21bb9372 Bijlage B behorende bij 21bb9370 over monitor abonnementstarief WMO tweede rapportage 2020
Tekst van het document
MONITOR ABONNEMENTSTARIEF WMO TWEEDE RAPPORTAGE – 2020
AUTEUR(S) DATUM VERSIE
Annemarijn Onstenk, Maarten Batterink, Michiel Blom, Nienke Bilo, Roel van Weert, Wouter Oosterom 30 september 2020 1.1
Inhoudsopgave Samenvatting en conclusies
5
1
Inleiding
12
1.1
Achtergrond en doelstelling abonnementstarief Wmo
12
1.2
Mogelijke effecten invoering abonnementstarief en bijbehorende indicatoren
13
1.3
Interactief dashboard en (deze) rapportage
15
1.4
Aanpak en verantwoording
15
1.5
Vervolgmetingen monitor abonnementstarief Wmo in 2021 en 2022
17
1.6
Leeswijzer voor deze rapportage
17
2
3
De context: brede maatschappelijke trends en lokale factoren van invloed op ontwikkeling zorggebruik
18
2.1
Inleiding
18
2.2
Brede maatschappelijke trends zorgen voor een autonome ontwikkeling in de vraag naar zorg en ondersteuning
18
2.3
Lokale factoren van invloed op ontwikkeling van zorggebruik en uitgaven
19
2.4
Impact coronacrisis 2020
21
Cijfermatige trends in de periode 2017 tot en met 2019
23
3.1
Inleiding
23
3.2
Indicator 1: Ontwikkelingen in aantal unieke cliënten met een maatwerkvoorziening exclusief verblijf en opvang
23
3.3
Indicator 2: Ontwikkelingen in inkomsten uit eigen bijdragen die vallen binnen het abonnementstarief
32
3.4
Indicator 3a: Ontwikkelingen in uitgaven aan Wmo-voorzieningen die vallen binnen het abonnementstarief
33
3.5
Indicator 3b: Ontwikkelingen in de verhouding tussen inkomsten uit eigen bijdragen en uitgaven
35
3.6
Indicator 4: Ontwikkelingen in verschuivingen van algemene voorzieningen naar maatwerkvoorzieningen
35
3.7
Indicator 6: Ontwikkelingen in minimabeleid en generiek verlaagd tarief
37
3.8
Indicator 8: Ontwikkelingen in doorstroom van Wmo naar Wlz
37
4
5
6
A.
B.
Diepteonderzoek | Thema A: Gebruik van Wmo-voorzieningen, kosten en opbrengsten eigen bijdrage
39
4.1
Inleiding
39
4.2
Bij de meeste gemeenten in het diepteonderzoek was in 2019 sprake van een trendbreuk in het gebruik van voorzieningen
39
4.3
Er is vooral sprake van een toename in gebruik bij hulp in het huishouden, in mindere mate bij hulpmiddelen en woningaanpassingen
40
4.4
Het abonnementstarief wordt gezien als belangrijkste oorzaak voor de waargenomen trendbreuk in het zorggebruik
40
4.5
De gemeentelijke uitgaven aan Wmo-voorzieningen zijn in 2019 toegenomen
42
4.6
De mate waarin de inkomsten uit eigen bijdragen omlaag gaan, verschilt soms sterk per gemeente
43
4.7
Ontwikkelingen eerste helft 2020
43
Diepteonderzoek | Thema B: Gemeentelijk beleid ten aanzien van eigen bijdragen en Wmo-toegang
45
5.1
Inleiding
45
5.2
Gedreven door oplopende tekorten binnen het sociaal domein willen gemeenten in het diepteonderzoek bezuinigingsmaatregelen doorvoeren
45
5.3
Gemeenten in het diepteonderzoek hebben in 2019 ten opzichte van 2018 beperkt geschoven tussen algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen, maar komen in 2020 meer in beweging
46
5.4
Gemeenten geven aan niet in brede zin ‘strenger’ te sturen op de toegang omdat de mogelijkheden die ze hiertoe hebben beperkt zijn
47
5.5
In 2020 staan compenserende maatregelen voor inwoners met een laag inkomen bij verschillende gemeenten ter discussie
48
Diepteonderzoek | Thema C: Mogelijk gedrag van cliënten
49
6.1
Inleiding
49
6.2
Beroep op eigen netwerk is en blijft in alle gemeenten het uitgangspunt, maar het gesprek erover is moeilijker geworden
50
6.3
Het gesprek met de cliënt over ‘eigen kracht’ is volgens medewerkers van de gemeentelijke Wmo-toegang nauwelijks meer te voeren
51
6.4
Medewerkers van de gemeentelijke Wmo-toegang zien ook positieve effecten van de invoering van het abonnementstarief
52
6.5
Cliënten zijn blij met het abonnementstarief, maar sommige vinden het abonnementstarief onrechtvaardig en hebben zorg over de houdbaarheid ervan
52
6.6
Abonnementstarief vormt een beperkte drempel voor doorstroming naar de Wlz
53
Wat is er precies veranderd met de invoering van het abonnementstarief in de Wmo?
54
A.1
Wijziging Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 - per 1 januari 2019
54
A.2
Wijziging van de Wmo 2015 - per 1 januari 2020
55
Onderzoeksverantwoording
56
B.1
Indicator 1: Ontwikkelingen in aantal unieke cliënten
56
B.2
Indicator 2: Ontwikkelingen in de inkomsten uit eigen bijdrage per gemeente
57
C.
B.3
Uitvraag CBS voor indicatoren 3a en 4
57
B.4
Indicator 3a: Ontwikkelingen in de uitgaven aan Wmo-voorzieningen per gemeente
58
B.5
Indicator 4: Verschuiving van maatwerkvoorzieningen naar algemene voorzieningen
58
B.6
Indicator 6: Ontwikkelingen in het minimabeleid en generiek verlaagd tarief
59
B.7
Indicator 8: Aantal cliënten met een Wmo-voorziening in jaar t-1 dat op enig moment in jaar t zorg vanuit de Wlz ontvangt
59
Deelnemende gemeenten diepteonderzoek 2020
60
Samenvatting en conclusies maatwerktabellen over de jaren 2017, 2018 en 2019. Daarmee ligt er een solide basis Sinds 2019 geldt er een maximumtarief voor huishoudens die gebruik maken van
waaraan ook toekomstige ontwikkelingen getoetst kunnen worden.
Wmo-voorzieningen; dit is het zogeheten abonnementstarief. Het abonnementstarief in de Wmo is ingevoerd met als doel om de stapeling van eigen betalingen voor zorg
In de monitor is dit jaar extra aandacht besteed aan het ophalen van het
en ondersteuning te beperken. Deze monitor moet informatie opleveren die als input
cliëntperspectief over het abonnementstarief. Vorig jaar hebben wij voornamelijk
kan dienen voor ‘het goede gesprek’ tussen de verschillende stakeholders over de
gesproken met (onafhankelijke) cliëntondersteuners. Voor deze monitor hebben we
(financiële) effecten van de invoering en eventuele bijsturing, en duiding geven aan
gesproken met vertegenwoordigers van lokale cliëntorganisaties en
gesignaleerde ontwikkelingen.
belangenbehartigers, zoals een lokaal of regionaal ouderennetwerk of de adviesraad sociaal domein. Dat heeft belangrijke meerwaarde voor het onderzoek opgeleverd.
Voor het eerst kwantitatieve informatie beschikbaar over heel 2019
Bij de eerste monitorrapportage, die in het najaar van 2019 verscheen, was er nog sprake van een nulmeting. Het was toen zeer beperkt mogelijk om uitspraken te doen over de effecten van de invoering van het abonnementstarief voor geheel Nederland. Er waren toen immers alleen kwantitatieve gegevens over 2017 en 2018 beschikbaar.
Voorliggende onderzoeksrapportage is de tweede, volledige, monitorrapportage, met daarin ook actuele kwantitatieve informatie met betrekking tot het gehele jaar 2019. Het is daarom nu beter mogelijk om de cijfermatige ontwikkelingen over 2019 nader te duiden, mede gebaseerd op het diepteonderzoek onder 18 gemeenten, dat in de periode mei tot en met juli 2020 is herhaald. We maken daarbij wel de kanttekening dat het ook nu complex is om het directe effect van de invoering van het abonnementstarief te isoleren van langjarige maatschappelijke factoren en ontwikkelingen die mee spelen (zie hoofdstuk 2). We concentreren ons op eventuele trendbreuken die zichtbaar zijn rond de invoering van het abonnementstarief.
