligt in Rotterdam - getuige de stroom meldingen (ruim duizend sinds 2015), de bestuursrechtelijke onderzoeken die lopen (vijftig in juli 2021) of in de wachtstand staan (in juli 2021 77, waaronder 26 dossiers met hoge prioriteit) - op een dermate hoog niveau dat de medewerkers van het Meldpunt worden overvraagd. Deze onderzoeken worden volledig gericht op pgb-zorg in het kader van de Wmo. Dit heeft twee neveneffecten: 1.) er is weinig tijd om door te zoeken naar ondermijnende aspecten van zorgfraude; 2.) er wordt geen gestalte gegeven aan rechtmatigheidsonderzoeken naar gecontracteerde Wmo-zorg en naar Jeugdzorg (pgb en gecontracteerde zorg). Dit biedt aan (netwerken van) fraudeurs kansen om te frauderen (als onderaannemer) bij gecontracteerde zorg of bij jeugdzorg.

f.

De schadelijke invloed van georganiseerde zorgfraude op kwetsbare cliënten op wijkniveau (conclusies a.) komt onvoldoende tot uitdrukking in de Rotterdamse werkdefinitie van ondermijnende zorgfraude. Die definitie verlangt wel een aantoonbare combinatie van zorgfraude met georganiseerde criminaliteit, terwijl het - vanwege het monodisciplinaire bestuursrechtelijke karakter van de aanpak van ondermijnende zorgfraude (zie conclusie d.) bijna onmogelijk is om die combinatie aan te tonen.

g.

De omvang van de ondermijnende zorgfraude valt in Rotterdam niet vast te stellen vanwege informatieblokkades (conclusie c) en vanwege de onmogelijke verwachting dat gemeentelijke toezichthouders rechtmatigheid overtuigende informatie verzamelen over georganiseerde criminaliteit (conclusie f). Desondanks komen bij een casusinventarisatie (gebaseerd op meldingen en bestuursrechtelijke onderzoeken) ruim twintig netwerken in beeld met indicaties omtrent georganiseerde zorgfraude met ondermijnende effecten.

h.

Een ruime meerderheid van 24 geïnterviewde materiedeskundigen (actief in de frontlijn, bijvoorbeeld als toezichthouder of als Wmo-adviseur en pgb-specialist) oordeelt dat het gemakkelijk is om te frauderen met ontoereikende zorg (twintig) en om cliënten te ronselen (veertien) en/of te beïnvloeden (zeventien) ten behoeve van zorgfraude.

27

6.2

Aanbevelingen a.

Hanteer een werkdefinitie van ondermijnende zorgfraude waarin wordt onderkend dat georganiseerde zorgfraude in zichzelf schadelijke (ondermijnende) effecten heeft, zowel op wijkniveau (cliënten ronselen en beïnvloeden; zorgfraude als modern illegaal verdienmodel) als financieel (er lekt veel zorggeld weg). Verwacht niet dat gemeentelijke toezichthouders rechtmatigheid overtuigende informatie verzamelen over georganiseerde criminaliteit, want dat is hun werk niet. Dat is de taak van opsporingsinstanties, zoals politie, justitie en de Inspectie SZW.

b.

Zorg voor gemeentelijke integraliteit bij de aanpak van georganiseerde zorgfraude. Hiertoe dient dit thema binnen de gemeente prioriteit te krijgen op bestuursrechtelijk niveau en op directieniveau. Om beter zicht te krijgen op georganiseerde zorgfraude is informatieuitwisseling vereist tussen (toezichthouders rechtmatigheid bij) het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling en het team Aanpak Ondermijnende Criminaliteit van de Directie Veiligheid. Stel hiertoe een privacy-protocol op.

c.

