[22bb003610] Bijlage behorende bij 22bb3609 over Onderzoeksrapport Rotterdamse aanpak radicalisering, extremisme en polarisatie

13 januari 2022

Onderzoeksrapport Rotterdamse aanpak radicalisering, extremisme en polarisatie

Externe expertcommissie Rotterdamse aanpak radicalisering, extremisme en polarisatie

1

Inhoud Managementsamenvatting

4

1. Inleiding

8

1.1 Instelling en vraagstelling commissie

8

1.2. Focus en aanpak commissie

9

1.3. Uitgangspunten commissie

11

1.3.1. Het radicaliseringsdiscours en het anti-radicaliseringsbeleid 1.3.2. Democratische rechtsorde en rechtsstaat 1.3.3. Effectiviteit

2. Bevindingen

12 14 15

17

2.1. Context van het beleid

17

2.2. Het gelaagde veiligheidsbeleid van de gemeente

18

2.3. De activiteiten van het team in de praktijk

20

2.3.1. Casus 1: Netwerk van sleutelpersonen 2.3.2. Casus 2: De rol van de gemeente in het casusoverleg

2.4. Effectiviteit

21 26

31

3. Conclusies en aanbevelingen

33

3.1 Conclusies

33

3.2 Aanbevelingen

35

3.2.1 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4

Rechtmatigheidstoets Netwerk van sleutelpersonen Rol gemeente in het casusoverleg Effectiviteit

35 36 36 36

Bijlage 1 Instellingsbesluit Externe expertcommissie Rotterdamse aanpak radicalisering, polarisatie en extremisme

38

Bijlage 2 Leden Externe expertcommissie Rotterdamse aanpak radicalisering, extremisme en polarisatie 41

Bronnenlijst

42

2

3

Managementsamenvatting Vraagstelling college Uw college heeft de expertcommissie de volgende vragen voorgelegd. a. Doet Rotterdam binnen de aanpak van radicalisering, extremisme en polarisatie de goede dingen? b. Doet ze dit ook op de goede, meest effectieve manier? c. Is de Rotterdamse aanpak voldoende toegerust op toekomstige maatschappelijke ontwikkelingen? In de commissie heeft u externe leden benoemd vanuit verschillende expertises, zowel op de terreinen van veiligheids- en jeugdbeleid, cultuurproductie en de geestelijke gezondheidszorg, als de evaluatie van beleid. De commissieleden hebben hun expertise ingezet om recht te doen aan het multidimensionale karakter van de problematiek waar de Rotterdamse Aanpak van radicalisering, extremisme en polarisatie op is gericht. In de uitgangspunten, bevindingen en aanbevelingen van de commissie is deze benadering terug te vinden. De leden van de commissie nemen deel aan deze expertcommissie op persoonlijke titel.

Uitgangspunten De volgende uitgangspunten zijn leidend geweest bij het formuleren van de bevindingen, conclusies en aanbevelingen. 1. Historische en maatschappelijke context van radicalisering Radicalisering, extremisme en polarisatie zijn fenomenen waarbij mensen en groepen reageren op de wereld om hen heen, ook op politiek en overheidsbeleid. Het beleid is op zijn beurt een reactie hierop. Een goed antiradicaliseringsbeleid is onderdeel van een bredere aanpak gericht op het bouwen van een stad waarin het voor iedereen goed leven is. 2. Bescherming van de democratische rechtsstaat en rechtsorde Het beschermen van de rechtsstaat is een overheidstaak. Dit vereist dat de gemeente waakt over het in acht nemen van de beginselen van proportionaliteit, rechtmatigheid en transparantie bij het uitvoeren van interventies. 3. Effectiviteit van de Aanpak De effectiviteit van interventieprogramma’s wordt verhoogd door systematische verankering van wetenschappelijke en toegepaste kennis in de ontwerp-, uitvoerings- en evaluatiefase van deze programma’s en continue aandacht voor leren en verbeteren door professionals werkzaam in de praktijk.

Aanpak en focus De commissie heeft gekozen voor een etnografische aanpak: het trachten te begrijpen en beschrijven van de aanpak door het team Risicogroepen in de maatschappelijke en politieke

4

context waarin het zijn werkzaamheden verricht. Daardoor is het mogelijk om de praktijk van het team te kunnen begrijpen en beschrijven in al haar complexiteit. Het rapport is datagedreven: de commissie heeft gegevens verzameld en geanalyseerd en deze hebben tot onderzoek naar nieuwe vragen geleid. Het is aan de hand van de aangedragen casuïstiek door leden van het team Risicogroepen dat de commissie in dit proces haar kennis heeft kunnen verdiepen en verbreden. Naast mondelinge en schriftelijke informatie verstrekt door het team, heeft de commissie eigen desk research verricht en gebruik gemaakt van de beleidstheoretische, beleidsmatige, juridische en wetenschappelijke kennis van haar leden. De leden hebben zich opgesteld als experts die willen meedenken met het team. De openhartige discussie met teamleden bood de commissie gelegenheid direct feedback te geven, concrete suggesties te doen en kanttekeningen te plaatsen. De commissieleden spreken hun waardering uit voor de open houding van deze teamleden richting de commissie en ook voor de betrokkenheid en inzet die zij tonen bij hun werk en voor het traject dat de commissie samen met hen heeft doorlopen. Dit rapport zou niet mogelijk geweest zijn zonder hun engagement. Hun engagement om het nog beter te doen en te leren van de samenwerking.

De commissie vindt het belangrijk de beperking van het soort onderzoek dat zij heeft verricht en specifiek dit rapport te duiden. Zij heeft niet de pretentie ‘het beleid’ en ‘de aanpak van de stad Rotterdam’ te kunnen evalueren. Ze brengt geen definitieve antwoorden op de gestelde vragen van het College. De gekozen interactief-adaptieve methode vertrekt vanuit het idee dat kennisopbouw dialectisch is en dus gestoeld is op meerdere feedback loops (Hymes, 1996: 7). Dit rapport is dan ook maar één stap in het onderzoeksproces dat de commissie is gestart. Concreet: de commissie kijkt uit naar het gesprek dat door deze rapportage op gang kan komen. Bij het onderzoek naar de uitvoering van de ‘Aanpak radicalisering, extremisme en polarisatie 2018-2022’ heeft de commissie zich gefocust op (1) het netwerk van sleutelpersonen binnen de actielijn ‘Depolarisatie en verminderen van spanningen en (2) de rol van de gemeente in het casusoverleg binnen de actielijn ‘Disengagement en deradicalisering’. Daarmee zijn zeker niet alle vragen van het College (in deze fase) in beschouwing genomen.

Bevindingen Binnen de gemeente Rotterdam ziet de commissie een team aan het werk met een sterk engagement, een leergierige, open houding en een groot netwerk. Teamleden geven met daadkracht uitvoering aan de ‘Aanpak radicalisering, extremisme en polarisatie 2018-2022’ die is ingebed in het bredere veiligheidsbeleid, zoals neergelegd in de nota ‘Veilig@Rotterdam 2018-2023’. Het valt de commissie op dat de missie die het team heeft meegekregen en die vanuit de Veiligheidsnota is overgenomen in de Aanpak, erg ruim geformuleerd is. Het team heeft als opdracht (potentieel) gewelddadig gedrag dat ideologisch gedreven is, tegen te gaan om zo ontwrichting van de samenleving, bedreiging van de democratische rechtsorde, alsmede 5

polarisatie tegen te gaan. Hiermee krijgt het team een verantwoordelijkheid die de eigen invloedssfeer overstijgt. De commissie heeft geconstateerd dat in de alledaagse praktijk van het team Risicogroepen de veiligheidsagenda en de zoektocht naar informatie veelvuldig de overhand hebben en de sociaal-maatschappelijke agenda overvleugelen. Deze toenemende dominantie van veiligheid (‘verveiliging’) brengt ongewenste effecten met zich mee. Ten eerste ligt verlies van vertrouwen van burgers in de overheid op de loer, omdat zij vooral als veiligheidsrisico lijken te worden gezien, in plaats van als bewoners die op positieve wijze mee (kunnen) bouwen aan een bloeiende stad. Ten tweede brengt dit het risico van onrechtmatig handelen door de gemeente met zich mee. In de zoektocht naar informatie loopt de gemeente zelf het risico om wettelijke grenzen te overschrijden, zo constateert de commissie. Het is de commissie opgevallen dat het team onvoldoende bekend is met, en zich onvoldoende bewust is van het belang van de rechtmatigheidsvragen die bij de interventies een rol spelen. Dit geldt met name bij het casusoverleg, maar ook bij het sleutelpersonennetwerk. De commissie zet vraagtekens bij de rechtmatigheid van de informatie-inwinning over personen ten behoeve van het casusoverleg. Bovendien vindt de commissie dat deze inwinning niet binnen de taak van de gemeente past.

