[22bb002852] Bijlage 1 behorende bij 22bb2851 over Bureau Beke Eindrapportage ‘Beelden van de samenleving over de bejegening van burgers door de politie in relatie tot discriminatie. Een onderzoek naar ervaringen en meningen’
Tekst van het document
Beelden van burgers over bejegening door de politie Een herhalingsonderzoek naar meningen en ervaringen van Rotterdamse burgers inzake bejegening door de politie
Jos Kuppens Nicole Brouwer Henk Ferwerda Juno van Esseveldt
Beelden van burgers over bejegening door de politie
Beelden van burgers over bejegening door de politie Een herhalingsonderzoek naar meningen en ervaringen van Rotterdamse burgers inzake bejegening door de politie
Jos Kuppens Nicole Brouwer Henk Ferwerda Juno van Esseveldt
Colofon In opdracht van: Lokale driehoek Rotterdam Opmaak Marcel Grotens (Bureau Beke) Omslagfoto Nick Staal via Unsplash
Kuppens, J., Brouwer, N., Ferwerda, H. en Van Esseveldt, J.
Beelden van burgers over bejegening door de politie Een herhalingsonderzoek naar meningen en ervaringen van Rotterdamse burgers inzake bejegening door de politie ISBN 978-94-92255-55-6 © 2022, Bureau Beke Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteurs. No part of this publication may be reproduced in any form by print, photo print or other means without written permission from the authors.
Inhoud Voorwoord
7
1
Inleiding
9
1.1
Inkadering van gebruikte termen
10
1.2
In retrospectief: belangrijkste bevindingen uit 2017
10
1.3
Beelden van burgers over (discriminatoire) politiebejegening
12
1.4
Enkele ontwikkelingen sinds 2017
12
1.5
Onderzoeksdoelen en onderzoeksvragen
15
1.6
Uitgevoerde onderzoeksactiviteiten
17
1.7
Leeswijzer
20
2
Mogelijke oorzaken van politiediscriminatie
23
2.1
Mogelijke oorzaken vanuit onderzoek onder burgers
23
2.2
Mogelijke oorzaken vanuit onderzoek naar de politie
25
2.3
Samengevat: oorzaken die kunnen meespelen bij discriminatie
29
3
Mening van burgers op straat
31
3.1
Vergelijking populatie
31
3.2
Algemene opvatting van burgers over de politie
34
3.3
Basis voor beeldvorming bij de burger
36
3.4
Eigen contactervaringen met politie
37
3.5
Mening over het laatste contact
38
3.6
De verdiepende gesprekken
41
4
Mening van burgers in het stadspanel
48
4.1
Vergelijking populatie
49
4.2
Algemene opvatting van burgers over de politie
50
4.3
Basis voor beeldvorming bij de burger
52
4.4
Eigen contactervaringen met politie
54
4.5
Mening over het laatste contact
56
5
De klachtenanalyse
59
5.1
De klachtenprocedure
60
5.2
Algemene achtergronden van de discriminatieklachten
61
5.3
Voorafgaand aan de gebeurtenis die leidt tot de klacht
64
5.4
Tijdens de gebeurtenis die leidt tot de klacht
65
5.5
Na de gebeurtenis die leidt tot de klacht
67
5.6
Samenvattend: vergelijking klachten in beide onderzoeken
71
5.7
Een vergelijking met onderzoek van de Nationale ombudsman
74
5.8
Verklaringsrichtingen voor de toename van het aantal klachten
75
6
Terugblik, onderzoeksvragen en reflectie
79
6.1
Terugblik op het onderzoek
80
6.2
Beantwoorden van de onderzoeksvragen
80
6.3
Reflectie van de zijde van de onderzoekers
87
6.4
Een blik richting de toekomst
89
Geraadpleegde literatuur
91
Bijlagen Bijlage 1 – Aangewezen locaties straatenquêtes en respons
95
Bijlage 2 – Protocol straatgesprekken
96
Bijlage 3 – Straatenquête burgers
98
Bijlage 4 – Logistische regressieanalyse
102
Bijlage 5 – Topiclijst verdiepende interviews
103
Bijlage 6 – Artikel 9:8 Awb
106
6 Beelden van burgers over bejegening door de politie
Voorwoord
Voor u ligt de rapportage van de beelden van Rotterdamse burgers over de bejegening door de politie, ook in relatie tot discriminatie. Het onderzoek is te beschouwen als herhaling van een deel van het onderzoek uit 2017. Centraal in dit onderzoek staat dan ook de vraag in hoeverre het opgetekende beeld over politieoptreden van ongeveer vijf jaar geleden verschilt van het huidige. Deze rapportage is tot stand gekomen dankzij de inbreng van diverse personen. Ten eerste zijn dat de burgers zelf, die via interviews op straat (n=519) en via het invullen van een vragenlijst als lid van het Digitaal Stadspanel (n=4.735) hebben deelgenomen. Daarnaast waren zestien burgers die we op straat aanspraken nog bereid om een nader gesprek met ons te voeren. Ook hebben diverse personen ons de nodige ondersteuning gegeven in het onderzoekstraject. Zo zijn we mevrouw Verlinden en haar collega’s van de afdeling Klachten van politie-eenheid Rotterdam dankbaar voor hun vriendelijke ontvangst en kundige begeleiding tijdens de klachtenanalyse. Ook heeft mevrouw Dujardin van de gemeente Rotterdam ons zeer prettig ondersteund in het benaderen van respondenten van het Digitaal Stadspanel en het aanleveren van analysemateriaal. Ten slotte willen we de begeleidingscommissie danken voor hun ondersteuning van en reflectie op het onderzoek.
De volgende personen hebben onderdeel uitgemaakt van de begeleidingscommissie: Dhr. Han Entzinger Dhr. Sharif Abdoel Wahid Mevr. Marjolein van Eykelen Dhr. Marcel Dela Haije Mevr. Semiha Denktas
em. hoogleraar migratie- en integratiestudies, Erasmus Universiteit Rotterdam; voorzitter Politie Rotterdam Openbaar Ministerie Gemeente Rotterdam Coalitie Rotterdammers voor Mekaar
Voorwoord 7
Dhr. Azouz Battoui Mevr. Abigail Norville Dhr. Steven Scheer (secretaris) Mevr. Rianne Lemmen (secretaris) Mevr. Lotte Hinkel (secretaris)
Politie Rotterdam Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Gemeente Rotterdam Gemeente Rotterdam Gemeente Rotterdam
2022, het onderzoeksteam van Bureau Beke
8 Beelden van burgers over bejegening door de politie
1 Inleiding In de Rotterdamse gemeenteraad is de bejegening van burgers door de politie en door burgers ervaren discriminatie van de zijde van de politie sinds 2015 onderwerp van gesprek. In 2017 is een onderzoek naar de mening van Rotterdamse burgers over de politiebejegening, ook in het licht van discriminatie, opgeleverd.1 Begin 2018 heeft burgemeester Aboutaleb aan de Rotterdamse gemeenteraad toegezegd om over vier jaar opnieuw stil te staan bij deze mening van burgers. Deze rapportage is mede het resultaat van deze toezegging en beschrijft het onderzoek dat in 2021 is uitgevoerd. Het huidige herhalingsonderzoek is wederom gericht op het bevragen van de Rotterdamse burgers. Dit betekent dat op voorhand niet wordt geselecteerd op burgers van wie in het algemeen wordt aangenomen dat zij oververtegenwoordigd zijn bij de bejegening door de politie. Dit is de kracht van het onderzoek, maar tegelijkertijd ook deels de zwakte ervan. De kracht ervan is, dat er een gefundeerde vergelijking gemaakt kan worden met de resultaten van het onderzoek in 2017. De zwakke kant is dat het onderzoek minder gedetailleerd in kan gaan op de doelgroep die discriminatie door de politie juist overkomt.
Aan dit laatste hebben we als onderzoekers geprobeerd een mouw te passen door extra diepte-interviews met burgers uit te voeren.2 Het herhalingsonderzoek kent een “uniek” karakter, in de zin dat het specifiek op beelden van de Rotterdamse burger over de bejegening door de Rotterdamse politie gaat. Daarmee is een vergelijking met onderzoeken in andere politie-eenheden ook niet mogelijk; binnen die eenheden is tot op heden namelijk niet op dezelfde wijze onderzoek verricht, met gelijke vragen aan burgers.
