21bb12553 Bijlage 7 behorende bij 21bb12546 - Rapport Adviescollege Dialooggroep Slavernijverleden ( min. BZK )

1

3

Kamerstukken II 2018/19, 35 000 VII, nr. 101.

Staatscourant 2020 nr. 38358

20 juli 2020

De dialooggroep zal bestaan uit een groep mensen die vanuit zowel hun persoonlijke achtergrond als vanuit de maatschappelijke functies die zij bekleden affiniteit hebben met het onderwerp slavernijverleden. Zij kunnen ervoor zorgen dat de Nederlandse maatschappij in brede zin goed vertegenwoordigd is in de dialoog over het slavernijverleden. Bestaande adviescolleges kennen niet een samenstelling van een groep mensen met een dergelijke achtergrond en ervaring. Deze adviestaak kan daarom niet worden opgedragen aan een bestaand adviescollege. Deze toelichting is mede namens de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, gezien zijn verantwoordelijk voor de Kaderwet adviescolleges. Het Adviescollege dialooggroep slavernijverleden is een adviescollege als bedoeld in artikel 6 van de Kaderwet adviescolleges. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren

4

Staatscourant 2020 nr. 38358

20 juli 2020

bijlage 2

Eerste Kamer der Staten-Generaal

1

Vergaderjaar 2019–2020

35 300VI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (VI) voor het jaar 2020

Y HERDRUK1

MOTIE VAN HET LID NICOLAÏ C.S. Voorgesteld 10 maart 2020 De Kamer, gehoord de beraadslaging, overwegende, dat het van belang is dat de Nederlandse rechtstaat in rechte verantwoordelijkheid neemt voor het onrecht dat met slavernij en slavenhandel is aangedaan; overwegende, dat het van belang is te onderzoeken op welke wijze kennis over de geschiedenis van de slavernij en de slavenhandel kan worden bevorderd en op welke wijze rekenschap kan worden afgelegd over het onrecht dat met de slavernij en de slavenhandel verbonden was; verzoekt de regering om na te gaan of er reden bestaat om – net zoals in Frankrijk – bij wet de slavernij en de slavenhandel die in het verleden heeft plaatsgevonden als een misdaad tegen de menselijkheid aan te merken, en om na te gaan of in diezelfde wet de oprichting en instandhouding van een Nationaal Monument Slavernijverleden, een Kenniscentrum Slavernijverleden en een Slavernijmuseum dient te worden gegarandeerd, en daarover uiterlijk binnen twee maanden aan de Kamer te rapporteren. en gaat over tot de orde van de dag. Nicolaï Janssen Backer Recourt Veldhoen Bikker

1

kst-35300-VI-Y-n1 ISSN 0921 - 7371 ’s-Gravenhage 2020

In verband met schrapping achteraf, in de 24e plenaire vergadering van het parlementaire jaar 2019/2020, op 7 april 2020, van de ondertekening van het lid Rombouts.

Eerste Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VI, Y

bijlage 3

bijlage 3

bijlage 3

bijlage 3

bijlage 3

bijlage 3

bijlage 3

bijlage 3

bijlage 3

Tel. 5226982

Aan het Adviescollege dialooggroep slavernijverleden dtk van voorzitter mr. Frits Goedgedrag p/a marharrya5 l@g,mail.com Curaçao 27 september 2020 Geachte leden van het Adviescollege dialooggroep slavernijverleden, Op 3 oktober 2019 heeft de "Plataforma Sklabitut i Herensha di Sklabitut" (Platform Slavernij en Slavernijerfenis (PSHS)1 uit Curaçao een volkstribunaal gehouden in verband met de executie van Tula en zijn medestrijders op 3 oktober 1795. Als resultaat hiervan heeft het PSHS een formeel verzoek d.d. 7 november 2019 gedaan via de gouverneur van Curaçao aan de Rijksministerraad om Tula officieel te rehabiliteren, opdat Tula als onbesmette nationale held kan fungeren als inspiratiebron en vooral als kompas voor de emancipatorische ontwikkeling van de Curaçaose bevolking.. De Rijksministerraad reageerde op dit verzoek op 17 augustus 2020 via de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties mevrouw drs. K.H. Olongren. In een haar brief verwees zij naar de instelling van het onafhankelijk Adviescollege dialooggroep slavernijverleden. Uit de brief valt te lezen dat zij ons naar uw Adviescollege verwijst om tot een oordeel te komen over het eerherstel en de rehabilitatie van Tula.

Bij deze doen we dat.(zie bijlage voor een copie van ons zeer uitgebreid onderbouwd officieel verzoek) Wij doen dan ook op uw college een beroep om, gezien het belang van de rehabilitatie en eerherstel van Tula voor de emancipatorische ontwikkeling van de hedendaagse en toekomstige Curaçaose samenleving, het daarheen te doen leiden dat ons verzoek door door de Nederlandse Staat gehonoreerd wordt. Het koninkrijk der Nederlanden is immers de rechtsopvolger van het bewind dat in 1795 aan de macht was en verantwoordelijk was voor de overheidsdaad om Tula op gruwelijke wijze te martelen en afte slachten. De Plataforma Sklabitut i Herensha di Sklabitut begrijpt dat de Rijksministerraad de tijd niet terug kan draaien. Maar we vinden dat het kabinet hierdoor niet na moet laten wat het wél kan doen: posthume rehabilitatie en posthuum eerherstel van onze officiele nationiale held Tula voor zijn strijd voor vrijheid, gelijkheid en broederschap oftewel voor zijn inzet voor fundamentele mensenrechten zodat wij en anderen geïnspireerd kunnen worden zich zodanig in te zetten dat de legitieme strijd van Tula zich kan voortzetten, uitbreiden en verder ontwikkelen.

De "Plataforma Sklabitut i Herensha di Sklabitut" (Platform of Slavery and Legacy of Slavery) is het officiele orgaan dat in 2009 door het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curacao is inge steld om de herdenking van het slavernijverleden te coordineren en vorm te geven. Als leden van dit Platform heeft het Bestuurscollege benoemd een vertegenwoordiging van Nationale Unesco Commissie(NUC) Antillen; de Dienst Openbare scholen, de Asosiashon Promoshon Konsenshi Isto riko;Unesco Curacao;Fundash on Parke Nashonal;Plataforma Berdat Historiko; Archivo Nashonal; Fundashon Biblioteka Publiko Korsou;Universi teit van de Nederlandse Antillen ; Fundashon Kas di Kultura Korsou; Unidat di Bario. 1

Pag i na 2 van 2

Als onafhankelijk adviescollege belast met doen van voorstellen met betrekking tot onder andere de doorwerking van het Nederlands slavernijverleden op de ontwikkelingen van de Curacaose samenleving doen wij bij deze een serieus en dringend beroep op U om mogelijk te maken dat ons verzoek aan de Rijksministerraad tot eerherstel van Tula gehonoreerd wordt.

Wij hopen spoedig bericht van u te ontvangen op ons verzoek.

Dr

Quirindongo orzitter Plataforma Sklabitut i Herensha di SklabitutAmpere straat 5, Curacao Email: fquirindongo @hotmail.c omTel :005999 5226982 Bijlage: 1. verzoek van PSHS aan Rijksministerraadula 2. Reactie d.d. 17 augustus 2020 van minister Ollongren Cc: - Raad van Ministers van Curacao Minister Ollongren

Pag i na 2 van 2

bijlage 4

Biografieën Wetenschappers Dr. Uladzislau Belavusau Dr. Uladzislau Belavusau is senior onderzoeker Europees recht aan het T.M.C. Asser Instituut in Den Haag, gedetacheerd vanuit de Universiteit van Amsterdam (Nederland). Het T.M.C. Asser Instituut is een interuniversitair instituut en kennis- en onderzoekscentrum verbonden aan de Universiteit van Amsterdam. Het instituut is een internationaal gerenommeerd expertisecentrum op het gebied van internationaal publiekrecht, internationaal privaatrecht en Europees recht. In de periode 2016-2019 was hij hoofdonderzoeker voor het Nederlandse team in het MELA-consortium (‘Memory Laws in European and Comparative Perspectives’).

Mr. dr. Bastiaan Rijpkema Mr. dr. Bastiaan Rijpkema is rechtsfilosoof en jurist met specialisaties op het gebied van democratische vrijheden, vrijheid van meningsuiting en kiesrecht. Hij combineert in zijn onderzoek (rechts)filosofische, juridische, politicologische en historische perspectieven. Rijpkema is als universitair hoofddocent verbonden aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van Universiteit Leiden.