Een andere, ethische kwestie is dat de gemeente haar ambtenaren mogelijk blootstelt aan risicovolle situaties door hen zelf contact te laten zoeken met personen die worden besproken in het casusoverleg. Vanwege het ontbreken van training en de beperkte bevoegdheden om dreigingen te duiden, beschikken deze ambtenaren niet over de benodigde informatie om te kunnen inschatten of personen een fysieke dreiging kunnen vormen. De drang naar informatie-inwinning is ook aanwezig ten aanzien van het netwerk van sleutelpersonen. Daar signaleert de commissie een steeds verder gaande verschuiving vanuit het team naar gericht informatie opvragen. Hiermee worden sleutelpersonen vaker als verstrekker van informatie ten behoeve van openbare orde aangelegenheden gebruikt. Deze drang naar informatie-inwinning is echter niet louter aangedreven door het team, maar wordt ook ingegeven door het politiek-bestuurlijke niveau van de gemeente. De commissie wijst op het risico dat als gevolg daarvan mogelijk afbreuk wordt gedaan aan het vertrouwen in de sleutelpersonen binnen hun gemeenschap. Ook gaat het ‘uitvragen’ ten koste van het ontvangen van signalen die sleutelpersonen uit eigen beweging afgeven over wat er leeft binnen hun gemeenschap.

En daarmee laat de gemeente kansen liggen om via het netwerk het sociale kapitaal binnen Rotterdamse gemeenschappen te benutten voor de uitdagingen waar de stad zich voor gesteld ziet.

Aanbevelingen Rechtmatigheid De commissie adviseert: - een rechtmatigheidstoets te laten uitvoeren op de relevante activiteiten van het team risicogroepen; 6

- het kennisniveau te verhogen van de medewerkers over de juridische kaders waarbinnen zij werken; - het alert maken van direct en indirect verantwoordelijken op het thema rechtmatigheid. Netwerk van sleutelpersonen De commissie adviseert: - om een fundamentele keuze te maken om het netwerk van sleutelpersonen aan te wenden ter versterking van het sociaal kapitaal van de gemeenschappen en leden van dat netwerk niet langer te gebruiken ten behoeve van veiligheidsissues; - de werkzaamheden met betrekking tot het netwerk sleutelpersonen te verplaatsen naar een ander, meer passend onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Rol gemeente in het casusoverleg De commissie adviseert: - het stimuleren van een snelle afronding van het wetgevingstraject met betrekking tot het casusoverleg; - het strikt beperken van de rol van de gemeente in het casusoverleg tot de regierol. Effectiviteit De commissie adviseert: -het systematischer verankeren van de verbinding tussen de teammedewerkers en professionals onderling en met (wetenschappelijke) deskundigen.

7

1. Inleiding Het rapport van een expertcommissie is vaak een specifiek tekstgenre. Het schept doorgaans een overzichtelijke wereld met vaak een al even overzichtelijke eenvoudige set van aanbevelingen en antwoorden. Zo’n rapport schept niet alleen een eenduidige werkelijkheid, maar ook het beeld van een eenduidig onderzoeksproces waarin alle methoden, technieken en onderzoeksvragen op voorhand duidelijk waren. De werkelijkheid is dat dit rapport niet de uitkomst is van een eenduidig en lineair proces. Toen de expertcommissie aan deze opdracht startte in juni 2019 was behalve de opdracht, weinig scherp geformuleerd. Gezien de interdisciplinariteit van de experts was er geen duidelijke methodologie of visie op de concrete rol van eenieder. Afgezien van algemene expertise was er ook geen kennis over de concrete werking van het team van de Rotterdamse aanpak. Die startpositie bleek niet de gemakkelijkste. Ook heeft de Coronapandemie het werk van de commissie ernstig vertraagd. Dit rapport van de Externe expertcommissie Rotterdamse aanpak radicalisering, extremisme en polarisatie (hierna: ‘expertcommissie’ of ‘commissie’) is geschreven als een neerslag van het proces dat de commissie heeft doorgemaakt. Hiermee probeert de commissie de gemeente Rotterdam inzicht te verschaffen in haar aanpak, de bevindingen en de aanbevelingen.

De leden van de commissie nemen deel aan deze expertcommissie op persoonlijke titel. Het inleidend hoofdstuk geeft inzicht in de aanpak en totstandkoming van het rapport en de onderliggende aannames ervan. Die aanpak is het gevolg van de verleende opdracht, de samenstelling van de expertcommissie en de informatievergaringstechnieken die voorhanden waren. In het tweede hoofdstuk presenteert de commissie haar bevindingen aan de hand van een beschrijving van twee casussen. De nadruk ligt op het begrijpen van die casussen in hun context. De keuze voor deze aanpak is verantwoord in het inleidend hoofdstuk. In het derde en laatste hoofdstuk formuleert de commissie enkele aanbevelingen in de hoop de werkwijze van het team te helpen versterken.

1.1 Instelling en vraagstelling commissie Op 2 juli 2019 is de ‘Externe expertcommissie Rotterdamse aanpak radicalisering, extremisme en polarisatie’ ingesteld.1 De commissie heeft als taak gekregen de gemeente ‘gevraagd en ongevraagd van aanbevelingen te voorzien over de Rotterdamse aanpak van radicalisering, extremisme en polarisatie’. Het verzoek was de advisering niet alleen te richten op de huidige aanpak, maar ook op de toekomst: ‘is de Rotterdamse aanpak voldoende toegerust op maatschappelijke ontwikkelingen die op de gemeente afkomen?’ De gemeente heeft de commissie de volgende vragen voorgelegd. 1

Zie bijlage 1, ‘Instellingsbesluit Externe expertcommissie Rotterdamse aanpak radicalisering, extremisme en polarisatie van de gemeente Rotterdam’, Gemeenteblad 2 juli 2019.

8

a. Doet Rotterdam binnen de aanpak van radicalisering, extremisme en polarisatie de goede dingen? b. Doet ze dit ook op de goede, meest effectieve manier? c. Is de Rotterdamse aanpak voldoende toegerust op toekomstige maatschappelijke ontwikkelingen?

1.2. Focus en aanpak commissie De gemeente heeft bewust gekozen voor een interdisciplinair team van leden2 die kennis inbrengen vanuit de pedagogie, contraterrorisme, cultuurwetenschappen, geestelijke gezondheidszorg, beleids- en evaluatiekunde, expertise over veiligheidsdiensten, islamistisch terrorisme, digitale media en cultuur, extreemrechts en deradicalisering. De commissie zag dit als een serieuze meerwaarde die ze optimaal wilde benutten. Interdisciplinariteit heeft ook nadelen. Het meest in het oog springende nadeel is dat elk van de experts onvermijdelijk ook geconfronteerd wordt met methodologieën, theorieën en zienswijzen die niet tot zijn of haar domein behoren. Dit heeft in dit geval onder andere als concreet gevolg dat de methodologie van de commissie niet op voorhand vastgelegd was. De methodologie is tijdens het traject opgebouwd en zal hoogstwaarschijnlijk in de resterende tijd verder aangepast en bijgestuurd worden. Hoewel dit het werk niet vergemakkelijkt en een complex parcours veroorzaakt, is dit niet louter een nadeel. Het heeft wel tot gevolg dat het van belang is het proces dat geleid heeft tot dit rapport nauwgezet te duiden. Het proces, de experts en het team zijn immers deel van de kennisproductie die tot dit rapport heeft geleid. Gezien die startpositie heeft de commissie gekozen voor een etnografische aanpak.

