[21bb003990] Bijlage behorende bij 21bb3989 over Onderzoek Een uurtje langer, een onderzoek naar sluitingstijden in de Rotterdamse horeca

Een uurtje langer? Een onderzoek naar sluitingstijden in de Rotterdamse horeca

Y. Seidler R. van Leeuwen J. de Boom D. de Kool M. van San

Februari 2021 1

Colofon

Een uurtje langer? Een onderzoek naar sluitingstijden in de Rotterdamse horeca Y. Seidler, R. van Leeuwen, J. de Boom, D. de Kool & M. van San. Rotterdam, februari 2021 Erasmus Universiteit Rotterdam/Risbo Postbus 1738 3000 DR Rotterdam tel.: 010-4082124 fax: 010-4081141 © Copyright Risbo BV. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande toestemming van de Directie van het Instituut.

2

Voorwoord In 2020 heeft Risbo in opdracht van de gemeente Rotterdam onderzoek verricht naar de behoeften van Rotterdamse horecaondernemers voor wat betreft de sluitingstijden en horecavergunningen. Toen de onderzoeksvragen werden opgesteld, waren de gevolgen van de Corona-crisis voor de horeca nog beperkt. Dit onderzoek diende in de eerste plaats om inzicht te krijgen in de behoeften van ondernemers zodat dit meegenomen kon worden bij de ontwikkeling van de nieuwe horecanota. Gaandeweg het onderzoek werd de impact van de Corona-crisis echter steeds groter en kreeg de horeca het zwaar te verduren. Ook nu nog duurt dit voort. De gemeente Rotterdam heeft dan ook besloten om te wachten met het uitbrengen van een nieuwe horecanota en zich eerst te richten op herstelplannen voor de horeca. Omdat het veldwerk voor dit onderzoek al in uitvoering was en de vragenlijsten al verstuurd waren, is besloten om in dit onderzoek niet in te aan op de gevolgen van de Corona-crisis. In dit rapport wordt daarom telkens uitgegaan van de situatie pre- en post-Corona. Wij begrijpen echter dat voor de horecaondernemers dit niet zo eenvoudig is. De aanwezigheid van het virus heeft een enorme impact op hun levens, dat van werknemers, de ondernemingen en hun toekomst. Wij wensen de horecaondernemers dan ook veel sterkte en kracht in deze tijd. Youri Seidler R. van Leeuwen J. de Boom D. de Kool M.

van San Rotterdam, februari 2021

3

Inhoudsopgave Samenvatting............................................................................................................................................ 6 1.

Inleiding .......................................................................................................................................... 11

2.

Literatuuronderzoek horeca sluitingstijden .................................................................................. 13

2.1

Inleiding....................................................................................................................................... 13

2.2

Sluitingstijdenregimes in Nederland ........................................................................................... 14

2.3

Pilots en ervaringen in Nederlandse gemeenten ....................................................................... 17

2.4

Vergelijking van het horecabeleid in de G4 ................................................................................ 19

2.5

Ervaringen uit het buitenland ..................................................................................................... 23

2.6

Betekenis voor de Rotterdamse context .................................................................................... 24

3.

Behoeften en gebruik vergunning ondernemers avondvergunning ............................................ 27

3.1

Achtergrondgegevens ................................................................................................................. 27

3.2

Huidige sluitingstijden en beleid ................................................................................................. 28

3.3

Behoeften en 24-uursvergunning ............................................................................................... 37

3.4

Conclusie ..................................................................................................................................... 44

4.

Behoeften en gebruik vergunning ondernemers 24-uursvergunning .......................................... 47

4.1

Achtergrondgegevens ................................................................................................................. 47

4.2

Huidige sluitingstijden en beleid ................................................................................................. 47

4.3

Animo alternatieve vergunningen .............................................................................................. 50

4.4

Conclusie ..................................................................................................................................... 51

5

Conclusie en aanbevelingen........................................................................................................... 53

5.1

Conclusie ..................................................................................................................................... 53

5.2

Aanbevelingen ............................................................................................................................ 56

Literatuur ................................................................................................................................................ 59 Bijlage 1

Onderzoeksopzet en -verantwoording .............................................................................. 61

Bijlage 2

Voorbeelden openingstijdenbeleid gemeenten Nederland ............................................. 65

Bijlage 3

Voorbeelden en onderzoeken horecabeleid internationaal ............................................ 73

Bijlage 4

Aanvullende figuren enquête avondvergunning .............................................................. 77 5

Samenvatting Dit onderzoek heeft als doel om de behoeften van horecaondernemers in Rotterdam in kaart te brengen.1 In het bijzonder is gekeken in hoeverre het huidige vergunningensysteem aansluit bij de behoeften en hoe groot de vraag naar 24-uursvergunningen is. Ook is onderzocht op welke wijze ondernemers met een 24uursvergunning deze vergunning gebruiken en of zij mogelijk alternatieve vergunningen zouden overwegen en zo ja, onder welke voorwaarden. Om een goed beeld te krijgen van de behoeften van de horecaondernemers is er uitgebreid veldwerk verricht. Alle ondernemers met een horecavergunning hebben op verschillende manieren de mogelijkheid gehad om aan het onderzoek deel te nemen. Zij zijn meerdere keren per brief benaderd en indien mogelijk ook per e-mail. Daarnaast is zoveel mogelijk bekendheid aan het onderzoek gegeven door via verschillende horecabelangenbehartigers oproepen te plaatsen om de vragenlijst in te vullen. Ondanks deze inspanningen is het moeilijk vast te stellen in hoeverre alle relevante subgroepen horecaondernemers in het onderzoek hebben geparticipeerd en is het onzeker of de groep horecaondernemers die aan het onderzoek hebben meegewerkt een goede representatieve afspiegeling is van de totale groep horecaondernemers in Rotterdam.

Duidelijk is wel dat alle ondernemers de mogelijkheid is geboden om aan het onderzoek deel te nemen en dat zij desgewenst hun mening over de onderwerpen in de vragenlijst hebben kunnen geven. De uitkomsten van dit onderzoek zijn gebaseerd op literatuuronderzoek in combinatie met interviews en enquêtes afgenomen onder ondernemers met een avondvergunning en een 24-uursvergunning. Het totale bestand met vergunninghouders bestaat uit 1.726 ondernemingen met een horecavergunning. Momenteel zijn er 146 24-uursvergunningen uitgegeven. Van deze groep ondernemers hebben 26 ondernemers de vragenlijst volledig ingevuld. Dat is een valide respons van 17,8 procent. De totale populatie ondernemingen met een avondvergunning komt na correctie voor vervuiling in het databestand en het filteren van niet-relevante ondernemingen uit op 1.237 ondernemingen. Van deze ondernemers hebben er 261 de vragenlijst volledig ingevuld. De valide respons voor deze groep komt daarmee op 21,1 procent. Literatuur Op basis van de geanalyseerde literatuur kan geen eenduidig antwoord gegeven worden op de vraag of verruiming of ontheffing van sluitingstijden leidt tot een toename van het aantal (alcoholgerelateerde) incidenten en omgevingsoverlast.

Hoewel in verschillende internationale publicaties een negatieve correlatie is gevonden tussen het verruimen van de openingstijden en het aantal alcoholgerelateerde incidenten en/of de ervaren overlast, is het duidelijk dat grote verschillen in lokale context en uitgaanscultuur zich lastig laten vertalen naar algemeen geldende waarheden. De context varieert per gemeente waardoor er sprake is van lokale variëteit. Bovendien is er ook een groot aantal pilots in Nederland uitgevoerd waarin positieve effecten van het verruimen van de openingstijden ervaren is. De uitkomsten van de pilots in Nederland tonen aan dat in veel gemeenten een verruiming van de sluitingstijden niet tot aanzienlijk meer incidenten of inzet van politie in uitgaansgebieden hoeft te leiden. 1

De onderzoeksopzet is ontwikkeld voor de sluiting van de horeca als gevolg van de Corona-crisis. De gevolgen van de Corona-crisis zijn om die reden niet in dit onderzoek meegenomen.