Prof. dr. Arjen van Rijn Prof. dr. Arjen van Rijn is advocaat-partner en buitengewoon hoogleraar Staatsrecht en staatkundige vernieuwing aan de University of Curaçao. Van Rijn is gespecialiseerd in het staatsrecht van Curaçao, Aruba, Sint Maarten en Caribisch Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba), het Statuut en de staatkundige en bestuurlijke verhoudingen tussen Nederland en de Caribische koninkrijkspartners.

Mr. dr. Glenn Thodé Mr. dr. Glenn Thodé is jurist en in 2006 promoveerde hij aan de Rijksuniversiteit Groningen tot doctor in de Rechtsgeleerdheid. In 2008-2011 was Thodé de eerste gezaghebber van Bonaire als bijzondere gemeente van Nederland. Met ingang van 1 juli 2020 werd Thodé door de Rijksministerraad benoemd tot lid van het College financieel toezicht Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Cft BES) op voordracht van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Prof. dr. Philomena Essed Studies aan de Antioch University in de Verenigde Staten. Zij promoveerde cum laude in de sociale wetenschappen (UvA, 1990) en ontving eredoctoraten van de University of Pretoria (2011) en van de Umeå University (2015). In 1984 introduceerde zij nationaal en internationaal het begrip Alledaags racisme in een gelijknamig boek. Haar meest recente boek in het Nederlands is Racismekennis (2020).

Dr. Francio Guadeloupe Dr. Francio Guadeloupe is een sociaal en cultureel antropoloog en sinds 2014 waarnemend voorzitter en decaan van de University van St. Martin. De belangrijkste onderzoeksgebieden van Guadeloupe zijn nationale verbondenheid, culturele diversiteit, religieuze identiteit en de doorwerking van koloniaal racisme.

Dr. Rose-Mary Allen Dr. Rose Mary Allen is cultureel antropoloog en parttime docent aan de Universiteit van Curaçao dr. Moises da Costa Gomez. In haar onderzoekswerk richt ze zich op de orale geschiedenis van voormalige totslaafgemaakte mensen op de Nederlands-Caribische eilanden.

Prof. dr. Alex van Stipriaan Prof. Dr. Alex van Stipriaan is hoogleraar Caribische geschiedenis aan de afdeling Geschiedenis van de School of History, Culture and Communication (ESHCC) Rotterdam van de Erasmus Universiteit. In 1991 promoveerde Van Stripriaan cum laude aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Daarnaast is Van Stripriaan conservator bij het Tropenmuseum in Amsterdam.

Drs. Disraël Orphelin Drs. Disraël Orphelin is woonachtig op Curaçao en afgestudeerd als communicatiewetenschapper en politicoloog aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Naast zijn werk op de luchthaven van Curaçao houdt hij zich bezig met politiek en is hij medeoprichter van de Fundashon Kòrsou Na Kaminda Pa Libertat dat ernaar streeft om Curaçao tot een soevereine staat te maken.

Prof. dr. ir. Gilbert J. Cijntje Prof. dr. ir. Gilbert J. Cijntje is na zijn studie Wiskunde en Computersystemen van de Technische Universiteit te Delft het onderwijs ingegaan – eerste in het secundaire onderwijs, later aan de Universiteit van de Nederlandse Antillen. Zijn huidige posities zijn hoogleraar onderzoeksmethodologie, director Inter Continental University of the Caribbean (CURISES) en Centre Director Management & Leadership. Vanuit Curaçao heeft hij in de afgelopen 25 jaren aandacht besteed aan verschillende onderzoeken op sociaal-maatschappelijke gebied.

bijlage 4a

Erkenning, excuses en herstel Een verkenning van de betekenis van het Nederlands recht en het recht van het Koninkrijk der Nederlanden bij de verwerking van het slavernijverleden

Arjen van Rijn, University of Curaçao1 Bastiaan Rijpkema, Universiteit Leiden2 Glenn Thodé, University of Aruba3

In opdracht van het Adviescollege Dialooggroep Slavernijverleden

6 juni 2021

Prof. dr. Arjen van Rijn is buitengewoon hoogleraar Staatsrecht en staatkundige vernieuwing aan de University of Curaçao Dr. Moises Da Costa Gomez. 2 Mr. dr. Bastiaan Rijpkema is als universitair hoofddocent verbonden aan de Universiteit Leiden. 3 Mr. dr. Glenn Thodé is rector van de University of Aruba. 1

1

Inhoud

Hoofdstuk 1: Inleiding

3

Hoofdstuk 2: Excuses door de regering

7

Hoofdstuk 3: Erkenning, excuses en herstel in de wet

27

Hoofdstuk 4: Conclusies

41

Dankwoord en verantwoording

44

2

bijlage 4A

Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1

Algemeen

De koloniale slavernij vormt een dieptepunt in de wereldgeschiedenis. Nederland, dat wil zeggen: de staat Nederland binnen het Koninkrijk der Nederlanden, mede als rechtsopvolger van eerdere Nederlanden,4 speelde in die tragedie een prominente rol.5 Sinds een aantal jaren neemt de aandacht voor deze duistere bladzijde uit de Nederlandse geschiedenis toe. Zoals de schrijvers van het recente onderzoek naar de slavernijgeschiedenis van de stad Amsterdam opmerken: ‘De plaats die slavernij intussen heeft in de publieke herdenkings- en herinneringscultuur, museale tentoonstellingspraktijken en publieke debatten, films en documentaires is onvergelijkbaar met die van tien jaar geleden.’6 Daar hebben, zo schrijven zij, uiteenlopende factoren aan bijgedragen, van de oprichting van een ‘Reparations Committee’ van het samenwerkingsverband van Caribische staten (CARICOM) in 2013 tot de NTR-televisieserie De Slavernij (in 2011 en 2013).7 Vanuit de wetenschap is dit een prestatie van vooral historici en een aantal interdisciplinaire onderzoekers geweest, middels boeken en publieke optredens over het slavernijverleden en de doorwerking daarvan in het heden.

Daarbij valt te denken aan recent werk van onder anderen: Karwan Fatah-Black (over slavernij in Suriname), Alex van Stipriaan (het Rotterdamse slavernijverleden), Francio Guadeloupe, Paul van der Laar en Liane van der Linden (doorwerking van het Rotterdamse slavernijverleden), Pepijn Brandon, Guno Jones, Nancy Jouwe en Matthias van Rossum (het Amsterdamse slavernijverleden), Eveline Sint Nicolaas en Valika Smeulders (Het Rijksmuseum en slavernij) – waarmee we nog velen te kort doen.8 Ook de Dialooggroep Slavernijverleden kan in de sleutel van deze toegenomen aandacht worden begrepen. Zij heeft tot doel om een Koninkrijksbrede dialoog over het slavernijverleden te starten en begeleiden. In dat kader heeft de Dialooggroep ook een aantal wetenschappers gevraagd om in vrije vorm een bijdrage te leveren op een aantal deelonderwerpen.

Aan de kwestie of de huidige Staat der Nederlanden dezelfde is als ten tijde van de slavernij wordt in het onderhavige stuk aandacht besteed (zie §3.3). 5 Eveline Sint Nicolaas, ‘Nederlandse koloniale slavernij’, p. 23-57 (26), in: Eveline Sint Nicolaas en Valika Smeulders (red.), Slavernij, Rijksmuseum/Atlas Contact 2021. 6 Pepijn Brandon e.a., ‘Inleiding: Amsterdam en de slavernij in Oost en West’, p. 9-51 (16), in: Pepijn Brandon e.a. (red.), De Slavernij in Oost en West: Het Amsterdam Onderzoek, Amsterdam: Spectrum 2020. 7 Brandon e.a. 2020, p. 15. Op NPO.nl voor de series uit 2011 en 2013 nog beschreven als: ‘Na de succesvolle geschiedenisreeks De Oorlog nu aandacht voor het meest verzwegen onderdeel van de vaderlandse geschiedenis: het Nederlandse aandeel in de internationale slavernij’, zie: https://www.npostart.nl/deslavernij/POMS_S_NTR_125089/episode 8 Zie Karwan Fatah-Black, Eigendomsstrijd: de geschiedenis van slavernij en emancipatie in Suriname, Amsterdam: Ambo|Anthos 2018; Karwan Fatah-Black, Sociëteit van Suriname: het bestuur van de kolonie in de achttiende eeuw, Zutphen: Walburg Pers 2019; Alex van Stipriaan, Rotterdam in slavernij, Amsterdam: Boom 2020; Francio Guadoloupe, Paul van der Laar en Liane van der Linden, Rotterdam: Een post-koloniale stad in beweging, Amsterdam: Boom 2000; Brandon e.a. 2020; Sint Nicolaas en Smeulders 2021. 4