Etnografie is een inductieve wetenschap. Deze aanpak vertrekt vanuit data en werkt naar een empirische theorie (Blommaert & Dong, 2010). Die etnografische aanpak was geen vooropgezette keuze, maar is organisch gegroeid uit de opdracht, de interdisciplinariteit van de commissieleden en de instrumenten en tijd die de commissie tot haar beschikking had. De expertcommissie, zo werd vastgesteld, had als voornaamste instrumenten om haar opdracht te vervullen: algemene informatie-inwinning, intensieve informatiesessies met de betrokkenen van het team Risicogroepen en diepgaande reflectie op beide soorten informatie. Concreet gaat het om: - schriftelijke informatie ingewonnen bij het team, waaronder openbare en vertrouwelijke nota’s, onderzoeksrapporten en antwoorden op raadsvragen; - mondelinge informatie middels gesprekken met teamleden waarin tevens commissieleden teamleden de verstrekte informatie van feedback en kanttekeningen voorzagen, - informatie over de debatten in de gemeenteraad over de Aanpak; - eigen desk research in de vorm van studie van (inter)nationale secundaire literatuur; - beleidstheoretische, uitvoerende, beleidsmatige, juridische en wetenschappelijke kennis van de commissieleden.

2

Zie bijlage 2.

9

Dit rapport is datagedreven: het zijn de gegevens die de commissie verwerkt en verzameld heeft die haar op het spoor hebben gebracht van onderzoek naar een aantal specifieke vragen. De data worden meer bepaald behandeld als etnografische data. Deze worden geanalyseerd in relatie tot de bredere maatschappelijke en politieke context waarbinnen ze geproduceerd worden. De verschillende sessies met het team Risicogroepen zijn geanalyseerd als het resultaat van de interactie met het team in een specifieke context. De experts vormden dus net als het team een wezenlijk onderdeel van de kennisproductie die leidt tot dit rapport. De eerste doelstelling van de commissie was de praktijk van het team te begrijpen in al haar complexiteit. Wat doet het team exact? Waar is het gesitueerd in de gemeentelijke organisatie en hoe verhoudt het zich tot het gemeentebestuur en de nationale overheid? Welke impact hebben ontwikkelingen in de wereld op Rotterdam en op het team in het bijzonder? Waar zien de commissieleden knelpunten en wat zien zij als goede praktijken? Dat is exact wat etnografie van oorsprong doet: het trachten begrijpen en uiteindelijk beschrijven van lokale praktijken en communicatie in hun context (Hymes, 1972). Deze vorm van ‘ethnographic monitoring’ (Hymes, 1980; Bulcaen & Blommaert, 1997; Van der AA & Blommaert, 2015; Maly, 2015) ziet er als volgt uit: 1.

Insider perspectief: de sociale actoren horen (in dit geval het team Risicogroepen) en hen vragen de zaken te benoemen die zij het belangrijkste vinden. 2. Outsider perspectief: vervolgens extra data verzamelen en hierop reflecteren vanuit de expertises van de commissieleden. 3. Evaluatie-effect: hierna die informatie terugbrengen naar het team. Concreet hebben de commissieleden zich opgesteld als experts die willen meedenken met het team. Meedenken over hun praktijk, de moeilijkheden die zij ervaren en de wensen en frustraties waar zij mee kampen. De commissieleden spreken hun waardering uit voor de open houding van deze teamleden gedurende het traject met de commissie en ook voor de betrokkenheid en inzet die zij tonen bij hun werk. Dit rapport zou niet mogelijk geweest zijn zonder hun engagement. Hun engagement om het nog beter te doen en te leren van de samenwerking. Het is aan de hand van de aangedragen casuïstiek door de leden van het team dat de commissie haar kennis verder verdiept en verbreed heeft. Deze casuïstiek vormt van dit rapport. Maar het zijn ook de gesprekken die toelaten om zicht te krijgen op de reële praktijken achter de papieren wereld. De openhartige discussie met diverse leden van het team boden de commissie de gelegenheid direct feedback te geven, concrete suggesties te doen en kanttekeningen te plaatsen.

De commissieleden hopen dat deze feedback het team ten dienste is geweest. Tegelijkertijd is het belangrijk de beperking van dit soort onderzoek en specifiek dit rapport te duiden. De commissie heeft niet de pretentie ‘het beleid’ en ‘de aanpak van de stad Rotterdam’ te kunnen evalueren. Ze brengt geen definitieve antwoorden op de gestelde vragen van het College. De gekozen interactief-adaptieve methode vertrekt vanuit het idee dat kennisopbouw dialectisch is en dus gestoeld is op meerdere feedback loops (Hymes, 1996: 7). Dit rapport is dan ook maar een stap in het onderzoeksproces dat de commissie is

10

gestart. Concreet: de commissie kijkt uit naar het gesprek dat door deze rapportage op gang kan komen. Een voordeel van de gehanteerde interdisciplinaire en etnografische benadering is dat het mogelijk is de praktijk van het team te begrijpen en te beschrijven in al haar complexiteit. Een goede etnografie produceert een ‘realistische’ beschrijving van wat er daadwerkelijk gebeurt.3 Dit stelt de commissie in staat om een veelzijdige benadering te ontplooien ten aanzien van de aanpak die zij wenst te voorzien van advies. Het levert niet alleen een realistische beschrijving op van die praktijk, maar ook realistische aanbevelingen die rekening houden met de complexe realiteit waarin het team werkt. De commissie gaat dieper in op twee casussen. Deze zijn niet zomaar een ‘rapport van een gebeurtenis, praktijk of evenement’. Het benoemen van een casus staat gelijk aan het maken van een theoretische claim: het is het beargumenteren dat iets een casus is ‘of something, or to argue that it is an instance of a larger class’ (Schulzman, 1986: 11). De casus wordt gekozen omdat ze representatief lijkt voor een bepaalde realiteit, een bepaalde reeks praktijken. Het betreft (1) de casus van het netwerk sleutelpersonen en (2) de casus van de gemeentelijke rol binnen het casusoverleg in het Zorg- en Veiligheidshuis Regio Rijnmond.

De keuze voor deze beide komt voort uit hetgeen de commissie heeft kunnen destilleren uit de informatie die zij van het team heeft ontvangen in de tijd die haar tot dan toe ter beschikking stond, en de door de teamleden zelf aangedragen casuïstiek en dilemma’s. De eerste casus past binnen actielijn ‘Depolarisatie en verminderen van spanningen’ en in het veld van primaire preventie. De tweede casus past binnen de actielijn ‘Disengagement en deradicalisering’ en betreft de secundaire en tertiaire preventie. Daarmee bestrijkt de commissie dus ook het veld in de breedte. De commissie denkt dat de door haar gekozen aanpak complementair is aan andere (externe) evaluaties). De gemaakte keuzes werpen wellicht een ander licht op dezelfde praktijken.

1.3. Uitgangspunten commissie De volgende uitgangspunten zijn leidend geweest bij het formuleren van de bevindingen, conclusies en aanbevelingen. 3

Ethnographic monitoring kan slechts werken als de onderzoekers zich bewust zijn van hun eigen rol in het kennisproces. In ons geval betekent dit dat het ‘outsider-perspectief’ gekleurd wordt door ons eigen kennis, onze methodes en aannames. Dat is geen probleem, maar het is belangrijk dat we als onderzoekers zelfreflectief te werk gaan. Het is daarom ook dat we hier onze methodes en aannames uitvoering duiden. Het onderkennen van die rol als expert in de kennisopbouw is eigen aan etnografie. Hoe meer een etnograaf weet, hoe beter het eindresultaat mogelijk is (Hymes, 1996: 7). Het is hier belangrijk de meerwaarde van de interdisciplinaire aanpak te onderstrepen. Met hoe meer experts we zijn, hoe meer onze eigen bias ondervangen wordt. Tegelijkertijd is het van belang dat de onderzoeker openstaat voor zelfcorrectie gedurende het onderzoeksproces. De rol van onze diepgaande besprekingen met het team – de zogenaamde evaluatiefase in het geschetste proces – ondervangt deze bias verder. Feedback dient dus om de initiële informatie en analyses te corrigeren en aan te vullen (Blommaert & Bulcaen, 1997: 19).