Inleiding 9
1.1 Inkadering van gebruikte termen Voor het juiste perspectief op het onderzoek is het van belang om een aantal gebruikte termen nader toe te lichten.
Beelden van de burger over politiebejegening Het onderzoek heeft betrekking op beelden die bij de Rotterdamse burger leven over politiebejegening in het algemeen en discriminerende politiebejegening in het bijzonder. Deze beelden zijn enerzijds op te vatten als ervaringen die burgers zelf met de politie hebben gehad en anderzijds als ervaringen die burgers via media/vrienden/bekenden hebben opgedaan. Het betreft dus perceptie van burgers, deels gebaseerd op eigen ervaring. Hierbij kan sprake zijn van een breed palet aan ervaringen; van een gevoel van onheuse bejegening (‘waarom ik?’) tot daadwerkelijke discriminatie.
Bejegening door de politie staat centraal In het onderzoek staat ‘bejegening van burgers door de politie’ centraal. Dit houdt een bepaald gedrag van politie richting burger in en kan bijvoorbeeld bestaan uit (de wijze van) aangesproken worden, gecontroleerd worden, staande gehouden worden en aangehouden worden. Zijdelings, met name in de klachtenanalyse, is ook sprake van een vorm van bejegening door de burger van de politie. In dat geval gaat het vooral om de reactie die burgers geven op de initiële bejegening door de politie. De kern van het onderzoek gaat echter over hetgeen in de vorige alinea beschreven staat.
Ervaren discriminatie door de politie Deze term kan vanuit twee perspectieven (burger of politie) geïnterpreteerd worden. Het gaat in dit onderzoek om ‘door burgers ervaren discriminatie door de politie’.
1.2 In retrospectief: belangrijkste bevindingen uit 2017 In 2017 zijn enquêtes op straat afgenomen en is het zogenaamde Rotterdamse Digitaal Stadspanel (RDS) bevraagd. Beide enquêtes wezen uit dat een grote meerderheid van de Rotterdammers van mening was dat de politie burgers in het algemeen neutraal of positief bejegende. Ongeveer de helft van die meerderheid was van mening dat dit een positieve bejegening was, de andere helft gaf aan dat dit een neutrale bejegening was.3 Burgers benadrukten de vriendelijkheid en benaderbaarheid van de politie, zagen dat zij hun best deden en voor veiligheid
10 Beelden van burgers over bejegening door de politie
zorgden. De respondenten die aangaven dat de politie burgers in het algemeen negatief bejegende vormden een minderheid en gaven vooral aan dat de politie te weinig zichtbaar was, te veel macht had of te hardhandig reageerde. De aard van de populatie die gevraagd was naar een mening bleek overigens van invloed, omdat een substantieel groter deel van de Rotterdammers op straat negatiever over het politieoptreden in het algemeen was dan Rotterdamse panelleden. De procentuele verdeling staat in figuur 1.1 vermeld: Figuur 1.1 – mening over het politieoptreden in het algemeen in 2017 (in %)
Straatenquêtes (n=509)
41,6%
40,9%
Digitaal stadspanel (n=1.050)
17,5%
positief
42,9%
neutraal
50,5%
6,6%
negatief
Nadere analyse wees uit dat het soms negatieve beeld dat Rotterdammers hadden over het politieoptreden verschilde al naar gelang de achtergrond van respondenten; Rotterdammers met een niet-westerse achtergrond hadden vaker een negatief beeld over de politiebejegening dan Rotterdammers met een westerse achtergrond. Aan de burgers was ook de vraag gesteld of ze in 2016 contact met de politie hadden gehad en wat hun mening hierover was. Van de bevraagde burgers in de straatenquête en het Digitaal Stadspanel hadden 176 respectievelijk 427 (35 tegenover 42 procent) een of meerdere keren contact met de politie gehad. Vervolgens was gevraagd hoe deze ervaringen waren. Omstreeks twee derde van deze mensen (62 op straat tegenover 68 procent in het Digitaal Stadspanel) had positieve ervaringen. Van de 176 burgers op straat hadden 47 (27 procent) tegenover 40 van de 427 burgers in het Digitaal Stadspanel (9 procent) negatieve ervaringen. De bevraagde burgers op straat waren dus beduidend negatiever. Aan de 47 respectievelijk 40 burgers met negatieve ervaringen waren verdiepende vragen gesteld. Zo was gevraagd of deze ervaringen een relatie hadden met discriminatie door de politie. Op deze vraag hadden 17 burgers in de straatenquête (10 procent van de burgers met politiecontactervaringen) en 11 burgers in
Inleiding 11
het Digitaal Stadspanel (3 procent) bevestigend geantwoord. Ook dit verschil tussen de burgers op straat en in het Digitaal Stadspanel was substantieel. Omdat de straatenquêtes een nagenoeg representatieve afspiegeling van de Rotterdamse bevolking vormden, kon gesteld worden dat 10 procent van de burgers die het voorgaande jaar (2016) door de politie bejegend was zich gediscrimineerd voelde.
1.3 Beelden van burgers over (discriminatoire) politiebejegening Ook in het huidige onderzoek staat de mening van de algehele Rotterdamse bevolking over politiebejegening centraal. Het gaat dan zowel om een mening over politiebejegening in het algemeen, als ook over politiebejegening met een discriminatoir karakter. Net zoals het onderzoek uit 2017 is in het huidige onderzoek bewust een niet al te strikte omschrijving van het begrip discriminatie aangehouden, ook omdat het discriminatieperspectief van de burger zelf centraal heeft gestaan. Wat betreft de vormen van discriminatie kent de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB) een discriminatieverbod op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, seksuele gerichtheid of burgerlijke staat (artikel 1). Deze wet gaat ook in op positieve discriminatie en de bevordering van de positie van etnische minderheden en vrouwen, om ongelijkheden op te heffen dan wel te verminderen (artikel 2). Een onderdeel van discriminatie is etnisch profileren. Hieronder wordt volgens Amnesty International (2013b) het volgende verstaan: ‘het gebruik door de politie van criteria of overwegingen omtrent, ‘ras’, huidskleur, etniciteit, nationaliteit, taal en religie bij opsporing en rechtshandhaving – zowel op operationeel als organisatorisch niveau – terwijl daarvoor geen objectieve rechtvaardiging bestaat’.
De Nationale Politie hanteert nagenoeg dezelfde definitie. 4 Etnisch profileren leidt in diverse Europese landen tot discussie. Daarom heeft Fundamental Rights Agency (FRA), het Bureau voor de Grondrechten van de Europese Unie, een handleiding geschreven over hoe om te gaan met etnisch profileren (FRA, 2018).
1.4 Enkele ontwikkelingen sinds 2017 Sinds het onderzoek uit 2017 is er vanuit verschillende invalshoeken meer nadruk komen te liggen op het thema bejegening van burgers door de politie in relatie tot discriminatie. Zo is de Rotterdamse driehoek na de publicatie van het onder-
12 Beelden van burgers over bejegening door de politie
zoek in 2017 gestart met gesprekken tussen politie en jongeren. Dit is voornamelijk gebeurd in wijken waar jongeren veel interactie met de politie hebben en waar sprake is van een gespannen relatie. Deze gesprekken hebben volgens de gemeente Rotterdam geleid tot meer inzicht in de manier waarop bejegening van burgers door de politie ervaren wordt en in de wederzijdse ervaringen rond contactmomenten tussen politie en jongeren. Wel zijn de maatschappelijke context en het debat rondom vertrouwen in de politie ten opzichte van het onderzoek uit 2017 veranderd door diverse maatschappelijke ontwikkelingen, zowel in Nederland als daarbuiten. De Black Lives Matter-beweging, de daaruit voortkomende protesten en de media-aandacht voor het thema discriminatie schetsen voor een deel die verandering. Ook heeft de coronapandemie tot veel ongeregeldheden geleid waarbij regelmatig in negatieve zin over de politie verslag werd gedaan. Het effect van (social) media lijkt hierin eveneens een rol op de perceptie van de burgers te hebben gespeeld. Verder hebben in Rotterdam enkele gebeurtenissen extra aandacht gevestigd op (discriminerende) bejegening van burgers door de politie. Voorbeelden hiervan zijn de ongeregeldheden in het Roel Langerakpark in juni 2020 en de kwestie van discriminerende uitlatingen in een WhatsAppgroep van agenten uit de politie-eenheid Rotterdam.