Geef structureel gestalte aan een integrale aanpak van een klein aantal geselecteerde casus (bijvoorbeeld maximaal drie), waarvoor geldt dat georganiseerde zorgfraude ernstige schadelijke (ondermijnende) effecten lijkt te hebben op het sociale leven in de stad. Als de gemeentelijke informatie-uitwisseling en analyse naar een hoger niveau worden getild, neemt de kans toe dat indicaties in beeld komen over door het RIEC geprioriteerde vormen van georganiseerde criminaliteit, zodat informatie-uitwisseling in RIEC-verband mogelijk wordt. Een andere optie is om 'georganiseerde zorgfraude' te benoemen als RIEC-thema (handhavingsknelpunt). Dit levert een dilemma op vanwege de brede taak en hoge werklast van het RIEC en van RIEC-partners. Dit vergt daarom een integrale afweging die verder reikt dan deze studie, waarbij in acht moet worden genomen dat georganiseerde zorgfraude een manier is waarop netwerken invloed verwerven op het sociale leven in kwetsbare wijken. Zonder integrale aanpak is de kans groot dat zorgfraude uitgroeit tot een moderne risicobranche. Zie ook aanbeveling d.

d.

Zorg dat analisten - net als in Oost-Nederland - de kans krijgen om in kaart te brengen wat in justitiële bronnen bekend is over netwerken en (rechts)personen die zich in Rotterdam toeleggen op georganiseerde zorgfraude. Benoem - om dit mogelijk te maken, met dit onderzoek als één van de grondslagen - zorgfraude tijdelijk als RIEC-handhavingsknelpunt. Als de uitkomsten daarvan bekend zijn, kan worden besloten of de status van handhavingsknelpunt wordt gecontinueerd of niet.

e.

Rotterdam geeft met acht toezichthouders invulling aan de wettelijke taak omtrent rechtmatigheidstoezicht. Uitbreiding is verstandig vanwege de grote stroom meldingen en het grote aantal bestuursrechtelijke onderzoeken (in de wachtstand), maar ook om gestalte te kunnen geven aan rechtmatigheidstoezicht op gecontracteerde zorgaanbieders (en hun onderaannemers) en op de Jeugdwet (pgb en gecontracteerde zorg). Organiseer dat de toezichthouders worden opgeleid tot buitengewoon opsporingsambtenaar, zodat ze strafrechtelijk onderzoek kunnen doen. Dit levert meer mogelijkheden op om zorgfraude te

28

bewijzen en het introduceert extra sancties, zoals strafrechtelijke veroordelingen en een beroepsverbod. f.

Benut in het kader van het bestuursrechtelijke toezicht op de rechtmatigheid van de zorg de mogelijkheid om (zo nodig) de medewerkingsplicht (op basis van artikel 5:20 Awb) af te dwingen.

g.

Reactief rechtmatigheidstoezicht is belangrijk, maar niet voldoende en arbeidsintensief. Geef daarom verder gestalte aan de kwaliteitstoetsing aan de voorkant, al is ook dit arbeidsintensief. Evalueer en leer van de eerste inzet van Bibob-toetsing bij het lopende inkooptraject. Het is belangrijk om (verder) gestalte te geven aan 'positieve fraudebestrijding'. Hiermee bedoelen we dat vanuit de wijkteams zoveel mogelijk (en meer) basiszorg wordt verleend, waarbij een beroep wordt gedaan op de zelfredzaamheid en op het ontwikkelpotentieel van cliënten. Geef in aanvulling daarop gestalte aan het relatiebeheer met gecontracteerde zorgaanbieders die zich door de jaren heen hebben bewezen en die voldoen aan criteria wat betreft kwaliteit en rechtmatigheid. Dit biedt kansen om - na indicatiestelling - cliënten in vertrouwde handen te geven. Als het volume van de basiszorg en van betrouwbare gecontracteerde zorg groeit, neemt het aandeel van de risicovolle pgb-zorg af. Het contractmanagement dient echter wél meer te zijn dan relatiebeheer, omdat fraude ook mogelijk is bij (onderaannemers van) gecontracteerde zorgaanbieders. Het is belangrijk dat de contractmanagers oog hebben voor fraude(preventie).