Voor het kwantitatieve deel van de monitor heeft het CBS veel werk verzet om de benodigde data te verzamelen en te ontsluiten via reguliere tabellen en enkele
5
Belangrijkste uitkomsten per indicator
Abonnementstarief leidt tot een trendbreuk in het gebruik van vooral hulp bij het huishouden
De monitor is opgebouwd aan de hand van een aantal indicatoren. Hieronder vatten we de belangrijkste landelijke ontwikkelingen per indicator kort samen. In de
In 2019, het jaar van invoering van het abonnementstarief, is sprake van een
navolgende paragrafen geven we nadere duiding aan de belangrijkste ontwikkelingen.
trendbreuk in het aantal unieke cliënten met een Wmo-voorziening ten opzichte van voorgaande jaren. De stijging van het aantal cliënten bedroeg in 2019 64.365 cliënten
Indicator
Omschrijving
Ontwikkeling
Thema A: Gebruik van Wmo-voorzieningen, kosten en opbrengsten eigen bijdrage Indicator 1 Aantal unieke cliënten met een WmoStijging van 2018 op 2019 is 6,0% (stijging met voorziening 64.365 cliënten). Dit is hoger dan de stijging een jaar eerder (4,1%; 42.285 cliënten). Stijging is vooral zichtbaar bij hulp bij het huishouden, bij hogere inkomensklassen en bij 65-plussers. Indicator 2 Inkomsten gemeenten uit eigen bijdragen Inkomsten uit eigen bijdragen zijn in 2019 met 53,5% gedaald ten opzichte van 2018, van € 191,6 mln. naar € 89,1 mln. Indicator 3a Uitgaven aan Wmo-voorzieningen Stijging van 2018 op 2019 is 10,1%. Dit is hoger dan de stijging een jaar eerder (8,7%). In absolute cijfers stegen de uitgaven in 2019 met € 315,7 mln., in 2018 was dat € 250,3 mln. Indicator 3b Verhouding tussen inkomsten en De verhouding tussen inkomsten en uitgaven is uitgaven in 2019 sterk gedaald ten opzichte van 2018. Thema B: Gemeentelijk beleid ten aanzien van eigen bijdragen en Wmo-toegang Indicator 4 Verschuiving van maatwerkvoorzieningen Gemeenten hebben in 2019 ten opzichte van naar algemene voorzieningen en vice 2018 beperkt geschoven tussen algemene versa voorzieningen en maatwerkvoorzieningen. Indicator 5 Verandering in lokaal Wmo-beleid Gemeenten sturen in brede zin niet 'strenger' op gericht op de toegang de toegang, maar beraden zich wel op bezuinigingsmaatregelen.
Indicator 6 Verandering in gehanteerd minimabeleid Beperkte verandering in 2019, maar of generiek verlaagd tarief compenserende maatregelen staan bij sommige gemeenten ter discussie in 2020. Thema C: Mogelijk gedrag van cliënten Indicator 7 Beroep op de Wmo door burgers die Gesprek met cliënten over beroep op eigen voorheen een beroep deden op het eigen netwerk en eigen (financiële) kracht werd sinds netwerk, of hulp inkocht volledig uit eigen 2015 gevoerd, maar is sinds 2019 lastiger middelen geworden. Cliënten zijn blij met het abonnementstarief, maar hebben zorgen over de houdbaarheid ervan. Indicator 8 Aantal cliënten met een WmoMinder harde stijging doorstroom van Wmo naar voorziening in jaar t-1 die op enig Wlz in 2019, maar in absolute zin een beperkt moment in jaar t zorg vanuit de Wlz effect. ontvangen
Tabel S-1 Samenvatting uitkomsten per indicator
ten opzichte van een jaar eerder (+6,0%), tegen een stijging van 42.285 cliënten (+4,1%) van 2017 op 2018. De stijging van het aantal cliënten is dus versneld: in 2019 was de stijging 22.080 hoger dan een jaar eerder. Deze trendbreuk is vooral zichtbaar bij middeninkomens en hogere inkomens, en bij de voorziening hulp bij het huishouden. Bij hulp bij het huishouden is het aantal cliënten in 2019 zelfs met 12,7% gestegen. Bij hulpmiddelen en diensten 4,2% en bij ondersteuning thuis 1,7%. In 2018 was de stijging bij ondersteuning thuis nog 10,5% ten opzichte van een jaar eerder.
Zoals beschreven in hoofdstuk 2 doen zich maatschappelijke trends en lokale ontwikkelingen voor die zorgen voor een autonome ontwikkeling in de vraag naar zorg en ondersteuning. Denk aan trends als de (dubbele) vergrijzing, langer thuis blijven wonen van ouderen en de ambulantisering in de ggz. Deze trends doen zich al meerdere jaren voor, en leiden ook al meerdere jaren tot een stijging van het Wmogebruik. Het aantal cliënten in 2019 is echter sterker toegenomen dan voorheen, vandaar dat we op totaalniveau spreken van een trendbreuk.
Op grond van dit onderzoek, zowel de kwantitatieve analyses als het diepteonderzoek, is het zeer waarschijnlijk dat het abonnementstarief een belangrijke oorzaak van deze toegenomen stijging is. Dat wordt des te duidelijker als we inzoomen op onderliggende cijfers en ontwikkelingen. We zien daar het volgende gebeuren: a.
De toename van het aantal cliënten is vooral zichtbaar bij middeninkomens (tussen 20.000 en 40.000 euro) en hogere inkomens (40.000 euro en hoger). Dat zijn de inkomensklassen waar, na de invoering van het abonnementstarief, in 2019 de te betalen eigen bijdrage, soms fors, omlaag is
6
b.
gegaan. Hoe hoger de inkomensklasse, hoe groter de relatieve stijging van het
Uit deze onderliggende ontwikkelingen en observaties kunnen we concluderen dat het
aantal cliënten. Voor mensen met een lager inkomen heeft de invoering van
abonnementstarief een belangrijke oorzaak vormt voor de snellere stijging van het
het abonnementstarief vaak maar een beperkte invloed op de hoogte van de
aantal Wmo-cliënten. De snellere stijging doet zich vooral daar voor waar het
te betalen eigen bijdrage. Medewerkers van de gemeentelijke Wmo-toegang
financiële ‘voordeel’ van de invoering van het abonnementstarief voor de cliënt het
zagen, zo gaven ze in het diepteonderzoek aan, in 2019 in verhouding (soms
grootst is en daar waar particuliere alternatieven bestaan voor cliënten (vooral hulp bij
veel) meer mensen uit hogere inkomensklassen een beroep doen op de Wmo;
het huishouden) en cliënten dus een bepaalde mate van keuzevrijheid hebben.
De cijfers laten zien dat in 2019 vooral sprake was van een trendbreuk bij het gebruik van hulp bij het huishouden. Bij sommige gemeenten is echter ook bij
Trendbreuk is ook zichtbaar bij de ontwikkeling van de gemeentelijke uitgaven
hulpmiddelen en diensten sprake van een trendbreuk. Bij voorzieningen die vallen onder ondersteuning thuis is een trendbreuk bij individuele gemeenten
De trendbreuk die zichtbaar is bij de ontwikkeling van het aantal Wmo-cliënten zien
niet of veel minder zichtbaar.
we ook bij de ontwikkeling van de gemeentelijke Wmo-uitgaven. Op landelijk niveau
Specifiek voor hulp bij het huishouden wordt de trendbreuk verklaard doordat
stegen de Wmo-uitgaven in 2019 met € 315,9 mln. (+10,1% ten opzichte van een jaar
voor een deel van de mensen die hiervoor in aanmerking komen een
eerder) tegenover een stijging van € 250,3 mln. (+8,7%) in 2018. In 2019 was de
alternatief bestaat buiten de Wmo, in de vorm van een particuliere hulp. Door
stijging van de uitgaven het grootst bij de voorziening hulp bij het huishouden
het abonnementstarief is deze particuliere hulp financieel gezien een minder
(14,4%). De stijging binnen de hoofdcategorie hulpmiddelen en diensten bedroeg
aantrekkelijk alternatief geworden voor hulp bij het huishouden via de Wmo.
13,9% en de stijging van uitgaven aan ondersteuning thuis was 5,7%.