3

1.2

Vraagstelling

In deze studie wordt de volgende, met de Dialooggroep afgestemde vraag verkend: Welke betekenis kunnen het Nederlandse recht en het recht van het Koninkrijk der Nederlanden hebben bij de verwerking van het Nederlandse slavernijverleden? Bij die verkenning staan twee deelvragen centraal: 1) op welke manier kunnen, indien daarvoor gekozen wordt, erkenning, excuses en herstel juridisch vormgegeven worden en welke eventuele obstakels kunnen daarbij worden geïdentificeerd? 2) wat zijn de eventuele juridische gevolgen van erkenning, excuses en herstel? Het uitgangspunt daarbij is de gedachte, geformuleerd door rechtsfilosoof Wouter Veraart, dat de ‘alledaagse rechtsorde’ een belangrijke rol heeft te spelen bij de verwerking van historisch onrecht: ‘Een menselijke alledaagse rechtsorde zal de voorwaarden moeten bewaken waaronder herinneren, vergeten en vergeven betekenisvolle praktijken kunnen blijven, die op hun beurt de samenhang in een door individuele vrijheid en pluriformiteit gekenmerkte samenleving vergroten.

Door beperkte, eindige antwoorden te produceren op oneindig onrecht uit het verleden, biedt de alledaagse rechtsorde niet alleen ruimte voor tal van buitenjuridische benaderingen van wat er in het verleden is gebeurd, maar ook voor zicht op de toekomst voor allen die zich in zijn invloedssfeer bevinden.’9 Deze studie vormt een eerste, globale verkenning van de bijdrage die onze ‘alledaagse rechtsorde’ concreet zou kunnen leveren aan de verwerking van het slavernijverleden. Daarbij is gekeken naar de juridische vormgeving van ‘erkenning, excuses en herstel’, vanuit de overtuiging dat daarmee drie verschillende, deels complementaire vormen van verwerking gemoeid zijn – analoog aan een reeds anderhalf eeuw lange strijd voor verwerking langs die lijnen.10 Als contrastvloeistof voor de vormgeving van een mogelijke Nederlandse erkenning, excuses en herstel zal regelmatig gerefereerd worden aan de Franse wet Taubira.11 Een wet waarin de Franse Republiek slavernij als misdrijf tegen de 9 Wouter Veraart, De passie voor een alledaagse rechtsorde: Over vergeten, herinneren en vergeven als reacties op historisch onrecht (oratie Amsterdam VU), Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2010, p. 45. 10 Specifiek voor Amsterdam beschreven in Brandon e.a. 2020, p.

11: ‘Amsterdammers, vooral Amsterdammers van Afro-Caribische afkomst, vochten na de afschaffing van de slavernij meer dan 150 jaar lang voor erkenning, excuses en herstel’, zie over het onderscheid tussen erkenning en excuses (‘(…) although apologies include acknowledgment, the reverse does not necessarily hold’), en onderscheidingen tussen ‘erkenning, excuses en herstel’, als het gaat om herstelbetalingen aan Afrika, mede gebaseerd op gesprekken met burgers van Afrikaanse staten: Rhoda E. Howard-Hassmann, Reparations to Africa, University of Pennsylvania Press 2008, p. 145-148, zie voor de gevolgde methode (o.a. de selectie van de geïnterviewden via ‘purposeful sampling’) en de bijbehorende beperkingen: p. 19-25. 11 Loi n° 2001-434 du 21 mai 2001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l’esclavage en tant que crime contre l’humanité, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGITEXT000005630984/2021-01-04/

4

bijlage 4a

menselijkheid erkent en die door de Dialooggroep als voorbeeld is meegegeven in de aanvankelijke opdrachtformulering. Het gaat in deze studie steeds om de slavernij in het gehele voormalige Nederlandse koloniale rijk (de ‘Oost’ en de ‘West’), waarvan de gemene deler is ‘dat het gehanteerde systeem mensen tot object maakt, hun verwantschapsbanden verbreekt en hen reduceert tot verhandelbaar eigendom, tot een economisch eenheid.’12 Voor de juridische afschaffing van de slavernij wordt in deze studie 1 juli 1863 als jaartal aangehouden (de inwerkingtreding van de in 1862 in het Staatsblad gepubliceerde wet tot afschaffing), toen in de laatste delen van het Nederlandse koloniale rijk de slavernij afgeschaft werd (Suriname en de Nederlandse Antillen);13 de facto liep de slavernij in Suriname nog door tot 1873 onder het systeem van ‘Staatstoezicht’.14 1.3

Beperkingen

Deze studie is aan een drietal beperkingen onderworpen. Een eerste belangrijke beperking is gelegen in de afbakening ten opzichte van het wel of niet kiezen voor erkenning, excuses en herstel van/voor het slavernijverleden. Dat is een politieke en maatschappelijke vraag. Deze studie beantwoordt die vraag niet, het beoogt de vraag te beantwoorden wat het Nederlands en Koninkrijksrecht betekent (in mogelijkmakende en belemmerende zin), als gekozen wordt voor (een vorm van) erkenning, excuses en herstel van/voor het slavernijverleden. De navolgende overwegingen dienen ook in dat licht gelezen te worden. Ten tweede gaat het hier om een juridische verkenning. Het historische onderzoek is voor de verwerking van het slavernijverleden van primair belang en dient voorop te staan. Aan dit steeds beter geworden begrip van dit deel van het Nederlandse verleden, zoals mogelijk gemaakt door onder meer de bovengenoemde (historische) onderzoekers, pretenderen de auteurs van dit stuk niets toe te voegen. Dat zónder dat onderzoek, en dat steeds beter wordende begrip, excuses en rechtsherstel het risico in zich dragen te vervallen tot een communicatiestrategie, tot een ‘moreel design’, onderstreept het primaire belang van de geschiedwetenschap in deze discussie nog eens.15 Ten derde is sprake van een verkenning.

De voor- en nadelen en mogelijke implicaties van verschillende juridische constructies zijn op hoofdlijnen in kaart gebracht. De auteurs 12 Sint Nicolaas 2021, p. 28, zie ook Brandon e.a. 2020, p. 402-403, over de internationaal gangbare term ‘chattel slavery’ waar de nadruk op commercialisering van de slavernij ligt. Over de overeenkomsten en verschillen tussen de (Nederlandse) slavernij in de West en de Oost, zie Matthias van Rossum, Kleurrijke tragiek: de geschiedenis van slavernij in Azie onder de VOC, Hilversum: Uitgeverij Verloren (Zeven Provinciën Reeks) 2015, m.n. p. 20-24 en 81-82. 13 J.Th. J. van den Berg en J.J. Vis, De eerste honderdvijftig jaar: parlementaire geschiedenis van Nederland, Amsterdam: Bert Bakker 2013, p. 393; Sint Nicolaas 2021, p. 56. 14 Sint Nicolaas 2021, p. 56. 15 Zie daarover Wouter Veraart, Rechtsherstel als moreel design: de uitkeringsregeling NS voor vervolgingsslachtoffers, Hilversum: Uitgeverij Verbum 2020, p. 46, eerder verschenen als ‘Rechtsherstel als moreel design. Enkele kritische opmerkingen bij de Uitkeringsregeling NS voor vervolgingsslachtoffers’, Overheid en Aansprakelijkheid 2020, p. 49-62.

5

hebben daarmee de grondtrekken van de ‘juridische routekaart’ als het gaat om de verwerking van het slavernijverleden willen schetsen. Er wordt geen volledigheid gepretendeerd. Ook de vermelding van literatuur en jurisprudentie is in deze studie tot het noodzakelijke beperkt. Deze studie is bedoeld als basis voor verder onderzoek en dialoog over (juridische) vormen van erkenning, excuus en herstel. 1.4

Leeswijzer

In het navolgende zullen de juridische aspecten van erkenning, excuses en herstel als volgt behandeld worden. Hoofdstuk 2 behandelt het aanbieden van excuses voor het slavernijverleden (in een verklaring) door de regering en de eventuele staatsrechtelijke en andersoortige belemmeringen daarbij. Het aangrijpingspunt daarbij is het meest recente kabinetsstandpunt over dergelijke excuses. Hoofdstuk 3 verlegt de aandacht naar de wet als instrument, en daarmee ook naar de betrokkenheid van het parlement. Aan bod komen de wijze waarop erkenning, excuses en herstel vormgegeven kunnen worden in een wet met betrekking tot het slavernijverleden. Ook is er aandacht voor mogelijke strafrechtelijke en civielrechtelijke gevolgen. Tot slot wordt de aandacht gericht op een hoger niveau van wetgeving: de consensusrijkswet als instrument, met de betrokkenheid van alle Koninkrijkspartners (Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten). Hoofdstuk 4 geeft een overzicht van de belangrijkste conclusies uit beide voorgaande hoofdstukken.