6

Wel ervaren omwonenden vaak meer overlast, maar gaat dit niet ten koste van het veiligheidsgevoel. Ondernemers zijn meestal positief over de pilots en ervaren meer vrijheid. Zij waarderen met name de grotere flexibiliteit om langer open te kunnen blijven als de situatie daarnaar is. Uit verschillende pilots blijkt overigens dat wanneer er sprake is van vrijgegeven sluitingstijden veel ondernemingen niet veel langer openblijven dan toen er nog sluitingstijden golden. Deze resultaten dienen echter met voorzichtigheid geïnterpreteerd te worden. Veel pilots zijn uitgevoerd in kleine gemeenten die niet goed vergelijkbaar zijn met een grootstedelijke context. We zien echter ook verschillende beleidskeuzes tussen de grote Nederlandse steden. Gevonden verschillen in vergelijking met het Rotterdamse beleid zijn het gebruik maken van venstertijden, een alcoholstop, vrijgegeven sluitingstijden en grotere differentiatie naar zowel soort horeca als horecagebieden. Uitkomsten enquête ondernemers met een avondvergunningen Ruim driekwart van de ondervraagde ondernemers is tevreden met de huidige sluitingstijden. De ondernemers die (zeer) ontevreden zijn met de sluitingstijden, zijn relatief vaak uitbater van een bar/café of snackbar/fastfoodonderneming. Dit lijkt samen te hangen met hun bedrijfsvoering.

Dit soort ondernemingen blijven vaker tot laat open en hebben relatief veel klandizie laat op de avond. Zij zullen zich daardoor eerder beperkt voelen door de uiterste sluitingstijden dan ondernemers die bijvoorbeeld een lunchroom of koffiezaak uitbaten. Zoals te verwachten valt, zijn er verschillen waarneembaar tussen de sluitingstijden doordeweeks en op uitgaansavonden. Op uitgaansavonden blijven ondernemingen vaker tot de uiterste sluitingstijd open dan doordeweeks en komt het minder vaak voor dat zij eerder sluiten dan de reguliere sluitingstijd, bijvoorbeeld door een gebrek aan klanten. Ondernemers in het Centrum sluiten het minst vaak eerder dan de reguliere sluitingstijden, vergeleken met andere gebieden in Rotterdam. Daarnaast blijkt dat ondernemers die (zeer) ontevreden zijn met de huidige sluitingstijden van hun onderneming bijna nooit eerder sluiten. Dit zou kunnen betekenen dat deze ondernemers ontevreden zijn met de huidige sluitingstijden omdat zij langer open zouden willen blijven. Het huidige beleid geeft ondernemers de mogelijkheid om incidentele ontheffingen te krijgen van de sluitingstijd (verlaatje) en het geluid (geluidje) en een afkoelhalfuurtje in te stellen. In de vragenlijst is gekeken in hoeverre ondernemers bekend zijn met deze instrumenten en deze praktisch worden bevonden.

Ruim 80 procent van de respondenten is bekend met de mogelijkheid om incidenteel langer open te blijven (verlaatje). Iets meer dan één op de vier respondenten geeft aan het verlaatje ook daadwerkelijk te gebruiken. Een groot deel van de ondernemers met een bar/café en ondernemers met een eetcafé maken gebruiken van het verlaatje. De overgrote meerderheid van de ondernemer dat bekend is met de verlaatjes vindt het een praktisch instrument en geeft aan niks te willen veranderen aan het systeem. Ongeveer één op de tien respondenten is het daar niet mee eens en vindt de verlaatjes onpraktisch en zouden meer verlaatjes willen of structureel langer open willen kunnen blijven. Het geluidje is eveneens relatief bekend bij ondernemers. Twee derde van de respondenten geeft aan te weten wat een geluidje is. Iets meer dan één op de vijf respondenten maakt ook daadwerkelijk gebruik van het geluidje. Ook bij het geluidje zijn het de ondernemers met een bar/café of eetcafé die hiervan het meeste gebruik maken. Gevraagd naar de gewenste veranderingen met betrekking tot de geluidjes, dan 7

zien we hetzelfde beeld. Het merendeel van de ondernemers heeft geen behoefte om veranderingen aan te brengen omtrent de geluidjes. Een deel van de ondernemers heeft geantwoord dat zij een ruimere geluidsnorm wenst wanneer zij een geluidje inzetten of structureel meer geluid wil mogen produceren. Het afkoelhalfuurtje is bij minder dan de helft van de ondernemers bekend. Het is mogelijk dat horecainrichtingen die al eerder sluiten dan op basis van de vergunning mogelijk is, niet bekend zijn met deze regeling. Het afkoelhalfuurtje is immers bedoeld om publiek een half uur na de uiterste sluitingstijd verspreid naar huis te laten vertrekken. Ongeveer een vijfde van de respondenten geeft aan gebruik te maken van het afkoelhalfuurtje. Dit zijn wederom vooral ondernemers met een bar/café en/of eetcafé. In het algemeen kan er gesteld worden dat bars en (eet)cafés het meest gebruik maken van de mogelijkheden binnen het bestaande systeem. Dit komt overeen met de bevinding dat bars en cafés tot langer openblijven volgens de reguliere sluitingstijden dan andere ondernemingen en daarom vaker gebruik maken van incidentele ontheffingen dan horeca-inrichtingen die eerder dichtgaan. Een belangrijk aspect van dit onderzoek is om te achterhalen in hoeverre ondernemers met een avondvergunning interesse hebben in een 24-uursvergunning en of ze daarbij bereid zijn te voldoen aan de voorwaarden.

Ongeveer een kwart van de ondernemers met een avondvergunning wenst een 24uursvergunning indien dit mogelijk zou zijn. Deze behoefte is, in lijn met voorgaande resultaten, het grootst onder bars/cafés en fastfoodzaken. Dit komt overeen met de grotere ontevredenheid over de sluitingstijden onder deze groepen ten opzichte van andere groepen. Er lijkt dus sprake van een verband tussen de ontevredenheid met de huidige sluitingstijden en de behoefte aan een 24-uursvergunning. De behoefte aan een 24-uursvergunning is het grootst bij ondernemers in de gebieden Centrum en Rotterdam-Zuid. De meest voorkomende reden voor de behoefte aan een 24-uursvergunning is dat ondernemers verwachten dat het hebben van deze vergunning financieel rendabel is voor hun onderneming en aansluit bij hun exploitatiebehoeften. Ondernemers die geen behoefte hebben aan 24uursvergunning geven aan dat zij verwachten onvoldoende publiek te kunnen trekken om het financieel rendabel te maken. Behalve dat ondernemers is gevraagd naar hun interesse in een 24-uursvergunning, is hen ook gevraagd of zij een aanpassing van de huidige sluitingstijd zouden willen. Dit kan bijvoorbeeld een kleine verruiming zijn in het weekend in plaats van een 24-uursvergunning. Driekwart van de respondenten heeft geen behoefte aan een wijziging van de bestaande sluitingstijden.

Een vijfde van de respondenten zou andere sluitingstijden willen. Het grootste gedeelte van de respondenten dat een wijziging wenst, zou tot later open willen blijven in het weekend. Een iets kleiner deel wenst vrijgegeven sluitingstijden of ook doordeweeks langer open te blijven. Uitkomsten enquête ondernemers met een 24-uursvergunning De respondenten met een 24-uursvergunning zijn over het algemeen (zeer) tevreden met de huidige vergunning en de huidige sluitingstijden. Het merendeel van de bevraagde ondernemers met een 24uursvergunning vindt de eisen die door de gemeente verbonden zijn aan het uitbaten van een 24uursvergunning redelijk tot zeer redelijk. Op basis van de sluitingstijden kan geconstateerd worden dat er twee groepen ondernemers te onderscheiden zijn. Een groep ondernemers dat elke dag tot laat openblijft en groep ondernemers dat ervoor kiest om alleen in het weekend langer open te blijven dan mogelijk is met een avondvergunning.