11

1. Historische en maatschappelijke context van radicalisering: Het beleid om radicalisering, extremisme en polarisatie tegen te gaan, dient beschouwd te worden in de historische en maatschappelijke context waarin het is ontstaan. Radicalisering is, vanuit het individu beschouwd, een zeer persoonlijk proces dat dan ook niet eenduidig verloopt. Radicalisering, extremisme en polarisatie zijn echter ook maatschappelijke fenomenen, waarbij mensen en groepen reageren op de wereld om hen heen, ook op politiek en overheidsbeleid. Het beleid is op zijn beurt weer een reactie hierop. Dit brengt een aantal gevolgen met zich mee: dat de gemeente altijd ergens partij is, ook al zou zij zich graag boven of naast de strijdende partijen willen plaatsen; ook al zou het beter zijn als zij erbuiten kon staan. Omdat de lokale overheid voor burgers de zichtbare en (in theorie) meest benaderbare vertegenwoordiging van de staat vertegenwoordigt, doet haar houding er zeer toe. 2. Bescherming democratische rechtsstaat en rechtsorde: Beleidsontwikkeling en -uitvoering vinden plaats binnen de overheidstaak om de democratische rechtsstaat en rechtsorde te beschermen. Dit vereist dat de gemeente ook zelf waakt over het in acht nemen van de regels die op haarzelf van toepassing zijn, zoals de beginselen van proportionaliteit en rechtmatigheid bij het uitvoeren van interventies.

3 Effectiviteit: De commissie probeert in de tijd die haar toebedeeld is zich een oordeel te vormen over de effectiviteit van het team Risicogroepen ten aanzien van het realiseren van haar doelstellingen. In hoeverre dragen de activiteiten die het team daadwerkelijk uitvoert (en de wijze waarop dit gebeurt) bij aan het bereiken van de doelstellingen van het team? Deze uitgangspunten worden hieronder in meer detail beschreven.

1.3.1. Het radicaliseringsdiscours en het anti-radicaliseringsbeleid Er is een aanhoudende discussie - ook in wetenschappelijke kring - over de oorzaken van terrorisme en radicalisering en de definitie van het radicaliseringsbegrip. Daarom meent de commissie dat het van belang is haar visie hierop te expliciteren. Hoe zij kijkt heeft immers effect op haar bevindingen en de aanbevelingen die daaruit voortvloeien. Terrorisme in Nederland is geen nieuw fenomeen. Wel heeft de aandacht ervoor, net als voor het fenomeen radicalisering, op beleidsgebied een vlucht genomen nadat Nederland werd opgeschrikt door de activiteiten van de Hofstadgroep en de moord op Theo van Gogh in 2004. Rond die tijd worden ook andere landen in Europa geconfronteerd met terroristische aanslagen, zoals die in Madrid in 2004 en London in 2005. Radicalisering wordt in het discours gezien als een proces waarin een individu radicale ideeën omarmt, daarna soms vatbaar is voor indoctrinatie en rekrutering door extremisten en kan overgaan tot terroristische gewelddaden. Door het gebruiken van deze definitie in die heel specifieke context raakten zowel radicale ideeën als de islam geassocieerd met terrorisme. Het gesprek over het fenomeen radicalisering werd zo vaak onderdeel van een specifiek debat over de samenleving: een debat dat vertrekt vanuit een duale wereld waarin ‘wij’ gezien worden als 12

democraten, erfgenamen van de Verlichting en ‘zij’ gezien worden als radicale moslims, islamisten, salafisten, IS-aanhangers, terroristische moslims, enz. Binnen de werelden van de wetenschap, (lokale) professionals en het beleid wordt het concept van radicalisering echter al geruime tijd geproblematiseerd en steeds meer erkend als ‘wicked problem’ (RMO 2009; Colaert 2017; Fadil, de Koning en Ragazzi 2019; Dijkman 2021). Het gaat om een complex en veranderlijk fenomeen, waarvoor geen eenduidige definities zijn en waarop uiteenlopende perspectieven bestaan omtrent de oorzaken, kenmerken en aanpak. Zo stelde het toenmalige Nederlandse kabinet in 2007 in het Actieplan Polarisatie en Radicalisering dat Nederland polariseerde langs religieuze en etnische lijnen. Het beschouwde polarisatie als een belangrijke oorzaak van radicalisering en een bedreiging voor de sociale samenhang. In lokale beleidsplannen werd polarisatie echter veelal gezien als een gevolg van radicalisering, een omkering dus van het uitgangspunt van het kabinet.4 Ook de beleidsaandacht voor radicalisering kent geen eenduidig verloop. Eind 2009 werd het dreigingsniveau in Nederland verlaagd, omdat de kracht van Al-Qaida in Europa leek afgenomen. Deradicaliseringsprogramma’s werden wegbezuinigd en de budgetten van de inlichtingendiensten en de politie werden verlaagd.

De opkomst van IS in Syrië en Irak werkte echter als een katalysator voor het jihadisme in Europa. Er kwam een onverwacht grote stroom van uitreizigers (‘buitenlandse strijders’) op gang die naar Syrië trokken. En er volgden terroristische aanslagen in onder meer Parijs (2015), Brussel, Nice en Berlijn (2016), Manchester en Barcelona (2017), Amsterdam (2018) en Utrecht (2019). Antiradicaliseringsbeleid werd weer in allerijl opgestart, maar veel kennis en expertise was inmiddels verloren gegaan (Algemene Rekenkamer 2015). Met urgentie en snelheid werd beleid ontworpen om de dreiging het hoofd te bieden. Radicalisering werd weer een belangrijk thema. Het mogelijk terugkeren van uitgereisde jihadistische strijders, en ook de wetenschap dat er ernstig geradicaliseerde individuen deel zijn van onze samenleving, heeft politieke en maatschappelijke onrust en discussie tot gevolg. Hoewel het om een beperkte groep gaat, is de impact groot. Mede onder druk van de grote maatschappelijke aandacht voelen politici en bestuurders zich genoodzaakt direct en doortastend te reageren op gebeurtenissen die gerelateerd kunnen worden aan radicalisering en terrorisme. Deze thema’s zijn ook gerelateerd aan bijvoorbeeld extremistische predikers en incidenten in het islamitisch onderwijs.

Het gevolg is ook dat in steeds meer beleidsdomeinen zoals integratie, onderwijs en jeugdzorg, de veiligheidsbril vaker wordt opgezet (‘verveiliging’). Onveiligheid beleidsmatig aanpakken betekent dan ook ‘iets’ doen aan radicalisering en aan de integratie van moslims (Khan, 2018). De aandacht lijkt daarmee eenzijdig gericht te worden op de islam. Deze aanpak heeft op haar beurt weer invloed op het radicaliseringsdiscours en processen van radicalisering. Pas recentelijk, mede door aanslagen in Nieuw-Zeeland en El Paso (2019) en hierdoor geïnspireerde aanslagen in Duitsland (Halle en Honau) in 2020 is er bredere aandacht voor rechts extremisme, en wordt 4 De toenmalige Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) noemde het Actieplan “onvoldoende scherp

en op sommige punten zelfs ondeugdelijk.” De Raad bekritiseerde vooral de vanzelfsprekende verbinding tussen polarisatie en radicalisering. Ook wees hij op het feit dat in het publieke debat en de wetenschap ook duidelijke opvattingen bestonden waarin polarisatie wordt gezien als een productieve manier om met meningsverschillen om te gaan (RMO 2009).

13

zelfs gediscussieerd over een vijfde, mondiale rechts-extremistische terreurgolf (Auger 2020). Inmiddels zijn nationale en lokale actoren in Nederland in de fase terecht gekomen om stil te staan, te evalueren en te verbeteren (Gielen en Dijkman 2019). Niet ten laatste vanuit een principe van ‘noblesse oblige’: Nederland heeft zich altijd een internationale partner getoond die trots was op zijn voorlopersrol met de lokale, persoonsgerichte aanpak. Bij deze lokale aanpak staat de spotlight meer dan vroeger op rechtmatigheidsvraagstukken. Dit wordt ook aangezwengeld door maatschappelijke debatten, zoals bijvoorbeeld naar aanleiding van de zaak in Amsterdam waarbij de zgn. ‘Grijze Campagne’ van voormalig burgemeester Van der Laan tegen het licht werd gehouden en de recent verschenen artikelen in NRC Handelsblad over mogelijke onrechtmatigheden bij de NCTV, het Rijksonderdeel dat de coördinatie voert op het contraterrorisme en antiradicaliseringsbeleid, ook op decentraal niveau. Het discours over radicalisering werd en wordt gevoerd én gevoed door verschillende actoren in binnen- en buitenland: politici, overheid, media, wetenschappers en ook mensen die het onderwerp vormen van dit discours. Deze actoren, de meningen die zij uitdragen en de acties die eruit voortvloeien, staan niet los van de processen van radicalisering, maar zijn er deel van.