6

bijlage 4A

Hoofdstuk 2: Excuses door de regering 2.1

Inleiding

Erkenning, excuus en herstel kunnen in de eerste plaats vormgegeven worden door middel van een excuus aangeboden door de regering.16 In recente gevallen van excuses voor historisch onrecht is steeds voor deze vorm gekozen: bij de Nederlandse geweldsontsporingen in Indonesië na de onafhankelijkheidsverklaring (excuses aangeboden in 2020),17 de executies in het Indonesische Rawagede (in 2011) en Zuid-Celebes (thans: Zuid-Sulawesi) (2013), 18 de rol van de Nederlandse overheid in de Holocaust (2020),19 en de dood van drie weggestuurde moslimmannen bij de Dutchbat-compound in Srebrenica (2015).20 Het is ook deze vorm die nadrukkelijk voorwerp is van recente oproepen en debatten. Deze manier van het vormgeven van excuses wordt hier als eerste variant besproken; in hoofdstuk 3 wordt de mogelijke inzet van de wet besproken. In het navolgende wordt eerst het standpunt van het kabinet in het debat over excuusaanbieding door de regering in kaart gebracht (§2.2), daarna wordt, na enkele algemene overwegingen (§2.3), besproken welke mogelijke staatsrechtelijke bezwaren in de weg zouden kunnen staan aan dergelijke excuses (§2.4), afgesloten wordt met een conclusie (§2.5), waarin ook, onder vooruitwijzing naar hoofdstuk 3, een enkel woord gewijd wordt aan mogelijke civielrechtelijke consequenties. 2.2

Het huidige kabinetsstandpunt

De reactie van de Nederlandse overheid ten aanzien van het slavernijverleden is tot op heden beperkt gebleven tot ‘diepe spijt, neigend naar berouw’ (minister Rogier van Boxtel in 2001) en het meest recent: ‘diepe spijt en berouw’ (minister Asscher in 2013, herhaald door minister Ollongren in 2019).21

16 Een zelfstandige erkenning van slavernij als misdrijf tegen de menselijkheid maar zonder excuses wordt hier buiten beschouwing gelaten daar met recht gesteld kan worden dat de Nederlandse overheid een dergelijke erkenning al geuit heeft, zoals bijvoorbeeld door minister Rogier van Boxtel op een VN-conferentie tegen racisme in Zuid-Afrika, zie het overzicht van de ‘nationale, maar fragiele aandacht voor het slavernijverleden’ bij Miguel Heilbron, ‘Naar een meerstemmig perspectief op het Nederlandse slavernijverleden’, Beleid en Maatschappij 2019, vol. 46 nr. 2, p. 276-285 (279). Een in een wet vervatte erkenning zou wel significant anders zijn, daarom wordt in hoofdstuk 3 ten aanzien van de wet, naast excuses, ook eerst de mogelijkheid van wettelijke erkenning besproken. Daar wordt bovendien nog de mogelijkheid van herstel aan toegevoegd (daarmee de drie in deze studie besproken vormen completerend, zie §1.2 hierboven); een wet kan maatregelen tot herstel bevatten, enkel een verklaring niet. 17 Zie uitgebreid in onderstaand schema (figuur 1). 18 Zie voor Rawagede en Zuid-Celebes: Bart Luttikhuis, ‘Juridisch afgedwongen excuses: Rawagedeh, ZuidCelebes en de Nederlandse terughoudendheid’, BMGN – Low Countries Historical Review 2014, vol. 129 nr. 4, p. 92-105. 19 Zie uitgebreid in onderstaand schema (figuur 1).

20 ‘Vergoeding en excuses voor nabestaanden weggestuurde Srebrenica-slachtoffers’, NOS (online), 25 juni 2015. 21 Michiel Couzy, ‘Stad neigt naar excuus om slavernij’, Het Parool, 20 december 2019; Wendelmoet Boersema ‘Premier Rutte vindt excuses voor het slavernijverleden “niet verstandig”’, Trouw, 1 juli 2020.

7

Regelmatig klinkt de roep om de regering een stap verder te laten gaan: een expliciete excuus-aanbieding.22 Een terugkerend argument tegen die stap is dat je geen excuses kunt aanbieden voor iets wat je niet zelf hebt gedaan.23 Over de voorgenomen excuses van de gemeente Amsterdam stelde historicus Piet Emmer: ‘Ik wil dolgraag excuses aanbieden, maar ben zelf nooit slavenhouder geweest en degene die de excuses krijgen, zijn nooit slaaf geweest.’24 Of, gemengd met een afwijzing van morele oordelen over een (verder) verleden, in de woorden van de Haagse VVD over een mogelijk excuus van de gemeente Den Haag: ‘Het is wel erg gemakkelijk, om niet te zeggen goedkoop, om zo lang na deze verwerpelijke feiten aan de goede kant van de geschiedenis te gaan staan. De maatschappelijke groepen die om excuses vragen zijn gelukkig geen slaven en de instituties en verdedigers daarvan aan wie excuses worden gevraagd zijn geen slavenhouders of daders.’25 Een meer verfijnde variant luidt dat je met een excuus voor een historische misstand niet enkel een morele veroordeling uitspreekt, maar jezelf ook moreel boven je historische voorgangers plaatst.

Bij de in 2020 aangeboden excuses voor de rol van de Nederlandse overheid in de Holocaust zouden enkele VVD’ers in de ministerraad dit bezwaar aangedragen hebben: ‘Was het wel eerlijk om excuses te maken voor het optreden van politieke voorgangers, als je niet weet of je het zelf beter had gedaan in dezelfde situatie?’26 Een weer verder uitgewerkte versie probeert daar dan vervolgens een begrenzing in de tijd in aan te brengen: vanaf een bepaald punt ligt een gebeurtenis te ver in het verleden, een oordeel zou je in die gevallen moreel boven je historische voorgangers plaatsen. Deze opvatting is al geruime tijd de opvatting van demissionair premier Mark Rutte. Toen hij in 2016 te gast was in Zomergasten zei hij over excuses voor het slavernijverleden: ‘Ik heb het altijd gratuit gevonden om te zeggen over iets wat 150 jaar geleden is gebeurd, in die context in een totaal andere situatie, om daarvoor excuses te maken, om dan te zeggen de mensen van toen hebben het fout gedaan. Dat vind ik vanwege dat grote tijdsverschil en het feit dat je de context van 150 jaar geleden nooit kunt wegen onjuist.’27 Deze opvatting is op dit moment ook het standpunt van het demissionaire kabinet inzake excuses voor het slavernijverleden.

Op een persconferentie in februari 2021 meldde Rutte Zie alleen al de oproep door de burgemeester van Rotterdam Ahmed Aboutaleb: ‘Aboutaleb: kabinet moet excuses aanbieden voor slavernijverleden’, NOS (online), 30 juni 2018. 23 Zie bijvoorbeeld: Johan van de Beek, ‘Sorry’, De Limburger, 4 juni 2019: ‘Een van de bekendste argumenten tégen het aanbieden van excuses door naties is dat de bevolking van een land geen schuld draagt aan misdaden begaan door verre voorouders’ (overigens wordt hier gesproken over ‘naties’, terwijl de auteur zijn verhandeling begon met het voorbeeld van Mexico dat excuses eist van de regering van de vroegere kolonisator Spanje – dat zijn twee verschillende dingen; het eerste is een excuus namens een bevolking, het tweede namens een staat); in een peiling van I&O Research gaf 61% aan het eens te zijn met de stelling ‘Je kunt geen excuses maken voor iets wat vorige generaties hebben gedaan’ (‘Nederlanders voelen weinig voor excuses slavernijverleden’, I&O Research, 12 februari 2021), het bezwaar werd vervolgens ook uitgebreid besproken (en bekritiseerd) in een uitzending van Zondag met Lubach (NPO3, 28 februari 2021). 24 Daniel van Dam, ‘Excuuslobby grijpt podium: Debat slavernijverleden laait op’, De Telegraaf, 19 juni 2020. 25 ‘GL: maak excuus voor ons slavernijverleden’, Haagsche Courant, 20 juli 2019.