8

De gehanteerde sluitingstijden, vooral op de uitgaansavonden, liggen buiten de uiterste sluitingstijden van de avondvergunning. Daarnaast gebruiken ondernemers de mogelijkheid om tot later open te blijven dan de eigen gehanteerde sluitingstijden wanneer het bijvoorbeeld druk is of bij speciale gelegenheden. Er lijkt op dit moment weinig animo onder de respondenten om een ander soort vergunning in overweging te nemen. Nagenoeg alle ondernemers zijn van plan hun vergunning in de toekomst aan te houden en zouden hun vergunning onder geen enkele voorwaarde inruilen. Voor een groot deel van de respondenten komt dit voornamelijk door de beperking in openingstijden die gelden bij een avondvergunning. Voor een (klein) deel van de respondenten zouden de sluitingstijden zoals die gelden bij een avondvergunning, wel voldoen. Samenvattend kan gesteld worden dat de kans klein lijkt dat de gemeente ondernemers met een 24uursvergunning kan verleiden om te kiezen voor een avondvergunning onder de bestaande voorwaarden. Tegelijkertijd lijkt een avondvergunning voor circa tien procent van de respondenten aan te sluiten bij hun bedrijfsvoering. Mogelijk dat deze respondenten andere redenen hebben om hun vergunning aan te houden. Het beeld bestaat dat er een relatief beperkt aanbod aan 24-uursvergunningen is.

Ondernemers lijken daardoor terughoudend te zijn om hun vergunning in te ruilen omdat het onzeker is of ze in de toekomst weer aanspraak kunnen maken op een 24-uursvergunning. Conclusie Op basis van dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat voor het overgrote deel van de ondernemers dat actief is in de horeca, het huidige vergunningensysteem voldoet. Dit geldt zowel voor ondernemers met een 24-uursvergunning als met een avondvergunning. Ook het systeem met verlaatjes en geluidjes, is voor het grootste gedeelte van de ondernemers afdoende. Tegelijkertijd zou een kwart van de ondernemers met een avondvergunning een 24-uursvergunning willen. Gelet op het aantal ondernemers met een avondvergunning betekent dat meer dan een verdubbeling van het huidige aantal uitgegeven 24-uursvergunningen. We zien echter ook dat de bereidheid om aan alle voorwaarden van een 24uursvergunning te voldoen, beperkt is. Naar verwachting zullen daarom lang niet alle ondernemers met interesse ook daadwerkelijk overgaan tot het indienen van een verzoek voor een 24-uursvergunning, indien dat mogelijk zou zijn. Het is echter de vraag of deze ondernemers daadwerkelijk interesse hebben in een 24-uursvergunning of dat zij op zoek zijn naar meer flexibiliteit op uitgaansavonden.

Verschillende ondernemers hebben aangegeven dat zij graag in het weekend één of twee uur langer open zouden willen blijven maar geen behoefte hebben om nog later te sluiten. Onder ondernemers die al over een 24-uursvergunning bezitten is er, op een kleine groep na, geen enkele interesse in een alternatieve vergunning. Tegelijkertijd blijkt dat de 24-uursvergunningen voornamelijk benut worden tijdens uitgaansavonden op donderdag-, vrijdag- en zaterdagnacht. Ondernemers die hun vergunning niet volledig benutten zouden terughoudend kunnen zijn om hun 24-uursvergunning in te ruilen omdat het onzeker is of ze in de toekomst weer aanspraak kunnen maken op een 24uursvergunning. Hoofdzaak blijft dat er beleid wordt gemaakt dat aansluit bij de behoeften van betrokkenen waarbij vanuit de gemeente een afweging gemaakt kan worden welke belangen prioriteit krijgen. Het is duidelijk dat de baten en lasten tussen ondernemers, gemeente en bewoners verschillen. Het afwegen van deze 9

verschillende belangen vereist een zorgvuldige afweging door de gemeente, rekening houdend met de lokale context. Aanbevelingen 1. Overweeg een nieuwe tussenvergunning of een verruiming van de avondvergunning tijdens uitgaansavonden. Het onderzoek toont aan dat veel ondernemers behoefte hebben aan meer flexibiliteit, maar niet 24-uur open willen blijven en de voorwaarden voor een 24-uursvergunning te zwaar vinden. 2. Differentieer binnen de vergunningen nog meer naar uitgaansavonden en niet-uitgaansavonden. We zien dat ondernemers met name gebruik maken van de uiterste sluitingstijden die de vergunning toelaat in het weekend. 3. Overweeg om bij een verruiming van de openingstijden een venstertijd in te stellen. Geef bijvoorbeeld ondernemers met een avondvergunning de mogelijkheid om in het weekend tot 03:00 open te blijven maar laat na 01:00 geen nieuwe klanten meer toe. 4. Bars, cafés, snackbars en fastfood-restaurants zijn vaker ontevreden over hun vergunning dan bijvoorbeeld restaurants, overweeg om binnen het vergunningenbeleid ook te differentiëren naar soort horeca. Wanneer één van de eerder genoemde aanbevelingen zou worden doorgevoerd heeft dit echter geen meerwaarde. 5. Ontwikkel het systeem van verlaatjes en geluidjes verder door.

Enerzijds kan gedacht worden aan het vergroten van de bekendheid van de mogelijkheden (inclusief het afkoelhalfuurtje), anderzijds kan er gekeken worden of de gebruiksvriendelijkheid verbeterd kan worden. Bijvoorbeeld door het aanvragen via een app en door te kijken of het mogelijk is om de verlaatjes/geluidjes tot later op de avond zelf aan te vragen. 6. De gemeente Rotterdam zou meer kunnen sturen op levendige horeca en het stimuleren van specifieke soorten (hoogwaardige) horeca in aangewezen gebieden. Hierin zouden mogelijk sterkere keuzes gemaakt kunnen worden. 7. Denk na over manieren waarop een 24-uurvergunning minder waard wordt. Het is mogelijk dat een klein deel van de ondernemers qua bedrijfsuitvoering uit kan met een avondvergunning maar dat zij dit niet doen omdat het beeld bestaat dat 24-uursvergunningen schaars en moeilijk te verkrijgen zijn. 8. Blijf in gesprek met ondernemers en werk aan een gelijkwaardige relatie. Veel ondernemers voelen zich betutteld en hebben het gevoel dat het beleid in de stad een goed ondernemingsklimaat in de weg staat.

10

1.

Inleiding Al enige tijd wordt in de Rotterdamse gemeenteraad gesproken over manieren waarop het Rotterdamse uitgaansleven versterkt kan worden. In de loop van 2019 zijn in de Rotterdamse gemeenteraad verschillende moties2 aangenomen die betrekking hadden op de horeca en het Rotterdamse nachtleven. Een aantal partijen in de gemeenteraad heeft de wens om het uitgaansleven in de stad te versterken. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door de nachthoreca in Rotterdam uit te breiden. De angst bestaat echter dat dit ten koste gaat van de leefbaarheid en openbare orde. Ook is het de vraag of er onder de huidige ondernemers in de stad wel animo is voor 24-uursvergunningen. Om deze redenen heeft burgemeester Aboutaleb toegezegd een kwalitatief onderzoek uit te laten voeren naar de ervaringen met het gebruik van de bestaande 24-uursvergunningen. Voorliggend rapport is het resultaat van het toegezegde onderzoek. In dit onderzoek is naast de ervaringen met en het gebruik van de 24-uursvergunningen, ook onderzocht in hoeverre ondernemers met een avondvergunning tevreden zijn met de huidige vergunning en in hoeverre zij interesse hebben in een 24-uursvergunning. Op basis van een literatuuronderzoek is gekeken naar mogelijke alternatieven voor het huidige vergunningenstelsel en wat de effecten voor de openbare orde een leefbaarheid zijn van verschillende soorten sluitingstijden.

De uitkomsten van dit onderzoek zijn gebaseerd op literatuuronderzoek in combinatie met interviews met en enquêtes onder ondernemers met een avondvergunning en een 24-uursvergunning. In totaal hebben 261 ondernemers met een avondvergunning de vragenlijst volledig ingevuld en zijn er 21 geïnterviewd. De resultaten met betrekking tot de 24-uursvergunningen zijn gebaseerd op 26 volledig ingevulde vragenlijsten en zes interviews.