Radicalisering is dus een fenomeen dat plaatsgrijpt in een sociaal-culturele, economische, politieke, technologische en gemediatiseerde context. Het is een maatschappelijk fenomeen en kan niet bekeken worden als uitsluitend een effect van enkele actoren (de extremistische prediker) of een radicale Facebookpagina die een individu ‘radicaliseert’. Het begrijpen van een proces van radicaliseren vergt inzicht in de context en de specifieke rollen die ieder vervult in dit proces. Uiteraard is het individu niet louter een speelbal van grotere structuren: het individu heeft ‘agency’. Individuele geschiedenissen, mentale gezondheid en gemaakte keuzes zullen aanleiding geven tot specifieke keuzes in het pad naar radicalisering. Echter, de individuele keuzes die gemaakt worden kunnen ook niet louter op individueel niveau geanalyseerd worden. Het begrijpen van radicalisering verdient dus een focus op het individu in zijn omgeving en een focus op de sociale, economische, politieke en culturele context, zowel lokaal als bovenlokaal. Het is vanuit dit brede begrip van radicalisering als individueel, historisch en breder maatschappelijk en cultureel fenomeen dat de commissie het Rotterdamse antiradicaliseringsbeleid onder de loep neemt.

Zij bekijkt dit beleid dus evenmin uitsluitend vanuit een effectiviteits- of efficiëntieparadigma, maar ook vanuit een maatschappelijke en democratisch paradigma. Hoe verhoudt dit beleid zich tot de idee van de democratische rechtsorde en het idee van een samenleving waar het goed leven is voor eenieder?

1.3.2. Democratische rechtsorde en rechtsstaat Bij het inzetten van maatregelen om terrorisme, extremisme of radicalisering tegen te gaan, is sprake van een spanningsveld tussen enerzijds de urgentie van de dreiging en hetgeen een overheid wil voorkomen en anderzijds de inbreuk die overheidsmaatregelen maken op de individuele vrijheden en rechten van burgers binnen ons rechtsstelsel. Om die reden is het begrip proportionaliteit van belang in de afweging of bepaalde maatregelen mogen worden 14

ingezet. Bestuurders en ambtenaren die veiligheidsbeleid ontwikkelen en uitvoeren, hebben tot taak de vraag te beantwoorden: weegt de inbreuk die gemaakt wordt op tegen de dreiging? Ten tweede staat de achterliggende vraag centraal of de overheidsorganisatie die de inbreuk wil maken ook de wettelijke bevoegdheid daartoe heeft. Die afweging is niet louter procedureel of legalistisch te bekijken, maar ook vanuit de impact die de inbreuk kan hebben op de samenleving. Onrechtmatig optreden kan leiden tot het ontstaan van suspect communities, schendingen van de privacy, ondermijning van de democratische waarden en mogelijk verdere polarisering op langere termijn. Een goede afbakening van de taken en bevoegdheden is cruciaal in een democratisch en effectief antiradicaliseringsbeleid. Ten derde is het zgn. ‘foreseeability principe’ uit het internationaal recht van belang, gebaseerd op artikel 8 van het EVRM. Dit stelt dat het handelen van overheden tegenover hun burgers transparant en voorspelbaar dient te zijn. Een eventuele proportionele inbreuk op rechten dient binnen wettelijke kaders plaats te vinden die openbaar zijn en op basis waarvan burgers kunnen weten wanneer hun eigen handelen een eventuele inbreuk op hun rechten legitimeert. Als handelen van overheden niet meer transparant is, kan dit leiden tot afname van vertrouwen in de overheid.

Dit geldt te meer als het gebrek aan transparantie zich richt op leden van bepaalde groepen in de samenleving. In de beginfase van de aanpak tegen radicalisering, extremisme en terrorisme heerste er een pioniersgeest onder alle betrokken nationale en lokale partners. Ook coördinerende organen zoals de NCTV zochten de grenzen van het toelaatbare op. Bij de opsporingsdiensten en inlichtingen- en veiligheidsdiensten liggen deze grenzen en het proportionaliteitsbeginsel verankerd in hun wettelijke kaders, nl. in de politiewet en de wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Inmiddels is in Nederland meer en meer een centrale rol weggelegd voor gemeenten. De bijzondere aard van het werk van de betrokken gemeenteambtenaren levert echter een spanningsveld op tussen maximaal innovatief en effectief willen zijn in het verminderen van dreiging en de beperkte wettelijk beschikbare ruimte. Gemeentelijke teams die zich bezighouden met antiradicaliseringsbeleid maken immers geen deel uit van opsporings- of inlichtingendiensten en beschikken dus niet over wettelijke kaders waarbinnen zij op een rechtmatige wijze de rechten van burgers mogen beperken, zoals de politie en AIVD. Het is dus belangrijk dat gemeenten zich niet schuldig maken aan inbreuken op de persoonlijke levenssfeer zolang daarvoor de wettelijke grondslag ontbreekt. Doen zij dit toch, dan handelen zij onrechtmatig.5

1.3.3. Effectiviteit De commissieleden bekijken het beleid niet uitsluitend vanuit een effectiviteits- of efficiëntieparadigma. Daarvoor is radicalisering een te complex fenomeen, een zogenoemd ‘wicked problem.’ Dit betekent onder meer dat er veel discussie is over definities, verklaringen en (beleids)remedies. De meeste deskundigen constateren dat uiteenlopende (politieke, sociale, economische) onderliggende oorzaken, sleutelgebeurtenissen, 5 Niet alleen volgens nationaal, maar ook internationaal recht. Zie art. 8 van het Europees Verdrag voor

de Rechten van de Mens inzake recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen.

15

persoonlijke factoren en netwerkdynamiek op elkaar inwerken. Maar er bestaat geen consensus over op welke wijze en wanneer een extremistische houding en extreem gedachtegoed omslaan in terroristische handelingen. Daar komt bij dat de beleidsdoelstellingen en soorten interventies sterk uiteenlopen. Ze variëren van preventieve interventies zoals onderwijs- en burgerschapsprogramma’s, tot individuele of familiebegeleiding van personen die extremistisch gedachtegoed aanhangen, repressieve maatregelen zoals huisarrest en surveillance tot deradicaliserings- en reïntegratieprogramma’s voor individuen die al zijn overgegaan tot het gebruik van geweld.

Bovendien geldt voor een ‘wicked problem’ met complexe beleidsinterventies dat er ook mede afhankelijk van het gekozen perspectief - uiteenlopende maatstaven voor succes en effectiviteit zijn, terwijl het ook methodologisch lastig is om doelbereik te kunnen bepalen.6 Om maar één evident probleem te noemen: hoe weten we of het uitblijven van radicaal geweld (mede) is toe te schrijven aan lokale preventieve beleidsinterventies en niet aan de veranderende internationale context, als we geen controlegroepen hebben (Köhler 2017b)? Daar komt bij dat het vaak ontbreekt aan informatie over de dagelijkse, praktische uitvoering van programma’s omdat de direct betrokkenen weinig of geen oog en tijd hebben voor het monitoren van de werkzaamheden en externe onderzoekers die dit wel zouden kunnen doen meestal geen toegang wordt verleend (Köhler 2017b). En voor de ene school van onderzoekers en professionals is een deradicaliseringsprogramma geslaagd als de deelnemers het gebruik van geweld afzweren, terwijl de andere school het afstand nemen van radicale ideologieën en organisaties als voorwaarde voor duurzaam succes beschouwt (Köhler 2017a en Köhler 2017b).