Dit dient tot uitdrukking te komen in analyses van jaarrekeningen en - zo nodig - in kritische vragen over bijvoorbeeld hoge beloningen van bestuurders, verstrekte leningen, bijzondere organisatiestructuren of afwijkende patronen wat betreft personeelskosten. Het is belangrijk om op locatie controles uit te voeren: bij kritische vragen, maar ook in het kader van kwaliteitstoetsing (zie aanbeveling h).

h.

Leg in het kader van de pgb-kwaliteitstoets standaard een locatiebezoek af bij een pgbzorgaanbieder. Op die manier krijgt de gemeente meer zicht op (en gevoel bij) pgbzorgaanbieders.

i.

Leg de indicatiestelling en het opstellen van zorgarrangementen op cliëntniveau in handen van een gespecialiseerd team. Er zijn daarbij veel competenties vereist (van medische kennis tot fraude-alertheid) en dat overvraagt generalistische medewerkers al snel. Organiseer dat indicatiestellers bij signalen over mogelijke fraude een beroep kunnen doen op toezichthouders om een screening uit te voeren. En biedt gerichte trainingen aan om de fraudealertheid van uitvoerende medewerkers te verbeteren.

j.

Schrap het beginsel van de dubbele opzet bij de Rotterdame Jeugdwet (zie conclusie b.) en dring er bij het ministerie van VWS op aan om hetzelfde te doen in de Wmo 2015. Bij georganiseerde zorgfraude dicteren en regisseren zorgaanbieders te vaak de fraude, met cliënten in een ondergeschikte en mogelijk onderdrukte positie.

k.

Investeer in de kennis en kunde van de toezichthouders rechtmatigheid, zoals de vaardigheid om netwerkanalyses en uitgebreid internetonderzoek uit te kunnen voeren.

29

l.

Onderzoek (juridisch) of het mogelijk is om een informeel budget af te geven wanneer een cliënt een derdegraads of vierdegraads familierelatie heeft ten opzichte van de zorgaanbieder. Dit vermindert de mogelijkheden tot fraude met formele tarieven in familienetwerken.

30

Bijlage 1 Over de Rotterdamse werkdefinitie van ondermijnende zorgfraude Er wordt voldaan aan de Rotterdamse werkdefinitie van ondermijnende zorgfraude als wordt aangetoond dat zeven kenmerken aan de orde zijn. We zetten deze kenmerken op een rij en voorzien ze puntsgewijs van commentaar. Algemeen: Het vergt informatie en kennis van opsporingsinstanties om te kunnen beoordelen of een casus aan al deze kenmerken voldoet. Het is onmogelijk om dit aan te tonen met alleen gemeentelijke bronnen, laat staan louter op het sociaal domein (zonder sociaal rechercheurs t.b.v. onderzoek naar zorgfraude). Zeven kenmerken: 1.

Twee of meer risico-indicatoren dienen te worden herkend. Er wordt een lijst genoemd met 26 indicatoren die bijna steeds kunnen worden gelezen als een indicatie voor zorgfraude. Het zijn op de praktijk gebaseerde indicatoren; zie bijlage 2 voor de lijst met indicatoren van de gemeente. Reactie: De lijst noemt herkenbare en plausibele indicatoren. Zorgfraude is wel een dynamisch verschijnsel, waardoor indicatoren kunnen opkomen en kunnen verdwijnen.

2.

Er wordt door meerdere personen samengewerkt, in die zin dat kan worden gesproken over groepen of netwerken. Reactie: Dit is logisch en wijst op de organisatiegraad. In de praktijk blijkt het te kunnen gaan om enkele personen, een klein (familie)netwerk of een ruimer netwerk.

3.

Een primaire oriëntatie op illegaal gewin. Reactie: Dit is een klassiek element uit definities van georganiseerde criminaliteit. Als de focus van een zorgaanbieder is gericht op illegaal gewin staat het op gespannen voet met de gewenste doel- en cliëntgerichtheid.

4.