Leeswijzer Dit rapport begint met de uitkomsten uit het literatuuronderzoek. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de behoeften en tevredenheid onder ondernemers met een avondvergunning. In hoofdstuk 4 staat het gebruik van de 24-uursvergunningen centraal. De uitkomsten van het onderzoek worden in de conclusie (hoofdstuk 5) samengevat. Het rapport wordt afgesloten met een aantal aanbevelingen. In de bijlagen is aanvullende informatie opgenomen, zoals de onderzoeksverantwoording, extra voorbeelden en verdiepende tabellen en figuren.

2

Bijvoorbeeld de moties: Het nodige maatwerk leveren in de horeca (19bb19039), Pomp levendigheid in het Rotterdamse nachtleven (19bb020597), Horeca van de toekomst (19bb020600).

11

2.

Literatuuronderzoek horeca sluitingstijden

2.1 Inleiding De afgelopen jaren is veel onderzoek gedaan naar verschillen in de sluitingstijden van de horeca tussen gemeenten en de effecten daarvan. Bij onderzoek dat gericht is op de gevolgen van het wijzigen van sluitingstijden, kunnen er verschillende invalshoeken gekozen worden. Het meest voor de hand liggend is om te kijken naar de relatie tussen openingstijden en alcoholgebruik en daarmee samenhangende effecten. Een veel onderzochte hypothese is dat een verruiming van de openingstijden kan leiden tot een toename van het alcoholgebruik en daarmee een toename van geweldsincidenten. Uit de literatuur is bekend dat alcoholconsumptie een significante rol speelt bij gewelddadig gedrag (Room & Russow, 2001; Graham et al., 1998) en dat gewelddadig gedrag als gevolg daarvan voornamelijk voorkomt in en rondom horeca waar alcohol geschonken wordt (Wells & Graham, 2003; Norstrom, 1998; Rossow, 1996). Verondersteld wordt daarom dat een toename van de alcoholconsumptie gevolgen heeft voor de openbare orde, gezondheid en veiligheid. Voorstanders van liberale sluitingstijden hanteren de hypothese dat vrije sluitingstijden juist tot een vermindering van overlast en geweld zal leiden doordat bezoekers meer gespreid naar huis gaan. Hierdoor zou er geen sprake meer zijn van een piekmoment waarop iedereen naar huis gaat en elkaar tegenkomt.

Een andere invalshoek is om te kijken naar de gevolgen voor lokale ondernemers, toerisme en economie. Zorgen ruimere sluitingstijden ervoor dat er meer mensen in de stad uitgaan en zodoende een bruisender nachtleven ontstaat wat een gunstig effect heeft op het imago en economisch klimaat van de stad? De tegengestelde belangen van openbare orde, veiligheid en gezondheid enerzijds en de wens voor een bruisend nachtleven anderzijds, leiden in veel gemeenten tot spanningen. Dit blijkt ook uit de debatten in de gemeenteraad van Rotterdam. Een groot gedeelte van de gemeenteraad heeft gevraagd om maatregelen die leiden tot een bruisender uitgaansleven, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de motie ‘Pomp levendigheid in het Rotterdamse nachtleven’ (2019). Dit zou onder andere bereikt moeten worden door een ruimer openingstijdenbeleid, zodat er ’s avonds laat meer te doen is in de stad. Er zijn echter ook tegenstanders van een ruimer openingstijdenbeleid. Zo beredeneert de burgemeester dat het vanuit het perspectief van de openbare orde en veiligheid niet wenselijk is om de openingstijden uit te breiden. De angst is dat de overlast toeneemt en dat hierdoor een grotere belasting voor ordehandhavers ontstaat. In het verlengde hiervan leiden ruimere sluitingstijden mogelijk tot meer overlast voor omwonenden. In de Rotterdamse context wordt dezelfde discussie gevoerd als elders.

De vraag die in deze discussies centraal staat is of ruimere sluitingstijden tot grotere spreiding van vertrekkende bezoekers leiden en daarmee een afname van de overlast? Of zorgen ruimere sluitingstijden juist tot overlast die langduriger in de nacht aanhoudt? En in hoeverre leiden ruimere openingstijden tot positieve effecten voor de lokale economie, toerisme en het nachtleven? In deze literatuurverkenning is gekeken naar de gevolgen van verschillende soorten beleid rondom (wijzigingen in) de sluitingstijden van de horeca. Hierbij zijn zowel nationale als internationale publicaties vanuit een economisch en een openbare orde en veiligheid-gericht perspectief bekeken. Tot slot worden de uitkomsten van deze literatuurverkenning vertaald naar de Rotterdamse context. Deze dienen als mogelijke inspiratie indien de gemeente Rotterdam ervoor kiest om het huidige vergunningenstelsel aan te passen.

13

2.2 Sluitingstijdenregimes in Nederland In deze paragraaf wordt gekeken naar welke verschillen er bestaan tussen gemeenten in Nederland. In dit verband spreken we over verschillende sluitingstijdenregimes. De verschillen tussen gemeenten worden in kaart gebracht en er wordt onderzocht welke trends er bestaan. Wat zijn de kenmerken van gemeenten die kiezen voor een bepaald soort beleid? Kiezen grote gemeenten bijvoorbeeld voor andere sluitingstijden dan kleine gemeenten en bestaan er ook verschillen op basis van geografische ligging? Hierbij kan gedacht worden aan verschillen tussen de Randstad en gemeenten als Groningen of Maastricht. Vervolgens worden de trends in Nederland in kaart gebracht. Zijn bijvoorbeeld veel gemeenten bezig om een liberaal sluitingstijdenbeleid in te voeren? Om dit inzichtelijk te maken zijn ervaringen die elders in pilots en proeven zijn opgedaan bestudeerd. Vervolgens is gekeken naar wat de achterliggende motieven zijn om voor een bepaald regime te kiezen en wat voor effecten er bekend zijn voor de openbare orde, veiligheid en alcoholgebruik. Tevens is onderzocht of gemeenten naar aanleiding van de pilots en proeven het beleid hebben aangepast en zo ja, op welke wijze. Verschillende sluitingstijdenregimes De sluitingstijden in Nederland worden op gemeentelijk niveau vastgesteld.

Doordat het mandaat bij de gemeenten ligt, is er sprake van veel verschillende vormen van beleid, wat heeft geresulteerd in grote verschillen tussen gemeenten. Daarnaast bestaan er soms ook verschillen binnen gemeenten. Zo hebben sommige gemeenten uitgaansgebieden benoemd waar andere sluitingstijden gelden dan in andere delen van dezelfde gemeente. Om een beeld te krijgen van de verschillende sluitingstijdenregimes in Nederland, worden twee overzichtsstudies besproken. De eerste studie is in 2002 uitgevoerd door onderzoeksbureau Intraval (Bieleman, Biesma & Jetzes, 2002). In deze studie is op nationaal niveau gekeken naar verschillen tussen gemeenten wat betreft de sluitingstijden van de horeca. Hoewel het onderzoek enigszins gedateerd is, blijft het relevant omdat het de verschillen in sluitingstijden verdeeld in categorieën die ook nu nog toepasbaar zijn. Het tweede onderzoek is in 2015 uitgevoerd door Nederlands Instituut voor Alcoholbeleid STAP (Van Dalen, van Ginneken & Lubbers, 2015). In dit onderzoek is een soortgelijke analyse gemaakt als in 2002. Door de onderzoeken met elkaar te vergelijken, is een vergelijking in de tijd mogelijk. Is er bijvoorbeeld sprake van een verschuiving in de tussenliggende jaren? Bieleman, et al. (2002) hebben middels een steekproef de sluitingstijden van de horeca in 137 Nederlandse gemeenten bestudeerd.