Voor sommige cliënten is een lagere eigen bijdrage een reden om (nu) een
c.
beroep op de Wmo te doen. Medewerkers van de gemeentelijke toegang
Het beeld is hiermee iets anders dan bij de ontwikkeling van het aantal cliënten. Nog
zagen in 2019 steeds vaker mensen openlijk aangeven dat de (soms veel)
steeds is de stijging van de uitgaven bij hulp bij het huishouden het grootst, maar de
lagere eigen bijdrage van 19 euro per maand de reden is dat ze (nu) een
gemiddelde uitgaven per cliënt stijgen relatief harder bij hulpmiddelen en diensten en
beroep doen op de Wmo en de particuliere hulp aan de kant hebben gezet. Bij
bij ondersteuning thuis. Een mogelijke verklaring voor dit laatste is dat onder dit type
de andere Wmo-voorzieningen is dit niet of minder het geval;
voorzieningen ook woningaanpassingen vallen. Een relatief kleine stijging van het
De grotere toename van het aantal cliënten is het sterkst te zien bij de hogere
aantal cliënten met een woningaanpassing leidt, vanwege de soms hoge kosten van
leeftijdscategorieën (60 jaar en ouder). Cliënten met een partner die samen
deze aanpassingen, tot een grote stijging van de uitgaven.
een huishouden vormen waarvan minimaal één van beiden nog niet de AOWleeftijd heeft, betalen geen eigen bijdrage als zij gebruik maken van de Wmo;
Aan de inkomstenkant van de gemeentelijke financiën zien we dat de inkomsten uit
voor een groot deel van deze leeftijdsgroep (tot 66 jaar) heeft het
eigen bijdragen in 2019 op landelijk niveau met 53,5% zijn gedaald ten opzichte van
abonnementstarief dan ook geen financiële impact. Ook hier lijken dus
2018, namelijk van € 191,6 mln. naar € 89,1 mln. De variatie tussen gemeenten in de
financiële motieven een rol te spelen bij het al dan niet doen van een beroep
daling van deze uitkomsten is groot, onder andere als gevolg van verschillen tussen
op de Wmo.
gemeenten in de samenstelling van de bevolking. Relatief gezien is de grootste daling in de inkomsten uit eigen bijdragen zichtbaar bij de middeninkomens en hoge inkomens. Dit is een logisch gevolg van de invoering van het abonnementstarief; voor
7
de laagste inkomens is het effect van het abonnementstarief op de te betalen eigen
In 2018 heeft het CPB een herberekening uitgevoerd van de budgettaire effecten,
bijdrage immers gering.
vanwege het beschikbaar komen van nieuwe cijfers over het aantal cliënten en de opbrengsten uit eigen bijdragen. In deze aangepaste berekening (zie onderstaande
Nadere duiding ontwikkeling gemeentelijke financiën Wmo
tabel) kwam een lagere raming van het budgettaire effect naar voren, namelijk een totaal effect van € 170 mln. in 2019, oplopend naar € 190 mln. in 2021.
Een belangrijke vraag is nu in hoeverre de veranderingen in de Wmo-financiën van Effect op de netto collectieve zorguitgaven (in mld. euro) Abonnementstarief in de Wmo w.v. verandering bruto zorguitgaven w.v. verandering eigen betalingen
gemeenten zijn toe te schrijven aan de invoering van het abonnementstarief. Wij vergelijken daarbij de gerealiseerde situatie, op basis van deze monitor, zo goed mogelijk met de situatie zoals die geweest zou zijn zonder de invoering van het abonnementstarief. Uiteraard weet niemand precies hoe de (financiële) situatie dan
2019
2020
2021
0,17 0,07 0,10
0,19 0,08 0,11
0,19 0,08 0,12
Tabel S-3 Budgettaire effecten abonnementstarief in de Wmo (aangepaste versie)
geweest zou zijn, omdat er meerdere factoren van invloed zijn op de zorgvraag en uitgaven van gemeenten. Om deze vergelijking zo zuiver mogelijk te kunnen maken,
Inkomsten uit eigen bijdragen
is het daarom nodig om bepaalde aannames te doen. Die lichten we hieronder toe. Het gegeven dat aannames nodig zijn voor deze vergelijking impliceert dat het niet
Zoals te zien is in beide tabellen splitst het CPB de raming uit naar zorguitgaven en
mogelijk is om de financiële effecten van het abonnementstarief exact te bepalen. De uitkomsten hiervan moeten daarom gezien worden als een indicatieve schatting en
de inkomsten uit eigen bijdragen van cliënten. Als we kijken naar de werkelijk gerealiseerde verandering in de inkomsten uit eigen bijdragen, dan blijkt uit deze
ordegrootte.
monitor dat deze met ruim € 102 mln. zijn gedaald in 2019 ten opzichte van 2018. Het is realistisch te veronderstellen dat deze daling voor het overgrote deel is toe te
Voordat we hier dieper op ingaan, is het goed om eerst te bezien wat de
schrijven aan de invoering van het abonnementstarief. Een klein deel kan te maken
verwachtingen vooraf waren van de invoering. In 2017 heeft het Centraal Planbureau
hebben met verschuivingen binnen gemeenten van maatwerkvoorzieningen naar
(CPB) de budgettaire effecten doorgerekend, ten behoeve van het Regeerakkoord.
algemene voorzieningen of omgekeerd.
Het CPB raamde voor 2019 een totaal budgettair effect van € 290 mln., oplopend naar € 300 mln. in 2021 (zie navolgende tabel)1. Effect op de netto collectieve zorguitgaven (in md. euro) Abonnementstarief in de Wmo w.v. verandering bruto zorguitgaven w.v. verandering eigen betalingen
Het is echter ook aannemelijk dat zonder invoering van het abonnementstarief de
2019
2020
2021
0,29 0,12 0,17
0,30 0,12 0,17
0,30 0,12 0,18
gemeentelijke inkomsten in 2019, net als in 2018, zouden zijn gestegen. Als we uitgaan van dezelfde (relatieve) stijging als een jaar eerder (1,1%) dan zouden de
Tabel S-2 Budgettaire effecten abonnementstarief in de Wmo (Regeerakkoordversie)
inkomsten in 2019, zonder abonnementstarief, zijn uitgekomen op € 194 mln. In werkelijkheid bedroegen deze € 89 mln. Dit is een verschil van € 105 mln., dat is toe 2
te schrijven aan de invoering van het abonnementstarief. De gerealiseerde inkomstendaling als gevolg van het abonnementstarief op landelijk niveau in 2019 ligt
1
https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/CPB-Notitie-1juni2018-
2
Door afronding kan de som der delen afwijken van het totaal
Herberekening-budgettaire-effecten-abonnementstarief-in-de-wmo.pdf
8
daarmee een fractie boven de aangepaste versie van de CPB-raming (€ 0,10 mld.),
hoofdvoorziening hulpmiddelen en diensten. Uit het diepteonderzoek komt geen
en aanzienlijk lager dan in de Regeerakkoordversie van de raming (€ 0,17 mld.).
duidelijk verband naar voren tussen de invoering van het abonnementstarief en de ontwikkeling van de gemeentelijke uitgaven aan de hoofdvoorziening ondersteuning
Gemeentelijke uitgaven aan Wmo-voorzieningen
thuis. Om de impact van het abonnementstarief te bepalen beperken we ons daarom tot hulp bij het huishouden en hulpmiddelen en diensten, en laten we ondersteuning
Voor de gemeentelijke uitgaven aan Wmo-voorzieningen is de in deze monitor
thuis buiten beschouwing. De extra toename van de Wmo-uitgaven in 2019 voor deze
gesignaleerde stijging minder eenduidig toe te schrijven aan de invoering van het
twee hoofdvoorzieningen samen is, zo blijkt uit bovenstaande tabel, € 124 mln.
abonnementstarief. We hebben eerder gezien dat de Wmo-uitgaven in 2019 op landelijk niveau stegen met € 316 mln. (ten opzichte van een jaar eerder) tegenover
We laten in deze monitorrapportage zien dat de invoering van het abonnementstarief
een stijging van € 250 mln. van 2017 op 2018. Dat betekent dus een extra toename
een belangrijke verklarende factor speelt bij deze extra toename, doordat meer
van de totale Wmo-uitgaven in 2019 met € 66 mln., maar er zijn tegelijkertijd grote
cliënten gebruik maken van Wmo-voorzieningen en doordat er in een deel van de
verschillen zichtbaar tussen de drie hoofdvoorzieningen (zie navolgende tabel)3.
gemeenten een flinke stijging is van de uitgaven aan de relatief dure woningaanpassingen. Maar bij de ontwikkeling van de uitgaven spelen ook andere
Stijging uitgaven jaar op jaar
2017-2018
2018-2019
Hulp bij het huishouden Hulpmiddelen en diensten Ondersteuning thuis Totaal exclusief verblijf en opvang
€ 52 mln. € 48 mln.
€ 142 mln. € 82 mln.
€ 137 mln. € 250 mln.
€ 87 mln. € 316 mln.
Extra toename in 2019 € 90 mln. € 34 mln. - € 50 mln. € 66 mln.
Tabel S-4 Stijging uitgaven van jaar op jaar, totaal en per hoofdvoorziening
factoren een rol die geen direct verband houden met het abonnementstarief, zoals: a.