De misdaden worden systematisch f structureel gepleegd. Genoemd worden: "drugshandel, drugs runnen, et cetera." Reactie: Het systematische en structurele karakter is (ook) een logisch kenmerk van georganiseerde criminaliteit. Uit de genoemde voorbeelden (drugs) en uit de interviewronde maken we op dat systematische zorgfraude niet wordt gezien als georganiseerde criminaliteit. Zorgfraude kan echter - net als drugscriminaliteit - in zichzelf een systematische vorm van criminaliteit zijn. Dat een bestuursrechtelijk rechtmatigheidsonderzoek niet is gericht op het verzamelen

31

van strafrechtelijke bewijzen (en dat de gemeente Rotterdam momenteel geen BOA's inzet bij onderzoek naar zorgfraude) doet hier niets aan af. 5.

De misdaden hebben ernstige gevolgen voor de samenleving, bijvoorbeeld ten aanzien de veiligheid, de maatschappelijke integriteit en het rechtsgevoel van de mens. Reactie: Dit was reeds onderdeel van de definitie van georganiseerde criminaliteit door de enquêtecommissie opsporingsmethoden (Fijnaut e.a., 1996). De term ondermijning verwijst naar de schadelijke effecten van georganiseerde criminaliteit. Georganiseerde zorgfraude kan op zich - dus zonder combinatie met andere georganiseerde criminaliteit - ernstige maatschappelijke schade veroorzaken, zoals hierna omschreven. a.

Ontoereikende zorg aan cliënten die daar behoefte aan hebben. Dit kan bij een categorie cliënten gevaren opleveren voor henzelf of voor hun omgeving.

b.

Zorgfraude levert financiële schade op en draagt bij aan de problematische kostenbeheersing die het zorgsysteem ondermijnt. Ronselpraktijken ten behoeve

c.

van zorgfraude rekken de zorgvraag op en daardoor lekt zorggeld weg. Er wordt vanuit fraude-netwerken druk uitgeoefend op kwetsbare personen. Dit kan

d.

hun veiligheid en veiligheidsgevoel aantasten Een categorie cliënten wordt mede-fraudeur gemaakt. Daardoor kunnen deze cliënten worden geconfronteerd met nadelige gevolgen vanwege bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving.

e.

Het risico bestaat dat kwetsbare cliënten de criminele wereld in worden gezogen, bijvoorbeeld de drugscriminaliteit. Op het sociaal domein van de gemeente Rotterdam wordt dat zo nu en dan vermoed, maar het is logisch dat dit in Rotterdam weinig wordt aangetoond. Er komt hierover namelijk weinig of geen informatie binnen bij de gemeente vanuit de politie of het RIEC, en ook de andere kant op wordt informatie-uitwisseling geblokkeerd. In Oost-Nederland wordt dit wel

f.

aangetoond en daar bestaan die blokkades niet. Zorgfraude tast het rechtsgevoel van burgers én gemeenteambtenaren aan omdat zorg-cliënten ontoereikende zorg krijgen en omdat zorg-geld wordt misbruikt. Als louter (lichte) bestuursrechtelijke of civielrechtelijke sancties kunnen worden opgelegd bij ernstige zorgfraude, wordt niet tegemoet genomen aan het gevoel dat een misdrijf wordt gepleegd waar een strafrechtelijke veroordeling tegenover

g.

behoort te staan. Zorgfraude is een geschikte criminele springplank, namelijk de stap van geijkte risicobranches (met disproportioneel veel georganiseerde criminaliteit) naar de zorgsector die uit lijkt te groeien tot een moderne risicobranche.

6.

Er dient minimaal te worden voldaan aan één van de volgende punten: a.

b.