Toentertijd was dat circa 27 procent van de Nederlandse gemeenten.3 In de steekproef zijn zowel kleine, middelgrote als grote gemeenten meegenomen. Het onderzoek uit 2015 is uitgevoerd onder 159 Nederlandse gemeenten, dit is een steekproef van 40 procent (Van Dalen, van Ginneken & Lubbers, 2015). Bieleman et al. onderscheiden drie categorieën sluitingstijden die gemeenten kunnen hanteren. Hoewel het onderzoek achttien jaar geleden verschenen is, biedt de indeling naar verschillende (sub)categorieën een helder overzicht van de verschillende mogelijkheden die ook nu nog gelden. De eerste categorie (A) betreft het model waarin de sluitingstijden voor doordeweekse dagen ongelijk zijn aan die van het weekend. Dit model wordt het meest gebruikt binnen de onderzochte gemeenten (75 van de 137 onderzochte gemeenten). De tweede categorie (B) betreft beleid waarin de sluitingstijden gelijk zijn voor alle dagen, destijds gehanteerd door 42 van de 137 gemeenten). Binnen de derde categorie (C) is sprake van vrijgegeven sluitingstijden. Dit laatste model werd door ongeveer veertien procent van de onderzochte gemeenten gehanteerd (20 van de 137).

3

In 2002 bestonden er 504 gemeenten in Nederland. In 2020 zijn dat er 355.

14

Tabel 2.1: Schematisch overzicht verschillende modellen sluitingstijden

Zo Model A (75/137) Model B (42/137) Model C (20/137)

Ma

Di

Wo

Do

Vr

Za

Verschillende sluitingstijden doordeweeks/weekend Gelijke sluitingstijden doordeweeks en in het weekend Vrije sluitingstijden

Bron: Bieleman et al., 2002

Binnen de onderscheiden categorieën is een aantal opties mogelijk. De onderverdeling is gebaseerd op gemeenten die wel of niet hun sluitingstijden differentiëren op basis van verschillende soorten horecagelegenheden doordeweeks en/of in het weekend. Binnen categorie A worden vier subcategorieën onderscheiden, binnen categorie B zijn dit er twee. Wanneer er sprake is van vrije sluitingstijden, zijn er geen onderverdelingen. In tabellen 2.2a tot en met 2.2c zijn de verschillende onderverdelingen weergegeven. Voor de volledigheid staat daarbij vermeld hoeveel gemeenten binnen het model (A, B of C) dit regime destijds hanteerden en welk aandeel binnen de steekproef dit betreft. Tabel 2.2a: Categorieën model A (sluitingstijden doordeweeks vroeger dan in het weekend)

Type Aandeel model Steekproef % Doordeweeks Weekend A1 30/75 22 Hetzelfde voor alle type horeca Hetzelfde voor alle type horeca A2 10/75 7 Hetzelfde voor alle horeca Differentiatie naar type horeca A3 5/75 4 Differentiatie naar type horeca Hetzelfde voor alle horeca A4 30/75 22 Differentiatie naar type horeca Differentiatie naar type horeca Bron: Bieleman et al., 2002 Tabel 2.2b: Categorieën model B (sluitingstijden zijn doordeweeks en in het weekend gelijk)

Type Aandeel model Steekproef % B1 22/42 16 B2 20/42 15

Sluitingstijd Hetzelfde voor alle horeca Differentiatie naar type horeca

Bron: Bieleman et al., 2002 Tabel 2.2c: Categorieën model C (vrije sluitingstijden)

Type Aandeel model Steekproef % C1 20/20 15

Sluitingstijd Vrijgegeven voor alle horeca

Bron: Bieleman et al., 2002

Uit de resultaten van zowel het onderzoek in 2002 als dat in 2015 blijkt dat de overgrote meerderheid van de onderzochte gemeenten een vorm van regime A hanteert. Dit betekent dat er sprake is van sluitingstijden die doordeweeks verschillen van het weekend en in sommige gevallen per type horeca. Ook het huidige Rotterdamse beleid valt binnen dit model (A4). Uit het onderzoek van Van Dalen et al. (2015) blijkt dat in de meeste gemeenten de sluitingstijden van cafés zijn vastgesteld op 01.00 uur of 02.00 uur doordeweeks en 02.00 uur of 03.00 uur in het weekend. De onderzoekers constateren dat het grootste verschil tussen het sluitingstijdenbeleid van gemeenten tot uiting komt in de sluitingstijden van discotheken. In grotere gemeenten mogen discotheken vaker openblijven tot 03:00 uur of later terwijl dit in kleine en middelgrote gemeenten 02:00 uur is. Bieleman et al. concluderen dat cafés in grote mate gebruik maken van de uiterste sluitingstijden die hun vergunning hen biedt. Voor restaurants en snackbars 15

geldt dat er een groter verschil is tussen de feitelijke en afgesproken sluitingstijden: veel van dit soort etablissementen sluit eerder (wanneer het rustig is). In het onderzoek zijn geen verbanden aangetroffen tussen de verschillende regimes enerzijds en de gemeentegrootte, regio of het aantal horecavoorzieningen anderzijds. De (sterke) aanwezigheid van toerisme lijkt niet van invloed op de door gemeenten gekozen sluitingstijdenregimes. Ditzelfde resultaat kwam aan het licht in het onderzoek van Van Dalen et al. (2015). Uit beide onderzoeken komt naar voren dat een deel van de gemeenten de mogelijkheid biedt om van de standaardsluitingstijden af te wijken via ontheffingen. Dergelijke ontheffingen kunnen aangevraagd worden in gevallen zoals feestdagen, jubilea, personeelsfeesten, et cetera. Rotterdam kent een soortgelijke regeling waarbij ondernemers zogenaamde ‘verlaatjes’ en ‘geluidjes’ kunnen aanvragen. In een kleiner aantal gemeenten zijn afspraken gemaakt met horeca-etablissementen om het uitgaand publiek te reguleren. Zo mag er na een bepaalde tijd geen alcohol (zgn. alcoholstop) meer geschonken worden of wordt geen nieuw publiek meer toegelaten (zgn. venstertijd). Wanneer we de resultaten van de twee onderzoeken vergelijken, zien we dat er in het algemeen geen grote verschuivingen hebben plaatsgevonden tussen 2002 en 2015.

Het aantal gemeenten dat vrije sluitingstijden hanteert, is nagenoeg gelijk gebleven. Ten tweede wordt in beide studies vastgesteld dat de grootte, ligging en aan- of afwezigheid van toerisme niet van invloed lijkt op het beleid dat gehanteerd wordt. De keuze voor een restrictief of liberaal beleid lijkt dus in de eerste plaats afhankelijk van de lokale context en is mogelijk ook politiek ingegeven. Om een beter beeld te krijgen van de motivatie om voor een bepaald beleid te kiezen wordt hieronder ingegaan op de argumenten en onderliggende theorieën die binnen debatten over sluitingstijden worden gebruikt. Beleidskeuze: motieven en theorieën Bij de keuze voor een (nieuw) regime lijkt het bevorderen van de openbare orde en veiligheid de primaire factor te zijn (Bieleman et al., 2002). Dit motief lijkt in 2015 nog even belangrijk. Opvallend hierbij is dat deze argumentatie zowel wordt gebruikt voor het liberaliseren als voor het beperken van de sluitingstijden. Dit zien we ook terug in wetenschappelijke verhandelingen waarin verschillende tegenstrijdige theorieën bestaan. De eerste theorie (availability theory) veronderstelt dat hoe groter de toegang en beschikbaarheid tot alcohol, des te meer er gedronken wordt (Stockwell & Gruenewald, 2001). Als gevolg van grotere alcoholconsumptie ontstaan er meer sociale en gezondheidsgerelateerde problemen.