Mede naar aanleiding van deze gebeurtenissen heeft de Rotterdamse gemeenteraad in de zomer van 2020 vier moties aangenomen, waaronder de motie ‘Assumption is the mother of…’.5 Daarin wordt het college van B&W onder andere verzocht te starten met periodiek onderzoek naar de bejegening van burgers door de politie en de door burgers ervaren discriminatie door de politie. Verder hebben de hiervoor genoemde ontwikkelingen vanuit gemeenteperspectief geleid tot het zogenaamde Intensiveringsplan Rotterdam tegen Racisme 2020-2022 (Gemeente Rotterdam, 2020). Daarin worden dertien acties beschreven om discriminatie tegen te gaan en inclusie te bevorderen. En ten slotte heeft de Nationale Politie het document ‘Politie voor iedereen’ geactualiseerd (Nationale Politie, 2020). Daarin staat onder andere vermeld dat de politie ‘altijd moet kunnen uitleggen dat onze acties en optreden zijn ingegeven door objectieve afwegingen: het laten meespelen van (on)bewuste vooroordelen, zoals etnisch profileren, hoort niet bij een vakbekwame politie’. Ook zijn sinds 2017 enkele wetenschappelijke onderzoeken verschenen die in algemene zin enig inzicht geven in de prevalentie van discriminatie en etnisch profileren, maar ook in de aanpak daarvan.
Wat prevalentie in Nederland betreft heeft de European Union Agency for Fundamental Rights (FRA, 2021) in een landenvergelijkende studie enkele ervaringen met de politie opgetekend. Zo blijkt
Inleiding 13
dat in Nederland 10 procent van de gehele bevolking in de twaalf maanden voorafgaand aan het onderzoek is staande gehouden door de politie. Voor mensen afkomstig uit Noord-Afrika, Turkije, Roma en reizigers/Sinti liggen deze percentages respectievelijk op 20, 15, 29 en 13. Daarnaast is door Kuppens en Ferwerda (2019) voor de gemeente Amsterdam gekeken naar de prevalentie van etnisch profileren. Maar dit onderzoek kende een ander uitgangspunt (onderzoek onder politiefunctionarissen in privétijd), waardoor een vergelijking niet opgaat. Op het gebied van de aanpak zijn sinds 2017 enkele onderzoeken verschenen die we hier willen noemen. Zo hebben Landman en Sollie (2018) een internationale literatuurstudie uitgevoerd naar de effecten van interventies om etnisch profileren door de politie tegen te gaan. Hieruit blijkt dat geen enkele interventie als “bewezen effectief” kan worden gekwalificeerd. De reden is dat er te weinig bekend is over de effecten, ook vanwege ontbrekend onderzoek. Wel geven Landman en Sollie (2018) aan dat de door de politie in te vullen ‘stopformulieren’ na een controle en ‘procedurele rechtvaardigheid’ het meeste perspectief bieden.
De politie is zelf van mening dat het invullen van stopformulieren te tijdrovend voor hen is en wijst op digitale alternatieven, zoals de door de politie gebruikte MEOS-app.6 Procedurele rechtvaardigheid wordt volgens Landman en Sollie (2018) vooral in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk door politiek en politie beschouwd als een manier om de relatie tussen de politie en burgers te verbeteren. De veronderstelde meerwaarde die in het buitenland aan de toepassing van het concept wordt toegekend, heeft vooral te maken met de bejegening bij proactieve controles. Van Kapel e.a. (2019) hebben in hun onderzoek gekeken of procedurele rechtvaardigheid ook voor jongeren opgaat. Uit dat onderzoek blijkt dat bepaalde groepen jongeren minder procedurele rechtvaardigheid ervaren, vanwege verschillende factoren: sociale controle en sociale desorganisatie in de buurt, contact met de politie vanuit daderschap en het bejegenen van jongeren met een migratieachtergrond. Ook is een respectvolle bejegening door de politie richting burgers een punt van aandacht in onderzoek. In het al eerder genoemde onderzoek van FRA (2021) is namelijk ook gevraagd of de politie tijdens de laatste controle respectloos optrad.
Voor 10 procent van de gehele onderzoekspopulatie in Nederland is dit aan de orde, tegenover respectievelijk 43, 33, 94 en 35 procent bij mensen afkomstig uit Noord-Afrika, Turkije, Roma en reizigers/Sinti. Hoezeer de houding van agenten, procedurele rechtvaardigheid en de mening van burgers met elkaar samenhangen, wijst onderzoek in de Verenigde Staten uit. Nagin en Telep (2020) wijzen in hun onderzoek namelijk op het volgende: ‘the rapid growth in the literature offers some encouraging evidence on the effectiveness of procedural justice
14 Beelden van burgers over bejegening door de politie
training in affecting officer’s attitudes and the effectiveness of community policing infused with elements of procedural justice in improving citizen perceptions of police’. Wel waarschuwen Landman en Sollie (2018) voor teveel optimisme omdat veranderprogramma’s voor het tegengaan van etnisch profileren gepaard kunnen gaan met uiteenlopende blokkades bij agenten. Zij wijzen daarom op het belang om (effecten van) maatregelen op drie niveaus te richten: kennis, houding én het daadwerkelijk gedrag. In het verlengde van de interactie tussen burger en agent speelt ook de onvrede bij burgers over de klachtafhandeling mee. De Nationale ombudsman heeft onderzoek verricht naar de behandeling van klachten van burgers over etnisch profileren door overheidsinstanties (Espeleta e.a., 2021). Het betreft dus niet alleen onderzoek onder de politie, maar ook onder de Koninklijke Marechaussee, de belastingdienst en onder gemeentes (buitengewoon opsporingsambtenaren). Uit het onderzoek blijkt dat 75 procent van de respondenten geen klacht indient na een vermoeden van etnisch profileren. Als redenen hiervoor wordt meestal aangegeven dat klagen geen zin heeft (72 procent) en/of niet aan een klacht te hebben gedacht (26 procent). Verder is 13 procent van mening dat klagen te veel moeite kost. Ten slotte geeft 4 procent aan niet te durven klagen.
1.5 Onderzoeksdoelen en onderzoeksvragen Door de gemeente Rotterdam zijn de volgende twee hoofddoelen voor het herhalingsonderzoek omschreven: Het eerste doel van dit onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de beelden die binnen de Rotterdamse samenleving bestaan over de bejegening van burgers door de politie in relatie tot discriminatie. Het tweede doel is om te onderzoeken hoe de klachten (discriminatie en etnisch profileren) uit 2018 tot en met 2020 zich verhouden tot het kwalitatieve beeld van de klachtenanalyse in de jaren 2013 tot en met 2015.
Wat betreft het eerste doel: beelden van burgers Passend bij de vraag van de gemeente Rotterdam geldt voor het onderzoek het uitgangspunt dat het onderzoek een vergelijking van resultaten over tijd mogelijk moet maken. Dit betekent dat de essentiële onderdelen, de methodiek en de
Inleiding 15
inhoud van het onderzoek uit 2017 herhaald moet worden. Daardoor wordt voorkomen dat er een trendbreuk ontstaat. Naast het doel van het vergelijken van de resultaten van nu met het jaar 2017 bestaat bij de gemeente Rotterdam de wens om enige verdieping aan te brengen in het onderzoek. Zowel op basis van het onderzoek uit 2017 als uit recente cijfers van OBI (Veiligheidheidsmonitor 2019) komt naar voren dat met name jongeren met een migratieachtergrond vormen van discriminatie door de politie ervaren dan wel minder vertrouwen hebben in de politie. Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek uit 2017 hebben er ook verschillende dialogen in de wijk plaatsgevonden tussen de jongeren en politie, waar ook de burgemeester bij aanwezig was. Uit de bevindingen van deze dialoogsessies komt eveneens de wens om enige verdieping toe te passen op het onderzoek. Zo moet blijken welke persoonlijke ervaringen meespelen voor Rotterdammers. Ook moet aandacht zijn voor ervaringen van familie, vrienden of bekenden en maatschappelijke ontwikkelingen (inclusief de rol van media). Dit alles leidt tot de volgende onderzoeksvragen: 1. Welke beelden leven onder burgers over de bejegening door de politie? 2. In welke mate wordt politieoptreden door burgers als discriminerend ervaren? 3. Welk type ervaringen en welk type contact met politie leidt tot gevoelens van discriminatie? 4.