Verwevenheid tussen de onder- en de bovenwereld. Reactie: Hieraan wordt per definitie voldaan bij georganiseerde zorgfraude door zorgaanbieders, want het betreft criminaliteit (fraude) door bedrijven. Economische machtsposities. Reactie: Dit is een belangrijk kenmerk of risico van georganiseerde criminaliteit. Het kan echter niet goed per casus of netwerk worden beoordeeld, want op dat niveau wordt hieraan zelden voldaan in Nederland. Het

32

gaat om de optelsom van criminele netwerken in bepaalde gebieden of branches (LIEC, 2019). Netwerken die (onder andere) georganiseerde zorgfraude plegen c.

zouden daaraan kunnen voldoen, al kan nu niet worden aangetoond of dat dit zo is. Aantasting integriteit bestuur en/of ambtenaren. Reactie: ook dit is een kenmerk van georganiseerde criminaliteit. Bij landelijk onderzoek is het geconstateerd (Van der Torre en Heijkoop, 2020), maar bij het veldwerk voor deze studie niet.

d.

Neemt de effectiviteit van de interventie toe bij integrale informatie en interventies? Reactie. Bij een categorie fraudenetwerken formuleren respondenten vragen over georganiseerde criminaliteit, bijvoorbeeld vanwege mogelijke machtsvorming, betekenisvol vastgoedbezit of de combinatie van zorg met activiteiten in risicobranches. Er bestaat dan behoefte aan strafrechtelijke informatie.

7. De vermoedens in een casus dienen betrekking te hebben op een RIEC-thema (zie tabel 1) of dient betrekking te hebben op een dreiging die is benoemd in het Nationaal Dreigingsbeeld 2017 van de Nationale Politie (Boerman e.a., 2017). Tabel 1: RIEC-thema's die worden genoemd in de werkdefinitie van ondermijnende zorgfraude

RIEC-thema's Mensenhandel Georganiseerde hennepteelt Misbruik vastgoedsector

Mensensmokkel Fraude in vastgoedsector Witwassen en gerelateerde financieeleconomische criminaliteit

Reactie: Het is in de praktijk onrealistisch om aan professionals op het sociaal domein te vragen om vermoedens of verdenkingen te verzamelen over georganiseerde criminaliteit, zoals vastgoedfraude, mensensmokkel of hennepteelt. Dit past niet bij hun functie, instrumenten en kennis. Dat geldt ook voor toezichthouders rechtmatigheid. Wie op het sociaal domein zoekt naar dergelijke informatie, wacht op toevalstreffers. Echter, de zevende eis verwijst ook naar het Nationaal Dreigingsbeeld. In het rapport uit 2017 wordt gewezen op de gevolgen van (de optelsom van verschillende vormen van) georganiseerde criminaliteit op wijkniveau.18 Fenomenen waar een dreiging vanuit gaat, zijn geconcentreerd in kwetsbare wijken en komen daar samen met andere (dreigende) delicten en binnen netwerken. Het rapport concludeert (Boerman e.a., 2017, p. 302; vet gemaakt door ons): "De aanwezigheid van georganiseerde criminaliteit in kwetsbare wijken heeft een heel scala aan (in)directe gevolgen, variërend van gelaten acceptatie tot openlijk strafbaar gedrag. Vooral het patsergedrag, de dure auto en de gepercipieerde onaantastbaarheid komen in verschillende deelrapportages naar voren. Alle

manifestaties bij elkaar resulteren in een subcultuur binnen de betreffende wijken waarin georganiseerde criminaliteit een geaccepteerd fenomeen is. Er is sprake van een verschuiving van normen. In deze wijken wordt tegen de meest succesvolle

18 Dit wordt mede gebaseerd op Tops en Van der Torre, 2015.

33

criminelen opgekeken en is de grens tussen 'goed' en 'kwaad' niet duide|ijk waarneembaar. Hierdoor kunnen bewoners ook tegen hun wil betrokken raken bij

strafbare praktijken.”