Aanhangers van deze theorie claimen dat een verruiming van de openingstijden leidt tot meer maatschappelijke problemen. Een tweede theorie betreft de zogenaamde ‘Power Drinking’ theorie (Vingilis et al., 2004). Binnen deze theorie wordt verondersteld dat een restrictie van de openingstijden van de horeca ertoe leidt dat veel bezoekers het uur voor sluitingstijd extra veel alcohol zullen gebruiken omdat de kraan daarna dichtgaat. Deze theorie wordt onder andere gebruikt door aanhangers van vrije sluitingstijden. In de derde theorie (temporal shift hypothesis) (Vingilis et al., 2004) wordt ervan uitgegaan dat als gevolg van vrije sluitingstijden slechts een verschuiving in de tijd van drinkgedrag zal plaatsvinden. Zo zouden bezoekers hun uitgaanstijden wijzigen. Wanneer zij bijvoorbeeld een uur later komen zullen zij naar verwachting ook een uur langer blijven. Volgens voorstanders van sluitingstijden leidt het vrijgeven van de sluitingstijden daarom niet tot een wezenlijke verandering van de situatie maar ontstaat een verschuiving naar later in de nacht. Door voorstanders van liberalisering wordt nog een ander, niet direct aan alcoholconsumptie gerelateerd, argument gegeven voor het vrijgeven van de sluitingstijden. Volgens hen zou een liberaal sluitingstijdenbeleid ertoe leiden dat bezoekers van de horeca meer verspreid over de avond naar huis gaan.

Hierdoor is er niet langer meer sprake van een piekmoment waarop iedereen 16

tegelijk op straat is. De hypothese is dat als gevolg van een meer verspreid vertrek, er minder incidenten zullen zijn omdat minder mensen elkaar tegenkomen. Als gevolg neemt overlast af en verbetert de veiligheid, aldus voorstanders. Hiermee is de openbare orde gediend. Tot slot wordt een economisch argument voor het vrijgeven van sluitingstijden benoemd. Dit zou leiden tot meer ruimte voor ondernemers en mogelijk het ontstaan van een levendiger uitgaansleven. In het buitenland is veel onderzoek gedaan naar deze theorieën. De uitkomsten zijn vaak niet eenduidig. Dit komt onder andere doordat er grote verschillen bestaan tussen de lokale contexten in binnen- en buitenland, bijvoorbeeld voor wat betreft openingstijden en drinkcultuur. Gaat de ‘Power Drinking’ theorie bijvoorbeeld ook op als de vastgestelde sluitingstijden op 04:00 uur liggen of op 03:00 uur? In de volgende paragrafen zal een kort overzicht gegeven worden van de ervaringen met verschillende sluitingstijdenregimes en de uitkomsten van pilots en experimenten in binnen- en buitenland. Eerst worden de ervaringen en resultaten in Nederland besproken (paragraaf 2.3 en 2.4). In paragraaf 2.5 wordt verder ingegaan op ervaringen buiten Nederland.

2.3 Pilots en ervaringen in Nederlandse gemeenten In de afgelopen jaren zijn ervaringen opgedaan met verschillende sluitingstijdenregimes in gemeenten. Volgens Van Dalen et al. (2015) stelt 81 procent van de onderzochte gemeenten dat het hanteren van verschillende/gedifferentieerde sluitingstijden leidt tot verminderde overlast in de publieke ruimte en dat dit bevestigd wordt door betrokkenen zoals de politie en omwonenden. Daarbij geeft 65 procent van de onderzochte gemeenten aan dat met de horecasluitingstijden beoogd wordt om alcoholgerelateerde incidenten tegen te gaan. Vier op de tien gemeenten stellen bovendien dat hun beleid bedoeld is om het alcoholgebruik onder jongeren te beperken en te controleren (Van Dalen et. al., 2015). Dit wordt een nieuwe ontwikkeling genoemd in vergelijking met 2002. Mogelijk is het ontmoedigen van alcoholgebruik onder jongeren tussen 2002 en 2015 hoger op de agenda komen te staan. Zo is ook de alcoholleeftijd per 1 januari 2014 van 16 naar 18 jaar gegaan. De gemeenten die vrije sluitingstijden hanteren, geven aan geen aanleiding te zien om sluitingstijden in te voeren of zijn van mening dat vrije sluitingstijden voordelen opleveren zoals minder overlast. Opvallend is dat 62 procent van de gemeenten zonder sluitingstijden geen klachten heeft over dit beleid.

Negentien procent van deze gemeenten stelt dat zij diverse vormen van nachtelijke overlast ervaren, maar dat dit naar alle waarschijnlijkheid inherent is aan het uitgaansleven en voor zal komen ongeacht het gevoerde horecabeleid. Bovenstaande ervaringen duiden erop dat een grote meerderheid van de gemeenten tevreden is met het eigen beleid. Het lijkt daarbij weinig uit te maken of er sprake is van gedifferentieerde of vrije sluitingstijden. Uitkomsten pilots Nederland Ondanks dat een groot deel van de gemeenten tevreden lijkt, zien we dat de afgelopen tien jaar in veel gemeenten de discussie is gevoerd over het verruimen of vrijgeven van de sluitingstijden. In deze paragraaf wordt een samenvatting gegeven van de beweegredenen om de sluitingstijden te wijzigen. Meer uitgebreide informatie uitgesplitst naar gemeenten is in bijlage 1 terug te vinden. In veel gemeenten wordt de discussie gevoerd over het invoeren van een liberaler sluitingstijdenbeleid met als doel het uitgaansleven te stimuleren. Ondernemers krijgen zo meer vrijheid en men hoopt dat er meer uitgaanspubliek naar de gemeente komt. In nagenoeg alle gemeenten wordt hier als voorwaarde 17

aan verbonden dat het veranderen van de sluitingstijden niet mag leiden tot meer politie-inzet, incidenten en/of overlast. Andere redenen om de openingstijden te verruimen zijn erop gericht om het vertrek van het uitgaanspubliek te reguleren. In een klein aantal gemeenten worden de sluitingstijden gewijzigd om deze gelijk te trekken met de omgeving, de gemeente aantrekkelijker te maken voor mensen van buiten de gemeente of om juist jongeren binnen de gemeente te houden. In een klein aantal gemeenten is geprobeerd om het uitgaansmoment te vervroegen door een uiterste toegangstijd tot discotheken en cafés te bepalen (Enkhuizen en West-Friesland). Hoewel dit effect behaald lijkt te worden, leidt het beleid tot andere onwenselijke situaties waarbij er rond toelatingstijd rijen en drukte op straat ontstaan. In veel gemeenten leidt de wijziging van de sluitingstijden niet tot meer politie-inzet of een groter aantal incidenten. Er bestaan echter verschillen tussen gemeenten. In sommige gemeenten neemt het aantal incidenten af, bijvoorbeeld als gevolg van een betere spreiding van het vertrekkende publiek (bijvoorbeeld in Breda, Deventer, Maastricht en Zwolle). Tegelijkertijd werd door een klein aantal gemeenten een toename van het aantal incidenten waargenomen in de periode met verruimde/vrije sluitingstijden (bijvoorbeeld in Arnhem en Den Helder).

Ook zien we dat tijdens de pilots politie vaak meer toezicht houdt om te controleren of ondernemers zich aan de voorwaarden van de pilot houden. Het veiligheidsgevoel van bewoners lijkt, met uitzondering van ’s-Hertogenbosch, niet te verslechteren als gevolg van de verruimde openingstijden. Betrokken ambtenaren zijn over het algemeen vaak positief over het verloop van de pilots. Van de aangehaalde voorbeelden zijn er slechts twee gemeenten die de vrije of verruimde sluitingstijden hebben teruggedraaid nadat deze een aantal jaar golden (Den Helder en Venray). In de overgrote meerderheid van de gemeenten waar is geëxperimenteerd, is de pilot omgezet in regulier beleid, uitgebreid of verlengd. Toch is er ook een aantal gemeenten waar de ervaringen niet alleen positief zijn. In verschillende gemeenten is inmiddels de discussie op gang gekomen om de vrije sluitingstijden af te schaffen. Bijvoorbeeld omdat er veel overlast ervaren wordt of omdat de gemeente hierdoor een aanzuigende werking heeft op uitgaanspubliek van buiten de gemeente. Vanuit het perspectief van de ondernemers kan geconcludeerd worden dat zij tevreden zijn met de ruimte die hen geboden wordt binnen de pilots. Zij krijgen meer vrijheid en waarderen de samenwerking met de gemeente en politie.