Verschuiving van een persoonsgebonden budget naar Zorg in natura op lokaal niveau;
b.
Verschuiving naar meer specialistische productvarianten;
c.
Aanpassing van tarieven in 2019, onder andere vanwege de invoering van een nieuwe loonschaal voor huishoudelijke hulp.
De eerste twee genoemde factoren hebben naar verwachting op landelijk niveau slechts een beperkt, en niet altijd eenduidig, effect op de ontwikkeling van de Wmo-
Zoals hiervoor aangegeven komt uit het diepteonderzoek naar voren dat het effect
uitgaven. De derde factor, de ontwikkeling van de tarieven, heeft een groter effect. Uit
van de invoering van het abonnementstarief op het aantal cliënten en de
eerder onderzoek bleek dat de invoering van nieuwe loonschalen een substantieel
gemeentelijke uitgaven het grootst is bij hulp bij het huishouden, maar dat bij
effect heeft gehad op de tariefontwikkeling in 20194. Bij de huishoudelijke hulp is
tenminste een deel van de gemeenten ook een effect zichtbaar is op de
hierbij sprake van een trendbreuk. Hoe groot dit effect op landelijk niveau precies is,
3
De som van de uitgaven aan de voorzieningen van ondersteuning thuis,
persoonsgebonden budget die niet onder te brengen zijn bij een specifieke
hulpmiddelen en diensten en hulp bij het huishouden komt niet overeen met de totale
productcategorie’. Gemeenten hebben in beperkte mate gebruik gemaakt van deze
uitgaven aan de Wmo-voorzieningen die vallen onder het abonnementstarief. Dit komt
extra post. Daarom is deze post niet apart weergegeven.
omdat gemeenten voor 2018 en 2019 de mogelijkheid hebben om uitgaven ook te
4
koppelen aan de post ‘maatwerkvoorzieningen gefinancierd vanuit
verhoging cao VVT 4%, 18 februari 2019
Berenschot, Tussenrapportage Cao-afspraken, Nieuwe HBH-loonschaal en
9
valt uit genoemd onderzoek niet op te maken, mede vanwege verschillen tussen
de Wmo-cliënten worden de voorspelbaarheid van de eigen bijdrage genoemd en het
gemeenten.
feit dat geen financiële gegevens meer hoeven te worden verstrekt. Dat scheelt administratieve handelingen, maakt het voor de cliënt overzichtelijker en voelt minder
Het is op grond van het bovenstaande realistisch om te stellen dat de extra toename
als een inbreuk op iemands privacy. Cliënten weten van tevoren waar ze aan toe zijn.
van de Wmo-uitgaven aan hulp bij het huishouden en hulpmiddelen en diensten in
Medewerkers van de gemeentelijke Wmo-toegang zien dit ook als een voordeel van
2019 met € 124 mln. voor een belangrijk deel toe te schrijven is aan de invoering van
het abonnementstarief.
het abonnementstarief, met als kanttekening dat een deel daarvan is toe te schrijven aan de genoemde tariefontwikkeling in 2019.
In de gesprekken met cliëntorganisaties kwam ook naar voren dat er bij een deel van de Wmo-cliënten wel een gevoel van onrechtvaardigheid bestaat, doordat het
Voor de op landelijk niveau gerealiseerde extra toename van de Wmo-uitgaven als
abonnementstarief vooral voordelen heeft voor mensen met hogere inkomens.
gevolg van de invoering van het abonnementstarief kunnen we dus concluderen dat
Mensen die kwetsbaarder zijn, over weinig eigen (financiële) kracht bezitten en geen
deze ruwweg dezelfde ordegrootte heeft als in de Regeerakkoordversie van de
eigen netwerk hebben, merken minder of geen voordelen van het abonnementstarief,
raming (€ 0,12 mld.) en boven de aangepaste versie van de CPB-raming ligt.
terwijl in de ogen van cliënten en cliëntorganisaties de Wmo vooral bedoeld is voor personen die de nodige ondersteuning zelf niet kunnen organiseren. Bij een deel van
Steeds meer gemeenten onderzoeken mogelijkheden om de Wmo-uitgaven
de cliënten bestaat de vrees dat het abonnementstarief niet houdbaar is voor
beheersbaar te houden
gemeenten en dat gemeenten moeten bezuinigen, met mogelijke gevolgen voor de kwetsbaardere groepen. Hiervoor hebben we gezien dat dat geen irreële zorg is.
In het uitgevoerde diepteonderzoek gaven gemeenten duidelijk aan zich zorgen te maken over oplopende tekorten in het sociaal domein (met name binnen de
Draagvlak onder gemeenten voor het abonnementstarief is laag
jeugdzorg en de Wmo), waarvan zij stellen dat het abonnementstarief een belangrijke oorzaak is. Voor een deel van de gemeenten is dit aanleiding om de mogelijkheden te
Hoewel medewerkers van de gemeenten in het diepteonderzoek ook voordelen zien
onderzoeken om de kosten te beperken. Waar in eerdere jaren tekorten nog werden
van de invoering van het abonnementstarief voor cliënten, uiten zij zich unaniem
opgevuld door opgebouwde reserves, gaven veel gemeenten dit jaar in het
kritisch over het abonnementstarief. Dit geldt zowel voor geïnterviewde
diepteonderzoek aan zich gesteld te zien voor bezuinigingsopgaven. Zo waren er ten
beleidsmedewerkers als voor medewerkers van de gemeentelijke Wmo-toegang. In
tijde van het diepteonderzoek (mei-juli 2020) verschillende maatregelen in
het onderzoek komt naar voren dat de invoering van het abonnementstarief volgens
voorbereiding bij gemeenten gericht op het terugdringen van uitgaven aan de Wmo.
gemeenten haaks staat op het ‘in hun eigen kracht’ zetten van burgers en volgens hen ingaat tegen hun visie en de gedachte achter de Wmo 2015. Doordat door de
Cliënten zien de voordelen van het abonnementstarief, maar ook de keerzijde
invoering van het abonnementstarief voor een groot deel van de inwoners de hoogte van de eigen bijdrage omlaag gaat, wordt de drijfveer om daar waar mogelijk een
Over het algemeen zijn cliënten blij met de invoering van het abonnementstarief en
beroep te doen op het eigen netwerk en eigen financiële middelen volgens
herkennen zij zich in de meeste doelen die gesteld zijn bij de invoering, zo blijkt uit de
gemeenten steeds kleiner. Gemeenten, zowel aan de beleidskant als in de Wmo-
interviews met cliëntenorganisaties. Naast het financiële voordeel voor een deel van
toegang, ervaren dit als een knelpunt, omdat zij de afgelopen jaren, vanaf 2015, juist
10
hebben ingezet op het ‘in hun eigen kracht’ zetten van inwoners en in het stimuleren
coronacrisis zijn. Dit draagt bij aan onzekerheid binnen gemeenten met betrekking tot
van de eigen (financiële) zelfredzaamheid. Op dit gebied heerst er daarom,
uitgaven en inkomsten in 2020 en vergroot de zorg van cliënten dat gemeenten in
voornamelijk bij de medewerkers van de gemeentelijke Wmo-toegang, onbegrip over
aankomende jaren moeten bezuinigen. Bij aanbieders is er als gevolg van de
de invoering van het abonnementstarief. Het draagvlak onder gemeenten voor het
coronacrisis onzekerheid over de ontwikkeling van het zorggebruik binnen de Wmo
abonnementstarief is dan ook laag.
en over hun eigen financiële situatie, hoewel er landelijke afspraken zijn dat aanbieders worden doorbetaald, ook als voorzieningen niet geleverd kunnen worden.
Overigens moet het vaker te maken krijgen met een ‘calculerende burger’ in perspectief worden geplaatst. In de interviews focusten de medewerkers van de gemeentelijke Wmo-toegang vooral op de verschillen met de periode vóór de invoering van het abonnementstarief. Bij een aanzienlijk deel van de populatie die een beroep doet op de Wmo, onder wie cliënten met een chronische ondersteuningsbehoefte, is van calculerend gedrag in het geheel geen sprake.
Tot slot gaven gemeenten aan dat voor hen onvoldoende duidelijk is welke (doel)groepen precies gebaat zouden moeten zijn met de invoering van het abonnementstarief, gelet op de geformuleerde (beleids-)doelstellingen om ongewenste zorgmijding en stapeling van kosten te verminderen. Gemeenten herkennen wel dat voor een aanzienlijk deel van de cliënten de kosten omlaag gaan, wat bijdraagt aan het verminderen van de stapeling van zorgkosten. Gemeenten konden in de interviews echter moeilijk aangeven of de toename van het aantal cliënten betekent dat er minder sprake is van zorgmijding.