Wat zijn verklarende factoren voor politieoptreden dat door burgers als discriminerend wordt of kan worden ervaren? De beoogde doelgroep van dit onderzoek betreft burgers die in Rotterdam woonachtig zijn en minimaal 15 jaar oud zijn. Voor het verdiepende deel van het onderzoek geldt dat dit gericht is op Rotterdammers die negatieve ervaringen hebben met de politie in relatie tot ervaren discriminatie.
Wat betreft het tweede doel: ingediende klachten Zeer recent is door de Nationale ombudsman onderzoek gepubliceerd over de klachtbehandeling over etnisch profileren (Espeleta e.a., 2021). Vanuit de opdrachtgever bestaat de wens om deze onderzoeksresultaten te spiegelen aan de klachtenanalyse die in dit onderzoek is uitgevoerd, voor zover in dit onderzoek ook inhoudelijk is gekeken naar de klachten. Ook bestaat bij de opdrachtgever de wens om een ontwikkeling in aantallen en typen klachten nader te duiden. Bewust gebruiken we de term ‘nader dui-
16 Beelden van burgers over bejegening door de politie
den’, omdat voor het uitvoeren van onderzoek naar causaliteit een speciaal type onderzoek (een gerandomiseerde gecontroleerde studie) vereist is. Het voorgaande leidt tot de volgende onderzoeksvragen: 5. Welk beeld komt uit de analyse van de Rotterdamse klachten over discriminatoir optreden door de politie in de jaren 2018, 2019 en 2020 naar voren? 6. Welke inhoudelijke overeenkomsten/verschillen zijn op te tekenen als deze klachtenanalyse wordt vergeleken met de klachtenanalyse uit 2013, 2014 en 2015? 7. Welke inhoudelijke overeenkomsten/verschillen zijn op te tekenen als deze klachtenanalyse wordt vergeleken met de klachtenanalyse uit het onderzoek van Espeleta e.a. (2021)? 8. Welke indicatieve verklaringen zijn op basis van de klachtenanalyse te geven voor een eventuele ontwikkeling in aantallen klachten tussen de periode 2013-2015 enerzijds en de periode 2018-2020 anderzijds?
1.6 Uitgevoerde onderzoeksactiviteiten In figuur 1.1 staan de onderzoeksactiviteiten grafisch weergegeven. Deze worden afzonderlijk toegelicht. Figuur 1.2 – onderzoekactiviteiten in schema Herhalingsonderzoek 2021
Uitvoeren verkorte literatuurstudie Straatenquête 2017
Afnemen straatenquêtes (N=519) Verdiepende gesprekken (N=16)
Disriminatieklachten 2013-2015
Afnemen enquête onder het Rotterdams Digitaal Stadspanel (RDS) (N=1.000)
Analyse discriminatieklachten 2018-2020 (N=91)
RDS 2017
Onderzoek Nationale ombudsman 2021
Uitvoeren verkorte literatuurstudie Om de aangedragen verklarende factoren van gesproken burgers te spiegelen, is voorafgaand aan het afnemen van de enquêtes een basale literatuurstudie uitgevoerd. Hiervoor is ten eerste gekeken naar mogelijke oorzaken waarom burgers
Inleiding 17
zich gediscrimineerd voelen door de politie. Ten tweede is gekeken naar studies waarin mogelijke oorzaken voor discriminerend optreden door de politie richting burgers wordt gegeven. De gedachte achter de literatuurstudie is om de bevindingen te spiegelen aan de opgetekende bevindingen uit de gesprekken die we met burgers hebben gevoerd. Het doel hiervan is om te kijken of bepaalde factoren in de literatuur wel of juist niet benoemd zijn door burgers, en vice versa.
Afnemen van straatenquêtes en voeren van verdiepende gesprekken Om te inventariseren welk beeld de burger over de politie heeft, zijn in de periode juni-augustus 2021 korte straatenquêtes afgenomen onder burgers. Om qua respons een zo breed mogelijke afspiegeling van de burgerbevolking in Rotterdam te krijgen, is in 2017 door de politie op basis van statistische data (de demografische gegevens en de veiligheidsindex) een eerste selectie gemaakt op de gebieden (zie bijlage 1). In 2021 zijn diezelfde gebieden weer als uitgangspunt genomen. Onder leiding van twee onderzoekers van Bureau Beke zijn acht interviewers geselecteerd voor het voeren van de straatgesprekken. Bewust is gekozen voor een divers team, waarbij het beschikken over goede communicatieve vaardigheden voorop stond. De interviewers zijn door de onderzoekers geïnstrueerd en zijn door hen begeleid tijdens het interviewen. Burgers zijn via een aanspreek- en interviewprotocol door de interviewers bevraagd naar de wijze waarop de politie de burger benadert (bijlage 2).
Tevens is gevraagd waarop het beeld dat zij hebben over de benadering is gebaseerd, of men het voorafgaande jaar wel eens contact met de politie heeft gehad, hoe de politie toen met de burger omging en, indien het een negatieve ervaring was, wat de reden voor het negatieve contact was (bijvoorbeeld achtergrond burger, achtergrond politiefunctionaris, et cetera). Net zoals in 2017 gebeurde, is aan het begin van de vragenlijst bewust voor de term ‘benadering’ gekozen, omdat het direct starten met de term ‘discriminatie’ een te zware negatieve lading op de enquête legt. Later in de vragenlijst, wanneer sprake is van een negatieve ervaring in het voorafgaande jaar, is wel gebruik gemaakt van de term ‘discriminatie’, om vervolgens de aard van de discriminatie beter te kunnen duiden. Tot slot is de burger gevraagd naar leeftijd, geslacht, herkomst en woonwijk. Aan de vragenlijst is op verzoek van de begeleidingscommissie een aantal vragen toegevoegd. Deze hebben betrekking op het type contact/interventie met de politie, zoals een gesprek op het bureau, een (verkeers)controle op straat, een controle vanwege een overtreding of vanwege coronarichtlijnen. Zie bijlage
18 Beelden van burgers over bejegening door de politie
2 voor een toelichting. Het opnieuw afnemen van straatenquêtes maakt het volgende mogelijk: Vergelijken binnen de straatenquête (uit 2021, bijvoorbeeld de resultaten tussen subgroepen (naar geslacht, leeftijd, achtergrond en woongebied)); Vergelijken tussen de straatenquêtes (2017 en 2021); Vergelijken tussen de straatenquête en de enquête onder het RDS in 2021. Op het RDS komen we verderop terug. Om verdieping in het onderzoek aan te brengen is aan het eind van de straatenquêtes aan de Rotterdammers gevraagd of zij telefonisch nog een aanvullend gesprek willen voeren. Hier hebben in eerste aanleg negentien burgers mee ingestemd. In de verdiepende interviews is burgers gevraagd naar persoonlijke ervaringen rondom het politieoptreden en de omstandigheden die juist hebben bijgedragen tot deze discriminerende ervaringen. Deze verdieping dient als spiegeling voor de factoren die in de literatuur teruggevonden worden. De topiclijst met verdiepende vragen is in bijlage 3 weergegeven. Uiteindelijk bleken zestien burgers bereikbaar voor een verdiepend gesprek.