Tegelijkertijd blijkt uit verschillende evaluaties en behoeftenonderzoek dat veel 24uursvergunningen niet gebruikt worden zoals beoogd. In veel gemeenten sluiten de zaken met een ontheffing rond de sluitingstijd die binnen het reguliere vergunningenstel valt (bijvoorbeeld Amsterdam, Groningen en Nijmegen) of blijkt uit een inventarisatie dat er weinig behoefte is aan 24-uursvergunningen (Den Haag en ’s-Hertogenbosch). Een opvallende overeenkomst tussen veel pilots is dat hoewel politie, gemeente en ondernemers tevreden zijn, bewoners vaak meer overlast ervaren. In veel gemeenten ervaren bewoners gedurende een langere periode in de nacht meer overlast dan vóór uitbreiding van de sluitingstijden. Dit lijkt in het bijzonder te gelden voor bewoners rondom het uitgaansgebied. Desondanks lijkt de toename van de overlast voor gemeenten vaak geen reden te zijn om te stoppen met de pilot. Er zijn geen voorbeelden bekend van gemeenten waar een pilot tussentijds is gestopt als gevolg van een toename van incidenten en overlast of waar direct na afronden van de pilot de reguliere sluitingstijden weer zijn ingesteld. De uitkomsten van de evaluaties lijken erop te duiden dat de toename van ervaren overlast door bewoners niet van dermate aard is dat het opweegt tegen de positieve ervaringen van gemeente, politie en ondernemers.

18

Ondanks dat er veel evaluaties gedaan zijn, is het vaak onduidelijk wat precies de gevolgen van de experimenten zijn. In veel gevallen is door het gemeentelijk onderzoeksbureau kwalitatief onderzoek verricht naar de effecten. In andere gemeenten is gekozen voor kwalitatief onderzoek op basis van overlastregistraties. Hoewel in veel van deze onderzoeken volgens wetenschappelijke principes is gewerkt, zijn het toegepaste en beleidsgerichte onderzoeken. Methodologisch gezien kan de betrouwbaarheid en validiteit van de onderzoeken verbeterd worden. Zo is het in veel gevallen de vraag of de gemeten en vermeende effecten van de pilots ook daadwerkelijk het gevolg zijn van het wijzigen van de openingstijden. In veel gevallen wordt tijdens de pilot extra toezicht gehouden door de gemeenten en nemen de ondernemers bij de start van de pilot extra maatregelen om overlast tegen te gaan. De gevolgen op de langere termijn zijn veelal (nog) niet vast te stellen en kunnen ook (mede) het gevolg zijn van andere maatregelen die gemeenten hebben genomen. Nagenoeg alle onderzoeken naar de effecten stoppen zodra de pilot is afgerond en tot regulier beleid is omgezet. In dat licht is het opvallend dat in twee gemeenten een aantal jaar na invoering van de vrije sluitingstijden opnieuw discussie is ontstaan over de afschaffing van dit beleid. Wellicht dat er dus sprake is van een korte-termijneffect.

2.4 Vergelijking van het horecabeleid in de G4 Behalve dat het niet duidelijk is wat precies de effecten zijn van de pilots die in Nederland uitgevoerd zijn, is het ook de vraag in hoeverre deze resultaten relevant en vertaalbaar zijn naar de Rotterdamse context. Een grootstedelijke cultuur laat zich niet gemakkelijk vergelijken met kleinere gemeenten. Om deze reden wordt in deze paragraaf een korte vergelijking gemaakt tussen het horecabeleid in de G4. Eerst wordt kort beschreven hoe het horecabeleid is ingericht en hoe dit zich verhoudt ten opzichte van het Rotterdamse beleid. Amsterdam In Amsterdam gelden verschillende regels en accenten binnen verschillende gebieden. Het horecabeleid is sterk gedifferentieerd naar gebied, seizoen en stadsdeel. Zo gelden er verschillende sluitingstijden voor terrassen afhankelijk van het seizoen, het plein en de temperatuur. De gemeente stuurt binnen verschillende gebieden op de vestiging en beheersing van de aanwezige soorten horeca. Er wordt onderscheid gemaakt tussen vijf gebieden in de binnenstad.

Er worden zes verschillende typen horeca benoemd in het horecabeleid: • Horeca 1: Horecabedrijven die tot hoofddoel hebben het voor consumptie ter plaatse verstrekken van vooral op gemaksvoeding gerichte, eenvoudige en snel bereide etenswaren, met als nevenactiviteit het voor consumptie ter plaatse verstrekken van zwak- en niet-alcoholische dranken. E.g. snackbars, cafetaria’s, fastfoodzaken en -ketens. • Horeca 2: Horecabedrijven, al dan niet met een besloten karakter, die tot hoofddoel hebben het voor consumptie ter plaatse verstrekken van dranken, waarbij het gelegenheid bieden tot dansen op en tot het beluisteren van overwegend mechanische muziek een wezenlijk onderdeel vormt. E.g. discotheken, zaalverhuurlocaties en sociëteiten. • Horeca 3: Horecabedrijven die tot doel hebben het voor consumptie ter plaatse verstrekken van dranken en (kleine) etenswaren en/of maaltijden, waarbij het accent ligt op het verstrekken van dranken. E.g. (eet)cafés. • Horeca 4: Horecabedrijven die tot hoofddoel hebben het voor consumptie ter plaatse verstrekken van in hoofdzaak ter plaatse bereide maaltijden en van in hoofdzaak ter plaatse bereide etenswaren, met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholische, zwak- en niet- alcoholische dranken. E.g. restaurants, lunchrooms, koffiehuizen, ijssalons. • Horeca 5: Hotels 19

•

Horeca 6: Culturele horeca, dat wil zeggen de uitoefening van horeca-activiteiten in een gebouw dat primair voor culturele of museale activiteiten wordt gebruikt.

Ontwikkeling horecavisie Amsterdam In Amsterdam is er expliciet voor gekozen om geen nachtzaken in het centrum van Amsterdam te creëren. Eerder is in het centrum geëxperimenteerd met diverse regimes waaronder verruimde sluitingstijden van natte en droge horeca, afkoeluren en een venstertijd. Uit dit experiment bleek dat een verruiming van de openingstijden tot meer geweldsincidenten leidde (Het CCV, Sluitingstijdenbeleid). Ook onderzoek van De Goeij et al. (2015) toonde aan dat het verlengen van de sluitingstijden van de Amsterdamse horeca leidde tot een toename van 34 procent van alcoholgerelateerd letsel. In de Horecavisie 2011-2014 is bepaald dat tien locaties buiten de uitgaansgebieden een 24uursvergunning konden krijgen als pilot. Doel van de pilot was om flexibiliteit aan ondernemers te gunnen qua openings-en sluitingstijden, maar ook om een bijdrage te leveren aan het spreidingsbeleid, om een gevarieerd innovatief en multidisciplinair aanbod van horeca te stimuleren en om een bijdrage te leveren aan de nachtdynamiek in de stad. Na het wegvallen van veel clubs en dance-mogelijkheden rond de eeuwwisseling bestond onder verschillende partijen in de stad de indruk dat het nachtleven verschraalde. Met de pilot werd getracht dit te verbeteren. Daarbij koos de gemeente Amsterdam ervoor om in te zetten op kwalitatief hoogwaardige horeca.

Omdat de plannen zowel op ambtelijke gronden als op creatieve gronden worden getoetst, wordt geborgd dat de initiatieven zowel bestuurlijk als inhoudelijk voldoen. Via het toetsingsproces zouden alleen gemotiveerde ondernemers overblijven, wat de kwaliteit van het nachtleven ten goede komt. Het ambtelijk team is eveneens positief over het verloop van de pilot. Er zijn weinig tot geen negatieve effecten geconstateerd (in de vorm van overlast, incidenten en extra politie-inzet). Tegelijkertijd wordt gesignaleerd dat er weinig gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om langer open te blijven. Alleen de initiatieven uit het dance-segment blijken daadwerkelijk langer open te zijn dan buiten de normale vergunningen mogelijk is. Een ander doel van de pilot was om een bijdrage te leveren aan de nachtdynamiek in Amsterdam. Idee was dat door het vergeven van 24-uursvergunningen ook andere ondernemers zouden aanhaken. Bijvoorbeeld een broodjeszaak die opent op het moment dat een nachtclub sluit. Dit lijkt echter niet van de grond te zijn gekomen. Op basis van de evaluatie is op 15 mei 2019 besloten om de pilot met nachthoreca door te zetten en uit te breiden met maximaal 6 24uursvergunningen (Gemeenteblad 2019, nr. 117375, 15-05-2019).4 Den Haag In Den Haag wordt onderscheid gemaakt tussen uitgaanskernen, toeristische gebieden en woongebieden.