Coronacrisis zorgt voor onzekerheid bij gemeenten, cliënten en aanbieders
De uitvoering van het diepteonderzoek vond grotendeels plaats in het voorjaar van 2020, in de periode dat de uitbraak van het coronavirus in Nederland aanleiding was tot het instellen van een ‘intelligente lockdown’. Dit had uiteraard grote gevolgen voor de uitvoering van de Wmo, bijvoorbeeld doordat ondersteuning niet kon worden geleverd, en voor de zorgbehoefte van burgers. Er was daardoor een tijdelijke terugloop te zien in de instroom van nieuwe cliënten en sommige cliënten zetten hun ondersteuning tijdelijk stop. We zitten ten tijde van dit onderzoek nog midden in de coronacrisis. Veelal is onzeker wat de tijdelijke en structurele effecten van de
11
1 Inleiding c. 1.1
Achtergrond en doelstelling abonnementstarief Wmo
Minder bureaucratie en minder kans op fouten doordat de systematiek sterk wordt vereenvoudigd en als gevolg daarvan lagere uitvoeringskosten per casus;
In de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna Wmo) die sinds 2015 van kracht
d.
is, is de mogelijkheid opgenomen om een bijdrage in de kosten te vragen aan
Meer transparantie aan de voorkant: cliënten weten vooraf waar ze aan toe zijn.
gebruikers van zowel maatwerkvoorzieningen als algemeen toegankelijke ondersteuning binnen de Wmo. Sinds 2019 geldt er een maximumtarief voor
Bij de invoering van het abonnementstarief heeft de minister van VWS aangegeven
huishoudens die gebruik maken van Wmo-voorzieningen; dit is het zogeheten
dat de precieze effecten van de introductie van het abonnementstarief, in het
abonnementstarief. Het abonnementstarief is ingevoerd met als doel om de stapeling
bijzonder de toestroom naar voorzieningen, op voorhand lastig zijn in te schatten en
van eigen betalingen voor zorg en ondersteuning te beperken.
dat het daarom goed is ‘om de vinger aan de pols te houden en - indien noodzakelijk voorbereid te zijn op het moment dat bijsturing in de rede ligt. Met het oog hierop
In 2019 werd een maximumtarief ingevoerd van € 17,50 per vier weken voor
worden de effecten van de maatregel in de praktijk nauwlettend gevolgd en zal vorm
huishoudens die gebruikmaakten van maatwerkvoorzieningen. Dit bedrag was even
en inhoud gegeven worden aan een monitor. De monitor brengt in kaart of en in welke
hoog als de minimale eigen bijdrage in 2018. Sinds 2020 geldt er een vast
mate sprake is van een hoger dan verwacht gebruik van Wmo-voorzieningen (na
maximumtarief van €19,- per maand voor huishoudens die gebruikmaken van een
invoering van het abonnementstarief), dat zich onvoldoende door gemeentelijk beleid
Wmo-voorziening. Het abonnementstarief is per 2020 ook op een deel van de
laat reduceren. Daarbij worden ook de verschillen tussen gemeenten en
algemene Wmo-voorzieningen van toepassing5.
verschuivingen tussen maatwerk- en algemene voorzieningen betrokken’6.
Beoogde doelen van de invoering van het abonnementstarief zijn volgens de minister
Het ministerie van VWS en de VNG hebben advies- en onderzoeksbureau
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS):
Significant Public in 2018 opdracht gegeven om een opzet uit te werken voor de
a.
De stapeling van kosten voor ouderen, chronisch zieken en gehandicapten
monitoring van de effecten van de invoering van het abonnementstarief en deze
verminderen;
monitor uit te voeren. De opzet van de monitor is eerder beschreven in een separate
Minder (ongewenste) zorgmijding, doordat het abonnementstarief voor
onderzoeksrapportage7. De monitor moet informatie opleveren die als input kan
mensen een verlaging betekent van de eigen bijdrage in de kosten van Wmo-
dienen voor ‘het goede gesprek’ tussen de verschillende stakeholders over de
voorzieningen;
(financiële) effecten en eventuele bijsturing, in de wetenschap dat de trends die
b.
zichtbaar worden in een monitor niet automatisch een-op-een zijn toe te schrijven aan de invoering van het abonnementstarief, aangezien ook andere ontwikkelingen effect 5
Zie bijlage A voor een nadere toelichting op de veranderingen per 2019 en 2020.
7
6
Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 34 104 nr. 224.
monitor, 12 december 2018.
Significant, Invoering abonnementstarief Wmo, Opzet voor uitvoering van een
12
hebben op het gebruik van Wmo-voorzieningen. De monitor moet wel duiding geven
Invoering Abonnementstarief Wmo
van verklaringen voor de gesignaleerde ontwikkelingen. Doel van de monitor is niet
Mogelijk betalen cliënten met lage inkomens meer eigen bijdrage
Gemeenten voeren minimabeleid of generiek verlaagd tarief Gemeentelijk Wmo-beleid (Thema B)
om individuele gemeenten te beoordelen of te controleren. Stapeling van eigen bijdragen wordt verminderd
In december 2019 is de eerste monitorrapportage verschenen over de effecten van
Inkomsten per voorziening voor gemeenten nemen af
Eigen bijdrage Wmo neemt af voor midden/hoge inkomens
Gebruik Wmo wordt financieel aantrekkelijker
de invoering van het abonnementstarief Wmo in 20198. In die rapportage zijn de
Beroep op eigen netwerk en middelen neemt af
Gem. intensiteit per voorziening neemt toe
eerste effecten van de introductie van het abonnementstarief, in het bijzonder de
Eigen bijdrage-dekking per voorziening neemt af
Mensen maken eerder gebruik van Wmovoorzieningen
toestroom naar voorzieningen, beschreven. Die eerste monitor is te beschouwen als nulmeting. Immers, er waren nog geen kwantitatieve data bekend over 2019. In de
Doorstroom naar Wlz neemt af
eerste monitorrapportage zijn cijfers opgenomen over 2017 en 2018, de jaren vóór
Mogelijk gedrag van cliënten (Thema C)
invoering van het abonnementstarief. Daarnaast zijn bevindingen opgenomen over de effecten van de invoering van het abonnementstarief die afkomstig zijn uit een
Aantal cliënten met een Totale kosten voor Wmo-voorziening gemeenten nemen toe neemt toe Gebruik, kosten en opbrengsten Wmo (Thema A)
Verschuiving van maatwerkvoorzieningen naar algemene voorzieningen
Externe en autonome factoren (Thema D)
Veranderingen in beleid m.b.t. de toegang tot Wmo-voorzieningen
Gemeentelijk Wmo-beleid (Thema B)
kwalitatief diepteonderzoek onder 18 gemeenten. Figuur 1 Overzicht van mogelijke effecten van de invoering van het abonnementstarief en bijbehorende indicatoren
In februari 2020 is vervolgens een beknopte tussenrapportage verschenen die de ontwikkelingen beschrijft in het eerste halfjaar van 2019 aangaande het aantal cliënten met een Wmo-voorziening9. Voorliggende rapportage is de tweede, volledige, monitorrapportage, met daarin ook actuele informatie over de andere indicatoren, met betrekking tot het gehele jaar 2019.
Door invoering van het abonnementstarief voor Wmo-voorzieningen neemt de gemiddelde eigen bijdrage per cliënt af. Dit effect is voornamelijk van toepassing op huishoudens met een midden of hoog inkomen. Cliënten met lage inkomens betaalden vóór de invoering van het abonnementstarief namelijk vaak al de minimale
1.2
Mogelijke effecten invoering abonnementstarief en bijbehorende indicatoren
eigen bijdrage van € 17,50 per periode van vier weken. Vóór 2019 waren er gemeenten die Wmo-cliënten met de laagste inkomens helemaal uitsloten van
In deze paragraaf beschrijven wij de mogelijke effecten van de invoering van het abonnementstarief en de bijbehorende indicatoren, en de samenhang daartussen. Wij hebben dit ook schematisch weergegeven in figuur 1, waarbij de nummering in de figuur verwijst naar de indicatoren die zijn opgenomen in de monitor.