26 Lamyae Aharouay en Petra de Koning, ‘Rutte hield excuses tot op het laatst geheim’, NRC.next, 28 januari 2020. 27 Coen Simon, ‘Spijt van de moord op een eend’, Trouw, 3 december 2016. 22

8

bijlage 4a

dat er geen excuses vanuit dit kabinet zouden komen voor het slavernijverleden. Trouw noteerde daarover: ‘Het kabinet heeft hierover gesproken, zei Rutte, en verwerpt slavernij volledig. Toch is besloten nu geen excuses aan te bieden, mede vanwege “het risico dat een debat hierover juist de tegenstellingen in Nederland aanjaagt”. Ook heeft hij er “als historicus” moeite mee excuses te maken voor iets wat 150 jaar geleden is gebeurd. “Wie ben ik om nu de morele vinger te heffen naar voorgangers als Schimmelpenninck of Thorbecke?” In Nederland was toen ook geen democratie, maar een autocratisch bestuurd land. Rutte: “Het gros van de Nederlanders had niets te zeggen.”’28 Over de vergelijking met het excuus voor de rol van de Nederlands overheid bij de Jodenvervolging, een excuus dat er in 2020 kwam, antwoordde Rutte, namens het kabinet: ‘75 jaar is toch minder lang geleden dan de slavernij.’29 Kortom, de grens die het huidige kabinetsstandpunt trekt: 75 jaar, wel excuses mogelijk; 150 jaar, geen excuses mogelijk. 2.3

Algemene overwegingen naar aanleiding van het kabinetsstandpunt

Het standpunt van het demissionaire kabinet bevat een aantal elementen die nadere bespreking verdienen. Eerst wordt een tweetal algemene overwegingen besproken. Geschiedsopvatting De eerste heeft betrekking op de geschiedsopvatting die eruit spreekt. Zo merkte filosoof Coen Simon in 2016 reeds op dat een dergelijke visie lijkt te wortelen in een bepaald idee over het omgaan met geschiedenis als ‘vrij van oordelen’; het zou voorkómen dat de geschiedenis voor politieke doeleinden wordt ingezet.30 Volkskrant-columnist en historicus Martin Sommer hield een dergelijk pleidooi bij de Maand van de Geschiedenis in datzelfde jaar. Simon stelt daarvan terecht dat dit een onhoudbaar standpunt is: geschiedenis wordt voortdurend expliciet politiek ingezet. Denk alleen al aan standbeelden van historische figuren, die vaak met een ideologisch of politiek doel zijn neergezet.31 Tel daarbij op dat ook Esther Lammers. ‘Rutte: Dit kabinet maakt geen excuses voor de slavenhandel’, Trouw, 12 februari 2021. Zie ook bij Zondag met Lubach (NPO3, 28 februari 2021) de kritiek op ‘het was toen normaal’-element dat doorklinkt in de redenering van Rutte.

Op 1 juli 2020 verwoorde Rutte een vergelijkbaar standpunt in een Tweede Kamerdebat, maar was minder precies, en vermengde op eenzelfde wijze als in noot 21 hierboven besproken is staat en bevolking: ‘Kun je mensen die vandaag leven verantwoordelijk houden voor het verre verleden?’ Dat is een andere vraag dan de vraag of je als staat daar verantwoordelijkheid voor kunt dragen. Naast een vrees voor ‘polarisering’ (in andere bewoorderingen herhaald in februari 2021), voegde Rutte er nog aan toe dat het ertoe zou kunnen leiden dat je ‘iets afsluit door het omslaan van een bladzijde’. Zie over deze formulering van Rutte’s standpunt ook Karwan Fatah-Black in ‘Geen excuses voor slavernij’, OVT (NPO Radio 1), 5 juli 2020, https://www.vpro.nl/programmas/ovt/speel~PREPR_RA1_16232176~geen-excuses-voorslavernij~.html. 29 Lammers 2021. 30 Simon 2016. 31 Historici Karwan Fatah-Black en Jan Rock in: ‘Discussie over standbeelden: “Ze zijn neergezet met een ideologisch doel”’, NOS (online), 11 juni 2020. 28

9

de onthouding van een dergelijk oordeel, langs de lijnen van Sommers betoog, in zichzelf een vorm van politiek bedrijven kan zijn, zo betoogt Simon, onder verwijzing naar de hierboven genoemde excuus-weigering van Rutte in Zomergasten van 2016.32 Domeinvermenging De tweede overweging is dat uit het huidige kabinetsstandpunt, althans in de formulering van minister-president Rutte, ook een vermenging van domeinen spreekt. Rutte zegt dat hij er ‘als historicus’ moeite mee heeft. Hier wordt een historische benadering die een bepaalde distantie voorschrijft bij de bestudering van het verleden (ter voorkoming van ‘presentisme’),33 vermengd met het als bewindspersoon moreel (kunnen en mogen) oordelen over het verleden.

Rutte zegt: ‘Wie ben ik om nu de morele vinger te heffen naar voorgangers als Schimmelpenninck of Thorbecke?’34 Het antwoord daarop is dat je nu, als minister-president (en Nederlandse overheid), heel wel kunt stellen dat Thorbecke met zijn werk aan de Grondwet(sherziening) van 1848 de basis heeft gelegd voor onze Nederlandse democratie en vrijheidsrechten,35 maar dat diezelfde Thorbecke tegelijkertijd niet direct genegen was die vrijheden ook te verlenen aan tot slaaf gemaakten en ‘weinig interesse voor de emancipatie van de slaven in de Caribische koloniën’ had – hoewel zijn tweede kabinet de slavernij uiteindelijk wel afschafte in 1862 (met ingang van 1863).36 Dat die twee zaken naast elkaar kunnen bestaan laat bijvoorbeeld rechtsfilosoof Ronald Dworkin zien ten aanzien van de Amerikaanse constitutie – een document met een haast sacrale status, die afstraalt op de ‘Thorbeckes’ ervan, de ‘framers’. De ‘framers’ hebben in het veertiende amendement bij die constitutie een belangrijk funderend principe voor de 32 Zo ook, ten aanzien van wetgeving over geschiedenis: Eric Heinze, ‘Epilogue: Beyond ‘Memory Laws’: Towards a General Theory of Law and Historical Discourse’, p.

413-434 (420), in: Uladzislau Belavusau en Aleksandra Gliszczyńska-Grabias (red.), Law and Memory: Towards Legal Governance of History, Cambridge: Cambridge University Press 2017: ‘We would err if, failing to see prescription and proscription, we saw no law at all. Not to legislate is also to legislate. Legal power acts through law’s proceedings but also through law’s abstentions.’ 33 Zie bijvoorbeeld, in een onderzoek naar historische contextualisering in het geschiedenisonderwijs, waarin ‘presentisme’ beschreven wordt als ‘the bias by which people assume that the same goals, intentions, attitudes, and beliefs existed in the past as they exist today’ (Timothy Huijgen, Balancing between the present and the past: Promoting students ability to perform historical contextualization (diss. Universiteit Groningen), 2018, p. 30), zie voor de verwante discussie over de Amerikaanse ‘presentistische’ school binnen de geschiedwetenschap: Frank Ankersmit, Denken over geschiedenis: Een overzicht van moderne geschiedfilosofische opvattingen, Groningen: Wolters-Noordhoff 1984, p. 274. 34 Overigens gaat het niet eens enkel om een oordeel vanuit het nu, want ook ten tijde van de slavernij is er altijd verzet en kritiek geweest, ook ten aanzien van de Nederlandse slavernijpraktijk, zie Van Stipriaan 2020, p.

376 over ‘het veelgehoorde argument dat slavernij toen niet met de maten van nu moet worden gemeten’; daarnaast zijn er serieuze kanttekeningen te plaatsen bij het verwante argument dat het ten tijde van de slavernij legaal (d.w.z. juridisch in orde) was, zie Richard Croucher & Didier Michel, ‘“Legal at the Time”?: Companies, Governments and Reparations for Mauritian Slavery’, Journal of African Law 2014 vol. 58 nr. 1, p. 89-108 (met specifieke aandacht voor Nederland, weliswaar niet in de tijd van Thorbecke en Schimmelpenninck, maar van de VOC op p. 95-96 en 106). 35 Voor een genuanceerd oordeel over de bijdrage van Thorbecke: J.Th. J. van den Berg en J.J. Vis, De eerste honderdvijftig jaar: parlementaire geschiedenis van Nederland, Amsterdam: Bert Bakker 2013, p. 333-346; Wim Voermans, Het verhaal van de Grondwet: Zoeken naar wij, Amsterdam: Prometheus 2019, p. 179-180: ‘Het zijn met name deze rechten [(politieke) vrijheidsrechten] waardoor de Nederlandse Grondwet van 1848 zeker als een voorbeeld van de liberale grondwetten van die tijd kan worden gerekend.’ 36 Gert Oostindie en Karwan Fatah-Black, Sporen van de slavernij in Leiden, Leiden: Leiden University Press 2017, p. 61; over de afschaffing, zie ook: Van den Berg en Vis 2013, p. 393.