Er zijn drie toeristische gebieden: de binnenstad, Scheveningen Bad en Scheveningen Haven. Er zijn vijf uitgaanskernen benoemd die verspreid liggen in de toeristische gebieden binnenstad en Scheveningen Bad. De gemeente kiest ervoor om per gebied te concentreren op de bepaalde typen horeca. De gemeente kent drie type horecabedrijven: • Categorie 1 kent uiterste openingstijden van 7.00 uur en 23.00 uur. • Categorie 2 mag in de nachten van donderdag op vrijdag, vrijdag op zaterdag en zaterdag op zondag geopend zijn tot 2.30 uur. Op de overige dagen mag een categorie 2 tot 2.00 uur geopend zijn. • Categorie 3 (alleen in de uitgaanskernen) heeft vrije sluitingstijden.

4

Op het moment van schrijven ontwikkelt de gemeente Amsterdam nieuw horecabeleid

20

Horeca in categorie 2 en 3 zijn geconcentreerd in de toeristische gebieden en/of uitgaanskernen. In woonwijken bestaat voornamelijk horeca die binnen categorie 1 valt. Horecazaken die binnen categorie 2 vallen kunnen twaalf keer per jaar een geluidje en/of een verlaatje aanvragen waarbij zij een incidentele ontheffing ontvangen. Met een verlaatje mag de horeca tot uiterlijk 06:00 openblijven. Met een geluidje wordt geen geluidsnorm toegepast tot de reguliere sluitingstijd van de onderneming. Ontwikkeling horecavisie Den Haag Speerpunt van de Haagse Horecavisie 2016-2019 is flexibel zijn in de regelgeving om ruimte te kunnen bieden aan nieuwe creatieve concepten die niet altijd binnen de gemeentelijke regelgeving te plaatsen zijn. Er wordt hoge prioriteit gegeven aan de economische ontwikkeling van toeristische gebieden in de binnenstad en Scheveningen waarbij ruimte is voor een sterk horeca-aanbod. In andere delen van de stad wordt juist ingezet op kleine horeca en wordt terughoudend omgegaan met de toevoeging van grootschalige horeca. In grote lijnen komt het erop neer dat de gemeente op een aantal specifieke plaatsen inzet op het versterken van het horeca-aanbod en daarvoor een flexibele houding aanneemt. Tegelijkertijd wordt de leefbaarheid in woonwijken bewaakt. Leidend is dat horeca in de woonwijken geen negatieve invloed mag hebben op de leefbaarheid.

In woonwijken wordt met name ingezet op lichte horeca met een wijkverzorgend karakter. Utrecht In Utrecht geldt voor een groot gedeelte van de horeca vrijgegeven sluitingstijden. Er zijn zeven verschillende soorten horeca benoemd. Met uitzondering van de lichte horeca (categorie D2 en D3) mag de horeca 24 uur per dag open zijn. Voor terrassen geldt dat zij van 9:00-01:00 geopend mogen zijn. Horeca die behoort tot een sport-, jeugdorganisatie of -instelling mag niet open zijn tussen 01:00-07:00. Voor elk type horeca is een hinderprofiel opgesteld waarmee een inschatting wordt gedaan hoe groot de te verwachten overlast is van het type horeca. Hieronder volgt een korte beschrijving van de typen horeca in Utrecht: • Categorie D2 (lichte horeca): Daghoreca waarbij de bedrijfsactiviteit is gericht op het al dan niet ter plaatse verstrekken van etenswaren en dranken en is gebonden aan de openingstijden zoals die gelden voor detailhandel. Er wordt weinig overlast verwacht van dit type horeca. • Categorie D3 (lichte horeca plus): Dag- en avondhoreca voor consumptie ter plaatse, waarbij de sluitingstijd om 23.00 uur is. Eveneens weinig hinder verwacht. • Categorie D1 (middelzware horeca): Horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van maaltijden, en serveren van dranken en kleine consumpties voor consumptie ter plaatse. Na restauranttijden zijn geen activiteiten toegestaan.

Enige hinder verwacht. • Categorie C (snelle horeca): Een horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van bereide etenswaren en alcoholvrije dranken. Geen actieve bediening aan tafel. Vanwege de hoge frequentie van komende en gaande gasten is enige hinder verwacht van dit type horeca. • Categorie B (zware horeca): Een horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van dranken voor consumptie ter plaatse, al dan niet met als nevenactiviteit het verstrekken van maaltijden. Mogelijkheid tot dansen in het weekend. Hinder verwacht. • Categorie A2 (grootschalige zware horeca): zaalverhuur voor grootschalige, besloten feesten, zoals bruiloften. Veel hinder verwacht. • Categorie A1 (grootschalige zware horeca): Een horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het bedrijfsmatig ten gehore brengen van (live) muziek en het geven van gelegenheid tot 21

dansbeoefening, eventueel i.c.m. met de verstrekking van dranken en kleine etenswaren. Het accent ligt op het ten gehore brengen van muziek en het gelegenheid geven tot dansen. Veel hinder verwacht. De middelzware horeca kunnen gebruik maken van vier ‘vermaakjes’ per jaar waarmee zij onder voorwaarden activiteiten mogen organiseren na restauranttijden. Voor het verruimen van de geluidsnormen kan twee keer per jaar een aparte vergunning worden aangevraagd. Ontwikkeling horecavisie Utrecht In Utrecht is in 2018 een ontwikkelingskader verschenen waarin de toekomstvisie voor de horeca in de gemeente omschreven staat. Net zoals in andere gemeente tracht Utrecht ruimte te bieden aan de horeca maar houdt het tegelijkertijd de leefbaarheid in de woonwijken in het oog. In het kader worden vijf, voorheen acht, gebieden benoemd die elk hun eigen profiel hebben. In dit profiel staat beschreven wat voor horeca in het gebied gewenst is en waar er ontwikkelmogelijkheden voor de horeca zijn. Bij aanvragen van nieuwe horeca wordt getoetst of deze horeca toegestaan is in het betreffende gebied/de straat. Doel is om ruimte te bieden aan de groeiende horeca in de stad waar dat kan. De gemeente geeft ruimte voor de vestiging van lichte horeca in woonwijken buiten de binnenstad. Deze horeca dient gericht te zijn op ontmoeting.

Ook wordt er in het kader ruimte geboden voor de ontwikkeling van combinatiewinkels waarbinnen ondersteunende horeca-activiteiten plaatsvinden. Wanneer het beleid in de verschillende steden met elkaar en met het beleid van Rotterdam vergeleken wordt dan valt vooral een groot aantal overeenkomsten op. In alle steden is het duidelijk dat gemeenten bezig zijn om een goede balans te zoeken tussen een rijk en gevarieerd horeca-aanbod en het bewaken van de leefbaarheid in wijken. Daarbij valt op dat gemeenten opzoek zijn naar manieren om nieuwe horecaconcepten de ruimte geven. In bijvoorbeeld Utrecht en Den Haag wordt onderkend dat nieuwe horecaconcepten vaak niet binnen de bestaande kaders passen en dat er nieuwe vormen van horeca ontstaan waarbij meerdere functies gecombineerd worden, bijvoorbeeld winkelruimte en een drinkgelegenheid. Een andere overeenkomst is dat alle gemeenten het horecabeleid differentiëren naar gebied. Daarbij is er meer ruimte voor zware (nacht)horeca in de binnenstad en toeristische gebieden. Opvallend is dat Amsterdam er juist voor kiest om verspreid over de stad een aantal hoogwaardige nachtzaken toe te staan. Verschillende gemeenten zetten tegelijkertijd in op het versterken van de aanwezigheid van lichte horeca in de wijken waarmee ontmoeting gestimuleerd wordt.