betaling van de eigen bijdrage. Sinds de invoering van het abonnementstarief kan het voorkomen dat een deel van deze groep wel een eigen bijdrage moet betalen (van € 17,50), tenzij (1) dezelfde gemeenten ervoor kiezen om cliënten met een laag inkomen wederom vrij te stellen van betaling van het abonnementstarief, of (2) om generiek, voor alle cliënten, een lager tarief (dan € 17,50) te hanteren of (3) om bepaalde voorzieningen uit te sluiten van eigen bijdrage. In beide situaties - een lagere eigen bijdrage voor midden/hoge inkomens of compensatie bij lagere inkomens - kunnen de gemeentelijke inkomsten per Wmo-voorziening afnemen,
8
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/12/04/monitor-
abonnementstarief-wmo-eerste-rapportage
9
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/02/13/monitor-
abonnementstarief-wmo
13
doordat zij dit uit eigen budget bekostigen. Hierdoor neemt de ‘dekking’ per Wmo-
zorgbehoefte het tenminste toelaat om in de Wmo te blijven. De gemeente of
voorziening vanuit de ontvangen eigen bijdrage af, waardoor de totale kosten voor
zorgverzekeraar kan een cliënt vragen om een indicatie voor de Wlz aan te vragen bij
gemeenten stijgen.
het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Voldoet een cliënt aan de voorwaarden van de Wlz, dan is het zorgkantoor verantwoordelijk voor de zorg. De zorgverzekeraar of
De lagere eigen bijdrage voor Wmo-voorzieningen heeft mogelijk effect op het gedrag
gemeente hoeft dan geen langdurige zorg of ondersteuning te leveren. Het is echter
van cliënten. Dat effect is ten dele ook beoogd: het abonnementstarief heeft tot doel
niet verplicht voor cliënten om een Wlz-indicatie aan te vragen. Een mogelijk effect
eraan bij te dragen dat mensen die om financiële redenen geen beroep deden op
van de invoering van het abonnementstarief is dat de prikkel om een Wlz-indicatie
Wmo-voorzieningen (meer) gebruik gaan maken van voorzieningen. Deze mensen
aan te vragen kleiner wordt, en de doorstroom van Wmo naar Wlz vermindert.
hebben vóór invoering van het abonnementstarief om uiteenlopende redenen geen of minder beroep gedaan op ondersteuning vanuit de Wmo, hoewel ze wel een
Genoemde mogelijke gedragseffecten van cliënten kunnen leiden tot een toename
ondersteuningsbehoefte hadden. Een ander mogelijk effect van de lagere eigen
van het aantal cliënten met een Wmo-voorziening en tot een intensiever gebruik van
bijdrage is dat het beroep van mensen op hun eigen netwerk en financiële middelen
Wmo-voorzieningen (bijvoorbeeld meer uren ondersteuning)11. De totale kosten voor
afneemt en het gebruik van Wmo- voorzieningen (daardoor) toeneemt. Hier kunnen
gemeenten nemen daardoor toe. Gemeenten ontvangen van het Rijk een
diverse oorzaken aan ten grondslag liggen:
compensatie voor de geraamde kosten en gederfde inkomsten van de invoering van
a.
het abonnementstarief.
Het gebruik van Wmo-voorzieningen wordt financieel aantrekkelijker door een lagere eigen bijdrage, die bovendien geldt ongeacht het aantal afgenomen
b.
c.
voorzieningen;
De hogere kosten en lagere opbrengsten voor gemeenten kunnen ertoe leiden dat
Het gebruik van Wmo-voorzieningen wordt, met name bij de midden/hoge
gemeenten hun lokale Wmo-beleid aanpassen. Een gemeente kan besluiten om
inkomens, aantrekkelijker doordat vooraf meer zekerheid is over de hoogte
voorzieningen te verschuiven van maatwerkvoorzieningen naar algemene
van de eigen bijdrage;
voorzieningen of omgekeerd. Dit kon spelen in 2019, omdat in dat jaar de algemene
Samenhangend met a en b: door (communicatie over) de invoering van het
voorzieningen nog niet onder het abonnementstarief vallen. Per 2020 is dat
abonnementstarief worden mensen zicht bewuster van de
veranderd. Ook kunnen gemeenten er mogelijk voor kiezen om bij de toegang tot
ondersteuningsmogelijkheden in de Wmo en maken (opnieuw) de afweging
Wmo-voorzieningen nog meer aan te sturen op de zelfredzaamheid van de burger en
om gebruik te maken van deze ondersteuningsmogelijkheden.
diens sociale netwerk.
Een ander mogelijk gedragseffect van cliënten is dat, doordat het verschil in eigen 10
In afstemming met de stakeholders zijn de onderzoekers gekomen tot een set van
bijdragen voor Wmo- en Wlz -voorzieningen toeneemt, vooral voor hogere-
acht onderscheidende indicatoren voor de monitor, die ook zijn opgenomen in de
inkomensklassen, het voor cliënten financieel aantrekkelijker kan worden om (langer)
figuur eerder in deze paragraaf. Wij hebben de indicatoren geclusterd in een aantal
in de Wmo te blijven c.q. onaantrekkelijker om naar de Wlz te gaan, als hun
thema’s:
10
11
Wet langdurige zorg
De vraag is daarbij of de best passende ondersteuning kan worden verleend vanuit
de Wmo.
14
a.
b.
Thema A: Gebruik van Wmo-voorzieningen, kosten en opbrengsten eigen
verschillende thema’s van het onderzoek. De monitorrapportage heeft een neutraal
bijdrage;
karakter, blijft dicht bij de feiten en bevat geen normatieve uitspraken over,
Thema B: Gemeentelijk beleid ten aanzien van eigen bijdragen en Wmo-
bijvoorbeeld, de mate van wenselijkheid van gesignaleerde effecten.
toegang; c.
Thema C: Mogelijk gedrag van cliënten;
d.
Thema D: Externe en autonome factoren. Als laatste benoemen wij nog dat er
1.4
Aanpak en verantwoording
autonome en externe factoren zijn die (ook) invloed kunnen hebben op de
Zoals eerder aangegeven is de opzet van de monitor eerder beschreven in een apart,
zojuist genoemde effecten en daardoor ook opgenomen worden in de monitor.
openbaar document12. In deze paragraaf beperken we ons daarom tot een beschrijving van de aanpak op hoofdlijnen. Om de monitor te vullen met informatie
Thema A bevat de indicatoren die iets zeggen over het gebruik van Wmo-
maken de onderzoekers gebruik van kwantitatieve data van verschillende partijen.
voorzieningen en de kosten voor gemeenten. De overige thema’s leveren mogelijke
Daarnaast is een (kwalitatief) diepteonderzoek uitgevoerd onder een steekproef van
verklaringen op voor en duiding van veranderingen die zichtbaar worden binnen
gemeenten.
Thema A. 1.4.1 1.3
Kwantitatieve databronnen
Interactief dashboard en (deze) rapportage De monitor is opgebouwd uit een set kwantitatieve indicatoren, gericht op het in kaart De verschijningsvorm van de monitor is die van voorliggende monitorrapportage,
brengen van ontwikkelingen met betrekking tot volumes, inkomsten, uitgaven en
waarin de belangrijkste uitkomsten per indicator worden gepresenteerd en een
cliëntstromen. Deze informatie is afkomstig van het CAK en van individuele
duiding wordt gegeven van de uitkomsten. Daarnaast bestaat de monitor uit een
gemeenten. Alle informatie voor het kwantitatieve deel van het onderzoek is
openbaar toegankelijk, interactief dashboard, dat kwantitatieve elementen bevat. Dit
verzameld door het CBS, aangeleverd aan de onderzoekers en heeft betrekking op
dashboard staat op www.monitorabonnementstarief.nl. De informatie over de
de onderzoeksperiode 2017 tot en met 2019. In onderstaande tabel hebben we
kwantitatieve indicatoren wordt gevisualiseerd in tabellen en grafieken waarbij de
weergegeven welke databronnen we voor welke indicator gebruiken. In bijlage B van
gebruiker zelf doorsnedes en selecties kan maken door het gebruik van heldere
deze rapportage gaan we nader in op de wijze waarop het CBS deze informatie heeft
knoppen en filters. Hiermee faciliteren wij dat niet alleen platte uitkomsten worden
verzameld en gevalideerd.
gepresenteerd, maar dat individuele gebruikers naar wens dwarsdoorsnedes kunnen maken en kunnen doorselecteren. Het dashboard moet worden gezien als een interactieve en online bijlage bij deze monitorrapportage. De duiding in deze rapportage is primair bedoeld om de lezer mee te nemen in de uitkomsten en de interpretatie daarvan, rekening houdend met de onderlinge samenhang tussen de
12
Significant, Invoering abonnementstarief Wmo, Opzet voor uitvoering van een
monitor, 12 december 2018.