Ondanks deze complexe kenmerken van radicalisering en radicaliseringbeleid meent de commissie wel observaties te kunnen aanreiken over de kwaliteit van de programma’s en interventies waar de leden van het team Risicogroepen en de andere betrokken professionals hun voordeel mee kunnen doen. Ze kunnen ook de toekomstige evalueerbaarheid ervan vergroten.

6

De complexiteit van een interventie wordt bepaald door vier factoren: 1. contextfactoren en de aard van het systeem waarin (beleids)programma’s en interventies zijn ingebed; 2. de kenmerken van de interventie zelf; 3. de betrokken instituties en stakeholders en hun onderlinge interactie; 4. de aard van de causaliteit en de veranderingsprocessen (Bamberger, Vaessen & Raimondo 2015).

16

2. Bevindingen Vanaf 2015 heeft de gemeente Rotterdam de aanpak van radicalisering fors geïntensiveerd vanwege de opkomst van IS en de potentieel radicaliserende invloed van deze terroristische groep en de verhoogde dreiging in relatie tot uitreizigers richting Syrië en Irak die zich aansloten bij (terroristische) strijdgroepen. Alle actoren op het gebied van contraterrorisme en radicalisering in Nederland werden in die periode geconfronteerd met radicalisering en een uitreisgolf, waarop met urgentie en snelheid beleid werd gebouwd. Daarbij moest veel geprobeerd, geïnnoveerd en gezocht worden om de dreiging het hoofd te bieden. In deze fase heerste een pioniersgeest bij alle nationale en lokale partners, waarbij vanuit coördinerende organen en management een pragmatische aanpak en het opzoeken van grenzen werd toegestaan. Meer recentelijk zijn nationale en lokale actoren in Nederland in de fase terecht gekomen van evaluatie en aanpassing van beleid en organisatie op basis van geleerde lessen en (inter)nationaal onderzoek. Zo heeft de directie Veiligheid van uw gemeente in 2017 een externe programmascan laten uitvoeren. De aanbevelingen hieruit zijn gebruikt om de Aanpak 2018-2022 aan te scherpen ten opzichte van de Aanpak 2015-2018. Ook intern zijn delen van de huidige Aanpak inmiddels geëvalueerd.

2.1. Context van het beleid Het team werkt niet louter in Rotterdam. Dit statement mag dan wel enigszins verwarrend zijn, maar het duidt volgens de commissie een fundamentele realiteit. Radicalisering, polarisatie en terrorisme zijn niet meer te begrijpen binnen grenzen van een stad of een land: het zijn door en door geglobaliseerde fenomenen (Maly, 2018; 2019; NTA, 2018; AIVD, 2018) en begrippen (Fadil, 2017; Jaminé & Fadil, 2019). De opmars van Al-Qaeda (Coolsaet, 2004) en later ISIS waren allebei globale fenomenen die diep gelieerd zijn aan de geopolitieke realiteit. Ook de dood van George Floyd in de VS, de Black Lives Matters beweging en de opmars van radicale groepen en etno-nationalistische groepen als de Proud Boys zijn mondiale verschijnselen die ook potentiële gevolgen hebben in Rotterdam. De manifestatie van extreemrechts en extreemlinks in Rotterdam is slechts te begrijpen binnen dat transnationaal perspectief (Optiki Gonia, 2020). De aanslagen in Nieuw Zeeland waren daarom ook meteen aanleiding om in Rotterdam een quick scan op te zetten. En ook het ongeldig verklaren van de lokale verkiezingen in Istanbul was aanleiding voor een quick scan om de mogelijke gevolgen van die beslissing in te kunnen schatten in Rotterdam.

Radicalisering, polarisatie en terrorisme zijn dus transnationale fenomenen, die vaak de vorm aannemen van internationaal genetwerkte cellen en bewegingen (Appadurai, 2006). Die vaststelling mag dan een banaal truïsme lijken, ze is van cruciaal belang voor de analyse van lokaal beleid en voor wat het team in Rotterdam doet. We kunnen niet verwachten dat lokaal beleid de hefbomen in handen heeft om die realiteit daadkrachtig op al die schaalniveaus aan te pakken. De verantwoordelijkheid voor een goed beleid is te vinden op verschillende niveaus en in verschillende domeinen. De vraag of Rotterdam of het team ‘goed beleid voert’ is dus ook verankerd in een bovengemeentelijke realiteit. Ze is niet sluitend beantwoord binnen de grenzen die gesteld zijn door onze opdracht als commissie. 17

En hier is de tweede transnationale dimensie van het beleid aan de orde. Zowel kennis en opvattingen over radicalisering als wat een goed beleid terzake betreft, komen evenmin louter lokaal tot stand. De kennisproductie over radicalisering binnen de academische wereld en de zogenaamde (de)radicaliseringsindustrie (Dijkman, 2019) geven mede vorm aan de lokale beleidspraktijk. De vormingen, methodieken en prestatiemeting die op lokaal niveau toegepast worden, passen binnen die nationale en internationale evoluties. In de laatste twee decennia, grofweg sinds 9/11 is er een massale productie van academische studies over radicalisering tot stand gekomen (Fadil, 2017). In veel van die literatuur wordt radicalisering begrepen als ‘ideologisch gedreven’ en heeft men vaak minder oog voor de contextuele inbedding van actoren en ideologieën (Jaminé & Fadil, 2019). In die productie is ook een heel sterke connectie zichtbaar tussen radicalisering en islam, zoals de commissie reeds heeft aangegeven in haar uitgangspunten. Beide elementen zijn ook duidelijk terug te vinden in het Rotterdamse beleid Deze grote hoeveelheid studies komt niet uit het niets. Radicalisering, polarisatie en terrorisme zijn zowel maatschappelijk als politiek gezien ‘hot issues’. Elk feit – hoe klein ook kan gelezen worden als een voorbeeld van radicalisering of polarisatie.

Beide zijn ook steevast goed voor een enorme media-aandacht. Die media-aandacht heeft gevolgen. De media zijn immers niet louter buitenstaanders die rapporteren wat er in de samenleving gaande is. Ze bepalen mee wat belangrijk is en wat niet, en hoe we zaken moeten begrijpen. Media spelen zo een agenderende rol in de samenleving. Wat media belangrijk achten, heeft meteen ook repercussies voor de nationale, regionale en lokale politiek. In haar onderzoekstraject heeft de commissie elk van deze dynamieken kunnen aanschouwen. Toen NRC Handelsblad en Nieuwsuur in september 2019 rapporteerden over islamitisch informeel onderwijs, en er door de AIVD een ambtsbericht over was uitgebracht, gaf dit meteen aanleiding tot een actualiteitendebat in het College. Hetzelfde kon de commissie waarnemen rond de berichtgeving van het Algemeen Dagblad, waarin bericht werd over ‘een ingreep’ van burgemeester Aboutaleb bij de verkoop van een pand van de stichting Al Nour die verondersteld werd radicaal te zijn. Hetzelfde stramien was zichtbaar bij de berichtgeving over de uitreis naar Oost-Oekraïne van rechts-extremistische strijders, de oprichting van Islamitisch centrum in IJsselmonde, de uitnodiging van Ismail Abou Soumayyah en Kamal Aboe Zaid, een vertegenwoordiger van de Hizb Ut-Tahrir beweging in de Essalam Moskee.

Het toont aan – en de commissie zal dat later uitvoerig bespreken – dat die actoren mede impact hebben op de praktijken van het team. De commissie geeft deze contextualisering nu mee, omdat het van belang is in haar analyse en evaluatie van het lokale beleid. Het lokale beleid ontwikkelt zich in een heel complexe, gelaagde transnationale context en vele lokale, nationale en transnationale actoren hebben een grote impact op het gevoerde beleid en de daadwerkelijke mogelijkheden van een lokaal beleid. De druk die er op dat beleid uitgeoefend wordt in een dergelijke context moet mee in ogenschouw worden genomen.