Enquête onder het Rotterdams Digitaal Stadspanel Het Rotterdamse Digitaal Stadspanel (RDS) is een panel dat bestaat uit ruim 7.000 panelleden die periodiek over allerlei Rotterdamse aangelegenheden geraadpleegd worden. Het beheer van het panel is in handen van dienstencentrum Onderzoek & Business Intelligence van de gemeente Rotterdam.7 Uit het onderzoek in 2017 komt naar voren dat in het RDS sprake is van een oververtegenwoordiging van ouderen, mannen, mensen die in Rotterdam-Noord wonen en mensen die geen migratieachtergrond hebben. Er is bewust niet gekozen voor herweging van de populatie om deze oververtegenwoordiging op te heffen. Dit is namelijk in het onderzoek in 2017 ook niet gedaan. Aan panelleden zijn dezelfde vragen gesteld als aan de burgers op straat. De achterliggende gedachte hiervan is om te kijken of eventueel optredende verschillen in de samenstelling van beide populaties ook zullen leiden tot andere resultaten rondom de beelden die bij burgers over politieoptreden leven. In totaal hebben 4.735 mensen de vragenlijst volledig ingevuld, een respons van 64 procent.8 Uit deze respondentenpopulatie zijn via het statistisch programma SPSS op aselecte wijze 1.000 respondenten in de uiteindelijke analyses betrokken, een handeling die ook in 2017 is uitgevoerd. Het afnemen van enquêtes onder het RDS maakt het volgende mogelijk:
Inleiding 19
Vergelijken tussen de enquêtes onder het stadspanel (2017 en 2021); Vergelijken binnen de enquête onder het stadspanel (uit 2021, bijvoorbeeld de resultaten tussen subgroepen (naar geslacht, leeftijd, etniciteit en woongebied)); Vergelijken tussen de straatenquête en de enquête onder het RDS in 2021. Het uitvoeren van zowel de straatenquête, de verdiepende interviews en de enquête onder het RDS geeft een zo breed mogelijk beeld van meningen over bejegening door de politie. Er wordt ten eerste een beeld geschetst van een afspiegeling van Rotterdammers in de straatenquêtes. Ten tweede komen subgroepen aan bod die daadwerkelijk negatieve ervaringen hebben gehad met de politie. En ten derde wordt via het RDS een beeld opgetekend van Rotterdammers die ogenschijnlijk minder vaak dergelijke ervaringen met de politie hebben, maar mogelijk wel beïnvloed zijn door de recente maatschappelijke ontwikkelingen.
Analyse van discriminatieklachten Bij de politie-eenheid Rotterdam 9 zijn discriminatieklachten in de periode 2018 tot en met 2020 bekeken, eenzelfde periodelengte als in het onderzoek van 2017.10 In de genoemde periode zijn in totaal 91 klachten ingediend, waarvan voor 90 klachten de locatie bekend was; 60 klachten (67 procent) speelden in de gemeente Rotterdam. In 2017 speelden 24 klachten binnen de gemeente Rotterdam, op een totaal van 43 klachten binnen de politie-eenheid Rotterdam (56 procent). Hoewel het onderzoeksgebied zich officieel beperkt tot de gemeente Rotterdam, is evenals in het onderzoek uit 2017 besloten alle discriminatieklachten binnen de politie-eenheid te analyseren. De gedachte hierachter is dat het analyseren van alle discriminatieklachten het meest uitgebreide inzicht verschaft in het verloop en de afhandeling van de klachten. Alle discriminatieklachten zijn gescoord in een format en vervolgens geanalyseerd.11
1.7 Leeswijzer Voordat de hoofdstukindeling volgt, is het van belang om nader toe te lichten hoe de verschillende onderzoeksbronnen zich tot elkaar verhouden. De klachtenanalyse staat op zichzelf, deze zal in een afzonderlijk hoofdstuk beschreven worden. In het onderzoek wordt gebruik gemaakt van vier enquêtes: de straatenquêtes uit 2017 en 2021 en de enquêtes onder het RDS uit diezelfde jaren. Deze vier databestanden maken het mogelijk om in het huidige onderzoek de volgende ontwikkelingen te beschrijven:
20 Beelden van burgers over bejegening door de politie
a. de ontwikkeling in meningen van burgers op straat tussen 2017 en 2021; b. de ontwikkeling in meningen van burgers in het RDS tussen 2017 en 2021; c. de verschillen in meningen tussen burgers op straat en in het RDS in 2021 (gespiegeld aan de al in 2017 beschreven verschillen). Allereerst zal de basale literatuurstudie in hoofdstuk 2 aan bod komen. In hoofdstuk 3 zullen de verschillen tussen de straatenquêtes (punt a) beschreven worden. De verdiepende gesprekken zijn te beschouwen als een verdere uitwerking van de straatenquêtes en worden daarom ook in dit hoofdstuk beschreven. In hoofdstuk 4 komen de verschillen tussen de enquêtes onder het RDS (punt b) aan de orde. De beschrijving van de klachtenanalyse volgt in hoofdstuk 5. In hoofdstuk 6 wordt teruggeblikt op het onderzoek, zullen de belangrijkste bevindingen worden beschreven en volgen enkele conclusies. Daarin wordt ook een vergelijking met de in 2017 geconstateerde verschillen tussen straatenquête en RDS gemaakt. Dit laatste hoofdstuk is te beschouwen als een leesvervangende samenvatting.
Eindnoten 1.
Jos Kuppens, Anouk Lenders, Lieselot Scholten, Manon Hardeman en Henk Ferwerda (2017). Beelden van de samenleving over de bejegening door de politie van burgers, in relatie tot discriminatie. Arnhem: Bureau Beke. In het verdere verloop van dit onderzoek wordt ‘het onderzoek uit 2017’ vermeld. Strikt genomen hebben de onderzoekshandelingen in 2016 plaatsgevonden, maar is de publicatie in 2017 verschenen. 2. Zie verder paragraaf 1.5 voor een nadere invulling van deze extra onderzoekshandeling. 3. Een belangrijke constatering in dit onderzoek is wel dat de straatenquêtes, in tegenstelling tot het RDS, representatief zijn voor de Rotterdamse bevolking als geheel. 4. Bron: www.politie.nl. Momenteel hanteert de Nationale Politie de volgende definitie: ‘Het gebruikmaken van criteria of overwegingen omtrent ras, huidskleur, etniciteit, taal, nationaliteit en religie bij opsporing en rechtshandhaving, op operationeel en organisatorisch niveau, zonder dat daarvoor een objectieve rechtvaardiging is’. 5. Een daarvan is de motie ‘Assumption is the mother of…’. Bron: D66 Rotterdam, GroenLinks Rotterdam, DENK Rotterdam, SP Rotterdam, NIDA Rotterdam en PvdA Rotterdam (2020). 6. MEOS staat voor Mobiel Effectiever Op Straat. 7. Bron: www.rotterdam.nl/wonen-leven/digitaal-stadspanel/Productfolder-Digitaal-StadspanelRotterdam.pdf. 8.
Daarnaast zijn 141 respondenten aan de vragenlijst begonnen, maar na een of meer vragen afgehaakt. Deze respondenten zijn niet meegenomen in het onderzoek. 9. De dossiers zijn in verband met de inwerkingtreding van Meldpunt Datalekken op het politiebureau in Rotterdam ingezien. 10. In dat onderzoek hadden de discriminatieklachten betrekking op de jaren 2013 tot en met 2015.
Inleiding 21
11.
Het format is ingedeeld op grond van de hoofdthema’s ‘achtergrond burger’, ‘achtergrond politiefunctionaris’, ‘het incident’, ‘eerste fase klachtbehandeling’, ‘tweede fase klachtbehandeling’ en ‘extra informatie’ (bv. mogelijke verklaringen voor de stijging in het aantal klachten, herhalende klagers).
22 Beelden van burgers over bejegening door de politie
2
Mogelijke oorzaken van politiediscriminatie
In dit hoofdstuk gaan we zowel in op oorzaken van discriminatie als van etnisch profileren. Dit doen we aan de hand van enkele studies die zich richten op oorzaken die gebaseerd zijn op onderzoeken binnen de politie en onder burgers. Om oorzaken op een rij te zetten, is een basale, geen systematische literatuurstudie uitgevoerd. In de studie is gekeken naar benoemde redenen voor de politie om te discrimineren en voor de burger om zich gediscrimineerd te voelen. De gedachte achter de literatuurstudie is om de bevindingen te spiegelen aan de opgetekende bevindingen uit de (straat)gesprekken die we met burgers hebben gevoerd. Het doel hiervan is om te kijken of bepaalde factoren in de literatuur wel of juist niet benoemd zijn door burgers.