10

bijlage 4A

Amerikaanse democratie vastgelegd: ‘equal protection of the laws’ – vlak na de Amerikaanse Burgeroorlog met als inzet precies de strijd tegen het gebrek aan die equal protection, in de slavernij in de Zuidelijke staten. Dat kunnen we erkennen, terwijl we tegelijkertijd óók kunnen constateren dat diezelfde ‘framers’ in hun toepassing van datzelfde principe faalden, zoals bij het in standhouden van ‘racial segregation’ op scholen. Aan de principes die de ‘framers’ in de constitutie vastlegden, zoals ‘equal protection’ zijn we gebonden (en die kunnen we prijzen); we zitten niet vast aan hun (foutieve) toepassingen van die principes, betoogt Dworkin.37 2.4

Mogelijke staatsrechtelijke bezwaren: ministeriële verantwoordelijkheid

Een aanpassing van het kabinetsstandpunt in de richting van excuses voor het slavernijverleden zou echter wellicht nog wel kunnen afstuiten op staatsrechtelijke bezwaren. Het staat de regering uiteraard vrij om – in abstracte zin – excuses aan te bieden voor alle zaken waar zij excuses voor wil aanbieden (zeg, de kap van regenwouden in Brazilië onder het regime van Bolsonaro),38 uiteindelijk gesanctioneerd door het parlement via de vertrouwensregel. Maar de staatsrechtelijke vraag rijst of zij als huidig kabinet op een betekenisvolle manier verantwoordelijkheid voor onrecht uit een (verder) verleden kan nemen – dat wil zeggen: als de formele (late) vertegenwoordiger van de destijds handelende entiteit/staat. Een vereiste voor een volwaardig officieel excuus lijkt te zijn dat ‘the apologiser must have standing to make the apology: (…), in official apologies the apologiser must be the legitimate representative of the entity responsible for the wrongdoing.’39 Of staat de ministeriële verantwoordelijkheid daaraan in de weg? Op basis van de ministeriële verantwoordelijkheid zijn ministers (art. 42 lid 2 Gw) en staatsecretarissen (art. 46 lid 2 Gw) verantwoordelijk voor hun handelen en nalaten in brede zin. Daar vallen bijvoorbeeld ook zaken onder die, buiten enig verwijt aan hun adres om, plaatsvinden op hun ministerie.40 De bewerkte Van der Pot vergelijkt het met de positie van

Ronald Dworkin, ‘The Moral Reading of the Constitution’, The New York Review of Books, 21 maart 1996. Hoewel zelfs dat ook weer niet zo vergezocht is, zie ‘Nederland in top 5 EU-landen gelinkt aan ontbossing’, Zembla (online), 14 april 2021, via https://www.bnnvara.nl/zembla/artikelen/nederland-in-top-5-eu-landengelinkt-aan-ontbossing 39 Rhoda E. Howard-Hassmann, ‘Official Apologies’, Transitional Justice Journal 2013, vol. 1, nr. 1, p. 246-264 (252, cursivering toegevoegd), voor andere voorwaarden, die buiten dit onderzoek vallen, zoals het publieke karakter en de juiste rituele inkleding, zie p. 253. Het belang van (het aantonen van) de keten van verantwoordelijkheid blijkt ook uit Charles de Gaulle’s naoorlogse stilte over de rol van de Franse staat bij de Jodenvervolging in de Tweede Wereldoorlog gebaseerd op een expliciete ontkenning van de ‘legal existence’ van het collaborerende Vichy-Frankrijk; Jacques Chirac erkende in 1995 de continuïteit tussen Vichy-Frankrijk en het huidige Frankrijk wel in een excuus-aanbieding, zie Wouter Veraart, ‘ Two Rounds of Postwar Restitution and Dignity Restoration in the Netherlands and France’, Law & Social Inquiry 2016, p.

956-972 (963 en 966967), ook François Mitterand en andere politici volgden de lijn van De Gaulle, zie Nikolay Koposov, Memory Laws, Memory Wars: The Politics of the Past in Europe and Russia, Cambridge: Cambridge University Press 2017, p. 113-114. 40 Visser acht ook het uitblijven van een respons op relevante ontwikkelingen op het beleidsterrein van de minister onderdeel van de ministeriële verantwoordelijkheid, zelfs als de minister ter zake niet over relevante formele bevoegdheden beschikte (de minister ‘moet op dat gebied [het beleidsterrein] alle mogelijkheden gebruiken die hem ten dienste staan’), zie Robert Visser, In dienst van het algemeen belang: Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen (diss. Leiden), Amsterdam: Boom 2018, p. 93-94. Tegengesteld daaraan is de opvatting van Bovend’Eert: de ministeriële verantwoordelijkheid dient te worden 37 38

11

een voetbaltrainer: die wordt doorgaans ook zonder mitsen en maren verantwoordelijk gehouden voor de prestaties van zijn ploeg, met een eventueel vertrek tot gevolg (de spelers, de medische staf, de assistenten enzovoort blijven meestal buiten schot).41 Een volgende vraag is dan of die verantwoordelijkheid zich ook uitstrekt tot het beleid van voorgangers. Zo trad in 2002 het kabinet-Kok II af vanwege het Srebrenica-rapport, waarmee premier Kok stelde ‘integraal verantwoordelijkheid’ te nemen voor de fouten die gemaakt zijn in opeenvolgende kabinetsperiodes (Lubbers-III en Kok-I, met dus wel betrokkenheid van Kok).42 Kok kwam destijds niet verder dan de uitdrukking ‘spijtig’.43 Over de precieze ‘temporele’ reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid bestaat discussie. De staatsrechtsgeleerden Dölle en Elzinga menen dat ministers en staatssecretarissen ‘formeel geheel en bij uitsluiting verantwoordelijk zijn voor wat ambtsvoorgangers deden’,44 zo ook Visser: ‘Er is continuïteit van bestuur. Dat betekent dat er ook te allen tijde verantwoording moet kunnen worden afgelegd over het handelen van het bestuur.

Dit staat los van de vraag in welke periode dat handelen heeft plaatsgevonden of is begonnen.’45 Bovend’Eert en Kummeling wijzen een dergelijke volledige verantwoordelijkheid af: ministers moeten deelhebben aan het beleid waar ze verantwoording voor afleggen.46 Dölle en Elzinga merken wel op dat de temporeel ruim geformuleerde verantwoordelijkheid die zij voorstaan, als ware het een ‘aanvaarding van de erfenis zonder de voorwaarde van boedelbeschrijving’,47 zich vooral (onverkort) doet gelden in de ‘inlichtingenfase’, de kern van de ministeriële verantwoordelijkheid,48 waarin op basis van 68 Gw de bewindspersoon onverkort alle inlichtingen aan de Kamer dient te verstrekken over het handelen van zijn ambtsvoorgangers (voor zover het ‘belang van de staat’ niet in het geding is).49 In de ‘debatfase’ en de ‘sanctioneringsfase’ kunnen echter factoren als het verstrijken van de tijd een relativerende rol spelen zodat bijvoorbeeld aftreden, de ultieme sanctie op basis van de

afgeleid van de bevoegdheden van de minister, zie P.P.T. Bovend’Eert, Ministeriële verantwoordelijkheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2002, p. 35-36. 41 Van der Pot (bewerkt door D.J. Elzinga, R. De Lange en H.G. Hoogers), Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006, p. 516-517. Binnen de ministeriële verantwoordelijkheid kunnen de strafrechtelijke en politieke ministeriële verantwoordelijkheid worden onderscheiden. Wanneer in deze tekst gesproken wordt over ministeriële verantwoordelijkheid wordt daarmee de politieke ministeriële verantwoordelijkheid bedoeld; de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid ziet op handelen dat de Grondwet of wet schendt, zie hierover (en over de verder nog te onderscheiden civiele en financiële ministeriële verantwoordelijkheid die geen ‘zelfstandige betekenis hebben in het constitutionele recht’), zie Bovend’Eert 2002, p. 21-22. 42 P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse Parlement, Deventer: Kluwer 2017, p. 294-295, met meer voorbeelden. 43 ‘Niet meer excuses aan Srebrenica’, Trouw (online), 18 juni 2003. Recentelijk riep PAX de regering op om een formeel excuses te maken: ‘“Maak excuses aan nabestaanden Srebrenica”, roept vredesorganisatie PAX de Nederlandse regering op’, EenVandaag (online), 11 juli 2020. 44 A.H.M Dölle en D.J.