34

Bijlage 2 Risico-indicatoren voor ondermijnende zorgfraude 1. Vervalste facturen. 2. Digi-D's van budgethouders zijn in het bezit van zorgaanbieder. 3. Wanneer er mogelijk schijnconstructie zijn opgezet met als doel om de werkelijke criminele/ politieke activiteiten te verbergen of te ondersteunen. 4. Bankgegevens/ TAN-codes van cliënten zijn in gebruik door de zorgverlener(s). 5. Er wordt minder zorg verleend dan wordt gedeclareerd of er wordt gefactureerd over niet geleverde diensten. 6. Achteraf geconstrueerde zorgovereenkomsten. 7. Sterke afhankelijkheidsrelaties tussen budgethouder en zorgaanbieder, bewust gecreëerd (kan bijv. o.a. voorkomen bij beschermd wonen). 8. Structurele inzet van te laag opgeleid personeel: een zorgaanbieder die structureel personeel inzet met een lagere opleiding dan vereist heeft lagere kosten maar krijgt wel voor dat segment betaalt. 9. Rendement zorgaanbieder is boven de 10%. 10. Er wordt onder de geldende CAO betaald/onderbetaling van personeel. 11. Er wordt gefactureerd voor stagiaires en vrijwilligers terwijl die als "extra" ingezet zouden moeten worden naast professionele krachten en niet in plaats van. 12. In dagbesteding wordt gewerkt met te grote groepen en te korte dagdelen: het bedrag per dagdeel per persoon is berekend op het relevante CAO loon, gemiddeld aantal cliënten per medewerker x het aantal uren per dagdeel.

Meer deelnemers en korte dagdelen levert dus veel geld op. 13. Werken zonder zorgplannen. Er moet per cliënt een zorgplan zijn waarin doelen, begeleiding, behandeling en voortgang worden gemonitord. Zorgaanbieders moeten zo'n plan kunnen overleggen. Is er geen plan, zeer beknopt of een algemeen plan dan wordt daar veel geld mee bespaard en is dat een indicatie voor zorgfraude 14. Het ''uitnutten'' van indicaties: zorgaanbieders die alleen inschrijven voor de zwaarste indicaties (zorgaanbieders schrijven zich hier niet voor in overigens, cliënt krijgt indicatie). 15. Zorgaanbieders die zorg leveren die bij een veel lagere indicatie en dus ook lager tarief hoort. 16. Verborgen geldstromen: ogenschijnlijke zelfstandige bedrijven met toch bijna dezelfde naam: vb. ABZ Zorg B.V., ABC Zorgzaken B.V., Stichting ABC Zorgdiensten. je ziet dan verbanden in bestuurders Z vennoten/ vertegenwoordigers Z begeleiders, kantoorhoudend op huisadres van een familielid e.d. 17. Meldingen die niet stroken met de aangegeven geleverde zorg door de zorgaanbieder (bijv. "bij dagbesteding en tevens overlastsignalen in avonduren"). 18. Onderlinge familiebanden tussen zorgaanbieders, vertegenwoordigers en cliënten. 19. Zorgaanbieders hebben relatief veel eigen vastgoed in bezit. 20. Zorgkantoren die relatief vaak aanvrager zijn bij BWT van verbouwingen. 21. Zorgaanbieder is een stichting.

Stichtingen hebben weinig fiscale controle waarbij belastingontduiking en witwassen op de loer ligt, zeker als er maar één bestuurder is, hierdoor geen controle op activiteiten van bestuurder. 22. Zorgaanbieder is stichting met relatief veel bestuurders. 23. Bestuurder zorgaanbieder stichting zit ook in het bestuur van veel andere stichtingen. 24. Zorgkantoor zit in Rotterdam, maar cliënten buiten Rotterdam. 25. Kerstboomconstructies aan B.V. 's. 26. Zorgaanbieder maakt gebruik van panden of huurt panden van familieleden of kennissen

35

Colofon Dit onderzoek is vanuit LokaleZaken uitgevoerd door Edward van der Torre, Titia Jongepier, Maaike Heijkoop en Jimmy Maan, m.m.v. Theo Copper en Paul van der Torre. Voor bedrijfsinformatie zie: www.lokalezaken.com

36