15
Leverancier
Data Aantal unieke cliënten per leeftijdsklasse en type CBS/gemeenten voorziening. Via Gemeentelijke monitor Sociaal domein (GMSD) CBS Cliëntinformatie per inkomensgroep gekoppeld aan informatie van indicator 1 (inkomens via belastingdienst) CAK Gefactureerde eigen bijdragen Wmo per cliënt CAK Cliënten die Wlz-zorg ontvangen CAK Overzicht van gemeenten met minimabeleid/ generiek verlaagd tarief Uitgaven aan Wmo-voorzieningen per type CBS/gemeenten voorziening en per gemeente Aanbiedingsvorm (maatwerk/algemeen) per type CBS/gemeenten voorziening en per gemeente Tabel 1 Overzicht gegevensbronnen per indicator
Indicator
De onderzoekers hebben in iedere gemeente gesproken met de beleidsmedewerker(s) Wmo, de manager van de Wmo-toegang, medewerkers van de
1, 8
gemeentelijke Wmo-toegang, medewerkers bedrijfsvoering/control en, bij de meeste
1
gemeenten, met individuele cliënten of cliëntvertegenwoordigers, bijvoorbeeld leden van de Wmo-cliëntenraad of de gehandicaptenraad. Op deze manier hebben we per
2 en 3b 8 6
gemeente de verschillende gemeentelijke perspectieven én het cliëntperspectief goed in beeld kunnen krijgen. De onderzoekers zijn alle deelnemers aan het onderzoek zeer erkentelijk voor hun tijd en inbreng.
3a en 3b 4
Vanwege de coronamaatregelen zijn alle interviews op afstand, via videobellen, gehouden. Als gevolg van de maatregelen kostte het meer inspanningen om de interviews te organiseren, maar de onderzoekers hebben het diepteonderzoek
1.4.2
Kwalitatief diepteonderzoek onder 18 gemeenten
desondanks binnen de oorspronkelijke planning kunnen afronden.
Daarnaast bestaat de monitor uit een aantal kwalitatieve indicatoren, die inzichten
Wij hebben de 18 gemeenten voor het diepteonderzoek geselecteerd op basis van de
moeten bieden in ontwikkelingen met betrekking tot beleid en uitvoering en tot gedrag
volgende kenmerken, om voldoende diversiteit in het onderzoek te borgen:
van burgers/cliënten. Het diepteonderzoek is in de periode mei tot en met juli 2020
a.
Het gemiddelde Wmo-gebruik per 1.000 inwoners (op basis van de GMSD);
uitgevoerd bij een selectie van 18 gemeenten en richt zich op onderwerpen als hoe in
b.
Geografische spreiding: regio noord, midden of zuid;
deze gemeenten het beleid gerelateerd aan het abonnementstarief wordt vormgeven
c.
Omvang van de gemeente (naar inwoneraantal): groot, middel, klein.
en welke keuzes gemeenten hierin hebben gemaakt, zoals het anders inrichten van het toegangsbeleid voor de Wmo (indicator 5). Daarnaast zijn deze 18 gemeenten
Een overzicht van de deelnemende gemeenten aan het diepteonderzoek is
bevraagd op de ontwikkeling in de mate waarin burgers een beroep doen op de Wmo,
opgenomen in Bijlage C.
die er voorheen geen gebruik van maakten (indicator 7). Hiermee hebben de onderzoekers belangrijke achtergrondinformatie opgehaald die behulpzaam is bij het
1.4.3
Overzicht indicatoren
duiden van de cijfermatige ontwikkelingen in 2019. Tevens zijn eerste beelden opgehaald van de ontwikkelingen in het Wmo-gebruik in het eerste deel van 2020. In veel gevallen beschikten gemeenten al over eerste voorlopige cijfers over de eerste
In figuur 2 hebben wij de acht in dit hoofdstuk beschreven indicatoren, met de bijbehorende kwantitatieve en kwalitatieve informatiebronnen, samengevat.
maanden van 2020. Deze zijn in het diepteonderzoek aan de orde gekomen. Deze kunnen we echter nog niet naast cijfers leggen die door het CBS zijn verzameld. De CBS-cijfers hebben zoals gezegd betrekking op de periode 2017 tot en met 2019.
16
Indicator 1: Aantal unieke cliënten met een Wmo-voorziening per gemeente (en per 1.000 inwoners), per
1.6
Leeswijzer voor deze rapportage
leeftijdscategorie, per inkomensklasse en per type voorziening die vallen binnen het abonnementstarief (GMSD, CBS) Indicator 2: Inkomsten uit eigen bijdrage per gemeente, per leeftijdscategorie en per inkomensklasse die A
vallen binnen het abonnementstarief (CAK) Indicator 3a: Uitgaven aan Wmo-voorzieningen per gemeente die vallen binnen het abonnementstarief
Deze rapportage is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 schetsen we de context van de invoering van het abonnementstarief, waarin we ingaan op bredere
(uitvraag gemeenten)
maatschappelijke trends en lokale factoren van invloed op de ontwikkeling van het
Indicator 3b: Verhouding tussen inkomsten en uitgaven per gemeente (op basis van indicatoren 2 en 3a)
zorggebruik. Ook gaan we in op de (mogelijke) effecten van de coronacrisis op het zorggebruik. Hoofdstuk 3 bevat vervolgens de belangrijkste bevindingen uit de data-
Indicator 4: Verschuiving van maatwerkvoorzieningen naar algemene voorzieningen en vice versa
B
(uitvraag gemeenten)
analyses voor de kwantitatieve indicatoren op basis van de beschikbare CBS-cijfers
Indicator 5: Verandering in lokaal Wmo-beleid gericht op de toegang (diepteonderzoek gemeenten)
over 2017 tot en met 2019.
Indicator 6: Het aantal gemeenten dat een minimabeleid of generiek verlaagd tarief hanteert per jaar (CAK)
De bevindingen uit het diepteonderzoek komen terug in de daaropvolgende Indicator 7: Beroep op de Wmo door burgers die voorheen een beroep deden op het eigen netwerk, of
hulp inkocht volledig uit eigen middelen (diepteonderzoek achttien gemeenten; C
cliënttevredenheidsonderzoek)
hoofdstukken: a.
Indicator 8: Aantal cliënten met een Wmo-voorziening in jaar t-1 die op enig moment in jaar t zorg vanuit
Thema A: Gebruik van Wmo-voorzieningen, kosten en opbrengsten eigen bijdrage in hoofdstuk 4;
de Wlz ontvangen, uitgesplitst naar inkomensklasse en leeftijdsgroep (GMSD, CAK)
b. Figuur 2 Overzicht indicatoren en informatiebronnen per thema (exclusief thema D)
toegang in hoofdstuk 5; c.
1.5
Thema B: Gemeentelijk beleid ten aanzien van eigen bijdragen en Wmo-
Thema C: Mogelijk gedrag van cliënten in hoofdstuk 6.
Vervolgmetingen monitor abonnementstarief Wmo in 2021 en 2022 Tot slot zijn er drie bijlagen in het rapport opgenomen: Deze rapportage is de tweede (volledige) monitorrapportage die verschijnt. De
a.
monitor wordt in de komende jaren (2021 en 2022) herhaald, met een verschijningsmoment ieder najaar, en bevat dan, net als nu, kwantitatieve informatie tot en met het voorgaande kalenderjaar. Ook het kwalitatieve diepteonderzoek wordt jaarlijks herhaald. Naarmate er over meer jaren informatie beschikbaar is, wordt het
Bijlage A gaat in op wat er precies is veranderd met de invoering van het abonnementstarief in de Wmo;
b.
Bijlage B bevat een gedetailleerde onderzoeksverantwoording;
c.
Bijlage C geeft een overzicht van de 18 deelnemende gemeenten aan het diepteonderzoek.
steeds beter mogelijk de meerjarige trends en effecten zichtbaar te maken en te verklaren.