2.1 Mogelijke oorzaken vanuit onderzoek onder burgers In een rapport van de Nederlandse afdeling van Amnesty International (2013a) zijn de discriminatie-ervaringen van burgers geïnventariseerd, mede op basis van onderzoeken die door de FRA zijn uitgevoerd. Hierin worden door burgers concrete oorzaken aangedragen waarom zij zich gediscrimineerd voelen door de politie. Ten eerste is dit vanwege hun huidskleur of etnische afkomst. Ook komt ervaren discriminatie voort uit ‘het gevoel niet gelijkwaardig behandeld te worden en, in mindere mate, de bejegening door de politie’. Als voorbeelden van dat laatste worden discriminerende opmerkingen, treiteren en zelfs fysiek geweld genoemd. Verder is de wijze waarop de politie burgers tegemoet treedt van belang. Het gaat dan om het al dan niet geven van uitleg over de redenen voor een controle en een correcte behandeling tijdens de controle. In hoofdstuk 1 is in dat kader al gerefereerd aan onderzoek naar het onrespectvol behandelen van bepaalde burgers door de politie (FRA, 2021). Daarnaast wordt in het rapport specifiek ingegaan op jongeren met een migratieachtergrond; zij hebben de
Mogelijke oorzaken van politiediscriminatie 23
indruk eerder weggestuurd te worden op grond van een overlastbepaling in de APV of aan een identiteitscontrole te worden onderworpen dan jongeren zonder migratie-achtergrond. Interessant is ook dat voor hen vaak niet duidelijk is wat de redenen hiervoor zijn, dus daar speelt het communicatieaspect ook mee. In het onderzoek naar de klachtbehandeling na klachten over etnisch profileren worden door de Nationale ombudsman eveneens ervaringen van burgers genoemd (Espeleta e.a., 2021). In de rapportage wordt aangegeven dat verschillende situaties terug te voeren zijn op de gedachte van burgers ‘dat hun etniciteit de reden is dat zij, of hun gedrag, verdacht zijn’. Het gaan dan bijvoorbeeld om situaties waarin burgers eruit worden gepikt voor autocontroles op grond van de Wegenverkeerswet. Ook de frequentie van controles speelt een rol, omdat dit volgens veel van de respondenten in het onderzoek van de Nationale ombudsman ‘veelvuldig’ gebeurt. Eerdere ervaringen met discriminatie en etnisch profileren uit het verleden worden dan ook als reden genoemd om een verband te leggen met de eigen etniciteit.
Daarnaast noemen burgers in het rapport van de Nationale ombudsman heel specifiek drie factoren waardoor zij vermoeden dat er sprake is van etnisch profileren: de ambtenaar geeft geen of een te algemene reden voor de controle; de burger is als enige gecontroleerd of anders aangepakt; het gedrag van de ambtenaar (escalerende handelingen, de toon van communiceren, het maken van stereotyperende opmerkingen en het (dreigen met) geweldgebruik). Verder wordt in de rapportage van de Nationale ombudsman genoemd dat eerdere ervaringen, maar ook verhalen van familie en vrienden en berichten uit de media bijdragen aan een gevoel van discriminatie en etnisch profileren. Duijndam e.a. (2019) hebben verhalen van 49 jongeren in de Schilderswijk opgetekend over ervaringen met de politie. In deze studie is gekeken naar uitingsvormen van optreden van de politie volgens jongeren. De in tabel 2.1 weergegeven uitingsvormen worden genoemd, opgedeeld naar categorieën bejegening, rechtvaardig handelen en gelijke behandeling.
24 Beelden van burgers over bejegening door de politie
Tabel 2.1 – door jongeren genoemde uitingsvormen door de politie, opgedeeld naar categorieën
Categorie
Uitingsvorm van de politie
Bejegening
Onvoldoende informatie delen Niet transparant over redenen van optreden Onvoldoende luisteren Burger niet serieus nemen Burger onvoldoende te woord staan
Rechtvaardig handelen
ID-controles zonder grond Grote frequentie van ID-controles Willekeurig optreden (niet iedere burger) (Dreigen met) disproportioneel optreden/geweld
Gelijke behandeling
Discriminatoir en racistisch handelen Onvriendelijke of arrogante houding van agenten Willekeurig optreden (niet iedere burger) (Dreigen met) disproportioneel optreden/geweld Onderling onbegrip vanwege culturele verschillen Vooroordelen over bepaalde burgers en wijken
De onderzoekers laten discriminatoir en racistisch handelen onder de categorie ‘gelijke behandeling’ vallen. Opmerkelijk is dat onder deze noemer juist uitingsvormen genoemd worden die ook weer onder andere categorieën vallen. Dit tekent de verwevenheid van het gelijk behandelen van burgers, een correcte bejegening van burgers door de politie en een rechtvaardige behandeling van burgers door de politie.
2.2 Mogelijke oorzaken vanuit onderzoek naar de politie In de literatuur worden verschillende oorzaken genoemd die het handelen van politiefunctionarissen kunnen beïnvloeden, hetgeen een verklaring kan zijn voor discriminerend optreden/etnisch profileren van de zijde van de politie. Deze verklaringen liggen op verschillende gebieden en worden afzonderlijk beschreven.
De neiging om uit te gaan van bestaande criminaliteitscijfers Uit observaties van der Leun e.a. (2014) wordt duidelijk dat er een discrepantie bestaat tussen enerzijds het politiehandelen en de uitleg van de politie daarover en anderzijds de percepties en ervaringen van jongvolwassenen op straat. Hun bevinding dat personen met een migratieachtergrond relatief vaak worden benaderd door de politie, is volgens de politie te rechtvaardigen op basis van
Mogelijke oorzaken van politiediscriminatie 25
de situatie, de direct waargenomen gedragingen of specifieke informatie. Ook waarschuwen Van der Leun e.a. (2014) voor de ‘vicieuze cirkel van criminaliteitscijfers’, het fenomeen dat hoge criminaliteitscijfers van bepaalde groepen als ervaringskennis lijken te dienen om meer te letten op personen met een bepaalde etnische achtergrond. Deze focus kan vervolgens weer leiden tot nog hogere criminaliteitscijfers onder deze groepen. Door Bezemer en Leerkes (2021) is recent onderzoek verricht naar verklaringen voor de door hen geconstateerde oververtegenwoordiging van jongeren uit een etnische minderheidsgroep die verdacht worden van een strafbaar feit. Zij geven aan dat ‘wanneer jongeren snel boos worden, ongehoorzaam zijn, vaak liegen of agressief zijn (…) er sneller wordt overgegaan op strafrechtelijke maatregelen wanneer een jongere behoort tot een etnische minderheidsgroep’. Zij refereren in hun onderzoek naar onderzoek van Berger (1972), waarin wordt aangegeven dat er ‘mogelijk meer begrip is voor boosheid en ongehoorzaamheid wanneer een agent zich beter kan identificeren met een verdachte’, bijvoorbeeld bij een vergelijkbare achtergrond. Meerdere onderzoeken wijzen op een leeftijdseffect als mogelijke verklaring voor etnisch profileren. Van der Leun e.a. (2014) geven aan dat jongvolwassenen vaker dan ouderen het gevoel hebben dat de politie etnisch profileert.
In onderzoek van Böing (2016) is deze oververtegenwoordiging van jeugdigen terug te zien in de kentekens die relatief vaker worden nagetrokken. In dit kader is het onderzoek van Svensson e.a. (2011) relevant om te noemen. Zij wijzen namelijk op risico’s van een proactieve aanpak van jeugdgroepen, namelijk dat de aanpak niet beperkt blijft tot die jongeren voor wie deze bedoeld is. Ook kan er volgens de onderzoekers ongelijke behandeling optreden. Dat wil zeggen dat specifieke categorieën jongeren, zoals jongeren uit etnische minderheden, overmatig door proactief optreden worden geraakt.
De rol van communicatie door de politie Van Balen e.a. (2014) achten voor de acceptatie van de burger de wijze waarop met deze burger gecommuniceerd wordt van belang. Dit kan namelijk bepalen of een situatie escaleert dan wel de-escaleert. Landman en Kleijer-Kool (2016) geven ook aan dat de houding van de burger zelf een rol speelt bij een onafhankelijke beoordeling of er sprake is van etnisch profileren. Een punt van aandacht is volgens de onderzoekers namelijk dat de burgeracceptatie van de toelichting van politieagenten niet vanzelfsprekend is. De onderzoekers geven verder aan dat als de uitleg van de politie door burgers niet geloofd wordt, in de ogen van deze burgers dan sneller sprake is van profileren.