Elzinga, ‘Ministeriële verantwoordelijkheid voor niet-functioneel gedrag’, p. 117-128 (126), in: D.J. Elzinga, Ministeriële verantwoordelijkheid in Nederland, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994. 45 Visser 2018, p. 195. 46 Bovend’Eert en Kummeling 2017, p. 295-296, en eerder al in Bovend’Eert 2002, p. 37-38. 47 Dölle en Elzinga 1994, p. 124. 48 Bovend’Eert 2002, p. 27. 49 Dölle en Elzinga 1994, p. 125.

12

bijlage 4A

vertrouwensregel, niet aan de orde komt.50 Bovend’Eert en Kummeling werpen Dölle en Elzinga tegen dat een dergelijke temporeel ruime, maar onder meer aan de verstreken tijd, relatieve invulling van ministeriële verantwoordelijkheid ‘een vaag en subjectief criterium’ oplevert.51 Maar zij stellen met name (en dit ziet ook op de opvatting van Visser) dat een temporeel zo ruim genomen ministeriële verantwoordelijkheid een ‘continuïteit van staatsbestuur veronderstelt die in de Nederlandse staatsrechtelijke en staatkundige verhoudingen ontbreekt’.52 Binnen de staatsrechtelijke doctrine is een temporeel ruim genomen ministeriële verantwoordelijkheid aldus op z’n minst verdedigbaar. Die indruk wordt versterkt, en dit pleit tegen de opvatting van Bovend’Eert en Kummeling, als we kijken naar de staatsrechtelijke praktijk op het gebied van excuus-aanbieding door bewindspersonen. Ten eerste is er de categorie van recente ‘grote excuses’ voor historisch onrecht.

We noemden ze hierboven al (§2.1): de excuses voor de ontsporingen in Indonesië na de onafhankelijkheidsverklaring (bij monde van Koning Willem-Alexander in 2020),53 de standrechtelijke executies in het Indonesische Rawagede (de ambassadeur namens de regering in 2011) en Zuid-Celebes (de ambassadeur namens de regering in 2013),54 voor de rol van de Nederlandse overheid bij de Holocaust (minister-president Rutte in 2020),55 en voor het wegsturen van drie moslimmannen bij de Dutchbat-compound in het belegerde Srebrenica die daarna de dood vonden (Minister van Defensie Hennis in 2015).56 In al deze gevallen aanvaardt de Nederlandse regering verantwoordelijk te zijn (het zijn geen ‘abstracte’ excuses), en lijkt zij te handelen in de veronderstelling van een ‘continuïteit van staatsbestuur’ met regeringen die, in het geval van de oorlogsmisdaden in Indonesië en als het gaat om de Holocaust, tot zo’n 75 jaar teruggaan.57

Dölle en Elzinga 1994, p. 125-126. Het is belangrijk om op te merken dat de ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel los van elkaar functioneren. De vertrouwensregel (een minister kan niet aanblijven zonder het vertrouwen van het parlement) kan als sanctie gelden bij de ministeriële verantwoordelijkheid, maar heeft ook een zelfstandige werking (een minister kan naar huis gestuurd worden voor privézaken, zoals financiële malversaties, of voor handelen in de rol van (in)formateur of partijleider), zie Bovend’Eert en Kummeling 2017, p. 292-293; het gaat, in de woorden van Dölle en Elzinga 1994 (p. 126), bij de vertrouwensregel enkel om vertrouwen: een ‘emotionele aggregaatstoestand in hoofden van (de meerderheid van de) volksvertegenwoordiging’ – het vertrouwen kan opgezegd worden om welke reden dan ook. 51 Hier kan overigens tegenin gebracht worden dat Dölle en Elzinga betogen dat formeel de ministeriële verantwoordelijkheid onverkort (‘geheel en bij uitsluiting’) geldt voor handelen van ambtsvoorgangers, en dat dat dus ook geldt voor de kern van die verantwoordelijkheid (het verstrekken van inlichtingen) (Dölle en Elzinga 1994, respectievelijk p.

125 en 126) – dat is geen subjectief criterium; dat doet pas zijn intrede als, op basis van in laatste instantie de vertrouwensregel (een te onderscheiden leerstuk), de ‘debatfase’ en de ‘sanctioneringsfase’ aan de orde zijn (p. 126). 52 Bovend’Eert en Kummeling 2017, p. 296-297. 53 Zie uitgebreid in onderstaand schema (figuur 1) 54 Luttikhuis 2014. 55 Zie uitgebreid in onderstaand schema (figuur 1). 56 ‘Vergoeding en excuses voor nabestaanden weggestuurde Srebrenica-slachtoffers’, NOS (online), 25 juni 2015. 57 Aan het overzicht zou nog toegevoegd kunnen worden: de (minder recente) excuses van de regering, aangeboden in 2000, voor de gebreken in het restitutieproces ten aanzien van de roof en plundering van de bezittingen van Joodse Nederlanders in de Tweede Wereldoorlog, zie Veraart 2016, p. 966. 50

13

Op een andere manier zijn deze excuses redelijkerwijze niet overtuigend uit te leggen: want namens wie biedt de regering (bij monde van een minister, ambassadeur of het staatshoofd) dan excuses aan? Het antwoord moet zijn: namens de Nederlandse staat, dezelfde als die er was ten tijde van de Indonesische onafhankelijkheidsstrijd en de Holocaust. Het aanbieden van excuses veronderstelt een band met eigen handelen of een eigen verantwoordelijkheid (van de staat, in dezen) – en heeft ook alleen op die manier betekenis. Bij deze excuses voor historisch onrecht lijken Dölle en Elzinga’s opvatting van ministeriële verantwoordelijkheid als ‘aanvaarding van de erfenis zonder de voorwaarde van boedelbeschrijving’ dan ook beter te passen – de vertrouwensvraag is een andere kwestie en zal gezien de verstreken tijd niet snel spelen.58 Wel is het uiteraard voorstelbaar dat de vertrouwensvraag aan de orde is bij de beoordeling van de wijze waarop de huidige minister omgaat met of reageert op de gebeurtenissen van destijds. Ten tweede lijkt de temporeel ruime opvatting van ministeriële verantwoordelijkheid te meer aan kracht te winnen wanneer we kijken naar de staatsrechtelijke praktijk van bewindspersonen-excuses in de laatste vijf jaar.

In het onderstaande schema (figuur 1) zijn de excuses van bewindspersonen uit de periode 1 april 2016 tot 1 april 2021 zo goed mogelijk in kaart gebracht.59 Er is gestreefd naar een zo volledig mogelijk overzicht. Daartoe zijn 5343 Nederlandstalige nieuwsberichten60 doorgenomen in de nieuws-database Nexis Uni,61 bij twijfel over de interpretatie van een bericht zijn in sommige gevallen additionele bronnen gezocht. Dat levert een totaal van 45 gemaakte excuses op. Steeds wordt aangegeven wat het onderwerp was, welke bewindspersonen het betrof, en of het gaat om excuses voor eigen handelen en/of dat van voorgangers, plus de bronnen waar de informatie aan ontleend wordt; onder ‘opmerkingen’ worden eventuele andere relevante elementen vermeld. Geprobeerd is zo goed mogelijk onderscheid te maken tussen (actieve) excuses (wel meegenomen in de telling, ook als de term ‘sorry’ wordt gebruikt) en vormen van ‘diepe spijt’, ‘het spijt me’, ‘berouw’ of ‘door het stof gaan’ (niet meegenomen in de telling), waarin het actieve ‘aanbiedende element’ ontbreekt – op dit onderscheid hangt immers ook een deel van het debat over excuses-aanbieding (zie §2.1).