17
2 De context: brede maatschappelijke trends en lokale factoren van invloed op ontwikkeling zorggebruik 2.1
Inleiding
2.2
Brede maatschappelijke trends zorgen voor een autonome ontwikkeling in de vraag naar zorg en ondersteuning
Voordat we gaan kijken naar mogelijke effecten van de invoering van het abonnementstarief in de Wmo, staan we, net als in de eerste monitorrapportage in
2.2.1
(Dubbele) vergrijzing
november 2019, stil bij de context waarbinnen effecten van de invoering van het abonnementstarief bekeken moeten worden. Daarom gaan we in dit hoofdstuk in op
De meeste gemeenten in het diepteonderzoek geven aan in ieder geval sinds 2015 te
autonome maatschappelijke trends en lokale factoren die van invloed kunnen zijn op
maken te hebben met een jaarlijkse stijging van het Wmo-gebruik. Ze geven daarbij
de bevindingen in deze monitor, maar die losstaan van de invoering van het
aan dat hier voor een deel een aantal belangrijke maatschappelijke trends aan ten
abonnementstarief. Bij de interpretatie van de indicatoren 1 tot en met 8 moet
grondslag liggen. In de eerste plaats is er in veel gemeenten sprake van vergrijzing.
rekening gehouden worden met deze factoren. Voor een deel gaat het om bredere
Er zijn steeds meer inwoners in de hogere leeftijdscategorieën (65+ en verder).
maatschappelijke trends die in samenhang resulteren in een autonome ontwikkeling
Daarnaast neemt ook het aantal ‘75-plussers’ binnen de bredere groep van 65+ toe
van het zorggebruik en kosten. Daarnaast gaat het om specifiekere externe factoren
(dubbele vergrijzing)13. Het is juist deze groep inwoners die gemiddeld genomen meer
die van invloed zijn op de ontwikkeling in het zorggebruik en die soms sterk per
hulp en ondersteuning nodig heeft. Bijvoorbeeld omdat ze niet meer in staat zijn om
gemeente verschillen. Tot slot gaan we in op de impact van de coronacrisis die in
zelf het (gehele) huishouden te doen. Naarmate in een gemeente het aantal inwoners
maart 2020 begon, voor zover deze impact op het moment van schrijven van deze
boven de 65 jaar toeneemt, neemt het zorggebruik ook toe.
rapportage al in beeld kan worden gebracht. In dit hoofdstuk beschrijven we de belangrijkste factoren, primair op basis van het diepteonderzoek onder 18 gemeenten
2.2.2
Langer thuis wonen
en op basis van bestaande onderzoeken en publicaties. Daarbij is sprake van een maatschappelijke trend dat ouderen steeds langer thuis wonen14. Dit kan uiteindelijk vaak alleen met zorg en ondersteuning die uit verschillende domeinen, waaronder de Wmo, wordt georganiseerd. In combinatie met de toenemende vergrijzing is dit een belangrijke verklaring waarom de behoefte aan zorg en ondersteuning vanuit de Wmo jaarlijks stijgt. Afhankelijk van de mate waarin
13
https://www.volksgezondheidenzorg.info/onderwerp/bevolking/cijfers-
context/vergrijzing
14
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/zorg-en-ondersteuning-
thuis/documenten/rapporten/2018/06/15/programma-langer-thuis
18
ouderen binnen een gemeente langer thuis kunnen blijven wonen - dit hangt weer van
2.2.4
Toegenomen mondigheid
verschillende factoren af, waaronder de aanwezigheid van geschikte woningen neemt de vraag naar hulp en ondersteuning vanuit de Wmo toe15. Verschillende
Ook veel gehoord bij de gemeenten als bredere maatschappelijke trend is een
gemeenten geven in het diepteonderzoek aan te maken te hebben met een krapte op
toegenomen assertiviteit van inwoners. Mensen zijn volgens toegangsmedewerkers
de woningmarkt en specifiek een gebrek aan seniorenwoningen. Ook de
beter dan voorheen op de hoogte van hun rechten en komen in gesprekken met de
beschikbaarheid van mantelzorgers speelt hierbij een rol, waarbij de verwachting is
gemeentelijke toegang steeds beter op voor hun belangen. Dit kan een opwaarts
dat het aantal gevers van mantelzorg per ontvanger van mantelzorg de komende
effect hebben op het zorggebruik.
jaren zal dalen, onder andere doordat de gemiddelde leeftijd van mantelzorgers ook stijgt16. Bovendien werken mensen gemiddeld langer door, waardoor zij minder
2.3
Lokale factoren van invloed op ontwikkeling van zorggebruik en uitgaven
beschikbaar zijn voor mantelzorgtaken. Door deze ontwikkelingen zal de vraag naar hulp en ondersteuning vanuit de Wmo naar verwachting toenemen.
Naast de bredere maatschappelijke trends die van invloed zijn op de autonome ontwikkeling van het zorggebruik en uitgaven, zijn er andere externe factoren te
2.2.3
Ambulantisering in de ggz
benoemen die van invloed zijn op zorggebruik en -uitgaven. Het gaat om factoren die los staan van de invoering van het abonnementstarief, maar die op lokaal niveau wel
Gemeenten wijzen ook op de bredere maatschappelijke trend van de ambulantisering
impact hebben op zorggebruik en gerelateerde uitgaven. We beschrijven dergelijke
in de ggz. Hoewel de ambulantisering nog niet overal even goed van de grond komt17,
lokale externe factoren die in het diepteonderzoek worden genoemd. Het is
is dit wel een trend die in verschillende gemeenten wordt opgemerkt. Zo is er al
onmogelijk per situatie vast te stellen wat de precieze impact is; ook gemeenten
langere tijd ingezet op de afbouw van intramurale voorzieningen en de opbouw van
kunnen dit niet kwantificeren. Wel dragen deze factoren gezamenlijk bij aan de
intensieve ambulante zorg. Dit gaat in sommige gemeenten soms wat schoksgewijs,
ontwikkeling van het zorggebruik en -uitgaven op zowel lokaal als landelijk niveau.
bijvoorbeeld doordat een dominante ggz-aanbieder een klinische afdeling sluit. De
Voor de duiding van resultaten in deze en toekomstige monitorrapportages is inzicht
doelgroep waar het hier om gaat is deels wel hulpbehoevend, bijvoorbeeld
in deze externe factoren daarom van belang.
voorafgaand, tijdens en/of na een behandeling. Deze doelgroep doet voor een deel ook een beroep op Wmo-voorzieningen, zoals individuele begeleiding. Naarmate de
2.3.1
Oplopende financiële tekorten sociaal domein
ambulantisering in de ggz vordert, is de verwachting bij gemeenten dat de vraag naar Wmo-voorzieningen zal toenemen.
Alle gemeenten van het diepteonderzoek hebben te maken met financiële tekorten op de gemeentelijke begroting voor het sociaal domein. Bij bijna al deze gemeenten is er sprake van (oplopende) tekorten op de gemeentelijke begroting voor de Wmo. In
15
Zorgen voor thuiswonende ouderen. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag,
april 2019. 16
17
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/12/20/landelijke-monitor-
ambulantisering-en-hervorming-langdurige-ggz-2019
Toekomstverkenning mantelzorg aan ouderen in 2040. Sociaal en Cultureel
Planbureau, Den Haag, november 2019.
19
verschillende gemeenten in het diepteonderzoek is bovendien een
Een aantal gemeenten in het diepteonderzoek geeft aan dat hulpverleners in de keten
‘winstwaarschuwing’ afgegeven voor 2020, dat wil zeggen een financiële tegenvaller
- huisartsen, ziekenhuizen, ergotherapeuten, casusregisseurs - een steeds beter
ten opzichte van een begroting die al uitging van een tekort. Ook over de financiële
beeld hebben van welke voorzieningen vanuit de Wmo georganiseerd worden en hoe
situatie in de komende jaren uiten gemeenten hun zorgen.
deze inwoners kunnen helpen. Zij helpen inwoners steeds vaker door hierop te wijzen, zo ervaren medewerkers van de gemeentelijke toegang. Naarmate dit meer
Door deze tekorten ervaren gemeenten dat bijvoorbeeld voorliggende voorzieningen
gebeurt, kan het gebruik van Wmo-voorzieningen verder stijgen.
en verschillende beleidsplannen gericht op het versterken van het voorliggende veld onder druk komen te staan. De invoering van het abonnementstarief versterkt volgens
2.3.3
Oplopende wachtlijsten
gemeenten deze financiële druk, ook al is het niet de enige factor. Onduidelijk is wat het effect hiervan gaat zijn, maar de financiële tekorten op de Wmo hebben mogelijk
Enkele gemeenten wijzen daarnaast op oplopende wachtlijsten en toenemende
indirect invloed op zorggebruik en -uitgaven.
wachttijden in met name de (vanuit de zorgverzekeringswet gefinancierde) ggz. Inwoners die op de wachtlijst staan en moeten wachten op een behandeling doen in
18
In het kader van de AMvB Reële prijs moeten gemeenten in hun tarieven rekening
de tussentijd noodgedwongen wel een beroep op een Wmo-voorziening, bijvoorbeeld
houden met Cao-wijzigingen (invloed op indicator 3a). Een aantal gemeenten heeft
individuele begeleiding. Medewerkers van de gemeentelijke Wmo-toegang noemen in
hier sinds 2018 invulling aan gegeven en de tarieven herijkt. Vooral bij hulp bij het
enkele gevallen dat er meer aanmeldingen vanuit deze doelgroep bij zijn gekomen in
huishouden betekende dit een stijging van de tarieven en daarmee van de uitgaven
2019 en 2020. Daarbij geven de laatste cijfers geen aanleiding om te denken dat op
19
aan de Wmo .
landelijk niveau de wachtlijsten en wachttijden in de ggz zijn toegenomen. Volgens de NZa zijn de wachttijden in de ggz voor de meeste diagnosegroepen sinds november