26 Beelden van burgers over bejegening door de politie
Onderzoek van RADAR en Art. 1 (Ong e.a., 2014) bevestigt het belang van goede communicatie door de politie. Hoewel respondenten begrip hebben voor controles, verwijten ze de politie amper tot geen uitleg hiervoor te geven. Dit versterkt bij de respondenten de vermoedens van selectiviteit op grond van hun herkomst. Als agenten weinig tot geen duidelijkheid geven over de aanleiding van een controle, kunnen misverstanden ontstaan die uitmonden in (vermoedens van) etnisch profileren. De respondenten maken overigens wel verschil tussen de “vertrouwde” wijkagenten en de incidentafhandeling; bij de incidentafhandeling zou de politie harder optreden vanwege meldingsdruk (andere meldingen die aandacht vereisen). Dit laatste is ook terug te zien in een onderzoek van Svensson en Saharso (2014). Zij constateren dat jongeren met een etnische achtergrond vaker door de politie staande gehouden worden dan jongeren zonder deze achtergrond. Tegelijkertijd relativeren de onderzoekers deze uitkomst door aan te geven dat politiefunctionarissen jongeren met een volgens de onderzoekers ‘niet-Nederlands’ uiterlijk gelijk behandelen. De onderzoekers verklaren dit verschijnsel in de aard van proactief politiewerk. Dit werk vereist namelijk veel contact tussen politie en jongeren met een andere etnische achtergrond, zowel met delinquente als niet-delinquente jongeren.
Mede door een vaak vriendelijke benadering leiden contacten tussen de politie en jongeren op straat vaak tot onderling begrip en minder etnische stereotypering door de politie.
Politie-integratie in wijken Een ander aspect dat uit onderzoek naar voren komt is de mate waarin het politiewerk is geïntegreerd in de wijken en daarmee het zicht bepaalt op problemen daarbinnen, bijvoorbeeld rondom etnisch profileren. Terpstra e.a. (2016) geven aan dat vooral in grootstedelijke basisteams het gevoel leeft dat het wijkwerk onder druk is komen te staan. Het gaat daarbij nog niet eens zozeer om het feit dat deze teams ook ingezet worden voor diensten in de incidentafhandeling, maar dat zij onvoldoende tijd hebben om zelf in hun wijk aanwezig te zijn. Een kanttekening is hier op zijn plaats, omdat het onderzoek is uitgevoerd tijdens de transitie richting basisteams. Bezemer en Leerkes (2021) geven ook aan dat ‘stedelijkheid’, naast sociaaleconomische status, etnische herkomst en geslacht, een sterk effect heeft op het aantal verdachtenregistraties.
Individueel handelen van de politiefunctionaris In een onderzoek van Amnesty International (2013b) is via een literatuurstudie nader ingegaan op beïnvloedende factoren voor individuele beslissingen van politieagenten tijdens proactieve controles. Samengevat worden de volgende
Mogelijke oorzaken van politiediscriminatie 27
beïnvloedende factoren genoemd: de heersende politiecultuur (gezamenlijke normen, waarden en overtuigingen in een korps), persoonlijke opvattingen, mensbeelden en overtuigingen van politieagenten. Op hun beurt worden deze factoren volgens Amnesty weer beïnvloed door veranderingen in het politieke en maatschappelijke debat over etnische minderheden. Proactieve controles door de politie worden volgens Amnesty vaak in verband gebracht met de termen ‘professionele intuïtie’ en ‘ervaringskennis’ van de politiefunctionaris, iets wat door de politie juist wordt bestempeld als waardevolle bron voor politiewerk. Amnesty refereert echter in de rapportage ook aan twee onderzoeken waarin deze twee termen met de nodige terughoudendheid worden benaderd. Zo kan professionele intuïtie volgens onderzoek (mede) berusten op persoonlijke voorkeuren, stereotype denkbeelden en vooroordelen over welke burgers verdacht zijn. En ervaringskennis (of ‘straatkennis’) kan gebaseerd zijn op niet-juiste persoonlijke indrukken of op terugkerende voorbeelden van incidenten/succesvolle aanhoudingen die de cultuur van een politieteam onderstrepen.1
Risicoprofielen, bewuste en onbewuste vooroordelen De organisatie Controle Alt Delete ziet drie belangrijke oorzaken van etnisch profileren: etnisch geladen risicoprofielen, bewuste en onbewuste vooroordelen.2 Een risicoprofiel is een profiel van een persoon (of groep) die mogelijk strafbare feiten kan gaan plegen. Als deze risicoprofielen etniciteit bevatten, zoals bij de Belastingdienst, de politie of de Koninklijke Marechaussee, leidt dat volgens Controle Alt Delete tot etnisch profileren. Uit onderzoek naar de Amsterdamse politie blijkt bijvoorbeeld dat politieagenten in Amsterdam zich bij de keuze voor een controle van een burger inderdaad baseren op elementen uit het profiel van verdachte burgers (Çankaya, 2012). Bij dergelijke controles spelen vaak onbewust bepaalde (combinaties van) uiterlijke kenmerken en beelden over stereotype daders een belangrijke rol. Het gaat dan om kenmerken als leeftijd, huidskleur en etnische afkomst, maar ook om grote en dure sieraden, tatoeages en bepaalde kleding. Dit leidt volgens Çankaya vooral tot het controleren van jonge mannen uit etnische minderheden, terwijl een objectieve rechtvaardiging hiervoor vaak ontbreekt. De tweede oorzaak wijst op wetshandhavers die zich bewust racistisch uitlaten over burgers.
De redenen hiervoor kunnen enerzijds een persoonlijke grondslag hebben.3 Zo kan het verband houden met een gevoel van bedreiging door andere groepen (‘outgroups’) vanwege bijvoorbeeld een andere huidskleur, religie of cultuur. Een behoefte om zich af te zetten tegen een groep kan ook voortkomen uit de zoektocht naar ‘bescherming’ van een groep (‘ingroup’), waardoor het
28 Beelden van burgers over bejegening door de politie
‘wij’-gevoel wordt benadrukt. Dit kan de tegenstellingen verder aanwakkeren, waarbij ‘wij’ staat voor alles wat goed is en ‘zij’ voor wat niet deugt. Zeker als er ook vooroordelen zijn ten opzichte van de andere groep, kan deze negatieve sfeer leiden tot discriminatie. Daarnaast kan ook sprake zijn van een zogenaamd ‘zondebokprincipe’; het beschuldigen van anderen als zaken fout lopen. Dit kan leiden tot een negatief beeld van een bepaalde groep. 4 Anderzijds komt uit verschillende berichtgeving naar voren dat onder groepen politiefunctionarissen sprake van een discriminerende cultuur richting burgers.5 Volgens Mutsaers (2015) is het dan ook niet alleen het individu dat een rol heeft bij het tegengaan van discriminatie, ook organisaties kunnen hieraan bijdragen. Hij geeft het volgende aan: ‘There seems to be a serious lack of sociological imagination, the sort of imagination that is required to understand that police officers do not behave as they do purely because of their psychological traits or moral qualities. Their personal histories, the supervision that they receive, the conditions of work and the government policies that are imposed on them, the structures of incentives, as well as the representation of the social world that society produces are equally or even more important.
Ignoring all these matters by ‘professionalizing’ officers with psychological trainings about their own stereotypes is like fighting fire with oil’. Met de derde door Controle Alt Delete genoemde oorzaak worden vooroordelen bedoeld die zich onbewust voordoen. Dat dergelijke vooroordelen kunnen leiden tot discriminatie wordt bevestigd door onderzoek van Keijzer en Van Wijk (2011). Zij noemen in hun studie dat vooroordelen kunnen leiden tot bepaalde onbewuste stereotype beelden van subgroepen burgers. Om dit tegen te gaan is volgens de onderzoekers ‘bewustzijn’ het sleutelwoord, maar dit vereist volgens hen een bepaalde houding, kennis en (communicatieve) vaardigheden. Bij de politie wordt dit “multicultureel vakmanschap” genoemd. Dat splitst zich uit in houding, kennis en (communicatieve) vaardigheden. Dit sluit nauw aan bij het al in hoofdstuk 1 uit het onderzoek van Landman en Sollie (2018) genoemde interveniëren op drie niveaus: kennis, houding én daadwerkelijk gedrag.