2.2. Het gelaagde veiligheidsbeleid van de gemeente Een soortgelijke complexiteit is te zien als wordt ingezoomd op de inbedding van het lokale beleid. Het team en haar praktijk is ingebed in meerdere schaalniveaus. De Aanpak 18

radicalisering, extremisme en polarisatie is onderdeel van het bredere veiligheidsbeleid van de gemeente, zoals vastgelegd in het programma Veilig@Rotterdam. Dit is het integrale veiligheidsprogramma voor de periode 2018-2023. De Aanpak is een uitwerking van de paragrafen ‘Polarisatie en maatschappelijke onrust’ en ‘Radicalisering, extremisme en terrorisme’. (Veilig@Rotterdam, pag. 27). Het integrale veiligheidsprogramma op zijn beurt stoelt op het coalitieakkoord ‘Nieuwe energie voor Rotterdam’ 2018-2022. Daarin schrijft het college dat ‘iedere Rotterdammer zich veilig moet voelen en zich vrij moet kunnen bewegen. Dit is het grondbeginsel van onze stad.’ Dit is het leitmotiv voor het veiligheidsbeleid van het college.7 Uitgangspunt is veiligheid als voedingsbodem voor een bloeiende stad8. Dit wordt ook herhaald in de ambitie van het integrale programma: ‘Rotterdam wil een veilige stad zijn, waarin iedereen zich welkom en thuisvoelt’. (Veilig@Rotterdam, pag. 4). De aanpak van het team sluit daarmee naadloos aan bij het uitgangspunt in het programma: ‘Veiligheid als voedingsbodem voor een bloeiende stad’ (Ibidem). Op de site van de gemeente wordt die ambitie verduidelijkt.

Het College schrijft er dat Rotterdam een inclusieve stad wil zijn en een havenstad waar diversiteit bij hoort.9 Daarbij plaatst het onmiddellijk de kanttekening dat hoewel een groot deel van de Rotterdammers diversiteit viert en zich hierdoor mede thuisvoelt in de stad, diversiteit ook spanningen kan oproepen. Veiligheid wordt hier heel duidelijk gekoppeld aan het managen van de diversiteit. Diversiteit wordt een potentieel veiligheidsrisico, als potentiële oorzaak van spanningen, conflicten en polarisering. Het is die kijk op veiligheid en diversiteit die ook deels de gemaakte keuzes in het project van de sleutelpersonen zal verklaren en die past in een transnationale evolutie waarin veiligheid gekoppeld wordt aan integratie en diversiteit (zie Khan, 2018). De gemeente zelf doet uiteraard meer dan enkel het ontplooien van een veiligheidsbeleid. Zo faciliteert ze ook de ontmoeting tussen diverse groepen door de inrichting van de openbare ruimte, in het onderwijs en bij maatschappelijke voorzieningen, zoals sport. Echter, die voorwaarden om ontmoeting en verbinding te bevorderen staan uiteindelijk ten dienste van veiligheid.10 Het sociaal-maatschappelijk beleid van Rotterdam vertrekt vanuit het belang van veiligheid en dit werkt door in vele andere beleidsdomeinen.

Die evolutie is niet nieuw en past in rijkelijk gedocumenteerd onderzoek over ‘verveiliging’ (securitisation) waarbij steeds meer domeinen van maatschappelijk beleid georganiseerd worden door het prisma van veiligheid (Daase 2013). Maatschappelijk beleid gaat dan over het managen van diversiteit en het voorkomen van conflict en spanningen. In Nederland is veel van die beleidspraktijk neergedaald op het lokale niveau, een praktijk die onder de coördinatie valt van nationale organisaties. De Nationale Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV), ressorterend onder de minister van Justitie en Veiligheid, verstrekt bijvoorbeeld jaarlijks ‘Versterkingsgelden’ (programmafinanciering) aan 7 Veilig@Rotterdam, pag. 9. 8 Veiligheidsprogramma 2018-2023: ‘Veilig@Rotterdam’, pag. 4. 9 Programma Veiligheid@Rotterdam.nl, pag. 4 en www.rotterdam.nl/wonenenleven. 10 www.rotterdam.nl>wonen-leven/omgeving/inclusievestad.

19

ongeveer 18 grotere gemeenten in Nederland om lokaal beleid gericht tegen radicalisering, extremisme en terrorisme uit te voeren. De gemeente Rotterdam, i.c. het team, ontving voor 2021 € 704.280,- op basis van ingediende projectvoorstellen. De door de NCTV uitgekeerde middelen beslaan het grootste deel van het budget dat het team ter beschikking staat om activiteiten uit te voeren. Daarmee is het dus sterk afhankelijk van de voorwaarden die de NCTV stelt aan de activiteiten. De NCTV stuurt in hoge mate door middel van prestatiemeting. Voor sociale en culturele projecten voor preventie waarbij (nog) geen sprake is van direct meetbare resultaten, ervaart het team weinig ruimte. Dit geldt ook voor ruimte om projecten rond nieuwe ontwikkelingen op te zetten. De commissieleden onderstrepen hier dat de aanpak van radicalisering en veiligheid van de gemeente Rotterdam niet op zichzelf staat en ook is ingebed in het nationaal en Europees beleid. Een beoordeling van het team Risicogroepen dient behalve naar het gemeentelijk veiligheidsbeleid dus ook naar dat van de Rijksoverheid te kijken. Het team is ondergebracht bij de directie Veiligheid met de burgemeester als politiek-bestuurlijk verantwoordelijke. Hij opereert op zijn beurt binnen het coalitieakkoord van het huidige College en dient verantwoording af te leggen aan de gemeenteraad.

Daarnaast is hij gehouden aan nationale wet- en regelgeving, in het onderhavige geval vooral vanuit het ministerie van Justitie en Veiligheid. Kortom, de praktijk van een lokaal team is een snijpunt waarin heel veel verschillende fenomenen, praktijken, ideologieën en actoren samenkomen. Die praktijk ontplooide zich in een snel evoluerend en politiek gevoelig veld. Toen het team startte was weinig duidelijk en waren er geen of weinig beproefde methodieken. Hier is de kracht en de pioniersgeest van dergelijke lokale teams te zien. Zij worden belast met een veelheid aan taken, een enorme verantwoordelijkheid en een complexe opdracht. De commissie stelt dan ook vast dat het team zich met verve gekweten heeft van haar taak. Het is steeds op zoek naar nieuwe methodes, nieuwe praktijken, signaleert nieuwe evoluties en heeft zich plichtsgetrouw haar taak eigen gemaakt en uitgevoerd.

2.3. De activiteiten van het team in de praktijk In de twee bovenstaande paragrafen heeft de commissie gepoogd de complexiteit en de gelaagdheid van het lokale beleid in de verf te zetten. Dit is nodig om duidelijkheid te scheppen in wat de commissie ziet als het onderwerp van deze evaluatie. Concreet, de evaluatie van een lokaal beleid is altijd een evaluatie van hoe al die niveaus en actoren samenkomen in die lokale aanpak. In de Aanpak omschrijft het team Risicogroepen haar missie als volgt: ‘Rotterdam wil een veilige stad zijn, waar iedereen zich welkom en thuis voelt. De gemeente doet er alles aan, samen met politie en justitie, om de veiligheid van onze stad en de Rotterdammers te waarborgen. Met de ‘Aanpak radicalisering, extremisme en polarisatie 2018-2022’ leveren wij hier een bijdrage aan. Wij willen (potentieel) gewelddadig gedrag, dat ideologisch gedreven is, tegengaan. Dat doen we omdat dit gewelddadig gedrag kan leiden tot ontwrichting van de samenleving. Ook vormt het een bedreiging voor de sociale binding en de democratische 20

rechtsorde. Tot slot willen wij met onze aanpak een toename van polarisatie tegengaan.’ (Aanpak, pag. 7). De opdracht die het team hier opneemt is niet te onderschatten. Het team neemt de rol op zich van hoeder van de samenleving. Ze wil de ontwrichting van de samenleving, de bedreiging van de rechtsorde en polarisatie tegengaan. Kortom, een fundamentele opdracht die komt met een enorme verantwoordelijkheid. Het team definieert deze opdracht in lijn met de bovenvermelde dominante academische literatuur: ze wil ‘ideologisch gedreven’ potentieel gewelddadig gedrag tegen gaan. Hier is dus zichtbaar hoe de lokale opdracht deels aangedreven wordt door de internationale literatuur en hoe ‘radicalisering’ beschouwd wordt als iets van de groep zelf. De commissie merkt ook op hoe in die missie het team een verantwoordelijkheid op zich neemt die in wezen verdeeld is over verschillende schaalniveaus. De eigen missie is erg ruim en overstijgt de eigen invloedsfeer. Gedurende de verschillende gesprekken met de teamleden kon de commissie vaststellen dat het team gedreven wordt door een heel sterk verantwoordelijkheidsgevoel. De teamleden zien zich als een essentiële schakel van het beleid. Ze hebben zich de missie van de stad en hun rol in het realiseren van die missie heel erg eigen gemaakt.