Een belangrijke beperking is gelegen in de interpretatie van excuses als daadwerkelijke excuses: daarbij is steeds in principe de interpretatie door de genoemde bronnen gevolgd, tenzij er aanleiding was om te denken dat Zie Dölle en Elzinga 1994, p. 126, zie ook noot 23 hierboven. Gezien het bestek van deze studie was het niet mogelijk een grotere periode in kaart te brengen; voor het doel van het onderhavige onderzoek (bestaat er een enigszins ontwikkelde praktijk van excuses voor het handelen van (verre) voorgangers?) was vijf jaar voldoende. 60 Ruim opgevat als: verschenen in een nieuwsmedium/publicatie, ook andersoortige stukken zoals commentaren en achtergrondstukken worden door Nexis Uni meegenomen. 61 Daaronder vielen ook Vlaamse media; deze berichten vielen uiteraard af. Er is eerst gezocht naar berichten waar de woorden ‘excuus’ of ‘excuses’ binnen 25 woorden in het bericht stonden van het woord ‘minister’ (4509 nieuwsberichten); daarna is dezelfde opdracht uitgevoerd maar dan met ‘staatssecretaris’ in plaats van ‘minister’ (834 nieuwsberichten).

Omdat de Nexis Uni database een omvangrijke hoeveelheid landelijke (zoals NRC Handelsblad en De Volkskrant), regionale (zoals de Provinciale Zeeuwse Courant en Noordhollands Dagblad) en vak- (zoals Pluimveeweb en de Accountant) publicaties bevat, is geacht te kunnen volstaan met het zoeken op ‘excuus’ en ‘excuses’ en niet op ook op bijvoorbeeld ‘sorry’; de eerste twee varianten lijken vaker te worden gebruikt vanwege hun formelere karakter en gezien de hoeveelheid bronnen is de kans klein te achten dat een excuus-geval door alle in Nexis Uni aanwezig bronnen louter in termen van ‘sorry’ beschreven wordt. Dat geldt mutatis mutandis ook voor de term ‘verontschuldingingen’. 58 59

14

bijlage 4A

de formulering anders of dubbelzinnig was. Gevallen die deze schifting niet hebben overleefd, zijn niet meegenomen in de telling, maar wel in de tabel in lichtgrijs weergegeven, met vermelding van de reden onder ‘opmerkingen’. Voor het doel hier (een eerste inventarisatie) was dat voldoende; de dataset zou aan verdere scherpte kunnen winnen door te proberen voor elk geïnventariseerd geval de oorspronkelijke citaten van de bewindspersonen te achterhalen (zodat niet gevaren hoeft te worden op de interpretatie van de bron). De auteurs erkennen dus nadrukkelijk dat er nog aanvullingen mogelijk zijn, en dat ook de hier geïnventariseerde gevallen aanleiding kunnen geven tot verschillende interpretaties. Een paar zaken vallen direct op. Het aantal excuses lijkt in de onderzochte periode elk jaar toe te nemen.62 In (de laatste 9 maanden van) 2016 waren het er nog 2, daarna 5 (2017), 8 (2018), 9 (2019), 18 (2020) en 3 (in de eerste drie maanden van 2021). Ook zijn sommige regeringspartijen sterker vertegenwoordigd dan andere: 31 excuus-aanbiedende bewindspersonen waren van VVD-huize, 10 (CDA), 5 (D66), 1 (PvdA), 0 (CU); dat zijn er nog 24 (VVD), 9 (CDA), 3 (D66), 1 (PvdA) en 0 (CU), wanneer gekeken wordt naar uitsluitend het aanbieden van excuses voor eigen handelen (en niet (mede) voor dat van voorganger(s)).

Ook moet uiteraard opgemerkt moet worden dat de VVD als enige partij in de volle onderzochte vijf jaar regeringsverantwoordelijkheid droeg (in de kabinetten Rutte-II en Rutte-III), het CDA, D66 en CU iets meer dan drie jaar (in Rutte-III), en de PvdA slechts iets meer dan een jaar (in Rutte-II). Daarbij leverde ook niet elke partij evenveel bewindspersonen. De excuses zien in de regel op ernstig falen, van de informatievoorziening over het Hawija-bombardement en de Toeslagenaffaire, tot de gaswinning en de slachtoffers van Chroom-5 bij Defensie. De uitzondering op die regel is minister Grapperhaus (CDA) die erop stond excuses aan te bieden voor het gebruiken van een stemverheffing tijdens een debat met de Kamer. Wat ook opvalt, en belangrijker is voor de onze kwestie hier, is dat in 18 van de 45 geïnventariseerde gevallen excuses werd aangeboden voor (of mede voor) handelen van voorgangers.

Daaronder vallen relatief recente zaken (de Toeslagenaffaire), zaken die tot enkele decennia teruggaan (Q-koorts, de oude Transgenderwet, Chroom-6, misstanden bij ‘interlandelijke’ adopties, en de gaswinning in Groningen), en zelfs tot vlak na en in de Tweede Wereldoorlog (berisping verzetsheld Zwartendijk, misstanden jeugdzorg en De Goede Herder, stilte overheid over bombardement Nijmegen, de Nederlandse ‘geweldsontsporing’ in Indonesië, en de rol van de Nederlandse overheid in de Holocaust). Net als op basis van de eerder besproken excuses voor groot historisch onrecht, kan dus ook op grond van de inventarisatie van excuses van de afgelopen vijf jaar gesteld worden dat de Hier geldt immers uiteraard de beperking dat in strikte zin op basis van de dataset alleen een uitspraak gedaan kan worden over de toename van de termen ‘excuus’ en excuses’ in berichtgeving over ministers en staatssecretarissen. Het fenomeen staat bovendien al langer op het netvlies.

In 1998 publiceerde Ed van Thijn met zijn studenten reeds de bundel Sorry-democratie, door Van Thijn met name begrepen als het ontlopen van (ultieme) verantwoordelijkheid en consequenties, zoals aftreden; SP-fractieleider Jan Marijnissen lijkt de term gemunt te hebben in een Kamerdebat in 1997, zie Ed van Thijn e.a., De sorry-democratie: recente politieke affaires en de ministeriele verantwoordelijkheid, Amsterdam: Van Gennep 1998 (en p. 15 in het bijzonder voor Marijnissen). Een soortgelijke opvatting verkondigt historicus Herman Pleij, die het ontstaan van een ‘sorrycultuur’ rond ongeveer 2000 legt, zie Thereze Langeler, ’28 augustusrede over gaswinning en sorrycultuur’, Dagblad van het Noorden, 28 augustus 2019. 62

15

ministers zelf hun verantwoordelijkheid ‘temporeel’ in ieder geval ruim opvatten. De staatsrechtelijke praktijk laat zien dat er zelfs met enige regelmaat excuses worden aangeboden, en daarmee verantwoordelijkheid aanvaardt wordt, vaak door de direct relevante bewindspersoon, voor misstanden en onrecht van decennia terug, zelfs tot in de Tweede Wereldoorlog. Wederom: tenzij al die excuses als abstracte, niet vanwege de hoedanigheid van vertegenwoordiger van dezelfde entiteit (de Nederlandse staat) uit het verleden gedane, excuses worden geïnterpreteerd (wat des te meer zou bevreemden daar ze regelmatig gedaan worden door de specifiek relevante bewindspersoon), 63 schraagt deze praktijk de opvatting van Dölle en Elzinga dat de ministeriële verantwoordelijkheid gezien moet worden als een ‘aanvaarding van de erfenis zonder de voorwaarde van boedelbeschrijving’.

Staatsrechtelijk lijkt er geen relevant criterium te zijn dat een verder teruggaande ministeriële verantwoordelijkheid, tot aan de vestiging van de huidige Nederlandse staat (met de Grondwet van 1814) uitsluit.64 Dat maakt dat de ministeriële verantwoordelijkheid niet in de weg hoeft te staan aan het aanbieden van betekenisvolle(re) excuses voor het aandeel van de huidige Staat der Nederlanden in de slavernij van 1814 tot aan de Nederlandse afschaffing van de slavernij, voor de periode daarvoor kan in een excuus de verantwoordelijkheid worden genomen (ter onderscheiding van: het aanvaarden) als rechtsopvolger van de eerdere Nederlanden.65 Figuur 1. Excuses van bewindspersonen tussen 1 april 2016 en 1 april 2021 Datum, op/rond66

Onderwerp

Bewindsperso(o)n/en67

26 mei 2016

ICT’ers ministerie V&J zouden niet voldoende kundig zijn (dat bleek wel het geval)

Van der Steur, Veiligheid en Justitie (VVD)

Eigen handelen of voorgange r(s)?68 Eigen handelen