2.3 Samengevat: oorzaken die kunnen meespelen bij discriminatie Uit de verkorte literatuurstudie komen samengevat de oorzaken weergegeven in tabel 2.2 naar voren die een rol kunnen spelen bij discriminatie door de politie. In hoeverre deze mogelijke oorzaken in de onderzoeksbevindingen terug komen, zal in hoofdstuk 6 beschreven worden.
Mogelijke oorzaken van politiediscriminatie 29
Tabel 2.2 – in literatuur aangehaalde mogelijke oorzaken voor discriminatie door de politie
Categorie
Uitingsvorm
Vanuit burgerperspectief
• Handelen op migratieachtergrond/huidskleur • Treiterend/gewelddadig optreden door politie • Onrespectvol optreden (bv. burger niet serieus nemen, niet luisteren, niet te woord staan, geen oog voor culturele verschillen) • Niet transparant over reden optreden • Selectief/willekeurig optreden • Escalerend gedrag (bv. onvriendelijk, agressieve toon, dreigen met geweld) • Discriminatoir gedrag (bv. maken van stereotyperende/ discriminerende opmerkingen, vooroordelen hebben)
Vanuit politieperspectief
• Handelen op grond van etnisch geladen risicoprofielen • Bewuste vooroordelen van agenten zelf (in- versus outgroup, zondebokdenken) • Onbewuste vooroordelen van agenten zelf (‘stereotypen’) • Criminaliteitscijfers onder bepaalde subgroepen als leidraad nemen • Te weinig identificering met subgroepen jongeren • Tekortschietende communicatie door politieagenten • Te weinig zichtbaarheid/integratie van politie in wijken
Eindnoten 1. 2. 3.
4. 5.
In de studie van Amnesty International wordt in dit kader verwezen naar Terpstra (2008) en Van der Vijver (2012). Bron: www.controlealtdelete.nl/dossier-etnisch-profileren. Dit wordt ook wel explicit bias genoemd. Dit is het ‘hebben van voorkeuren, overtuigingen en houdingen waarvan mensen zich over het algemeen bewust van zijn en deze ook kunnen uiten en communiceren’ (Gaertner en Dovidio, 2000). Dit in tegenstelling tot implicit bias, ‘vooroordelen die bestaan uit associaties en reacties die automatisch en vaak zonder bewustzijn ontstaan’ (Gawronski en Bodenhausen, 2006). Bron: www.bureaudiscriminatiezaken.nl. Zie bijvoorbeeld www.nos.nl/artikel/2301564-discriminatie-en-wangedrag-bij-politie-den-haag.
30 Beelden van burgers over bejegening door de politie
3 Mening van burgers op straat In dit hoofdstuk wordt het beeld beschreven dat bij burgers op straat over politieoptreden bestaat. Hiervoor is gebruik gemaakt van 519 gesprekken die op zeventien locaties met burgers gevoerd zijn en zestien verdiepende telefoongesprekken met burgers die bereid waren met de onderzoekers in gesprek te gaan. De resultaten vanuit de 519 straatenquêtes worden zoveel mogelijk vergeleken met de resultaten uit het onderzoek in 2017. Ook zijn in het huidige onderzoek enkele nieuwe vragen gesteld. Deze zullen daar waar passend bij de thema’s beschreven worden. Ten slotte geven we in intermezzo’s weer of er aanmerkelijke verschillen voorkomen als gekeken wordt naar subcategorieën binnen geslacht, leeftijd, herkomst en woongebied.1
3.1 Vergelijking populatie De straatenquêtes zijn van juni tot en met augustus 2021 afgenomen. Om een zo representatief mogelijke afspiegeling van de Rotterdamse populatie in het onderzoek te krijgen, is weer gebruik gemaakt van de zeventien locaties die ook al in 2017 zijn gekozen. Dit was veelal rondom markten, bij winkelcentra, in winkelstraten en rondom openbaarvervoergelegenheden.2 De benaderingsmethodiek van iedere enquêteur is daarbij gelijk geweest: na elke geïnterviewde is aan elke derde nieuwe passant gevraagd om mee te werken aan de enquête.3 Uiteindelijk hebben 519 Rotterdammers meegewerkt aan de straatenquête, minimaal dertig burgers per locatie. 4
Mening van burgers op straat 31
Een verduidelijking van ‘significante verschillen’ De kern van het herhalingsonderzoek wordt gevormd door de vergelijking tussen de onderzoeksresultaten uit 2017 en uit 2021. Omdat er voldoende burgers in beide onderzoeksjaren betrokken zijn, is het via statistische analyse mogelijk om te bepalen of gevonden verschillen in antwoorden zogenaamd ‘significant’ zijn. Als sprake is van significante verschillen, dan betekent dat dat de kans kleiner dan 5 procent is dat het gevonden verschil op toeval berust. Andersom geldt dat gevonden nietsignificante verschillen met de nodige terughoudendheid of niet beschreven moeten worden. Zij kunnen bijvoorbeeld het gevolg zijn van toevallige verschillen in de samenstelling van de onderzoekspopulatie.
Idealiter zijn onderzoekspopulaties een zo nauwkeurig mogelijke afspiegeling van de werkelijke populatie in Rotterdam. Er moeten dan zo min mogelijk verschillen optreden op demografische kenmerken als geslacht, leeftijd en woonplaats (Rotterdam-Noord of Rotterdam-Zuid). In 2017 vormden de respondenten in de straatenquête een representatieve weergave van de Rotterdamse bevolking. Er treedt op dat vlak namelijk bijna geen significant verschil op, een iets hogere gemiddelde leeftijd en lichte ondervertegenwoordiging van burgers met een westerse migratieachtergrond uitgezonderd.5 Ook in het huidige onderzoek zijn de burgers in de straatenquête weer vergeleken met de populatie in Rotterdam. Daaruit blijkt dat sprake is van dezelfde over- en ondervertegenwoordiging als in 2017, namelijk op gemiddelde leeftijd (hoger in de straatenquêtes) en herkomst (ondervertegenwoordiging van burgers met een westerse migratieachtergrond). Deze hogere gemiddelde leeftijd is deels ook te verklaren doordat alleen jongeren vanaf vijftien jaar konden deelnemen aan de straatenquête. Omdat de verschillen niet zeer groot zijn, is toentertijd en ook nu niet gekozen voor het herwegen van de resultaten. Daarnaast blijkt uit een vergelijking tussen de respondenten uit de straatenquête 2017 en 2021 ook dat deze populaties op de vier achtergrondkenmerken geen significante verschillen oplevert.
De populaties zijn dus vergelijkbaar met elkaar.
32 Beelden van burgers over bejegening door de politie
Tabel 3.1 – vergelijking achtergrondkenmerken tussen twee populaties (in n en %)6
Demografie Rotterdam 2020 7
Straatenquête 2021
Kenmerken
N
%
N
%
Geslacht
581.720
100
519
100
Man
286.120
49
266
51,1
Vrouw
295.560
51
250
48,9
40
0
3
1
581.724
100
519
100
Onbekend/wil niet zeggen Leeftijd Gemiddelde *
43,18
45,14
≤ 22 jaar
97.705
17
88
17
23 t/m 54 jaar *
306.287
53
239
46
≥ 55 jaar *
177.732
31
190
37
Onbekend
0
0
2
0
Etniciteit8
581.730
100
519
100
Geen migratieachtergrond *
274.780
47
297
57
Westerse migratie *
80.000
14
29
6
Niet-westerse migratie
226.950
39
181
35
0
0
12
2
581.720
100
519
100
Noord
351.870
60
289
56
Zuid
229.850
40
227
44
0
0
310
1
Anders/wil niet zeggen/onbekend Woongebied
9
Onbekend * significant verschil op niveau p<0,05
Mening van burgers op straat 33
3.2 Algemene opvatting van burgers over de politie Aan burgers is gevraagd wat zij in het algemeen van de benadering door de politie vinden. Dit levert de resultaten in tabel 3.2 op.