Deze missie is dus geen papieren tijger, ze stuurt de inzet maar ook het welbevinden en frustraties van de teamleden. Meer nog dan de bestudeerde documenten geven teammedewerkers in de diverse gesprekken die de commissieleden met hen hebben gevoerd blijk van een groot commitment: zij zijn gericht op het bereiken van duurzame resultaten met de aanpak van radicalisering, extremisme en polarisatie. De commissie constateert dat de medewerkers beschikken over een resultaatgerichte houding en zich open en lerend opstellen. Centraal in die bezorgdheid van het team staat het concept ‘informatie’. Niet zelden benadrukten de teamleden dat ze niet ‘genoeg informatie hadden’, dat bepaalde wetten en regels hen niet toelieten om bepaalde informatie te vergaren. De commissieleden leren hieruit dat ‘informatie verzamelen’ begrepen wordt als een wezenlijke taak van het team. De twee casussen die de commissie hieronder bespreekt, tonen de verantwoordelijkheidszin van het team in detail en tonen hoe die ‘behoefte aan informatie’ hun perspectief op hun praktijk bepaalt. De commissie heeft geen actie-onderzoek gedaan. Zij spreekt zich dus niet uit over alle activiteiten of het algehele functioneren van het team.

De focus ligt bij de twee casussen die representatief lijken voor het gevoerde beleid en waarover de commissie de mogelijkheid zag om advies te geven dat het gemeentelijk maar mogelijk ook het nationaal beleid kan versterken. De hieronder geformuleerde bevindingen en aanbevelingen zijn nadrukkelijk bedoeld om de medewerkers van het programmateam Risicogroepen te ondersteunen in hun leerproces en de opdrachtgevers binnen de gemeente van wetenschappelijk onderbouwd advies te voorzien. 2.3.1. Casus 1: Netwerk van sleutelpersonen Het werken met een netwerk van sleutelpersonennetwerk gaat terug tot in de beginjaren van het lokale antiradicaliseringsbeleid. De gemeente Rotterdam werkt dus al langer met sleutelpersonen dan het huidige programma bestaat. De sleutelpersonenaanpak staat 21

centraal in de preventieve actielijn11 ‘depolarisatie en verminderen van spanning’, die er op gericht is te voorkomen dat (inter)nationale conflicten overslaan naar Rotterdam en maatschappelijke spanningen en polarisatie toenemen tussen groepen in de stad. De aanpak maakt gebruik van 200 sleutelpersonen in de 14 stadsgebieden. In deze paragraaf wordt dit deelprogramma op basis van de ons beschikbare informatie uit de gesprekken met het team, de literatuur en beleidsdocumenten nader bekeken. Vervolgens formuleert de commissie enkele reflecties en aanbevelingen. De bovenlokale dimensies van het lokaal beleid De sleutelpersonenmethodiek is een voorbeeld van de gelaagdheid van de praktijken van het team. Rotterdam heeft deze methodiek niet zelf uitgevonden of ontwikkeld en is dus ook niet de enige gemeente die deze inzet. Ze is tevens door de NCTV aanbevolen als een goede praktijk in een lokaal antiradicaliseringsbeleid. In een overzicht van maatregelen en acties uit het landelijke Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme wordt het versterken van bestaande netwerken van lokale en landelijke sleutelpersonen genoemd als één van de aanbevolen maatregelen om radicalisering tegen te gaan (NCTV, Ministerie V&J, Ministerie SZ&W, 2014:17).

Deze aanpak wordt ook financieel gesteund door de NCTV.12 Bureau Scholten & Partners is lang toonaangevend geweest in zowel de ideeënvorming als uitvoering van de sleutelpersonenbenadering. In de methodiekbeschrijving ‘De Sleutelfigurenmethode. Antwoord op Radicalisering en Polarisatie’ (2017) van dit bureau staat: Sleutelfiguren zijn individuen die vaak niet verbonden zijn aan instanties of overheid. Het zijn burgers die de samenleving willen verbeteren door hun eigen gemeenschap te versterken. Zij zijn de onmisbare schakels tussen de overheid, instanties en de gemeenschappen...Deze change agents organiseren het geluid van veel burgers die zich vaak niet gehoord voelen. Zij agenderen zaken die spelen binnen de eigen gemeenschap, stimuleren positieve veranderingen en activeren burgers. Deze definitie stelt ons in staat de oorsprong van deze methodiek te duiden. Sleutelpersonen worden hier in eerste instantie gedefinieerd als ‘gewone burgers’; Het betreft een vrijwillige rol waar geen vergoeding tegenover staat. De nadruk ligt bovendien op de sociale functie van sleutelpersonen. Ze worden omschreven als burgers die ‘hun eigen gemeenschap willen versterken’ en de stem ‘van veel burgers die zich vaak niet gehoord voelen’ organiseren. Kortom, ze worden hier verbeeld als spreekbuizen voor een gemeenschap, buurt, netwerk of achterban.

Tegelijkertijd ligt de nadruk ook op (1) het stimuleren van positieve veranderingen, (2) het activeren van burgers en (3) hun functie als schakel tussen overheid, instanties en gemeenschappen.

11 De keuze voor het soort interventies binnen dit programma ter vroegtijdig signaleren van polarisatie en angst of onvrede

zijn geëvalueerd Een van de belangrijkste initiatieven die positief werden beschreven was het netwerk van ongeveer 60 sleutelpersonen. Vier jaar later telt dit netwerk ondertussen ca. 200 sleutelpersonen. 12 https://www.nctv.nl/actueel/nieuws/2018/12/20/geld-voor-gemeenten-om-radicalisering-te-voorkomen-en-aan-tepakken

22

Ook het Rotterdamse beleid definieert een sleutelpersoon als een contactpersoon tussen Rotterdammers, Rotterdamse organisaties en medewerkers van de gemeente Rotterdam. Een sleutelpersoon geldt in de officiële Rotterdamse wervingsbrief als iemand die: 1. 2. 3. 4. 5.

betrokken is bij de stad en haar bewoners; een groot netwerk heeft binnen een bepaalde groep in de stad; altijd bereid is een open gesprek te voeren over de situatie in de stad; gevoelige thema’s durft bespreekbaar te maken; wil samenwerken met verschillende mensen.

Sleutelpersonen zijn Rotterdamse burgers die de samenleving willen verbeteren en hun eigen gemeenschap versterken door de problemen en noden in beeld te brengen bij de (lokale) overheid. Zij vormen aldus een schakel die de afstand tussen overheid en gemeenschappen helpt te overbruggen. Als ze het noodzakelijk vinden de overheid in te lichten over wat er reilt en zeilt in de buurt of hun netwerk dan doen ze dat uit eigen beweging. Tegelijkertijd is het belangrijk aan te stippen dat die nadruk op het sociale in de Rotterdamse praktijk ingepast zit in een veiligheidslogica. Niet alleen ressorteert het netwerk onder de directie Veiligheid, ook de samenwerking tussen gemeenten en lokale partijen, zoals scholen, gebedshuizen, sleutelpersonen, gemeenschappen en eerstelijnswerkers wordt gezien als een belangrijk instrument in de aanpak van radicalisering. De sociale positie van de sleutelpersonen wordt ook niet zelden geprezen vanuit een veiligheidslogica. Er wordt verondersteld (NCTV, 2014) dat de sleutelpersonen bekend zijn met de jongeren en hun sociale omgeving, waardoor zij met hen in contact kunnen treden, veranderingen kunnen waarnemen en waar nodig het gesprek aangaan om radicalisering en polarisering tegen te gaan. Het sociale staat in die logica niet op zichzelf, maar wordt gedacht in termen van informatie en beheersen van polarisering.